LANDTAG DES SAARLANDES 15. Wahlperiode Drucksache 15/1898 07.07.2016 GESETZENTWURF der CDU-Landtagsfraktion der SPD-Landtagsfraktion betr.: Gesetz zur Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens gemäß Artikel 120 der Verfassung des Saarlandes (Konnexitätsausführungsgesetz Saarland KonnexAG SL) A. Problem und Ziel In Art. 120 der Saarländischen Verfassung ist dem Land die Möglichkeit eröffnet, durch Gesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden staatliche Aufgaben zur Durchführung zu übertragen und die Erfüllung von Selbstverwaltungsangelegen-heiten zur Pflicht zu machen. Macht das Land von dieser Möglichkeit Gebrauch, sind gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Bei wesentlichen Mehrbelastungen durch derartige Maßnahmen oder durch die Veränderung bestehender Aufgaben, zu deren Wahrnehmung die Gemeinden oder Gemeindeverbände verpflichtet sind, ist im Sinne der künftigen strikten Konnexität auf der Grundlage einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen, wobei der Ausgleich pauschaliert geleistet werden soll. Bei nachträglichen wesentlichen Abweichungen von dieser Kostenfolgeabschätzung ist der finanzielle Ausgleich für die Zukunft anzupassen. Das Nähere ist in einem Gesetz zu regeln. Mit diesem Gesetzentwurf wird eine entsprechende Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens vorgelegt und der verfassungsrechtlichen Vorgabe aus der neuen Fassung des Artikels 120 der Verfassung des Saarlandes Rechnung getragen (Konnexitätsausführungsgesetz Saarland KonnexAG SL). B. Lösung Verabschiedung eines Gesetzes zur Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens gemäß Artikel 120 der Verfassung des Saarlandes (Konnexitätsausführungsgesetz Saarland KonnexAG SL). Ausgegeben: 07.07.2016
C. Alternativen Keine. D. Kosten Mögliche Kosten können nicht beziffert werden. Führt die Übertragung neuer Aufgaben durch Gesetz oder die Veränderung bestehender Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung zu einer wesentlichen Mehrbelastung der davon betroffenen Gemeinden oder Gemeindeverbände, so ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. Die Höhe der für das Land entstehenden Kosten bemisst sich folglich danach, inwieweit es künftig mit der Folge wesentlicher Kostensteigerungen den Kommunen Pflichtaufgaben zuweist oder deren Inhalt modifiziert. - 2 -
G e s e t z zur Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens gemäß Artikel 120 der Verfassung des Saarlandes (Konnexitätsausführungsgesetz Saarland KonnexAG SL) Vom Der Landtag wolle beschließen: Erster Teil Grundlagen 1 Anwendung des Konnexitätsprinzips (1) Führt die Übertragung neuer Aufgaben durch Gesetz oder die Veränderung bestehender und übertragbarer Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden oder Gemeindeverbände, sind aufgrund einer Kostenfolgeabschätzung gleichzeitig Bestimmungen über einen entsprechenden finanziellen Ausgleich (Belastungsausgleich) einschließlich eines Verteilschlüssels zu schaffen. (2) Mit den kommunalen Spitzenverbänden ist ein Beteiligungsverfahren durchzuführen, um möglichst zu einer einvernehmlichen Beurteilung der finanziellen Folgen dieser Übertragung oder Veränderung zu gelangen. (3) Dieses Gesetz findet auf Gesetz- und Verordnungsentwürfe des Landes Anwendung. (4) Regelungen dieses Gesetzes, die die Aufgabenübertragung betreffen, gelten für die Veränderung bestehender Aufgaben entsprechend. (5) Alle Regelungen dieses Gesetzes für das Gesetzgebungsverfahren gelten für den Erlass von Rechtsverordnungen entsprechend. - 3 -
