DUH-Hintergrund Stand: 29. Februar 2012 mit Aktualisierung April 2012 Vollzug der Verpackungsverordnung Die Bundesländer im Vergleich Ausgangslage Was bedeutet Produktverantwortung für Verpackungen? Hersteller von Produkten sind für die ordnungsgemäße Rücknahme und Verwertung der Verpackungen, die sie in Verkehr bringen, verantwortlich. Dies regelt die Verpackungsverordnung. Verkaufsverpackungen, die in privaten Haushalten anfallen, müssen bei einem der bundesweit neun tätigen dualen Systeme lizenziert werden. Die Verpackungslizenzierung bei dualen Systemen kostet für Verpackungen aus Papier, Pappe und Karton rund 120-145 EUR pro Tonne, für Verpackungen aus Glas rund 45-60 EUR pro Tonne und für Leichtverpackungen aus Kunststoff, Metallen o- der Verbunde 650-700 EUR pro Tonne. In der Lizenzgebühr sind Kosten für die Sammlung, Sortierung, Vermarktung, Verwertung und umweltgerechte Entsorgung enthalten. Die mit Abstand höchsten Kosten verursachen die Leichtverpackungen aufgrund höherer Kosten für Sortierung und Verwertung. Warum unterlaufen Unternehmen ihre Produktverantwortung? Unternehmen, die ihre Verpackungen nicht, nicht vollständig oder nicht korrekt bei den dualen Systemen lizenzieren, handeln ordnungswidrig. Da die möglichen Kosteneinsparungen aber hoch sind und das Risiko, von den zuständigen Kontrollbehörden ertappt zu werden, bislang gering war, nehmen nicht wenige Unternehmen dieses Risiko in Kauf. Im Jahr 2010 wurden fast 160.000 Tonnen Glasverpackungen, über 800.000 Tonnen Papierverpackungen und fast 900.000 Tonnen Leichtverpackungen nicht lizenziert. Mit der Nicht-Lizenzierung von Verpackungen haben die Hersteller insgesamt mehr als 720 Millionen EUR an Entsorgungskosten eingespart zu Lasten der Allgemeinheit und der Umwelt.
Seite - 2 des DUH-Hintergrundpapiers Welche Folgen hat die Nicht-Lizenzierung für die Umwelt? In gelben Tonnen und Säcken sowie in Altpapier- und Altglascontainern gesammelte Verpackungen müssen nach der Verpackungsverordnung zu einem Mindestanteil recycelt werden. Dieser Mindestanteil beträgt für Glas 75%, für Weißblech 70%, für Aluminium 60%, für Papier, Pappe und Karton 70% und für Kunststoffe 36%. Die Recyclingquoten werden auf Basis der lizenzierten Menge an Verpackungen berechnet. Besonders bei Leichtverpackungen, wie beispielsweise Kunststoffbecher oder Getränkekartons, verursachen die Sortierung, Aufbereitung und stoffliche Verwertung (Recycling) wie erwähnt hohe Kosten. Um diese zu minimieren lassen die dualen Systeme diese Materialien oft nur bis zum gesetzlich geforderten Mindestanteil recyceln. Die Folge: Je weniger lizenzierte Verpackungen, desto weniger recycelte Verpackungen. Wenn also die lizenzierte Verpackungsmenge geringer ist als die tatsächlich anfallende Menge an Verpackungen, gehen wertvolle Sekundärrohstoffe dem Recycling verloren. Ein Rechenbeispiel: Ein Hersteller bringt 100 Tonnen Kunststoffverpackungen in Verkehr, die bei Haushalten als Verpackungsabfälle anfallen. Davon lizenziert er ordnungswidrig nur 75 Tonnen Kunststoffverpackungen. Eigentlich müssten von den in Verkehr gebrachten Verpackungen 36 Tonnen Kunststoffe recycelt werden. Durch die nicht vollständige Lizenzierung ist aber zu erwarten, dass nur 27 Tonnen Kunststoffe (25% weniger) tatsächlich recycelt werden. Dies führt zu erhöhten Umweltauswirkungen. Denn durch den Einsatz von recyceltem Kunststoff können beispielsweise pro Tonne hergestelltem PET 1,2 Tonnen Kohlendioxid (CO 2 )-Emissionen eingespart werden. Weniger Recycling bedeutet also neben geringerer Ressourceneffizienz auch mehr Klimaemissionen in diesem Beispiel 11 Tonnen mehr CO 2. Kontrolle der Verpackungslizenzierung Nach 10 der Verpackungsverordnung müssen Inverkehrbringer von Verpackungen sogenannte Vollständigkeitserklärungen bei den örtlich zuständigen Industrie- und Handelskammern hinterlegen. Die Vollständigkeitserklärungen dienen einer erhöhten Transparenz und reduzierter Trittbrettfahrerei (d.h. Nicht-Lizenzierung oder Falsch- Lizenzierung) bei der Verpackungsentsorgung. Sie beinhalten Angaben zu den jeweils von den Unternehmen für ihre Waren eingesetzten Verpackungen sowie Angaben über die Verpackungsentsorgung und Beteiligung an dualen Systemen.
Seite - 3 des DUH-Hintergrundpapiers Die Bundeländer sind für die Kontrolle der Verpackungslizenzierung und somit auch für die Kontrolle der Vollständigkeitserklärungen zuständig. DUH vergleicht den Vollzug der Verpackungsverordnung in den Bundesländern Die (DUH) hat die Kontrolle der Regelungen zur Verpackungslizenzierung in den Bundesländern erneut unter die Lupe genommen. Für das Berichtsjahr 2010 wurde entsprechend ein Antrag auf Umweltinformationen bei den Umweltministerien der Bundesländer gestellt. Das Informationsbegehren umfasste insgesamt siebzehn Fragen aus den vier Bereichen: 1. Hinterlegung von Vollständigkeitserklärungen 2. Überprüfung hinterlegter Vollständigkeitserklärungen 3. Nachverfolgung vermuteter, gemeldeter und festgestellter Verstöße gegen 10 der Verpackungsverordnung 4. Qualitätssicherung des Vollzuges der Verpackungsverordnung Die DUH hat die Antworten der Bundesländer im Rahmen eines Länderrankings ausgewertet. Dabei ist zu beachten, dass die DUH in der Vergangenheit mehrmals verschiedene Aspekte des Vollzugs der Verpackungsverordnung bei den Bundesländern abgefragt und bereits im Dezember 2010 ein erstes Länderranking im Hinblick auf die Kontrolle von Vollständigkeitserklärungen veröffentlicht hat. Das aktuelle Länderranking zum Vollzug der Verpackungsverordnung stellt eine Weiterentwicklung dieser Aktivitäten dar sowohl hinsichtlich der abgefragten Informationen als auch des bisher verwendeten Ranking- und Bewertungssystems. Die Ergebnisse der beiden Länderrankings sind entsprechend nicht eins zu eins vergleichbar. Bewertungsmodell Vorbemerkung Hinweise der Bundesländer machen deutlich, dass der Vollzug der Verpackungsverordnung durch technische und organisatorische Gegebenheiten erschwert wird. So obliegt beispielsweise die technische Ausgestaltung der Datenbank, in welcher die Vollständigkeitserklärungen und die Angaben der dualen Systeme eingestellt werden, dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag e.v. (DIHK). Trotz expliziter Wünsche der Vollzugsbehörden lässt die DIHK-Datenbank jedoch bisher keine Abgleich- oder Auswertungsroutinen zu.
