Stabilitätsbericht des Landes Hessen Berichtsjahr 2016 Hessisches Ministerium der Finanzen Wiesbaden, im Oktober 2016
INHALTSVERZEICHNIS 1. VORBEMERKUNGEN... 3 2. KENNZIFFERN ZUR AKTUELLEN HAUSHALTSLAGE UND ZUR FINANZPLANUNG... 3 a) Grundzüge des Verfahrens... 3 b) Die Entwicklung der Kennziffern im Berichtszeitraum... 4 3. STANDARDISIERTE PROJEKTION DER MITTELFRISTIGEN HAUSHALTSENTWICKLUNG... 5 a) Grundzüge des Verfahrens... 5 b) Ergebnisse der standardisierten Projektion... 6 4. EINHALTUNG DER VERFASSUNGSMÄßIGEN KREDITAUFNAHMEGRENZEN... 6 5. AUSBLICK... 7 6. ZUSAMMENFASSUNG... 9 a) Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung... 9 b) Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen... 9 c) Bewertung der Haushaltslage durch die Gebietskörperschaft... 10-2 -
1. Vorbemerkungen Stabilitätsrat überwacht regelmäßig Haushalte Eine der zentralen Aufgaben des Stabilitätsrates, dem die Finanzminister von Bund und Ländern sowie der Bundeswirtschaftsminister angehören, besteht in der laufenden Überwachung der Haushalte des Bundes und der einzelnen Länder. Ziel ist es, eine drohende Haushaltsnotlage in einer Gebietskörperschaft so frühzeitig zu erkennen, dass rechtzeitig geeignete Gegenmaßnahmen eingeleitet werden können, um ein weiteres Abgleiten der Haushaltswirtschaft zu verhindern. Verfahren zur Feststellung einer drohenden Notlage Zur Überprüfung der Haushaltssituation sind Bund und Länder verpflichtet, dem Stabilitätsrat jährlich bis Mitte Oktober einen Bericht vorzulegen. Darin sind gemäß 3 Abs. 2 Stabilitätsratsgesetz (StabiRatG) Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung, die Einhaltung der verfassungsmäßigen Kreditaufnahmegrenzen sowie eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen darzustellen. 1 Signalisieren Haushaltskennziffern oder Mittelfristprojektion eine Fehlentwicklung, beschließt der Stabilitätsrat die Einleitung eines Prüfverfahrens, ob sich in der Gebietskörperschaft eine Haushaltsnotlage anbahnt. Kommt das Prüfverfahren zu dem Ergebnis, dass beim Bund oder einem Land eine Haushaltsnotlage droht, vereinbart der Stabilitätsrat mit der betroffenen Gebietskörperschaft ein Sanierungsprogramm. 2. Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung a) Grundzüge des Verfahrens Vier Kennziffern als Beurteilungsgrundlage Die Grundlage für die Beurteilung einer drohenden Haushaltsnotlage einer Gebietskörperschaft bilden die Kennziffern (struktureller) Finanzierungssaldo je Einwohner, Kreditfinanzierungsquote, Zins-Steuer-Quote und Schuldenstand je Einwohner. Der Finanzierungssaldo je Einwohner sowie die Kreditfinanzierungsquote richten den Blick auf die aktuelle Finanzlage einer Gebietskörperschaft. Dagegen spiegeln die eher nachlaufenden Indikatoren Zins-Steuer-Quote und der Schuldenstand je Einwohner insbesondere die Folgen der Haushaltspolitik der Vergangenheit wider. Betrachtungszeitraum 2014 bis 2020 Die Kennziffern werden über einen Zeitraum von sieben Jahren abgebildet. Dabei umfasst die aktuelle Haushaltslage die Ist-Werte der vergangenen zwei Jahre und den Soll-Wert des laufenden Jahres, im neuen Berichtszyklus also die Jahre 2014 bis 2016. Der Zeitraum Finanzplanung betrachtet den Haushaltsentwurf für das kommende Jahr sowie die Planjahre des Finanzplanungszeitraums, der aktuell bis zum 1 Die gesamten Beratungsunterlagen sowie die Beschlüsse des Stabilitätsrates können unter www.stabilitaetsrat.de abgerufen werden. Dort finden sich auch ausführliche Informationen zur Berechnung der Kennziffern sowie zur Ausgestaltung der Mittelfristprojektion. - 3 -
