Statistisches Bundesamt Wiesbaden, 30. Januar 2008 Hintergrundgespräch "Der Zensus 2011 in Deutschland" am 30. Januar 2008 in Berlin Eine neue Datenbasis Zensus 2011 Deutschlands erste Volkszählung seit der Wiedervereinigung Statement von Dr. Sabine Bechtold Es gilt das gesprochene Wort Sehr geehrte Damen und Herren, im Jahre 2011 wird sich Deutschland wie in anderen Ländern üblich in einen Zehnjahres- Rhythmus von Volkszählungen einreihen und einen Zensus durchführen. Damit wird Deutschland einer EU-Verordnung nachkommen, die dieses Jahr in Kraft treten wird. Die Bundesregierung hat im August 2006 in einem Kabinettsbeschluss den Grundstein für die Teilnahme an der EU-Zensusrunde 2011 gelegt. Die Mehrheit der Bevölkerung wird beim Zensus 2011 keine Auskunft zu leisten haben. Im Gegensatz zu früheren Volkszählungen besuchen Interviewerinnen und Interviewer nur sieben bis neun Prozent der Bürgerinnen und Bürger und auch Fragebogen bekommen nur Eigentümer von Gebäuden oder Wohnungen zugeschickt. Den überwiegenden Teil der Angaben erhält die amtliche Statistik aus den Melderegistern sowie den Dateien der Bundesagentur für Arbeit. Damit folgt Deutschland auch methodisch den Entwicklungen in anderen Ländern. Neue statistische Methoden und die heutigen Möglichkeiten der Datenverarbeitung lassen es zu, eine hochwertige Datenbasis zu erstellen, ohne jeden Bürger und jede Bürgerin einzeln befragen zu müssen. Gleichzeitig kostet dieses Vorgehen deutlich weniger als eine traditionelle Volkszählung.
Seite - 2 - Ein Test zeigte: Neue Zensusmethode liefert verlässliche Ergebnisse Die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder haben die neue Methode des Zensus 2011 bereits im Jahre 2001 in einem Zensustest erfolgreich erprobt. Aufgrund der bei der Testerhebung gewonnenen Erkenntnisse wurde die Methode außerdem in der Zwischenzeit verfeinert. Untersuchungen zeigen, dass die Qualität eines solchen registergestützten Zensus, der um Stichproben ergänzt wird, genauso zuverlässig ist wie die bisherigen Volkszählungen. Ziel ist es, soweit wie möglich auf vorhandene Daten zurückzugreifen und so die Bevölkerung möglichst gering mit Auskunftspflichten zu belasten und in der Folge auch Kosten zu sparen. Gleichwohl ist ein solcher Zensus nicht billig. Derzeitige Schätzungen gehen von 500 Millionen Euro aus. Um Ungenauigkeiten in den Melderegistern zu erkennen, werden sieben bis neun Prozent der Bevölkerung durch Interviewerinnen und Interviewer befragt. Zum Vergleich: Die europaweit größte Haushaltebefragung, der jährlich durchgeführte "Mikrozensus" der deutschen amtlichen Statistik, beteiligt ein Prozent der Bevölkerung. Die mit dieser Stichprobenbefragung aufgedeckten (hochgerechneten) Unter- und Übererfassungen in den Melderegistern werden in den Zensusdaten bereinigt. Gemäß Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1983 werden diese Erkenntnisse jedoch nicht an die Meldebehörden weitergegeben. Die Haushalteerhebung dient außerdem dazu, Informationen zu erheben, die laut EU-Verordnung zum Pflichtprogramm des Zensus gehören, die aber nicht aus bestehenden Registern entnommen werden können. Wie viele Bürgerinnen und Bürger genau bei der Stichprobe befragt werden, untersuchen wir zurzeit. Ziel ist es wie gesagt, die Bevölkerung möglichst wenig zu belasten. Zum Thema Wohnraumversorgung gibt es gar keine Register in Deutschland. Hierfür wird eine komplette Erhebung durch schriftliche Befragung der Eigentümer und Verwalter von Wohnraum durchgeführt. Das sind rund 17,5 Millionen. Der Zensus ermittelt die Einwohnerzahl und justiert andere Informationsquellen Weshalb also braucht Deutschland einen neuen Zensus? Zunächst einmal ist es die zentrale Aufgabe einer derartigen Erhebung, die amtliche Einwohnerzahl festzustellen. Man kann viele Fragestellungen mit lediglich einer Stichprobe der Bevölkerung erheben, die aus diesem Grund weniger