2 Geltungsbereich des strikten Konnexitätsprinzips (1) Die Aufgabenübertragung betrifft staatliche Aufgaben und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben. Auf europa- oder bundesrechtliche Veränderungen einer bereits den Gemeinden oder Gemeindeverbänden übertragenen Aufgabe findet das Konnexitätsprinzip nur insoweit Anwendung, als dem Land zur Umsetzung ein eigener Gestaltungsspielraum bleibt und dieser genutzt wird. (2) Auf den vorhandenen Aufgabenbestand wird 1 Absatz 1 nicht rückwirkend angewandt. (3) 1 Absatz 1 findet keine Anwendung, wenn durch Gesetz Anforderungen, die für jedermann gelten, geregelt werden. (4) Eine Veränderung einer bestehenden Aufgabe im Sinne dieses Gesetzes liegt dann vor, wenn den Vollzug prägende besondere Anforderungen an die Aufgabenerfüllung geändert werden. Mengenmäßige Änderungen, die die Aufgabenwahrnehmung nicht wesentlich berühren, werden nicht erfasst. (5) Ein Belastungsausgleich erfolgt für alle Gemeinden oder Gemeindeverbände, wenn bei Betrachtung der von der jeweiligen Aufgabenübertragung betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbände die Schwelle einer wesentlichen Belastung überschritten wird. Eine wesentliche Belastung liegt vor, wenn die geschätzte jährliche Mehrbelastung der von der jeweiligen Aufgabenübertragung betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbände im Durchschnitt einen Betrag in Höhe von 0,25 pro Einwohner oder landesweit einen Betrag in Höhe von 250.000 überschreitet. Die Beträge verändern sich im Vergleich zum Jahr 2016 jährlich entsprechend der Entwicklung des vom Statistischen Amt Saarland ermittelten Verbraucherpreisindexes. Ein Belastungsausgleich erfolgt auch, wenn innerhalb einer Legislaturperiode mehrere Gesetzesvorhaben, die in einem inhaltlichen Zusammenhang stehen, zu einer wesentlichen Belastung führen. Die Überwachung obliegt der Konnexitätsstelle nach 5. 3 Kostenfolgeabschätzung (1) Einer Belastungsausgleichsregelung muss eine Kostenfolgeabschätzung vorausgehen. Hierbei sind die bei wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Kosten zugrunde zu legen. (2) Für die Prognose gemäß Absatz 1 sind die Kosten der übertragenen Aufgabe, die Einnahmen und die anderweitigen Entlastungen zu schätzen. Diese Ermittlungen sind schriftlich zu dokumentieren. (3) Zur Ermittlung der geschätzten Kosten der übertragenen Aufgabe sind die folgenden Schritte durchzuführen: - 4 -
1. Sämtliche Umstände der Durchführung der Aufgabe (z.b. Zahl der Leistungsempfänger, Zahl der Leistungsprozesse, benötigte Verwaltungsressourcen) sind zu beschreiben. Ist beabsichtigt, durch Ausführungsvorschriften besondere Anforderungen an die Aufgabenerfüllung (z.b. Häufigkeit von Kontrollen, Anzahl zu untersuchender Stichproben) zu stellen, ist dies bei der Kostenermittlung zu berücksichtigen; sind derartige Anforderungen nicht vorgesehen, ist dies zu dokumentieren. 2. Die künftig auf der Grundlage des Gesetzentwurfs zur Aufgabenübertragung zu bewirkenden Leistungen an Dritte (Sozialleistungen, Beihilfen, Subventionen usw.) sind nach Höhe und Fallzahlen pauschal zu schätzen. 3. Der Personalaufwand ist zu errechnen, indem die durchschnittlichen Kosten der mit der Wahrnehmung der Aufgabe betrauten Mitarbeiter mit dem geschätzten durchschnittlichen Zeitaufwand multipliziert werden; bei der Berechnung kann auf Erfahrungswerte des Landes oder anderer Stellen zurückgegriffen werden. 4. Der Sachaufwand ist für einen Büroarbeitsplatz mit einem pauschalen Zuschlag in Höhe von 10 vom Hundert auf den Personalaufwand oder mit einer Sachkostenpauschale zu veranschlagen; der sonstige aufgabenspezifische Sachaufwand ist zu schätzen. Die Verwaltungsgemeinkosten sind nur zu berücksichtigen, wenn sie sich durch die Aufgabenübertragung voraussichtlich erhöhen; dann ist ein Zuschlag von bis zu 10 vom Hundert auf den Personalaufwand anzusetzen. 