Staatskanzlei Einführung in das Verwaltungsrecht Teil 3 "Handlungsformen der Verwaltung" Dr. Markus Bucheli, Dr. Benedikt van Spyk, Staatskanzlei St.Gallen Staatskanzlei
Formen des Verwaltungshandelns Seite 1
Verfügung: Materieller Begriff Seite 2
Verfügung: Arten Seite 3
Verfügung: Arten Kriterium Adressatenkreis Verfügungsarten Individualverfügung (individuell-konkret) Allgemeinverfügung (generell-konkret) Rechtswirkungen Wirkungen auf Adressat rechtsgestaltende Vfg, auch «positive» Vfg (Festsetzung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten) verweigernde Vfg, auch «negative» Vfg (Erlass einer rechtsgestaltenden oder feststellenden Vfg wird verweigert) Feststellungsverfügung (Bestehen, Nichtbestehen oder Umfang von Rechten oder Pflichten wird festgestellt) begünstigende Vfg (spricht Rechte zu oder befreit von Pflichten) belastende Vfg (auferlegt Pflichten oder entzieht Rechte) Partizipation des Adressaten Wirkung auf Verfahren mitwirkungsbedürftige Vfg (setzt Gesuch oder Zustimmung des Adressaten voraus) nicht mitwirkungsbedürftige Vfg (keine Mitwirkung des Adressaten nötig) Zwischenverfügung (schliesst Zwischenetappe innerhalb eines Verfahrens ab) Teilverfügung (schliesst Teil eines Verfahrens ganz ab) Endverfügung (schliesst ein Verfahren ganz ab) Seite 4
Verfügung: Formerfordernis «Die Form ist die geschworene Feindin der Willkür, die Zwillingsschwester der Freiheit. Denn die Form hält dem Versucher, der die Freiheit zur Zügellosigkeit zu verleiten sucht, das Gegengewicht, sie lenkt die Freiheitssubstanz in feste Bahnen, dass sie sich nicht zerstreue, verlaufe, sie kräftigt sie nach innen, schützt sie nach aussen. Feste Formen sind die Schule der Zucht und Ordnung und damit der Freiheit selber und eine Schutzwehr gegen äussere Angriffe, sie lassen sich nur brechen, nicht biegen.» (RUDOLF VON JHERING, 1875) Seite 5
Verfügung: Formerfordernis Funktionen des Formerfordernisses Schutz der Verfügungsadressaten Disziplinierung der Verwaltung Eine Verfügung muss i.d.r. folgende Formerfordernisse erfüllen: 1. Schriftlichkeit (Art. 34 Abs. 1 VwVG; Art. 25 Abs. 2 VRP) 2. Amtssprache (und i.d.r. Sprache des Adressaten: Art. 33a Abs. 1 VwVG) 3. Selbstdeklaration als «Verfügung» (Art. 35 Abs. 1 VwVG) 4. Dispositiv/Verfügungsformel (Art. 24 Abs. 1 VRP) 5. Begründung (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 35 Abs. 1 VwVG; Art. 24 Abs. 1 VRP) 6. Rechtsmittelbelehrung (Art. 35 Abs. 2 VwVG; Art. 24 Abs. 1 VRP) Seite 6
Verfügung: Verbindlichkeit ERÖFFNUNG Rechtswirksamkeit Formelle Rechtskraft/ Rechtsbeständigkeit Materielle Rechtskraft Seite 7
Verfügung: Fehlerhaftigkeit Fehlerursachen fehlerhafter Inhalt der Verfügung, z.b.: - fehlerhafte Rechtsanwendung - fehlerhafte Ermessensausübung - fehlerhafte Feststellung oder Würdigung des Sachverhalts fehlerhaftes Zustandekommen der Verfügung, z.b.: - unzuständige Behörde - Verfahrensfehler fehlerhafte Form der Eröffnung Fehlereintritt Ursprüngliche Fehlerhaftigkeit: Verfügung ist bereits im Zeitpunkt des Erlasses fehlerhaft. Nachträgliche Fehlerhaftigkeit: Ursprüngliche fehlerfreie Verfügung wird infolge Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse fehlerhaft. Seite 8