Jahr 2020 reicht. Für den vorliegenden Bericht sind somit die Jahre 2014 bis 2020 maßgebend. Die Daten für die Jahre 2014 und 2015 basieren auf der vierteljährlichen Kassenstatistik des Statistischen Bundesamtes. Für das Jahr 2016 entsprechen sie dem am 16. Dezember 2015 vom Hessischen Landtag verabschiedeten Haushalt 2016. Den Daten für das Jahr 2017 liegt der am 11. Juli 2016 von der Hessischen Landesregierung beschlossene Haushaltsentwurf zu Grunde. Die Kennzahlen für die Jahre 2018 bis 2020 basieren auf der mittelfristigen Finanzplanung 2016 bis 2020, die von der Landesregierung am 05. September 2016 beschlossen wurde. Bewertungsschema Eine Kennziffer gilt in einem Zeitraum als auffällig, wenn mindestens zwei Werte den festgelegten Schwellenwert überschreiten. Ein Zeitraum gilt als auffällig, wenn mindestens drei von vier Kennziffern eine drohende Haushaltsnotlage signalisieren. Ist bei einer Gebietskörperschaft mindestens einer der beiden Zeiträume auffällig, leitet der Stabilitätsrat ein Evaluationsverfahren ein. b) Die Entwicklung der Kennziffern im Berichtszeitraum Keine Auffälligkeiten im Berichtszeitraum Die sich bei den einzelnen Kennziffern für Hessen ergebenden Werte in beiden Teilzeiträumen werden in der nachfolgenden Tabelle 1 ausgewiesen. 2 Die Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage sowie zur Finanzplanung sind hierbei im aktuellen Berichtszeitraum durchgehend unauffällig. Die zulässigen Schwellenwerte werden bei allen Kennziffern deutlich unterschritten. Die Entwicklung der Kennziffern im Zeitraum Finanzplanung unterstreicht zudem, dass sich Hessen mit dem eingeschlagenen finanzpolitischen Kurs auf einem guten Weg befindet. Der strukturelle Finanzierungssaldo je Einwohner sowie die Kreditfinanzierungsquote des Landes verbessern sich kontinuierlich und ändern in der Abgrenzung des Stabilitätsrates im Jahr 2018 jeweils ihre Vorzeichen. Zu dieser positiven Entwicklung tragen neben den guten gesamt- und finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen auch die von der Hessischen Landesregierung ergriffenen Konsolidierungsmaßnahmen (z.b. Abbau von rd. 1.800 Stellen, Begrenzung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen, Einschnitte bei freiwilligen Leistungen) bei. 2 Die Werte für einzelne Kennziffern können von den Werten in haushaltsmäßiger Abgrenzung abweichen. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass bei der Berechnung der Kennzahlen teilweise auf die Daten der Finanzstatistik zurückgegriffen wird. Zum anderen sind im Stabilitätsrat für die Ermittlung der Kennziffern bestimmte Zusetzungen und Bereinigungen vereinbart worden, die dem Ziel dienen, die Vergleichbarkeit zwischen den Ländern und damit die Aussagekraft der Berichte zu erhöhen. - 4 -