aufwändig sind. Aber diese Verfahren setzen voraus, dass man eine belastbare Einwohnerzahl als Grundgesamtheit sowohl für die Ziehung von Stichproben als auch für das "Hochrechnen" von den Ergebnissen einer Stichprobe auf die gesamte Bevölkerung hat. Ist der Umfang und die Zusammensetzung zum Beispiel nach Alter und Geschlecht der gesamten Bevölkerung nicht genau bekannt, dann kann die Hochrechnung einer Stichprobe keine belastbaren Ergebnisse liefern. Dementsprechend hat die Einwohnerzahl eine so große Bedeutung, dass es an ihr keine Zweifel geben darf. Sie ist aber nicht nur für Stichproben wichtig. An ihr bemessen sich zum Beispiel auch der Länderfinanzausgleich und der kommunale Finanzausgleich, also die Verteilung von Steuergeldern zwischen den Ländern und zwischen den Gemeinden. Selbstverständlich benötigt
Seite - 3 - auch die Planung der kommunalen Infrastruktur wie Kindergärten, Schulen oder Altenheime eine genaue Kenntnis über den Umfang und die Zusammensetzung der Bevölkerung. Und auch die Einteilung von Wahlkreisen sowie die Stimmenverteilung im Bundesrat und vieles andere mehr hängen von der Einwohnerzahl ab. In Deutschland fanden zuletzt im Jahre 1987 in der alten Bundesrepublik und 1981 in der DDR Volkszählungen statt. Seither werden die aktuellen Einwohnerzahlen mit den Meldungen der Standesämter zu den Geburten und den Sterbefällen sowie mit den Daten der Meldebehörden über die Zu- und Fortzüge von Personen (über die Gemeindegrenzen hinweg) durch die amtliche Statistik fortgeschrieben. Über so lange Zeiträume ist das in keinem anderen Land getan worden. Im Zeitverlauf schleichen sich in die Bevölkerungsfortschreibung Fehler ein, weil einige Bürgerinnen und Bürger die melderechtlichen Vorschriften nicht befolgen zum Beispiel Unterlassen der Abmeldung bei Fortzug ins Ausland, aber auch weil die An- beziehungsweise Abmeldedaten von den Meldebehörden oder von den statistischen Ämtern fehlerhaft verarbeitet werden. Über einen langen Fortschreibungszeitraum können sich diese Fehler zu einer beachtlichen Größenordnung aufsummieren. Nach Untersuchungen geht man davon aus, dass die seit 1987 beziehungsweise 1981 fortgeschriebene Einwohnerzahl Deutschlands (2007: 82,2 Millionen Menschen) im Zensusjahr 2011 um mindestens 1,3 Millionen überhöht sein wird. Dabei ist zu bedenken, dass diese für das gesamte Bundesgebiet geltende Abweichung durch eine wesentlich höhere Übererfassung in einigen Regionen und eine Untererfassung in anderen Regionen zustande kommt, also räumlich ungleich verteilt ist. Der Zensus 2011 liefert Basisinformationen Neben der reinen Einwohnerzahl gehört der demografische Aufbau der Bevölkerung, also die Zusammensetzung nach Alter und Geschlecht, aber beispielsweise auch nach Nationalität und Erwerbstätigkeit zum Umfang einer jeden Volkszählung. Üblicherweise wird gleichzeitig auch eine Gebäude- und Wohnungszählung durchgeführt, die zentrale Angaben zur Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum (Quadratmeterzahl, Heizungsart etc.) erhebt. Dies ist auch im Zensus 2011 für alle Länder der Europäischen Union vorgesehen. Im Folgenden sehen Sie eine Übersicht aller Merkmale, die gemäß der geplanten EU-Zensusverordnung für das Jahr 2011 nachgewiesen werden müssen:
Seite - 4 - Demografische und geografische Merkmale Geschlecht Alter Familienstand Staatsangehörigkeit Geburtsort, Geburtsstaat üblicher Aufenthaltsort vorheriger üblicher Aufenthaltsort und Datum der Ankunft oder alternativ üblicher Aufenthaltsort ein Jahr vor dem Zensus jemals im Ausland gelebt und Jahr der Ankunft in Deutschland Neu gegenüber früheren Zensen sind die Aufnahme des Geburtsortes, des vorherigen Aufenthaltsorts und die Frage, ob man jemals im Ausland gelebt hat. Hiermit können Aussagen zur Mobilität und zum Migrationshintergrund der Bevölkerung getroffen werden. Erwerbs- und bildungsstatistische Merkmale aktueller Erwerbsstatus (erwerbstätig, erwerbslos, Nichterwerbsperson) ausgeübter Beruf, Wirtschaftszweig Stellung im Beruf (zum Beispiel Selbstständige, Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen) Arbeitsort (Gemeinde) höchster Bildungsabschluss / praktische Berufsausbildung Haushalts- und familienstatistische Merkmale Aus dem Haushalts- und Familienzusammenhang werden abgeleitet: Haushaltstyp (zum Beispiel Nicht-Familienhaushalt, Einfamilienhaushalt) Haushaltsgröße Stellung in der Familie (Elternteil oder Kind) Kernfamilientyp (wie zum Beispiel Ehepaar ohne Kind im Haushalt) Größe der Kernfamilie Gebäude- und wohnungsstatistische Merkmale Gebäudetyp (zum Beispiel freistehendes Haus, Reihenhaus) Nutzung des Gebäudes (beispielsweise dauerhaft bewohnt, Ferienwohnung, Leerstand) Baujahr des Gebäudes Zahl der Bewohner Wohnfläche Nutzung der Wohnung als Eigentümer oder Mieter Ausstattung der Wohnung (zum Beispiel Bad, Toilette) Heizungsart
Seite - 5 - Wesen eines Zensus ist es, die gewonnenen Informationen für kleine Regionen auswerten zu können. Die Informationen, die der Zensus 2011 liefern wird, sind regional wesentlich detaillierter als selbst eine so große Stichprobe wie der Mikrozensus sie liefert. Alle Informationen werden auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte zur Verfügung stehen, viele davon sogar bis auf Teile von Straßenzügen (sogenannte Blockseite). Diese Daten werden besonders als Datengrundlage für Planungen der regionalen Infrastruktur benötigt. Die von der Europäischen Union vorgeschriebenen Pflichtmerkmale können auf nationaler Ebene noch erweitert werden. Das Bundesministerium des Innern hat eine wissenschaftliche Kommission eingesetzt, deren Aufgabe es unter anderem ist, hierzu Vorschläge zu erarbeiten. Diese werden dann im Rahmen des im Folgenden noch vorzustellenden Gesetzgebungsverfahrens in Deutschland behandelt werden. Jede zusätzliche Information, die der Zensus liefern soll, führt allerdings zu zusätzlichem Aufwand. Neben der zusätzlichen Zeit für die Beantwortung einer weiteren Frage oder der zusätzlichen Arbeit für die Übermittlung weiterer Registerinformationen ist der Aufwand für die Verarbeitung und die Qualitätskontrolle eines jeden Merkmals ein häufig unterschätzter Kostenfaktor. Und es ist auch gar nicht die Aufgabe eines Zensus, zu jeder tagesaktuellen Fragestellung eine Antwort zu geben. Hierfür ist eine so große und nur alle zehn Jahre durchgeführte Statistik nicht das geeignete Verfahren. Die Ergebnisse dienen in erster Linie vielmehr dazu, die Basis für sehr viele andere amtliche und nicht-amtliche Statistiken zu bieten. Der Umfang des Frageprogramms beim Zensus ist deshalb im Vergleich zu anderen Statistiken bewusst klein gehalten. Der Datenschutz hat oberste Priorität Der Zensus 2011 ist ein Projekt der amtlichen Statistik. Hierfür gilt wie für alle anderen amtlichen Statistiken die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts, dass Daten nur als Einbahnstraße in die Statistik fließen. Die im Rahmen des Zensus 2011 gewonnenen Angaben werden ausschließlich für die Bereitstellung statistischer Ergebnisse verwendet, bei denen die Anonymität aller Antwortenden voll gewahrt bleibt. Für den Zensus 2011 gemachte Angaben dürfen und werden nicht in die Verwaltung fließen. Durch wahrheitsgemäßes Ausfüllen eines Fragebogens kann Niemandem ein Nachteil entstehen. Die amtliche Statistik hat das Statistikgeheimnis bereits mit Erfolg vor Gericht verteidigt. Dabei wurde jeweils bestätigt, dass unter das Statistikgeheimnis fallende Angaben nicht von anderen Behörden, auch nicht zur Strafverfolgung oder von Finanzbehörden, herangezogen werden dürfen. Die amtliche Statistik hat hinsichtlich des neuen, weitgehend registergestützten Verfahrens auch frühzeitig Kontakt zum Bundesdatenschutzbeauftragten aufgenommen. Er hat keine grundsätzlichen Bedenken gegen die vorgesehene Zensusmethode.