Seite - 4 des DUH-Hintergrundpapiers Die DUH hat dies im Rahmen des aktuellen Länderrankings zum Anlass genommen, die Leistungen der Bundesländer beim Vollzug der Verpackungsverordnung nicht an einer Idealvorstellung zu messen, sondern an ihren derzeit vorhandenen Möglichkeiten. Dadurch konnten herausragende Leistungen eine Art Best Practice unter den Bundeländern identifiziert werden, an der sich die Vollzugsbehörden künftig als Mindeststandard orientieren können. Dieser Top-Runner -Ansatz spiegelt sich im gegenüber früheren Erhebungen veränderten Bewertungssystem des aktuellen Länderrankings wider. Gewichtung der Vollzugsleistungen nach den abgefragten Bereichen Die Leistungen der Bundesländer zur Kontrolle der Regelungen im 10 der Verpackungsverordnung zu Vollständigkeitserklärungen werden bezüglich der abgefragten Themenbereiche wie folgt gewichtet: 20%: Hinterlegung von Vollständigkeitserklärungen 35%: Überprüfung hinterlegter Vollständigkeitserklärungen 30%: Nachverfolgung vermuteter, gemeldeter und festgestellter Verstöße 15%: Qualitätssicherung des Vollzuges der Verpackungsverordnung Bewertung der einzelnen Fragen Aufgrund mangelnder oder nicht aussagekräftiger Datengrundlage wurden vier der siebzehn gestellten Fragen sowie zwei weitere Unterfragen in der Bewertung nicht berücksichtigt. Für jede der berücksichtigten Fragen und Unterfragen wurden null bis zwei Punkte vergeben: Prinzipiell wurden für die Top-Runners der einzelnen Fragen d.h. jeweils die drei besten Bundesländer zwei Punkte vergeben. Fehlende Antworten ( keine Angabe ) wurden grundsätzlich mit null Punkten bewertet. Für den Rest der Bundesländer d.h. Bundesländer, die nicht zu den Top- Runnern gehören, aber dennoch entsprechende Vollzugsaktivitäten angegeben haben wurde grundsätzlich jeweils ein Punkt vergeben. Fragen mit nur zwei eindeutigen Antwort- und Bewertungsmöglichkeiten (z.b. ja oder nein ) wurden jeweils mit null Punkten oder mit zwei Punkten bewertet.
Seite - 5 des DUH-Hintergrundpapiers Fragen mit nur drei eindeutigen Antwort- und Bewertungsmöglichkeiten (z.b. ja, teilweise oder nein ) wurden jeweils mit null Punkten, mit einem Punkt oder mit zwei Punkten bewertet Abschlussbewertung nach dem Ampelmodell: Rot, gelb, grün Ausgehend von dem Bundesland mit der höchsten Gesamtbewertung wurden Drittel gebildet. Das obere Drittel (grün: 57%-100%) bezeichnet eine (unter den gegebenen Umständen) gute Vollzugsleistung, das mittlere Drittel (gelb: 29%-56%) eine mittelmäßige Vollzugsleistung und das untere Drittel (rot:0%-28%) eine schlechte Vollzugsleistung. Ergebnisse des Länderrankings zum Vollzug der Verpackungsverordnung Insgesamt drei Bundesländer (Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen-Anhalt) befinden sich im grünen Bereich, gefolgt von einem breiten, gelben Mittelfeld noch vor den drei roten Schlusslichtern (Thüringen, Berlin und Bremen). Die Tabelle 1 zeigt, wie