Tabelle 1: Die Entwicklung der Kennziffern im Berichtszeitraum Hessen 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Aktuelle Haushaltslage Finanzplanung Ist Ist Soll Überschreitung Entwurf FPL FPL FPL Überschreitung Struktureller je Finanzierungssaldo Einw. -75 41-117 -45 40 67 74 Schwellenwert -169-153 -303-403 -403-403 -403 Länderdurchschnitt 31 47-103 Kreditfinanzierungsquote % 2,4-0,1 1,8 0,7-0,3-0,8-1,1 Schwellenwert 4,0 2,3 3,7 7,7 7,7 7,7 7,7 Länderdurchschnitt 1,0-0,7 0,7 Zins-Steuer-Quote % 6,8 6,3 6,0 5,5 5,4 5,5 5,5 Schwellenwert 9,1 7,9 7,9 8,9 8,9 8,9 8,9 Schuldenstand Länderdurchschnitt 6,5 5,7 5,6 je Einw. 6.767 6.962 7.067 7.124 7.140 7.132 7.108 Schwellenwert 8.961 8.825 8.890 9.090 9.290 9.490 9.690 Länderdurchschnitt 6.893 6.789 6.838 Auffälligkeit im Zeitraum Nein Nein Ergebnis der Kennziffern Eine Haushaltsnotlage droht nicht Quelle: Sekretariat des Stabilitätsrates, eigene Berechnungen Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die Kennziffern für Hessen weder im Zeitraum aktuelle Haushaltslage noch im Zeitraum Finanzplanung eine drohende Haushaltsnotlage signalisieren. 3. Standardisierte Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung a) Grundzüge des Verfahrens Projektion auf Basis einheitlicher Annahmen Der Stabilitätsbericht enthält entsprechend den Vorgaben des 3 Abs. 2 StabiRatG eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen. Inhaltlicher Anknüpfungspunkt der vergleichsweise komplexen Projektionsrechnung ist die Entwicklung des Schuldenstands. In einem ersten Schritt wird untersucht, wie stark die Ausgaben einer Gebietskörperschaft bei einer einheitlich vorgegebenen Einnahmeentwicklung maximal wachsen dürften, damit im Endjahr des Betrachtungszeitraums eine drohende Haushaltsnotlage gerade noch vermieden wird. Im zweiten Schritt werden dann die für jede Gebietskörperschaft individuell errechneten Ausgabenzuwachsraten dem Länderdurchschnitt gegenübergestellt. Unterschreitet dabei die maximal zulässige Ausgabensteigerungsrate eines Landes in - 5 -
beiden Projektionszeiträumen den Länderdurchschnitt um mehr als 3 Prozentpunkte, wird davon ausgegangen, dass in dieser Gebietskörperschaft eine Haushaltsnotlage droht. Keine Kompatibilität mit Schuldenbremse Bei den im Rahmen der Standardprojektion berechneten Ausgabenzuwachsraten handelt es sich allerdings nur um Hilfsgrößen. Sie werden ausschließlich zum Zweck der Haushaltsüberwachung durch den Stabilitätsrat ermittelt. Für die praktische Haushaltspolitik besitzen sie jedoch keine Relevanz, da sie mit dem verfassungsrechtlich vorgegebenen Neuverschuldungsverbot und dem zu dessen Einhaltung erforderlichen Abbaupfad nicht kompatibel sind. b) Ergebnisse der standardisierten Projektion Projektionsergebnis In der nachfolgenden Tabelle 2 werden die für Hessen ermittelten Werte für die Projektionszeiträume 2015 bis 2022 sowie 2016 bis 2023 ausgewiesen. Hinzuweisen ist hierbei darauf, dass mit Blick auf die nach wie vor nicht abgeschlossenen Verhandlungen zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen für die Jahre ab 2020 als technische Annahme ein Fortbestehen des Status quo unterstellt wurde. Im Ergebnis liegen die zulässigen Ausgabenzuwachsraten in Hessen in beiden Modellrechnungen jeweils etwa im Bereich des Länderdurchschnitts. Der im Stabilitätsrat vereinbarte Schwellenwert wird in jedem Jahr deutlich eingehalten. Tabelle 2: Ergebnis der Standardprojektion Standardprojektion Hessen Zuwachsrate Schwellenwert Länderdurchschnitt 2015-2022 % 4,4 1,4 4,4 2016-2023 % 3,8 1,0 4,0 Ergebnis der Projektion Eine Haushaltsnotlage droht nicht. Quelle: Sekretariat des Stabilitätsrates Auch die standardisierte Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung liefert somit keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer drohenden Haushaltsnotlage in Hessen. 4. Einhaltung der verfassungsmäßigen Kreditaufnahmegrenzen Verfassungsrechtliche Nach der in Art. 141 der Hessischen Verfassung (HV) verankerten Schuldenbremse gilt für das Land ab dem Jahr 2020 grundsätzlich ein striktes Neuverschuldungsverbot. Für den Übergangszeitraum bis zum Jahr 2020 bestimmt Art. 161 HV, dass mit dem Abbau der bestehenden Ausgangsverschuldung im Jahr 2011 begonnen werden - 6 -