5. Der Aufwand für Investitionen, soweit diese ersichtlich für die Erfüllung der Aufgabe zu tätigen sind, ist bei der Ermittlung der Kosten gleichfalls zu berücksichtigen. (4) Sind die Kommunen berechtigt, ihren Aufwand durch - nach den üblichen Maßstäben berechnete - Gebühren, Beiträge oder Entgelte zu decken, sind diese zu schätzen und in Abzug zu bringen. (5) Ergeben sich für die Kommunen zusätzliche Belastungen durch die Einführung neuer oder durch die Anhebung bestehender Standards, soll geprüft werden, in welchem Umfang im selben Geschäftsbereich an anderer Stelle Entlastungen durch die Rückführung von Standards möglich sind. (6) Erfolgen mit der belastenden gesetzlichen Regelung gleichzeitig Entlastungen bei der Wahrnehmung anderer Aufgaben durch diese oder eine andere gesetzliche Regelung im selben Geschäftsbereich, so ist die Mehrbelastung um diese Entlastung zu mindern. Absatz 3 gilt entsprechend. (7) Die Mehrbelastung ergibt sich durch die Verrechnung der geschätzten Kosten der Aufgabe (Absatz 3) mit den geschätzten Einnahmen (Absatz 4) und den geschätzten anderweitigen Entlastungen (Absatz 6). 4 Belastungsausgleich (1) Der Belastungsausgleich und der Verteilschlüssel sind gleichzeitig mit der Aufgabenübertragung in pauschalierter Form zu regeln. Der Verteilschlüssel soll in sachlich angemessener Weise aus dem Regelungsgehalt des Aufgabenübertragungsgesetzes abgeleitet werden. - 5 -
(2) Ausgleichstatbestände mit einheitlichem Verteilschlüssel können zusammengefasst werden. Dies gilt auch für bereits bestehende Ausgleichstatbestände. Eine Verteilung nach der Systematik des kommunalen Finanzausgleichs ist nur ausnahmsweise und im Einvernehmen mit den kommunalen Spitzenverbänden zulässig. Die Überwachung und Dokumentation obliegt der Konnexitätsstelle nach 5. (3) Sofern dies im Einzelfall erforderlich ist, können Kostenfolgen im Einvernehmen mit den kommunalen Spitzenverbänden nachträglich geregelt werden. (4) Der laufende Ausgleich tritt spätestens ab dem auf die Aufgabenübertragung folgenden Jahr in Kraft. Für die Zeit seit Beginn der Aufgabenübertragung erfolgt eine Nachzahlung. Die jährliche Zahlung des Ausgleichs kann in Teilbeträgen erfolgen. (5) Der Ausgleich ist pauschal in den Einzelplänen der jeweils fachlich betroffenen Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden zu veranschlagen. (6) Ergeben sich durch spätere Änderungen für diese Aufgabe Entlastungen, ist die Pauschale zu reduzieren. Ergeben sich Belastungen, ist sie zu erhöhen. (7) Die Kostenfolgeabschätzung ist spätestens vor Ablauf von fünf Jahren zu überprüfen; im Übrigen ist über den Belastungsausgleich zeitnah eine erneute Entscheidung zu treffen, wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der Kostenprognose unzutreffend waren und der Ausgleich grob unangemessen ist. 5 Konnexitätsstelle (1) Die Landesregierung richtet eine Konnexitätsstelle beim Ministerium für Inneres und Sport ein. (2) Neben den in diesem Gesetz ausdrücklich zugewiesenen Aufgaben berät und unterstützt die Konnexitätsstelle die zuständigen Geschäftsbereiche und die kommunalen Spitzenverbände in Fragen der Kostenfolgeabschätzung und steht als Ansprechpartner zur Verfügung. Zweiter Teil Verfahren bei Gesetzentwürfen der Landesregierung und bei Verordnungsentwürfen 6 Regelung des Belastungsausgleichs (1) Zu einem Gesetzentwurf, der die Aufgabenübertragung gemäß 1 Absatz 1 regelt, erstellt der zuständige Geschäftsbereich frühzeitig eine Kostenfolgeabschätzung nach 3 und formuliert die Ausgleichsregelung nach 4 Absatz 1. Die Kostenfolgeabschätzung ist der Ausgleichsregelung beizufügen. - 6 -
(2) Wird die Belastungsausgleichsregelung nicht in das Aufgabenübertragungsgesetz übernommen, ist in 1 dieses Gesetzes der Zusatz aufzunehmen, in welcher Weise der Belastungsausgleich geregelt wird. 7 Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände (1) Gesetzentwürfe nach 6 sind den kommunalen Spitzenverbänden spätestens nach der ersten Beschlussfassung der Landesregierung mit einer Frist von vier Wochen zur Stellungnahme zuzuleiten. Für veränderte Entwürfe soll die Frist mindestens eine Woche betragen. Die Zustimmung zur Ausgleichsregelung gilt als erteilt, wenn die kommunalen Spitzenverbände nicht innerhalb der jeweiligen Frist widersprechen. (2) Stimmen die kommunalen Spitzenverbände der Belastungsausgleichsregelung nicht