Verfügung: Fehlerhaftigkeit Fehlerfolgen Anfechtbarkeit als Regel: Verfügung ist wirksam, kann aber vom Adressaten innert Frist angefochten werden. Unterbleibt Anfechtung, tritt formelle Rechtskraft ein. Nichtigkeit als Ausnahme: Verfügung ist völlig unwirksam, was jederzeit gegenüber jedermann geltend gemacht werden kann. Abänderbarkeit: Verfügung ist wirksam, kann aber von der verfügenden Behörde u.u. auch nach Eintritt der formellen Rechtskraft abgeändert werden. Seite 9
Verfügung: Anfechtbarkeit und Nichtigkeit Anfechtbarkeit Nichtigkeit tritt ein bei üblichen Fehlern besonders schweren Fehlern, die offensichtlich sind und wenn durch Unwirksamkeit die Rechtssicherheit nicht gefährdet wird (sog. Evidenztheorie). Rechtsfolge Wirksamkeit bis zur Anfechtung oder Abänderung Geltendmachung durch Betroffene (Anfechtung) Beachtung durch Verwaltung Unwirksamkeit von Beginn weg durch jede Person (Anzeige) möglich (Abänderung) zwingend (von Amtes wegen) Seite 10
Verwaltungsrechtlicher Vertrag: Begriff 1. Vereinbarung 2. die auf übereinstimmender Willenserklärung 3. von mindestens zwei Vertragsparteien beruht und 4. die Regelung einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung zum Gegenstand hat Seite 11
Verwaltungsrechtlicher Vertrag: Abgrenzungen Verfügung Verwaltungsrechtlicher Vertrag Privatrechtlicher Vertrag Inhaltsgestaltung Zweck Beteiligte Bezeichnung einseitig durch Verwaltung dient unmittelbar der Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe zweiseitig durch beide Vertragsparteien dient unmittelbar der Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe zweiseitig durch beide Vertragsparteien dient nicht oder nur mittelbar der Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe Kein Unterscheidungskriterium: Kraft Gesetz können auch Private Verfügungen erlassen (bspw. Krankenkassen) und auch die Verwaltung kann privatrechtliche Verträge abschliessen (bspw. Beschaffung von Büromaterial für die Verwaltung). Kein Unterscheidungskriterium: Es gibt insb. mitwirkungsbedürftige Verfügungen, die als Vereinbarung erscheinen, um ihren Appellcharakter zu unterstreichen (sog. «Integrationsvereinbarung») Seite 12
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Verwaltungsrechtlicher Vertrag: Abgrenzungen Seite 14
Verwaltungsrechtlicher Vertrag: Arten Kriterium Vertragsparteien Vertragsarten Koordinationsrechtlicher Vertrag (zwischen zwei oder mehr Verwaltungsträgern) Subordinationsrechtlicher Vertrag (zwischen Verwaltungsträger und Privaten) Inhalt (Auswahl) Enteignungsvertrag (Vereinbarung zwischen Enteigner und Enteignetem über Umfang der Enteignung und Entschädigung; vgl. bspw. Art. 54 EntG) Erschliessungsvertrag (Vereinbarung über Finanzierung von Erschliessungsanlagen; vgl. bspw. Art. 77 Abs. 3 Strassengesetz) Vergleichsvertrag (Vertrag zur Beilegung einer verwaltungsrechtlichen Streitigkeit) Achtung: Ein Vergleich kann auch in eine Verfügung integriert werden (Art. 33b Abs. 4 VwVG) Konzessionsvertrag (räumt Konzession ein und regelt deren Ausgestaltung; vgl. bspw. den 2003 geschlossenen Konzessionsvertrag zwischen dem Kanton St. Gallen und den Grand Hotels Bad Ragaz betr. Nutzung der Tamina Quelle) Achtung: insbesondere auf Bundesebene werden Konzessionen meist mittels (mitwirkungsbedürftiger) Verfügung eingeräumt. Öffentlich-rechtl. Arbeitsverträge (Vertrag zwischen Verwaltung als Arbeitgeber und Privaten als Arbeitnehmern) Seite 15
Verwaltungsrechtlicher Vertrag: Zulässigkeit Grundsatz: Die übliche Handlungsform der Verwaltung ist die Verfügung Der Vertrag ist die begründungsbedürftige Ausnahme Zulässig ist der Abschluss verwaltungsrechtlicher Verträge nur, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind: 1. Das Gesetz lässt die Vertragsform ausdrücklich oder stillschweigend zu 2. Sachliche Gründe sprechen für den verwaltungsrechtlichen Vertrag als die geeignete Handlungsform (bei koordinationsrechtlichen Verträgen wird dies jeweils vermutet) 3. Vertragsinhalt ist rechtmässig Seite 16
Realakte bestimmen den Verwaltungsalltag Seite 17
Realakt und Verfügung unmittelbar angestrebter Erfolg Realakt Gestaltung der Faktenlage; Schaffung von Tatsachen Verfügung Gestaltung der Rechtslage; Begründung, Aufhebung, Feststellung von Rechten/Pflichten Wirksamkeit Mit ihrer Vornahme Mit Eintritt der Rechtskraft Rechtsgebundenheit Ja Formerfordernis Nein Ja Rechtsschutz (Möglichkeit der Anfechtung) Ja (u.u. aber indirekt über Verfügung) Ja Ja Seite 18
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Realakte: Arten schlichtes Verwaltungshandeln Aktenstudium, Vornahme von Recherchen, Sachverhaltsabklärungen wirtschaftliche Tätigkeiten des Gemeinwesens, Erfüllung von Aufgaben im Infrastrukturbereich Versorgung mit Wasser und Energie Strassenbau Führung eines Betagtenheims unmittelbarer Vollzug Abschleppen eines falsch parkierten Fahrzeugs polizeiliche Kontrollen und Zugangsbeschränkungen Vollzugshandlungen Seite 20
Realakte: Arten Auskünfte, Belehrungen Belehrung, dass Ausübung einer bestimmten Wirtschaftstätigkeit nicht bewilligungspflichtig ist Empfehlungen und Warnungen Schreiben, dass ein bestimmtes Verhalten rechtswidrig sein könnte amtliche Berichte und Vernehmlassungen informelles Verwaltungshandeln Vorverhandlungen Absprachen (Agreement) Mediation Seite 21
Realakte: Verhältnis zur Verfügung verfügungsbezogener Realakt Verwaltungshandlungen zur Einleitung eines Verwaltungsverfahrens und zum Erlass einer Verfügung exekutorische Massnahmen zur Vollstreckung einer Verfügung verfügungsvermeidender Realakt Empfehlungen, Warnungen verfügungsvertretender (verfahrensfreier) Realakt Stoppzeichen der Polizei, Verkehrsregelung durch Polizei Seite 22
Realakte: Rechtsschutz Realakte sind auf Taterfolg, nicht auf Rechtserfolg ausgerichtet: Verwaltungsrechtspflege knüpft i.d.r. an eine Verfügung als Anfechtungsobjekt an, tatsächliches Verwaltungshandeln stellt aber keine Verfügung dar keine direkte Anfechtbarkeit von Realakten Anfechtungsmöglichkeiten: staatshaftungsrechtliche Folgen bei eingetretenem Schaden wegen widerrechtlichen Verwaltungshandelns Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung Rechtsverweigerungsbeschwerde St.Gallen: öffentlich-rechtliche Klage Bund: Art.25a VwVG: Verfügung über Realakte Entwicklung zur Möglichkeit einer direkten Anfechtung im Sinn von Art. 13 EMRK? Seite 23