in Mio. Stabilitätsbericht des Landes Hessen 2016 muss. Die Haushalte sind dabei so aufzustellen, dass im Jahr 2020 die Vorgaben des Art. 141 HV (neu) eingehalten werden können. Für den Übergangszeitraum gilt darüber hinaus die bisherige investitionsorientierte Kredithöchstgrenze fort. und einfachgesetzliche Vorgaben Zur Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Vorgaben hat der Hessische Landtag im Juni 2013 ein Ausführungsgesetz zur Schuldenbremse verabschiedet (Artikel 141-Gesetz). Neben dem grundsätzlichen Neuverschuldungsverbot werden darin u.a. Regelungen zum anzuwendenden Konjunkturbereinigungsverfahren und zu den Abweichungsrechten im Fall von Naturkatastrophen und besonderen Notsituationen getroffen. Zudem wird als zentraler Bestandteil des Ausführungsgesetzes ein Abbaupfad fixiert, der ausgehend von der strukturellen Nettokreditaufnahme im Jahr 2014 die Rückführung der (strukturellen) Neuverschuldung auf null in fünf gleichmäßigen Schritten bis zum Jahr 2019 verbindlich vorschreibt. Die Nettokreditaufnahme wird in der aktuellen mittelfristigen Finanzplanung 2016 bis 2020 nach Maßgabe des von der Landesregierung selbstgesteckten Abbaupfads planmäßig zurückgeführt. Sie sinkt von 638 Mio. Euro im laufenden Jahr und 350 Mio. Euro im Jahr 2017 auf 100 Mio. Euro im Jahr 2018. Ab dem Jahr 2019 sieht die Finanzplanung abweichend von den Planungen der vergangenen Jahre nunmehr eine moderate Nettotilgung der bestehenden Altschulden des Landes vor. Hierfür sind in einem ersten Schritt in den Jahren 2019 und 2020 insgesamt 200 Mio. Euro veranschlagt. Abbildung 1: Vorgesehene Nettokreditaufnahme und Kreditaufnahmegrenzen 2016 bis 2020 1.500 1.227 1.209 1.281 1.319 1.200 900 600 300 692 638 589 350 465 100 320 241 0-300 -50-150 2016 2017 2018 2019 2020 zulässige NKA Art. 141-G NKA Verfassungsgrenze bis einschl. 2019-7 -
werden eingehalten Die sich aus dem Ausführungsgesetz zur Schuldenbremse ergebenden Grenzen für die Kreditaufnahme können vor diesem Hintergrund, wie auch die übergangsweise noch geltende Verfassungsgrenze, in allen Jahren mit deutlichem Sicherheitsabstand eingehalten werden. (vgl. Abbildung 1). 5. Ausblick Nettotilgung ab dem Jahr 2019 Die Hessische Landesregierung bekennt sich nachdrücklich zu einer generationengerechten Finanzpolitik und der verfassungsrechtlich verankerten Schuldenbremse. Der neue Finanzplan bis 2020 trägt dieser Zielsetzung Rechnung, indem er ab dem Jahr 2019 eine jährlich ansteigende Tilgung der Altschulden des Landes vorsieht. Das Land hat dieses Ziel allerdings noch nicht erreicht. In den kommenden drei Jahren ist vielmehr noch eine zwar kurze, gleichwohl ambitionierte Wegstrecke zurückzulegen. Dies gilt auch deshalb, weil es keine Garantie dafür gibt, dass der aktuell äußerst kräftige gesamt- und finanzwirtschaftliche Rückenwind sich künftig nicht abschwächt oder gar die Richtung ändert. Zudem wird es entscheidend darauf ankommen, dass der für die kommenden Jahre unterstellte Rückgang der Flüchtlingszahlen tatsächlich eintritt. Die Fortsetzung einer Finanzpolitik mit Vernunft und Augenmaß bleibt vor diesem Hintergrund daher conditio sine qua non. - 8 -
