1 von 6 18.12.2015 15:07 Staatliche Defizite und Schulden: Volkswirtschaftliche vs. betriebswirtschaftliche Realitäten http://oekonomenstimme.org/a/880/ Andreas Bergmann Sandro Fuchs Christoph Schuler Bei der Diskussion um die griechischen Staatsschulden, um das derzeit prominenteste Beispiel zu nennen, herrscht oftmals ein Definitionsdurcheinander, was Staatsschulden alles umfassen (sollen). Dieser Beitrag zeigt anhand des Schweizer Beispiels, wie sich volkswirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Perspektiven auf Staatsschulden unterscheiden und wie richtig damit umzugehen ist. Seit dem Beginn der Finanzkrise und insbesondere nach den jüngsten Ereignissen in Griechenland wird inflationär über staatliche Defizite oder Schulden berichtet. Der mediale Aufstieg des Defizit- oder Schuldenbegriffs lässt sich exemplarisch an folgender Übersicht aufzeigen:
2 von 6 18.12.2015 15:07 Tabelle 1: Begriffskonjunktur Darstellung (Quelle: NZZ-Archiv) Eigene Die Analyse der Verwendung des Begriffs impliziert, dass die Begriffe auch einheitlich verwendet wurden. Diese Annahme ist jedoch ein Trugschluss, weil es unterschiedliche Bemessungsarten und Bezugsrahmen für staatliche Defizite und Schulden gibt. Nachfolgend soll deshalb ein Bezugs- und Ordnungsrahmen geschaffen werden, der es erlaubt, sich im Wirrwarr der verschiedenen Defizit- und Schuldenbegriffe zurechtzufinden und am Beispiel des Bundes aufgezeigt werden, wie grundlegend sich mutmasslich gleiche Bezugsgrössen in Zahlen unterscheiden können. Die beschriebenen Konzepte sowie deren zentralen Charakteristika sind global anwendbar. Daher besitzen die Ergebnisse nicht nur für den Schweizer Kontext Gültigkeit, sondern auch im Zuge internationaler Diskussionen über übermässige Defizite und Schulden (Stichwort Griechenland). Die nachfolgend beschriebenen konzeptionellen Unterschiede sind wichtig für eine sinnvolle Auseinandersetzung mit staatlichen Defiziten und Schulden: Erstens ist materiell zwischen Ausgaben und Aufwendungen sowie Einnahmen und Erträgen zu differenzieren. Eine korrekte Unterscheidung ist betriebswirtschaftlich und finanzpolitisch von zentraler Bedeutung. Ausgaben und Einnahmen sind traditionelle Begriffe der VWL. Sie bezeichnen geldwirksame Zu- und Abflüsse von Ressourcen. Hingegen sind Aufwand und Ertrag betriebswirtschaftliche Begriffe und umfassen gleichermassen geldwirksame sowie geldneutrale Transaktionen. Aus volkswirtschaftlicher Sichtweise interessiert dieses Konzept aber nur begrenzt. Im Zentrum finanzpolitischer Debatten steht eher die Ausgabe (bzw. deren Höhe) und damit die fassbaren Kosten der öffentlichen Leistungserbringung. Aufwendungen interessieren aber aus verwaltungsinterner Perspektive, weil nur dadurch die vollständigen Kosten der öffentlichen Leistungserbringung erfasst werden können. Der jährliche Wertverzehr von Vermögensgütern (Abschreibungen) belastet die Erfolgsrechnung und somit das geldmässige Defizit ebenso, wie die Ausgaben für eine Investition. Entsprechend ist immer zu unterscheiden, ob sich das Defizit nur auf geldwirksame Positionen und damit auf Nettogeldabflüsse fokussiert (Defizit im engeren Sinne) oder eben auch liquiditätsunwirksame Positionen beinhaltet und damit auf Nettoressourcenabflüsse (Defizit im weiteren Sinn) konzentriert. Zweitens sind die Konzepte Defizit und Schuld voneinander abzugrenzen. Die Unterscheidung ist in der Praxis immer wieder verwirrend. So führt nicht jedes Defizit automatisch zu einer Erhöhung der Staatsschuld, und eine Erhöhung der Staatsschulden nicht in jedem Fall zu einer Erhöhung des Defizits. Das Defizit bezeichnet grundsätzlich den Zustand höherer Ressourcenabflüsse als Zuflüsse. Wie erwähnt kann es sich dabei um reine geldwirksame Positionen (also Ausgaben > Einnahmen) handeln oder es werden auch liquiditätsunwirksame Positionen integriert