Seite - 6 - Es geht nicht ohne Auskunftspflicht Wie eingangs ausgeführt, wird die Mehrheit der Bevölkerung beim Zensus 2011 selber gar keine Auskünfte zu leisten haben. Vielmehr wird der Großteil der Informationen aus vorhandenen Verwaltungsregistern abgefragt. Für die zusätzliche Stichprobenbefragung bei sieben bis neun Prozent der Bevölkerung sowie für die schriftliche Befragung der rund 17,5 Millionen Gebäude- und Wohnungseigentümer besteht dann allerdings Auskunftspflicht. Die hohen Qualitätsanforderungen an die Zensusergebnisse und die große Bedeutung, die diese Daten für viele weitere Statistiken und die darauf gründenden Entscheidungen haben, lassen es nicht zu, dass einzelne Befragte, die für die Stichprobenerhebung im Zensus ausgewählt wurden, oder die als Wohneigentümer auskunftspflichtig sind, nicht an der Erhebung teilnehmen. Anhand des vorgestellten Merkmalskatalogs lässt sich aber erkennen, dass die Fragen schnell zu beantworten sein werden. Darüber hinaus werden sämtliche Auskunftspflichten auch bequem übers Internet zu erledigen sein. Verschiedene Datenquellen werden zusammengeführt Der folgenden Liste können Sie entnehmen, welche Register welche Merkmale liefern, welche Informationen durch Interviewerbefragung aus einer Stichprobe gewonnen und welche Merkmale bei der schriftlichen Befragung der Wohnungseigentümer erfragt werden. Bei jeder dieser Datenquellen werden auch sogenannte Hilfsmerkmale wie Name, Geburtsdatum und Anschrift abgefragt, die für die Zusammenführung der einzelnen Datenquellen erforderlich sind. Den Datenschutzbestimmungen entsprechend, werden die Hilfsmerkmale nicht dauerhaft von der amtlichen Statistik gespeichert. Melderegister Demografische Merkmale (zum Beispiel Alter, Geschlecht, Staatsangehörigkeit) Geografische Merkmale (zum Beispiel üblicher Aufenthaltsort, Geburtsort) Merkmale für die Haushaltegenerierung (zum Beispiel Eltern-Kind- oder eheliche Beziehung, frühere Anschrift) Hilfsmerkmale für Zusammenführungen und statistische Bereinigungen (zum Beispiel Namen, Geburtsdatum, Anschrift, Bezugsdatum der Wohnung) Register der Bundesagentur für Arbeit und Register der öffentlichen Hand Erwerbsstatistische Merkmale (zum Beispiel Erwerbsstatus, Beruf, Arbeitsort) Hilfsmerkmale für Zusammenführungen (zum Beispiel Namen, Geburtsdatum, Anschrift)
Seite - 7 - Gebäude- und Wohnungszählung (postalische Befragung der Eigentümer) Gebäudestatistische Merkmale (zum Beispiel Gebäudetyp, Nutzung, Baujahr) Wohnungsstatistische Merkmale (zum Beispiel Bewohnerzahl, Ausstattung, Fläche) Merkmale für Haushaltegenerierung (zum Beispiel Namen von maximal zwei Wohnungsinhabern, Anzahl der Personen je Wohnung) Stichprobenerhebung (Befragung von rund sieben bis neun Prozent der Bevölkerung durch Interviewer/-innen) Sicherung der Qualität der Einwohnerzahlen Erhebung zu Merkmalen und zu Bevölkerungsgruppen, die nicht in Registern und nicht in der Gebäude- und Wohnungszählung enthalten sind (zum Beispiel erwerbsstatistische Merkmale von Selbstständigen und von Personen mit Minimalbeschäftigung, bildungsstatistische Merkmale) Warum man erst jetzt die Register nutzt Das Zensusergebnis ist weit mehr als die Summe der Daten einzelner Register. Zunächst müssen alle Melderegister zusammengespielt und auf Bundesebene miteinander verglichen werden, um fälschlicherweise bestehende Doppelerfassungen erkennen und aus dem Endergebnis herausrechnen zu können. Der zensustypische Datensatz entsteht dann durch das Zusammenspiel unterschiedlicher Register (Melderegister, Dateien der Bundesagentur für Arbeit, andere erwerbsstatistische Register). Hierzu müssen die Hilfsmerkmale (Name, Geburtsdatum, Anschrift) herangezogen werden, die häufig in unterschiedlichen Schreibweisen vorliegen. Erst durch den Einsatz besonders leistungsfähiger Datenverarbeitungsprogramme ist ein korrektes Zusammenspielen solch großer Datensätze unterschiedlicher Herkunft möglich geworden, wobei die Hilfsmerkmale nicht dauerhaft von der amtlichen Statistik gespeichert werden. Der Zensustest im Jahre 2001 hat eine verlässliche Entscheidungsgrundlage geliefert, dass ein registergestütztes Verfahren zusammen mit einer ergänzenden Stichprobenerhebung die benötigten Daten in der gleichen Qualität wie eine traditionelle Volkszählung liefern kann. Und der Zensustest hat darüber hinaus wichtige Hinweise gegeben, wie die Methode noch weiter verbessert werden kann, indem Fehlerquellen bestimmt und das Ausmaß von Ungenauigkeiten berechnet werden konnten.