6. Zusammenfassung a) Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung Tabelle 1: Die Entwicklung der Kennziffern im Berichtszeitraum Hessen 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Aktuelle Haushaltslage Finanzplanung Ist Ist Soll Überschreitung Entwurf FPL FPL FPL Überschreitung Struktureller je Finanzierungssaldo Einw. -75 41-117 -45 40 67 74 Schwellenwert -169-153 -303-403 -403-403 -403 Länderdurchschnitt 31 47-103 Kreditfinanzierungsquote % 2,4-0,1 1,8 0,7-0,3-0,8-1,1 Schwellenwert 4,0 2,3 3,7 7,7 7,7 7,7 7,7 Länderdurchschnitt 1,0-0,7 0,7 Zins-Steuer-Quote % 6,8 6,3 6,0 5,5 5,4 5,5 5,5 Schwellenwert 9,1 7,9 7,9 8,9 8,9 8,9 8,9 Schuldenstand Länderdurchschnitt 6,5 5,7 5,6 je Einw. 6.767 6.962 7.067 7.124 7.140 7.132 7.108 Schwellenwert 8.961 8.825 8.890 9.090 9.290 9.490 9.690 Länderdurchschnitt 6.893 6.789 6.838 Auffälligkeit im Zeitraum Nein Nein Ergebnis der Kennziffern Eine Haushaltsnotlage droht nicht Quelle: Sekretariat des Stabilitätsrates; eigene Berechnungen Die Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung signalisieren für Hessen nicht die Gefahr einer drohenden Haushaltsnotlage. b) Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen Tabelle 2: Ergebnis der Standardprojektion Standardprojektion Hessen Zuwachsrate Schwellenwert Länderdurchschnitt 2015-2022 % 4,4 1,4 4,4 2016-2023 % 3,8 1,0 4,0 Ergebnis der Projektion Eine Haushaltsnotlage droht nicht. Quelle: Sekretariat des Stabilitätsrates Die Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen zeigt für Hessen nicht die Gefahr einer drohenden Haushaltsnotlage. - 9 -
c) Bewertung der Haushaltslage durch die Gebietskörperschaft Die Kennzahlen zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung sowie die standardisierte Mittelfristprojektion signalisieren für Hessen nicht die Gefahr einer drohenden Haushaltsnotlage. Die hessische Landesregierung ist einer nachhaltigen und generationengerechten Finanzpolitik verpflichtet und strebt mit Blick auf die insgesamt weiterhin äußerst günstigen gesamt- und finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen ab dem Jahr 2019 den Einstieg in die Tilgung seiner Altschulden an. Die mit dem Haushalt 2017 vorgesehene weitere Absenkung der Neuverschuldung auf 350 Mio. Euro stellt hierbei ein weiteres wichtiges Etappenziel dar. Die Einhaltung des vorgesehenen Abbaupfads für die Nettokreditaufnahme setzt allerdings voraus, dass die der Finanzplanung dargestellten Rahmenbedingungen bzw. Prämissen tatsächlichen eintreten. Hierzu zählen u.a. ein Fortbestehen der stabilen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, eine weitere Entspannung im Flüchtlingsbereich sowie das Ausbleiben von neuen Maßnahmen auf Bundesebene, die zu einer erheblichen Belastung des Landeshaushalts führen. Daneben bleibt jedoch auch die Landesregierung gefordert, ihren finanzpolitischen Kurs fortzuführen, der in besonderer Weise auf Verlässlichkeit und Generationengerechtigkeit setzt und gleichzeitig mit Vernunft und Augenmaß die Zukunftschancen Hessens als wirtschaftsstarkes und lebenswertes Bundesland sichert. - 10 -