3 von 6 18.12.2015 15:07 (also Aufwand > Ertrag). Das Defizit bezeichnet ergo eine Flussgrösse, die es jedes Jahr von neu auf zu berechnen gilt. Hingegen ist die Schuld eine Bestandesgrösse, die durch die vergangene Akkumulation von zukünftigen Ressourcenabflüssen (Nettofremdkapitalaufnahme) erhöht bzw. gemindert wird. Ein oft verwendeter Indikator für die staatliche Schuldenlast, beispielsweise in Bezug auf die Maastricht-Kriterien, ist die Bruttoschuld, die sich auf sichere kurz- und langfristige Ressourcenabflüsse fokussiert (finanzielle Verbindlichkeiten). Zur Verwirrung trägt bei, dass Bruttoschulden nicht in jedem Fall gleich definiert werden. Der Internationale Währungsfonds (IWF) fasst die Bruttoschuld relativ weit und berücksichtigt fast das gesamte Fremdkapital, zu Marktwerten bilanziert. Auch die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung (ESVG 2010) bewertet die Bruttoschuld zu Marktwerten, während das sogenannte Excessive Deficit Procedure (EDP), an dem die Maastricht- Kriterien angelehnt sind, den Nominalwert des Wertpapiers betrachtet. Gerade im Falle von Restrukturierungen von Staatsschulden im Rahmen von Schuldenkrisen weichen die beiden Bewertungsansätze stark von einander ab. So wird der Marktwert der griechischen Staatschulden auf lediglich rund 68% des BIPs geschätzt während der Nominalwert der Schulden weit höher bei rund 180% des BIPs liegen dürfte (Japonica Partners, 2015). Drittens unterscheidet sich der betriebliche und volkswirtschaftliche Bezugsrahmen öffentlicher Defizite und Schulden fundamental: Betriebswirtschaftliche Perspektive (Finanzberichterstattung) Die öffentliche Finanzberichterstattung folgt der betriebswirtschaftlichen Perspektive. Der Bund präsentiert sowohl ein Einzelabschluss (zentrale Bundesverwaltung; Staatsrechnung i.e.s.) als auch einen konsolidierten Jahresabschluss, der die dezentrale Bundesverwaltung sowie vom Bund beherrschte Einheiten wie beispielsweise die Swisscom oder die Post miteinbezieht (Staatsrechnung i.w.s.). Dabei ist absolut unerheblich, an welchen Organisationen der Staat beteiligt ist. Im Vordergrund steht nicht die Frage, ob die Beteiligung zur Sicherstellung einer staatlichen Aufgabe vollzogen wurde, sondern nur das Ziel, möglichst umfassend und adäquat über sämtliche wirtschaftlichen Chancen und Risiken des Staates und seiner Beteiligungen Bericht zu erstatten. Betriebliche Defizite und Schulden beziehen sich also auf das wirtschaftliche Portfolio Staat. Im Rahmen der Finanzberichterstattung erfasste Defizite oder Schulden sind also immer auch geprägt von der wirtschaftlichen Situation der beherrschten Einheiten, sofern diese vollständig konsolidiert werden. Volkswirtschaftliche Perspektive (Finanzstatistik) Die Finanzstatistik zeigt die volkswirtschaftliche Sicht und damit nicht zwingend betriebswirtschaftliche Realitäten. Im Zentrum steht nicht die Frage, ob und an welchen Einheiten der Staat wirtschaftlich partizipiert, sondern der Umstand, dass eine institutionelle Einheit dem Sektor Staat zugeschrieben wird. Dafür ausschlaggebendes Kriterium ist primär die Marktnähe einer institutionellen Einheit, gemessen am Anteil der Markterlöse an den Gesamtkosten (GFSM, 2014). Sofern weniger als die Hälfte der Produktionskosten durch Markterlöse gedeckt werden, wird eine Einheit in der Regel dem Sektor Staat zugeordnet. Somit sind Beteiligungen an öffentlichen Unternehmen wie der Swisscom oder Post (weil marktnah) aus finanzstatistischer Perspektive ausgeklammert. Dabei werden die wirtschaftlichen Risiken dieser Beteiligungen in der öffentlichen Finanzstatistik nicht korrekt abgebildet. In Bezug auf die Maastricht-Kriterien wäre