zu, ist ein Konsensgespräch zu führen. Der Konnexitätsstelle ist Gelegenheit zur Teilnahme zu geben. Auf Wunsch eines der Beteiligten nimmt die Konnexitätsstelle an dem Konsensgespräch teil. Jede Seite kann Dritte hinzuziehen. (3) Verständigen sich die Beteiligten nicht über die Kostenregelung, soll der zuständige Geschäftsbereich ein Gutachten über die Richtigkeit der sachlichen Grundlagen der Ermittlung des Belastungsausgleichs gemäß 3 erstellen lassen. Über den Gutachtenauftrag und den Sachverständigen sollen sich der zuständige Geschäftsbereich und die kommunalen Spitzenverbände verständigen. Die Kosten trägt der zuständige Geschäftsbereich. Nach Vorlage des Gutachtens ist ein erneutes Konsensgespräch zu führen. 8 Weiteres Verfahren (1) Wenn die kommunalen Spitzenverbände der Regelung des Belastungsausgleichs zustimmen, nimmt der zuständige Geschäftsbereich dieses Ergebnis in die Vorlage des Gesetzentwurfs bzw. der Gesetzentwürfe zur Beschlussfassung durch die Landesregierung auf. (2) Wenn eine Einigung über die Regelung des Belastungsausgleichs nicht herbeigeführt wird, sind die abschließenden Stellungnahmen der kommunalen Spitzenverbände der Vorlage des Gesetzentwurfs bzw. der Gesetzentwürfe zur Beschlussfassung durch die Landesregierung beizufügen. (3) Nach Beschlussfassung der Landesregierung über den Gesetzentwurf, der einen Belastungsausgleich regelt, leitet die Landesregierung den Entwurf einschließlich der Kostenfolgeabschätzung nach 3 sowie der Ergebnisse nach Absatz 1 oder mit einer Beschlussempfehlung dem Landtag zu. (4) Werden die Aufgabenübertragung und der Belastungsausgleich gemäß 1 Absatz 1 getrennt geregelt, leitet die Landesregierung dem Landtag die Entwürfe gemeinsam zu. - 7 -
Dritter Teil Gesetzentwürfe eines Mitglieds des Landtages oder einer Fraktion und Verordnungsentwürfe 9 Verfahren Der Landtag kann zur Ermittlung des Belastungsausgleichs Sachverständige hinzuziehen, eine öffentliche Anhörung durchführen oder einen Bericht der Landesregierung entsprechend den 3 und 4 anfordern. 10 Anforderung eines Berichts der Landesregierung Fordert der Landtag einen Bericht der Landesregierung zur Erstellung einer Kostenfolgeabschätzung an, kann er sie zusätzlich auffordern, ein Beteiligungsverfahren entsprechend 7 Absatz 1 und 2 mit den kommunalen Spitzenverbänden durchzuführen. Vierter Teil Schlussvorschriften 11 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom.. in Kraft. - 8 -
B e g r ü n d u n g : A. Allgemeines In Art. 120 der Saarländischen Verfassung ist dem Land die Möglichkeit eröffnet, durch Gesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden staatliche Aufgaben zur Durchführung zu übertragen und die Erfüllung von Selbstverwaltungsangelegenheiten zur Pflicht zu machen. Macht das Land von dieser Möglichkeit Gebrauch, sind gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Bei wesentlichen Mehrbelastungen durch derartige Maßnahmen oder durch die Veränderung bestehender Aufgaben, zu deren Wahrnehmung die Gemeinden oder Gemeindeverbände verpflichtet sind, ist im Sinne der künftigen strikten Konnexität auf der Grundlage einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen, wobei der Ausgleich pauschaliert geleistet werden soll. Bei nachträglichen wesentlichen Abweichungen von dieser Kostenfolgeabschätzung ist der finanzielle Ausgleich für die Zukunft anzupassen. Das Nähere ist in einem Gesetz zu regeln. Mit diesem Gesetzentwurf wird eine entsprechende Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens vorgelegt und der verfassungsrechtlichen Vorgabe aus Artikel 120 der Verfassung des Saarlandes Rechnung getragen (Konnexitätsausführungsgesetz Saarland KonnexAG SL). B. Im Einzelnen Zu 1: Die Regelung greift die Verankerung des strikten Konnexitätsprinzips in Art. 120 der Verfassung des Saarlandes auf. Sie beschreibt die Verpflichtung des Landes zum Ausgleich von Belastungen im Falle der Übertragung neuer Aufgaben durch Gesetz oder der Veränderung bestehender und übertragbarer Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung. Zur Einbeziehung der kommunalen Spitzenverbände sieht sie ein Beteiligungsverfahren vor. Zu 2: Laut dieser Vorschrift umfasst der Geltungsbereich des strikten Konnexitätsprinzips die Übertragung staatlicher Aufgaben auf die Kommunen und die Auferlegung pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben. Absatz 5 definiert die Wesentlichkeits-schwelle, deren Überschreiten die Anwendung des Konnexitätsprinzips auslöst. - 9 -
Zu 3: Die Bestimmungen über den Belastungsausgleich setzen voraus, dass eine Kostenfolgenabschätzung vorausgeht, deren Durchführung in Absatz 3 geregelt wird. Absatz 5 enthält einen Auftrag an den jeweiligen Geschäftsbereich, in dessen Zuständigkeitsbereich eine Belastung der Kommunen angedacht ist, dahingehend, dass dieser an anderer Stelle Entlastungen durch die Rückführung von Standards prüfen soll. Die Absätze 6 und 7 regeln die Berechnung der Mehrbelastung unter Verrechnung der geschätzten Kosten der Aufgabe sowie der geschätzten Einnahmen und der in Absatz 6 genau beschriebenen anderweitigen Entlastungen. Solche anderweitigen Entlastungen sind verrechenbar, wenn sie im selben Geschäftsbereich gleichzeitig mit der Belastung durch dieselbe oder ein andere gesetzliche Regelung erfolgen. Ein unmittelbarer zeitlicher Zusammenhang ist demnach vorausgesetzt. Zu 4: Die Regelungen über den Belastungsausgleich bestimmen dessen Inhalt und das Verfahren. Absatz 7 verpflichtet dazu, über den Belastungsausgleich zeitnah neu zu entscheiden, wenn sich die Annahmen der Kostenprognose als unzutreffend erweisen und der Ausgleich grob unangemessen ist. Im Übrigen ist die Kostenfolgeabschätzung spätestens vor Ablauf von fünf Jahren zu überprüfen. Zu 5: Die Bestimmungen zur Konnexitätsstelle enthalten Aussagen über deren Aufgaben sowie über deren Einrichtung beim Ministerium für Inneres und Sport. Zu 6: Für Gesetzentwürfe der Landesregierung enthält diese Bestimmung Regelungen über den Belastungsausgleich. Zu 7: Die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände bei Gesetzentwürfen der Landesregierung wird in dieser Vorschrift konkretisiert. Sie regelt das Verfahren im Hinblick auf Stellungnahmefristen und die Aufgaben des jeweiligen Geschäftsbereiches sowie der Konnexitätsstelle. Sie legt fest, dass im Falle des Nichterlangens eines Konsenses zwischen Landesregierung und kommunalen Spitzenverbänden ein Gutachten über die Richtigkeit der sachlichen Grundlagen der Ermittlung des Belastungsausgleichs erstellt werden soll. Diesbezüglich regelt Absatz 3 das genaue Verfahren. Zu 8: In dieser Vorschrift wird das weitere Verfahren geregelt. Bei Zustimmung der kommunalen Spitzenverbände zur Regelung des Belastungsausgleichs findet diese Einigung Eingang in die Vorlage des Gesetzentwurfs zur Beschlussfassung durch die Landesregierung. Kann keine Einigung mit den kommunalen Spitzenverbänden erzielt werden, werden die Stellungnahmen der kommunalen Spitzenverbände der Vorlage des Gesetzentwurfs zur Beschlussfassung durch die Landesregierung beigefügt. Die Absätze 3 und 4 regeln detailliert die Weiterleitung der Gesetzentwürfe nach Beschlussfassung der Landesregierung an den Landtag. - 10 -
Zu 9: Für Gesetzentwürfe eines Mitglieds des Landtages oder einer Fraktion und Verordnungsentwürfe kann der Landtag zur Ermittlung des Belastungsausgleichs Sachverständige hinzuziehen, eine öffentliche Anhörung durchführen oder einen Bericht der Landesregierung entsprechend den 3 und 4 anfordern. Zu 10: Der Landtag erhält neben dem Recht, einen Bericht der Landesregierung zur Erstellung einer Kostenfolgeabschätzung anzufordern, die Möglichkeit, der Landesregierung aufzugeben, ein Beteiligungsverfahren entsprechend 7 Abs. 1 und 2 mit den kommunalen Spitzenverbänden durchzuführen. Zu 11: Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten. - 11 -