die einzelnen Bundesländer im Ranking abgeschnitten haben. Tabelle 1. Ergebnisse des Länderrankings zum Thema Kontrolle der Regelungen zu Vollständigkeitserklärungen im 10 der Verpackungsverordnung (Berichtsjahr 2010) Bundesland Bewertung in % (von 100) Nordrhein-Westfalen 85% Bayern 76% Sachsen-Anhalt 71% Niedersachsen 48% Saarland 47% Brandenburg 45% Hessen 44% Mecklenburg-Vorpommern 40% Hamburg 39% Rheinland-Pfalz 37%* Schleswig-Holstein 34% Sachsen 31% Baden-Württemberg 29% Thüringen 27% Berlin 22% Bremen 18% * Aktualisierung entsprechend nachträglich eingereichter Informationen vom 05.03.2012
Seite - 6 des DUH-Hintergrundpapiers Sofern einzelne Bundesländer Antworten und Informationen zu den einzelnen Fragen nachreichen, wird die DUH diese nachträglich berücksichtigen und ggf. das Ranking aktualisieren. Derzeitige Best Practice beim Vollzug der Verpackungsverordnung Die Top 3-Bundesländer im Länderranking sind dadurch gekennzeichnet, dass sie in den meisten Fällen vorhandene Vollzugsmöglichkeiten konsequent nutzen. Es gibt aber auch Bundesländer, die in der Gesamtbewertung nicht besonders gut abschneiden und dennoch für einzelne Aspekte des Vollzugs der Verpackungsverordnung herausragende Ansätze aufzeigen. Im Folgenden sind einige der Best Practice- Beispiele konkret aufgelistet. In Mecklenburg-Vorpommern ist die Anzahl hinterlegter Vollständigkeitserklärungen für das Berichtsjahr 2010 im Vergleich zum Vorjahr um 30% gestiegen. Zwölf Bundesländer haben aktiv die Gründe ermittelt, warum Unternehmen, die im Jahr 2009 eine Vollständigkeitserklärung abgegeben hatten, dies nicht für das Berichtsjahr 2010 gemacht haben. Bayern hat in 178 Fällen und Nordrhein-Westfalen in 96 Fällen Unternehmen angeschrieben und auf die Hinterlegungspflicht einer Vollständigkeitserklärung nach 10 der Verpackungsverordnung hingewiesen. Sachsen-Anhalt hat (bezogen auf die Anzahl hinterlegter Vollständigkeitserklärungen) 59% der Unternehmen angeschrieben und auf ihre Hinterlegungspflicht einer Vollständigkeitserklärung hingewiesen. Hessen hat 34 Unternehmen, die für das Berichtsjahr 2010 keine Vollständigkeitserklärung abgegeben hatten, behördlich aufgefordert dies zu tun. Elf Bundesländer haben alle hinterlegten Vollständigkeitserklärungen auf Plausibilität geprüft. Dazu gehören u.a. Nordrhein-Westfalen, Baden- Württemberg und Niedersachsen mit jeweils 869, 383 und 305 plausibilitätsgeprüften Vollständigkeitserklärungen. Bayern hat zusätzlich zur Plausibilitätsprüfung von 526 Vollständigkeitserklärungen von bayerischen Unternehmen (90%) auch weitere 92 Vollständigkeitserklärungen von ausländischen Unternehmen geprüft. Zehn Bundesländer geben explizit an, dass sie bei der Plausibilitätsprüfung der Vollständigkeitserklärungen grundsätzlich einen Abgleich zwischen den von den Verpflichteten (d.h. den Inverkehrbringern) und von den dualen Systemen jeweils angegebenen Mengen machen.
Seite - 7 des DUH-Hintergrundpapiers Sachsen-Anhalt vergleicht im Rahmen der Plausibilitätsprüfungen in den Vollständigkeitserklärungen vorhandene Daten jeweils mit den Daten aus dem Vorjahr und fordert im Rahmen der Plausibilitätsprüfung Daten von den verpflichteten Unternehmen an. Vier Bundesländer ermitteln im Rahmen der Plausibilitätsprüfung grundsätzlich und vier weitere Bundesländer zumindest teilweise die von den Unternehmen angegebenen Branchenlösungsquoten. Nordrhein-Westfalen prüft 39%, Baden-Württemberg 36% und Sachsen- Anhalt 20% der hinterlegten Vollständigkeitsprüfungen im Detail. Bayern hat in 200 (34%) und Nordrhein-Westfalen in 139 (16%) der hinterlegten Vollständigkeitserklärungen Abweichungen zwischen den angegebenen und den durchschnittlichen Branchenlösungsquoten festgestellt. Sachsen- Anhalt und Sachsen haben jeweils in 18% und 17% der hinterlegten Vollständigkeitserklärungen entsprechende Abweichungen festgestellt. Die Bundesländer geben explizit an, bei Abweichungen die Unternehmen zur Stellungnahmen und Darlegung der Kalkulationsgrundlage aufzufordern sowie die entsprechenden Gutachten inhaltlich zu prüfen. Hessen hat für 16% der hinterlegten Vollständigkeitserklärungen die entsprechenden Prüfberichte durch Sachverständige angefordert. Bayern ist in 366 Fällen und Nordrhein-Westfalen in 286 Fällen auf eigenen Verdacht auf Verstöße gegen 10 der Verpackungsverordnung tätig geworden. Im Verhältnis zur Anzahl hinterlegter Vollständigkeitserklärungen entspricht dies jeweils 62% und 33%. Sechs Bundesländer (Bayern, Berlin, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein) machen von dem Vollzugsmittel Ordnungswidrigkeitsverfahren Gebrauch. Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt haben gezielt Schulungen- und Fortbildungen für Vollzugsbehörden durchgeführt, um den Vollzug der Verpackungsverordnung zu verbessern und um die Vollzugsbehörden auf diese Aufgabe vorzubereiten. Nordrhein-Westfalen hat die Daten aller hinterlegten Vollständigkeitserklärungen zur inhaltlichen Prüfung in eine Datenbank eingegeben, um eine umfassende Prüfung zu ermöglichen. Des Weiteren sind die dualen Systeme gebeten worden, jeweils die in den Vollständigkeitserklärungen gemeldeten Mengen und an die gemeinsame Stelle gemeldeten Mengen mitzuteilen, um Mengenabgleiche und systembezogene Plausibilitätsprüfungen zu ermöglichen.
Seite - 8 des DUH-Hintergrundpapiers Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz schreiben eine detaillierte Prüfung der Vollständigkeitserklärungen immer dann vor, wenn die Mengenabweichung zwischen von Unternehmen und dualen Systemen gemeldeten Mengen mehr als 5% beträgt. Rheinland-Pfalz schreibt bei der Überprüfung, ob alle verpflichteten Unternehmen eine Vollständigkeitserklärung hinterlegt haben, zumindest eine Orientierung an den Vorjahren vor. Außerdem sind Detailprüfungen grundsätzlich vorgeschrieben, wenn die gemeldeten Branchenmengen 20% der gesamten Verpackungsmenge eines Unternehmens überschreiten. 1 Sachsen-Anhalt schreibt bei der Überprüfung der Hinterlegung von Vollständigkeitserklärungen einen Abgleich mit den Daten aus dem Vorjahr, eine Prüfung der jeweils von den Unternehmen und den dualen Systemen gemeldeten Mengen sowie einen Vergleich der angegebenen Branchenlösungsquoten vor. 1 Verkaufsverpackungen, die in privaten Haushalten anfallen, müssen bei einem dualen System nach 6 Absatz 1 der Verpackungsverordnung lizenziert werden. Verkaufsverpackungen, die bei sogenannten vergleichbaren Anfallstellen (z.b. Kantinen, Kinos, Krankenhäusern etc.) anfallen, können über sogenannte Branchenlösungen nach 6 Absatz 2 der Verpackungsverordnung entsorgt werden. Laut einer Schätzung der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung mbh (GVM) ist der Anteil privater Verkaufsverpackungen, die von einem Unternehmen maximal in Branchenlösungen eingebracht werden können, für Glasverpackungen durchschnittlich 3%, für Verpackungen aus Papier, Pappe und Karton durchschnittlich 19% und für Leichtverpackungen durchschnittlich 12%.