4 von 6 18.12.2015 15:07 zu erwarten, dass der Miteinbezug öffentlicher Unternehmen die Schuldenquoten der EU-Länder deutlich erhöhen würde. Betriebswirtschaftliche vs. volkswirtschaftliche Realität Zusammenfassend lassen sich aus beiden Perspektiven mindestens drei Bezugsgrössen ableiten, die im jeweiligen Kontext zentral zur Beurteilung der finanziellen Lage des wirtschaftlichen Einheit Staat bzw. des finanzpolitischen Staates sind. Tabelle 2 präsentiert vorgehend diskutierte Grössen staatlicher Defizite und Schulden am Beispiel des Bundes für das Jahr 2013 (Finanzstatistik für das Jahr 2014 ist noch nicht publiziert). Tabelle 2: Die unterschiedlichen Perspektiven auf die Staatsschuld am Beispiel Schweiz Eigene Darstellung (Quellen: Staatsrechnung Bund 2013; Konsolidierte Rechnung Bund 2013; Finanzstatistik 2013) Die Zahlen zeigen deutlich, wie substantiell sich vermeintlich gleiche Bezugsgrössen unterscheiden können. Hätte man im Jahr 2013 per Zufall einen Blick in die Finanzberichterstattung des Bundes und die darin präsentierten Ergebnisse geworfen, hätte man den Eindruck erlangt, dass die wirtschaftliche Einheit Bund gut gewirtschaftet und hohe Überschüsse erzielt hat. Das ordentliche Finanzierungsergebnis, die massgebende Grösse für die Schuldenbremse, war klar positiv (ca. 1.3 Mrd. CHF). Hätte man umgekehrt nur die Zahlen der Finanzstatistik betrachtet, würde man wohl
5 von 6 18.12.2015 15:07 zur gegenteiligen Ansicht gelangen. Die Differenz ist markant, lässt sich aber durch den unterschiedlichen Bezugsrahmen erklären. In der Konsequenz erscheinen für den Betrachter zwei gegensätzliche Staaten. Aus betrieblicher Optik ein restriktiver, ressourcenabsorbierender Bund, der weniger ausgegeben als er Steuern eingenommen hat. Aus finanzpolitischer Perspektive ein expansiver Staat, der über seine Verhältnisse lebt, und mehr ausgibt als er einnimmt. Ähnliche Diskrepanzen ergeben sich in Bezug auf die Bruttoschulden. Augenscheinlich sind die rund 30 Mrd. höheren Bruttoschulden gemäss IMF, weil er eben die Bruttoschuld weiter fasst und zu Marktwerten bilanziert. Es ist darauf hinzuweisen, dass sich die Finanzstatistik eigentlich nicht mit einzelnen Staatsebenen (z.b. dem Bund) befasst, sondern mit dem Sektor Staat, der neben dem Bund auch sämtliche Kantone und Gemeinden, sowie die Sozialversicherungen beinhaltet. Dies gilt auch für die Maastricht-Kriterien. Die in Tabelle 2 aufgeführten Zahlen sind jedoch wegen des direkten Vergleichs mit der Staatsrechnung des Bundes nur auf die Bundesebene bezogen. Zusammenfassend zeigt dieser Artikel die unterschiedlichen Bewertungskonzepte und Bezugsrahmen staatlicher Defizite und Schulden auf. Es wird ersichtlich, dass es je nach Beurteilungsperspektive verschiedene Möglichkeiten gibt, staatliche Defizite und Schulden zu definieren. Dies birgt verschiedene Chancen und Risiken. Sofern bei der Interpretation der Kennzahlen jeweils vom richtigen Bezugsrahmen ausgegangen wird, unterstützen die Daten die Entscheidungsträger mit den für sie relevanten Informationen. Sofern man aber auf Basis falscher Annahmen operiert, besteht das Risiko, dass Entscheide falsch abgestützt werden und somit anders entschieden wird als in Kenntnis der betriebs- oder volkswirtschaftlichen Realität. Literatur Eidgenössische Finanzverwaltung (2013). Staatsrechnung Bund (http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation /finanzberichterstattung/staatsrechnungen.php). Eidgenössische Finanzverwaltung (2013). Konsolidierte Rechnung Bund (http://www.efv.admin.ch /d/dokumentation/finanzberichterstattung/konsolid_rechnung_bund.php). Eidgenössische Finanzverwaltung (2013). Finanzstatistik des Bundes (http://www.efv.admin.ch/d/themen /finanzstatistik.php). ESVG (http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925749/ks-02-13-269-de.pdf)(2010). GFSM (https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/2014/gfsfinal.pdf)(2014). Japonica Partners (2015). The Most Important Economic Reform for Greece is Transparent Accounting (http://www.mostimportantreform.info). KOF ETH Zürich, 27. Aug. 2015 Links
konomenstimme: Staatliche Defizite und Schulden: Volkswirtschaftlich... 6 von 6 18.12.2015 15:07 a http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzberichterstattung/staatsrechnungen.php b http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzberichterstattung/konsolid_rechnung_bund.php c http://www.efv.admin.ch/d/themen/finanzstatistik.php d http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925749/ks-02-13-269-de.pdf e https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/2014/gfsfinal.pdf f http://www.mostimportantreform.info