Seite - 8 - Zeitplan bis zum Zensus 2011 Mit dem Kabinettsbeschluss von August 2006 hat sich die Bundesregierung für die Teilnahme an der EU-weiten Zensusrunde 2011 ausgesprochen und den Startschuss für die Vorbereitungen gegeben. Wie jede andere amtliche Statistik auch kann der Zensus 2011 aber nur auf Basis einer gesetzlichen Grundlage durchgeführt werden. Bei einem so großen Vorhaben wie einem Zensus sind umfangreiche Vorarbeiten notwendig, bei denen bereits zu einem frühen Zeitpunkt Daten von den Meldebehörden herangezogen werden müssen. Daher ist das Gesetzgebungsverfahren in zwei Abschnitte aufgeteilt worden. Im Zensusvorbereitungsgesetz, das am 13. Dezember 2007 in Kraft getreten ist, werden die Grundlagen für die in diesem Jahr beginnenden Datenlieferungen geschaffen. In einem Zensusdurchführungsgesetz werden dann alle weiteren Bestimmungen festgelegt, etwa die zu erhebenden Merkmale oder die Regelungen zu den Hilfsmerkmalen, die aus Gründen des Datenschutzes wieder gelöscht werden müssen. Das Zensusvorbereitungsgesetz regelt, dass beim Statistischen Bundesamt ein Anschriften- und Gebäuderegister aufgebaut wird, das zur Steuerung der verschiedenen Teilerhebungen und zwar insbesondere zur Durchführung der Gebäude- und Wohnungszählung als schriftliche Befragung der Gebäudeeigentümer sowie zur Zusammenführung der Datenquellen dient. Damit kann die spätere Vollzähligkeit überprüft werden. Ab dem 1. April 2008 wird dieses Register mit Anschriftendaten der Katasterämter und mit einem ersten Abzug der Melderegister befüllt. Für dieses Jahr ist das Gesetzgebungsverfahren für das Zensusdurchführungsgesetz vorgesehen. Es soll in der laufenden Legislaturperiode verabschiedet werden. Der Zensusstichtag wird voraussichtlich im Mai 2011 liegen. Erste Ergebnisse sollen spätestens 18 Monate nach diesem Stichtag veröffentlicht werden. Die Durchführung des Zensus wird Dr. Fürnrohr Ihnen gleich vorstellen.
Seite - 9 - Weiterführende Informationen Wir hoffen, dieser kurze Überblick hat das nötige fachlich-methodische Hintergrundwissen zur Einordnung des derzeitigen Gesetzgebungsverfahrens vermittelt. Weitergehende Informationen zum Zensus 2011 können Sie dem Informationsangebot der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder im Internet entnehmen unter zensus2011.de. Hier finden Sie detailliertere fachliche Informationen, können die Ergebnisse des Zensustests einsehen oder Fragebogen vorangegangener Volkszählungen herunterladen. Ebenfalls finden Sie Links zu allen relevanten Gesetzestexten sowie zu Downloads von umfangreichen Fachveröffentlichungen zum Thema. Sie sehen schon an den hier auf dem Podium sitzenden Personen, dass der Zensus 2011 ein gemeinsames Projekt von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder ist. Wie die Erhebung in Bund, Ländern und Gemeinden im Einzelnen organisiert und durchgeführt wird, erläutert Ihnen nun mein Kollege Dr. Fürnrohr vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung.