Hintergrundpapier für die öffentliche Konsultation zu Politikoptionen für eine optimale Wiederverwendung von Wasser in der EU

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1 Hintergrundpapier für die öffentliche Konsultation zu Politikoptionen für eine optimale Wiederverwendung von Wasser in der EU 1. Derzeitige Lage und künftige Trends bei der Wiederverwendung von Wasser Derzeitige Lage Die GD ENV hat kürzlich Berichte über die Wiederverwendung von Abwasser in der Europäischen Union in Auftrag gegeben (TYPSA, 2012; TYPSA, 2013), um sich einen Überblick über die derzeitigen Praktiken der Wiederverwendung in Europa zu verschaffen. Diese Berichte stützen sich jedoch größtenteils auf Informationen von Insbesondere stammen umfassende Daten über die wiederverwendeten Mengen aus dem Jahr 2006 (Daten, die im Rahmen des von der EU finanzierten Projekts AQUAREC erstellt wurden). Im Jahr 2006 wurde das Gesamtvolumen wiederverwendeter behandelter Abwässer in der EU auf 964 Mm³/Jahr geschätzt, was 2,4 % des abgeleiteten kommunalen Klärwassers entsprach (Hochstrat et al., 2006) 1. Schaubild 1 zeigt die Menge des wiederverwendeten Abwassers in europäischen Ländern gemäß den Schätzungen von AQUAREC im Jahr 2006 im Vergleich zur räumlichen Verteilung von Wasserknappheit. Auf Spanien entfiel rund ein Drittel des gesamten wiederverwendeten Wasser in der EU (347 Mm³/Jahr), während in Italien rund 233 Mm³/Jahr wiederverwendet wurden. In beiden Ländern wird das meiste Wasser in der Landwirtschaft verbraucht. In erheblichem Umfang wiederverwendet wurde geklärtes Wasser auch in Zypern (100 % der behandelten Abwässer) und Malta (knapp unter 60 %), während in Griechenland, Italien und Spanien nur 5 bis 12 % der behandelten Abwässer wiederverwendet wurden. Schaubild 1: Wiederverwendung von geklärtem Wasser in Europa (2006) 1 Die verbleibenden behandelten kommunalen Abwässer werden in der Regel wieder in die Gewässer eingeleitet. 1

2 Ein Überblick über die Wiederverwendung von Wasser in den einzelnen Mitgliedstaaten findet sich im Bericht von TYPSA für die GD ENV aus dem Jahr Künftige Trends Fachleute sind sich einig, dass in der EU ein erhebliches Potenzial für die verstärkte Entwicklung von Projekten zur Wiederverwendung von Wasser vorhanden ist. Die Belastungen aufgrund des Klimawandels dürften das Interesse an solchen Lösungen steigern, sowohl was die Verringerung der Auswirkungen der Abwasserentsorgung anbelangt als auch in Bezug auf sporadische Dürreprobleme (Falloon et al., 2010). Außerdem sind einige Länder dabei, den Politikrahmen und soweit sie über keine geeignete Technologie zur Abwasserbehandlung verfügen die technischen Kapazitäten zu entwickeln, die zur Förderung der Wiederverwendung von Wasser benötigt werden. Im Jahr 2006 wurde im Rahmen des Projekts AQUAREC ein Modell zur Schätzung des Potenzials für die Wiederverwendung von Wasser in der EU entwickelt. Dieses Modell stützte sich auf einen Massenbilanzansatz, bei dem die Menge des zur Wiederverwendung verfügbaren geklärten Wassers einerseits und die Nachfrage nach solchem Wasser in verschiedenen Wirtschaftszweigen andererseits betrachtet wurden. Die wichtigsten Ergebnisse dieses Modells sind in nachstehendem Schaubild dargestellt. Schaubild 2: Modellergebnisse für das Potenzial für die Wiederverwendung von Abwasser in europäischen Ländern über einen Projektionszeitraum bis 2025 (Szenario II), aus dem Projekt AQUAREC Insgesamt wird für 2025 in Europa ein Volumen von wiederverwendetem Abwasser von Mm 3 /Jahr prognostiziert, wobei Spanien mit über 1200 Mm 3 /Jahr das größte Wiederverwendungspotenzial aufweist. In Italien und Bulgarien besteht ein Wiederverwendungspotenzial von jeweils schätzungsweise 500 Mm 3 /Jahr, während für Deutschland und Frankreich eine Wiederverwendung von 142 bzw. 112 Mm 3 /Jahr prognostiziert wird, was eine erhebliche Steigerung gegenüber ihrem aktuellen Referenzniveau bedeutet. Es folgen Portugal und Griechenland mit einem Wiederverwendungspotenzial von weniger als 100 Mm 3 /Jahr. 2. Problemstellung 2

3 Die Wiederverwendung von Wasser gilt als wirksamer Beitrag zur Bewältigung des Problems von Wasserknappheit und Dürre in der EU sowie zur Verringerung der Umweltbelastung durch Abwässer und der Kosten der Behandlung. Sie hat unter Umständen auch geringere Auswirkungen auf die Umwelt als alternative Lösungen für die Wasserversorgung wie Wasserumleitungen oder Entsalzung. Obwohl die Wiederverwendung von geklärtem Wasser in mehreren mit Wasserknappheit konfrontierten EU-Ländern (z. B. Zypern, Frankreich, Griechenland, Italien, Malta, Portugal, Spanien) eine anerkannte Praxis darstellt und dort zu einem integralen, wirkungsvollen Bestandteil der langfristigen Bewirtschaftung der Wasserressourcen geworden ist, wird in der EU und auch in diesen Ländern derzeit insgesamt nur ein kleiner Teil des Klärwassers wiederverwendet. Daher besteht ein beträchtliches Potenzial für eine stärkere Nutzung von Lösungen für die Wiederverwendung von Wasser. Das zu behandelnde Problem lässt sich wie folgt zusammenfassen: Trotz ihrer zahlreichen Vorteile und ihres Ausbaupotenzials ist die Praxis der Wiederverwendung von Klärwasser in vielen Mitgliedstaaten nicht weit verbreitet. Mag die Wiederverwendung von Wasser aus technischen und/oder wirtschaftlichen Gründen auch nicht überall und unter allen Umständen eine geeignete Lösung sein, so werden doch viele Möglichkeiten für die Entwicklung von Wasserwiederverwendungssystemen vertan. Es wurden sechs Hauptkategorien von Hemmnissen ermittelt, die im Folgenden erläutert werden. Problem 1 (P1): Unangemessene Wasserpreise und Geschäftsmodelle Die zu geringen Preisunterschiede zwischen wiederverwendetem aufbereitetem Wasser und Süßwasser, die durch den Umstand, dass auf den meisten Wassermärkten in der EU keine vollständige Kostendeckung gegeben ist (insbesondere mangelhafte Durchsetzung des Grundsatzes der Kostendeckung gemäß Artikel 9 der Wasserrahmenrichtlinie) noch verschärft werden, mindern die wirtschaftliche Attraktivität von Projekten zur Wiederverwendung von Wasser. Wasser wird nicht korrekt bepreist, denn die externen Kosten im Zusammenhang mit dem Zyklus Entnahme - Reinigung - Ableitung werden nicht berücksichtigt. Dieses Problem kann als Regulierungsversagen angesehen werden, da es aus der fehlerhaften Anwendung der Bestimmungen der WRR resultiert. Problem 2 (P2): Unzureichende Überwachung der Süßwasserentnahme In vielen Mitgliedstaaten wird die Süßwasserentnahme - vor allem im Agrarsektor (z. B. Bewässerung) - unzureichend überwacht; es gibt zahlreiche illegalen Wasserentnahme und Entnahmegenehmigungen, die über die verfügbaren Ressourcen hinausgehen. Die Tatsache, dass das unbehandelte Süßwasser (illegalerweise) kostenlos entnommen wird oder zu hohe Entnahmen genehmigt werden, trägt zum Fortbestehen der geringen Nachfrage nach aufbereitetem Wasser bei. Dieses Problem kann als Regulierungsversagen angesehen werden, da es aus der fehlerhaften Anwendung der Bestimmungen der WRR resultiert. Problem 3 (P3): Unsicherheiten für Entscheidungsträger Die Tatsache, dass die einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedliche Standards entwickelt haben, könnte zu Handelshemmnissen für landwirtschaftliche Erzeugnisse führen, wenn diese mit Klärwasser bewässerten Erzeugnisse auf den Gemeinsamen Markt gelangen, da das Sicherheitsniveau in den Erzeugermitgliedstaaten von den Einfuhrländern möglicherweise als nicht ausreichend angesehen wird 2. In denjenigen Mitgliedstaaten, in denen keine Standards für die Wiederverwendung von Wasser vorhanden sind (d. h. in allen Mitgliedstaaten außer CY, ES, FR, EL, IT und PT), besteht ein Mangel an Klarheit des ordnungspolitischen Rahmens für die Bewältigung von Gesundheits- und Umweltrisiken sowie ein Mangel an Vertrauen in die Sicherheit von Wasserwiederverwendungspraktiken für Gesundheit und Umwelt. Die Bedingungen bezüglich Gesundheits- und Umweltsicherheit, unter denen Abwasser wiederverwendet werden darf, sind in den Rechtsvorschriften der EU für Verwendungen wie in der Landwirtschaft, in Städten, in der Industrie 2 Ein von den Interessenträgern häufig genanntes Beispiel sind die von E. coli verursachten Todesfälle in Deutschland, die fälschlicherweise auf Gurken aus Spanien zurückgeführt wurden. 3

4 sowie für bestimmte Freizeitzwecke nicht eindeutig festgelegt. Neben dem Fehlen gemeinsamer EU-Standards für die Wiederverwendung von Wasser gibt es Unsicherheiten in Bezug auf die möglicherweise geltenden Rechtsvorschriften, die bei der Erteilung von Genehmigungen für Wiederverwendungsprojekte berücksichtigt werden müssen. Die geringe Nachfrage nach einer Wiederverwendung von Wasser ist teilweise auf das mangelnde Bewusstsein der Interessenträger für die Vorteile der Wiederverwendung zurückzuführen (mangelnde Information). Neben den offenkundigsten Vorteilen (Minderung der wirtschaftlichen Risiken im Zusammenhang mit Wasserknappheit, Erhaltung der aquatischen Umwelt, Kosteneinsparungen für Versorgungsunternehmen) gibt es noch weitere Vorteile, die den Interessenträgern nicht bewusst sind (z. B. Energie- und CO 2 -Einsparungen, geringere Kosten und geringere Umweltbelastungen aufgrund synthetischer Düngemittel, Entwicklung der lokalen Wirtschaft). So technisch solide und wissenschaftlich begründet Systeme für die Wiederverwendung von Wasser auch sein mögen, können sie doch aufgrund von fehlender Akzeptanz in der Öffentlichkeit scheitern. Am stärksten ist der Widerstand gegen die Wiederverwendung als Trinkwasser, doch auch bei der Wiederverwendung zu anderen Zwecken spielen die Einstellungen der Öffentlichkeit (z. B. Wahrnehmung der Wasserqualität) eine wichtige Rolle. Wahrgenommene Gesundheitsrisiken können auf einem Mangel an Wissen und falschen Vorstellungen darüber beruhen, was geklärtes Wasser ist und wie es verwendet werden kann. Problem 4 (P4): Sehr strenge Standards für die Wiederverwendung von Wasser in einigen Mitgliedstaaten Nationale Standards, soweit vorhanden, sind unter Umständen sehr strikt (z. B. bisweilen den Standards für Trinkwasser vergleichbar, selbst wenn es nicht um die Verwendung als Trinkwasser geht), was die wirtschaftliche Attraktivität von Wasserwiederverwendungssystemen für potenzielle Investoren mindert. Die Einhaltung von Standards ist mit erheblichen Kosten verbunden, insbesondere wenn bestehende Abwasserbehandlungsanlagen nachgerüstet werden müssen. Ein weiteres Hindernis sind die hohe Zahl der zu überwachenden Qualitätsparameter und die erforderliche Häufigkeit der Probenahmen, die zu hohen Überwachungskosten führt. Problem 5 (P5): Wiederverwendung wird nicht als Bestandteil integrierter Wasserwirtschaftskonzepte gesehen Einer umfangreicheren Wiederverwendung von Wasser steht eine unzureichend integrierte Wasserwirtschaft entgegen, bedingt vor allem durch die Zersplitterung der Zuständigkeiten und der Verantwortung für die verschiedenen Teile des Wasserkreislaufs sowie durch einen Mangel an Kommunikation und Kooperation zwischen den in den Wasserkreislauf involvierten Interessenträgern, insbesondere zwischen denjenigen in den Bereichen Wasserversorgung und Abwasserentsorgung. In der Wasserrahmenrichtlinie ist die Wiederverwendung von Wasser als eine der möglichen Maßnahmen zur Erreichung der in der Richtlinie vorgesehenen Qualitätsziele genannt (Anhang VI Teil B), wobei es sich allerdings nicht um eine Vorschrift, sondern um eine Empfehlung handelt. Darüber hinaus wird in Artikel 12 der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (Abwasserbehandlungsrichtlinie) die Wiederverwendung von behandeltem Abwasser lediglich nahegelegt. Problem 6 (P6): Technische Hindernisse und wissenschaftliche Unsicherheiten Der Sektor der Wasserverwendung ist offenbar ausgereift, technische Lösungen sind wohlbekannt und für eine breite Palette von Anwendungen und Umgebungen verfügbar, doch sind diese Lösungen nicht immer preiswert, und einige technische Herausforderungen sind noch zu meistern (z. B. Entfernung von Mikroschadstoffen Schwermetalle, Pharmazeutika, Arzneimittelmetaboliten, Haushaltschemikalien usw. durch konventionelle Behandlungstechniken, inkohärente und unzuverlässige Methoden für die Identifizierung und Optimierung geeigneter Aufbereitungstechnologien für die verschiedenen Wiederverwendungen (JRC, 2013), Salzwasserintrusion in Abwassersysteme usw.). 4

5 3. Mögliche Maßnahmen auf Ebene der EU Für die Beseitigung der oben erwähnten Hindernisse sind verschiedene Ansätze auf EU-Ebene denkbar. Beibehaltung des Status quo Keine Maßnahmen der EU. Optimierung des Status quo Verstärkte Durchsetzung der Bestimmungen der WRR bezüglich Wasserpreisen und Süßwasserentnahmen, integrierte Bewirtschaftung der Wasserressourcen und bessere Governance Dies ist ein wichtiger im Wasser-Blueprint der Kommission 3 von 2012 ermittelter Aktionsbereich zur Beseitigung der wirtschaftlichen Hemmnisse für die Wiederverwendung von Wasser, wenngleich die Durchsetzung der Bestimmungen der WRR bezüglich Wasserpreisen und Süßwasserentnahmen mehr betrifft als nur die die Wiederverwendung von Wasser. Nichtregulatorische Maßnahmen Ausarbeitung nicht bindender Leitlinien der EU zur Förderung der Wiederverwendung von Wasser Diese Leitlinien würden Empfehlungen zur Behebung von Marktversagen enthalten, die zur Zeit die Verbreitung von Lösungen für die Wiederverwendung von Wasser einschränken (z. B. Ermittlung und Beseitigung von Subventionen auf den großen Wassermärkten, die sich nachteilig auf die Wiederverwendung von Wasser auswirken, Förderung der vollständigen Kostendeckung). Sie würden auch die jüngsten Erkenntnisse aus Kosten/Nutzen-Analysen von Wiederverwendungssystemen widerspiegeln. Die Ausarbeitung solcher Leitlinien würde mit Maßnahmen zur Erstellung umfassenderer und aktuellerer Daten über die Vorteile der Wiederverwendung einhergehen, einschließlich umfassender Kosten/Nutzen-Analysen, vergleichender CO 2 - Fußabdrücke usw. Diese Leitlinien würden dazu beitragen, die wirtschaftlichen Hindernisse für die Wiederverwendung von Wasser auszuräumen. Förderung der künftigen ISO/CEN-Normen für die Wiederverwendung von Wasser als von den Mitgliedstaaten anzuwendende gemeinsame Referenz für das Management von Gesundheits- und Umweltrisiken Im Jahr 2015 werden voraussichtlich ISO-Normen für die Wiederverwendung von Wasser für die Bewässerung in der Landwirtschaft veröffentlicht, während es für die Veröffentlichung von ISO-Normen für andere Anwendungen noch keinen konkreten Zeitrahmen gibt (Arbeit gerade erst begonnen). Dies würde dazu beitragen, mehr Klarheit über die Anforderungen für die Wiederverwendung von Wasser im Rahmen der EU-Politik zu schaffen. Sensibilisierung und Verbreitung von Informationen über die verschiedenen Vorteile der Wiederverwendung von Wasser unter allen wichtigen Interessenträgern Hiermit würden zwei Hauptziele verfolgt: Schaffung von Glaubwürdigkeit und Vertrauen in Lösungen für die Wiederverwendung von Wasser (Eingehen auf Gesundheitsbedenken der breiten Öffentlichkeit und von Arbeitnehmern, die geklärtem Wasser ausgesetzt sein könnten); Sensibilisierung für die Vorteile der Wiederverwendung für die verschiedenen Interessenträger, die an der Entwicklung von Wiederverwendungssystemen beteiligt sind. Bei der Umsetzung dieser Instrumente könnte auf bereits entwickelte Leitlinien in EU-Staaten und Drittländern sowie auf erfolgreiche Beispiele zurückgegriffen und mit nichtstaatlichen Organisationen, Landwirten und der Industrie zusammengearbeitet werden, um bei den verschiedenen Gruppen 3 5

6 von Interessenträgern, auf die eingegangen werden muss, Vertrauen zu schaffen. Jüngste Untersuchungen haben gezeigt, dass die wichtigsten Erfolgsfaktoren für die Gewinnung von Akzeptanz in der Öffentlichkeit darin bestehen, auf den Wasserkreislauf, die Notwendigkeit des Wasser-Recyclings und die damit verbundenen Vorteile aufmerksam zu machen. Ausarbeitung nicht bindender Leitlinien der EU zur Anwendung der Wasserrahmenrichtlinie und der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser Diese Leitlinien würden die Anforderungen von Artikel 12 der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser präzisieren (Erläuterung, was mit nach Möglichkeit gemeint ist) und den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen für die Anwendung dieses Artikels geben, insbesondere wenn neue Kläranlagen gebaut oder bestehende Anlagen ausgebaut werden; Orientierungshilfen für Fälle geben, in denen die Wiederverwendung von Wasser Vorrang gegenüber alternativen Möglichkeiten der Wasserversorgung haben sollte; Mitgliedstaaten mit Wasserknappheit nahelegen, den möglichen Lösungsbeitrag der Wiederverwendung von Wasser im Rahmen unterschiedlicher Wasserknappheitsszenarien zu prüfen und - sollte dieser Beitrag signifikant sein - vereinbarte Zielgrößen für die Wiederverwendung von geklärtem kommunalem Abwasser im Rahmen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete aufzustellen (z. B. als bestimmten Prozentsatz des im Einzugsgebiet produzierten geklärten Wassers). Regulierungsmaßnahmen Rechtsverbindlicher Rahmen, nach dem die Mitgliedstaaten in Einzugsgebieten mit Wasserknappheit den Lösungsbeitrag der Wiederverwendung von Wasser im Rahmen unterschiedlicher Wasserknappheitsszenarien prüfen und gegebenenfalls Zielgrößen für die Wiederverwendung von Wasser aufstellen müssen Mitgliedstaaten mit Wasserknappheit wären verpflichtet, den möglichen Lösungsbeitrag der Wiederverwendung von Wasser im Rahmen unterschiedlicher Wasserknappheitsszenarien zu prüfen und - sollte dieser Beitrag signifikant sein - im Einklang mit einem klaren Rahmen für das Management von Gesundheits- und Umweltrisiken vereinbarte Zielgrößen für die Wiederverwendung von geklärtem Abwasser im Rahmen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete (z. B. als bestimmten Prozentsatz des im Einzugsgebiet produzierten geklärten Wassers) (siehe das Beispiel in Australien) aufzustellen. Rechtsverbindliche Mindeststandards für die Wiederverwendung von Wasser auf EU- Ebene zur Bewältigung von Gesundheits- und Umweltrisiken Das Ziel dieser neuen Rechtsvorschriften würde darin bestehen, Projektentwicklern Klarheit darüber zu schaffen, wie mit Gesundheits- und Umweltrisiken bei Projekten zur Wiederverwendung von Wasser in der EU umzugehen ist. Die Einhaltung anerkannter EU-Standards würde die Glaubwürdigkeit von Wasserwiederverwendungsprojekten erhöhen und potenziellen Investoren größere Sicherheit in Bezug auf das Management von Unternehmensrisiken verschaffen. Gemeinsame Standards würden auch dazu beitragen, gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Erzeuger von mit geklärtem Wasser bewässerten landwirtschaftlichen Erzeugnissen zu schaffen. Diese Standards müssten für alle Mitgliedstaaten gelten, ohne dass diese gegen ihren Willen zur Wiederverwendung von Wasser verpflichtet wären; für die Wiederverwendung von aufbereitetem Wasser kommunalen und industriellen Ursprungs gelten; als Grundlage für die Ausarbeitung von Genehmigungen für die Wiederverwendung von Wasser dienen; 6

7 die derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Gesundheits- und Umweltrisiken der Wiederverwendung von aufbereitetem Wasser widerspiegeln. Damit das Ziel in Bezug auf den Handel im Binnenmarkt erreicht wird, sollte das Politikinstrument zudem so konzipiert sein, dass die Mitgliedstaaten keinen Anreiz hätten, strengere Anforderungen für die Bewässerung von Nahrungspflanzen anzuwenden. Bei der Festlegung, wie ambitioniert die EU-Standards sein sollten, müsste deshalb ein Gleichgewicht gefunden werden zwischen der Notwendigkeit, den Interessenträgern ein hohes Maß an Sicherheit im Hinblick auf Sicherheitsaspekte zu bieten; der Vermeidung eines übermäßigen Verwaltungsaufwands und zu hoher Verwaltungskosten für Projektentwickler (wie sie in FR und IT beobachtet wurden) und der Notwendigkeit, zu verhindern, dass die Mitgliedstaaten den freien Verkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen gefährden. Die Standards würden einen klaren Rahmen für die Bewältigung der Risiken bei der Wiederverwendung von Wasser vorgeben. Dieser Rahmen würde auf die Prävention und Kontrolle (mindestens) der folgenden Hauptrisiken abzielen: Risiken für die öffentliche Gesundheit unter Berücksichtigung der verschiedenen möglichen Expositionspfade; berufsbedingte Gesundheitsrisiken für Arbeitnehmer, die geklärtem Wasser ausgesetzt sind; Produktivitätsverluste in der Landwirtschaft (insbesondere in Bezug auf Nährstoffbelastung und Salzgehalt); Schäden an industriellen Prozessen und industriellen Produkten; Risiken aufgrund der Akkumulation von Schadstoffen in bewässerten Böden. Sachverständige sind sich einig, dass numerische Standards für eine Liste von Stoffen/Pathogenen zwar wichtig sind, für sich alleine aber keine Sicherheitsgewähr bieten können. Benötigt wird ein umfassenderer risikobasierter Ansatz mit Risikomanagementplänen, Behandlungsstandards, Kontrollen des Behandlungsprozesses, Anwendungskontrollen und Vorgaben für die Wasserqualität. Ein solcher Ansatz würde auf der Umsetzung eines spezifischen Risikomanagementplans für jedes Wiederverwendungsprojekt basieren, der im Einklang mit den in den Rechtsvorschriften festgelegten Spezifikationen zu erstellen wäre. Der Plan würde eine Risikobewertung und die Anwendung geeigneter Kontrollmaßnahmen und Überwachungsverfahren umfassen, um die Risiken auf ein vertretbares Niveau zu reduzieren 4. Dies würde ergänzt durch eine Liste von Parametern und damit verbundenen (rechtsverbindlichen oder indikativen) Grenzwerten. Die Billigung des Risikomanagementplans wäre Voraussetzung für die Erteilung einer Genehmigung. 4 Diese Alternative könnte auf die australischen Leitlinien zurückgreifen ( 7