Jahresbericht 2018 des Niedersächsischen Landesrechnungshofs

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1 Jahresbericht 2018 des Niedersächsischen Landesrechnungshofs Bemerkungen und Denkschrift zur Haushaltsrechnung des Landes Niedersachsen für das Haushaltsjahr 2016

2 Jahresbericht 2018 Seite: 151 Kultusministerium 24. Sprachförderung im Elementarbereich - Konzentration auf das Wesentliche Der Einsatz von Landesmitteln für die Sprachförderung im Elementarbereich ist auf den notwendigen Umfang zu begrenzen. Vorbemerkungen Die Verantwortung für die Kindertagesbetreuung und damit auch für die Sprachförderung im Elementarbereich liegt grundsätzlich bei den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe, den Landkreisen oder den kreisfreien Städten. 258 Das Land als überörtlicher Träger ist zuständig für die Wahrnehmung der Aufgaben zum Schutz von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen und für die Fortbildung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in der Jugendhilfe. 259 Das Land hat im Niedersächsischen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (KiTaG) und im Niedersächsischen Schulgesetz (NSchG) die notwendigen Regelungen für die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen sowie über die Teilnahme an Sprachfördermaßnahmen vor der Einschulung getroffen. 260 Zudem hat es gemeinsam mit den maßgebenden Trägern im Jahr 2011 die Handlungsempfehlungen Sprachbildung und Sprachförderung verabschiedet. 261 Im Jahr 2016 stellte das Land für die Sprachfördermaßnahmen im Jahr vor der Einschulung Lehrerstunden zur Verfügung Abs. 1 SGB VIII und 1 Nds. AG SGB VIII Abs. 2 Nr. 6 und Nr. 8 SGB VIII Abs. 1, 3 Abs. 2 und 5, 4, 5 Abs. 5 und 11 Abs. 1 KiTaG sowie 64 Abs. 3 NSchG (Abruf am ). 262 Nach vorläufigen Angaben des Kultusministeriums.

3 Jahresbericht 2018 Seite: 152 Das Kultusministerium weist ferner darauf hin, dass die notwendige Beratung der Träger der Einrichtungen sowie der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe sichergestellt sei. 263 Ferner werde der gesetzliche Auftrag durch vielfältige Fortund Weiterbildungsangebote für pädagogische Fachkräfte und für Fachberaterinnen und Fachberater von Kindertageseinrichtungen erfüllt. Damit sei eine Vermittlung der Kompetenzen verbunden, die u. a. zur Sprachbildung und Sprachförderung im pädagogischen Alltag in Kindertageseinrichtungen erforderlich seien. 264 Auf dieser Basis hat der LRH den Einsatz von Fördermitteln des Landes geprüft. Einsatz von Fördermitteln des Landes, der Kommunen und des Bundes Die Sprachförderung erfolgt über mehrere Förderrichtlinien des Landes und zudem durch den Einsatz kommunaler Mittel sowie über ein Bundesprogramm. Nach der aktuellen Sprachförderrichtlinie des Kultusministeriums 265 werden die Weiterentwicklung von Konzepten und die Durchführung von Maßnahmen zur systematischen Integration von Sprachbildung und -förderung sowie von alltagsintegrierten Fördermaßnahmen für Kinder mit erhöhtem Förderbedarf und die Qualifizierung von Fachberatung und Fach- und Leitungskräften gefördert. Für diese Förderung stehen seit dem Haushaltsjahr 2016 Haushaltsmittel in Höhe von jährlich 12 Mio. zur Verfügung. 266 Nach der Antragsübersicht der Niedersächsischen Landesschulbehörde beteiligten sich 19 kommunale Zuwendungsempfänger mit Eigenmitteln in Höhe von rd. 1,5 Mio. an den vom Land geförderten Maßnahmen. Dabei lagen die einzelnen Beträge zwischen 67,81 und Demgegenüber beteiligten sich 36 Zuwendungsempfänger nicht mit eigenen Mitteln dersaechsisches-landesjugendamt-nlja--niedersaechsischer-landesjugendhilfeausschuss-nljha html (Abruf am ) (Abruf am ). 265 Erlass des Kultusministeriums vom (Nds. MBl. S. 637). 266 Vgl. Haushaltsplan für die Haushaltsjahre 2017 und 2018, Kapitel Titelgruppe 73.

4 Jahresbericht 2018 Seite: 153 Mit einer weiteren Richtlinie 267 fördert das Land Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität in Kindertagesstätten unter Berücksichtigung des Ziels der Integration von Kindern mit Fluchterfahrung. Nach einer Pressemittteilung des Kultusministeriums 268 sollen die Kindertagesstätten durch die geförderte personelle Verstärkung bei der Integration und Sprachförderung unterstützt werden. Mittel hierfür wurden unter der Zweckbestimmung Integration durch Sprache 269 in Höhe von jeweils rd. 54 Mio. für die Jahre 2017 und 2018 veranschlagt und in Höhe von 60 Mio. ab dem Jahr 2019 geplant. Über die Richtlinie Familienförderung 270 fördert das Land zudem die Programme Rucksack und Griffbereit. Mit den Programmen sollen im Wesentlichen Kinder bzw. Eltern (als Sprachvorbilder) mit Migrationshintergrund erreicht werden. Beim Programm Rucksack wird mit den Kindern zudem eine Sprachförderung in Deutsch in der Kindertagesstätte durchgeführt. Ziel einer Förderrichtlinie des Bundes 271 ist es, das sprachliche Bildungsangebot in den Tageseinrichtungen zu verbessern, die von überdurchschnittlich vielen Kindern mit besonderem Bedarf an sprachlicher Bildung und Sprachförderung besucht werden. Im Rahmen einer sogenannten zweiten Förderwelle waren 394 Einrichtungen aus Niedersachsen antragsberechtigt Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Verbesserung der Qualität in Kindertagesstätten (QuiK), Runderlass des Kultusministeriums vom (Nds. MBl. S. 699). 268 Pressemitteilung vom Kapitel Titelgruppe Erlass des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vom (Nds. MBl. S. 1139), zuletzt geändert durch Erlass vom (Nds. MBl. S. 1289). 271 Förderrichtlinie zum Bundesprogramm Sprach-Kitas: Weil Sprache der Schlüssel zur Welt ist vom ; BAnz AT B Stand:

5 Jahresbericht 2018 Seite: 154 Wesentliche Prüfungsergebnisse Der LRH stellte insbesondere Folgendes fest: Die Fördermaßnahmen des Landes, der Kommunen und des Bundes verfolgen zwar die gleichen Ziele, sind aber nicht aufeinander abgestimmt. Der sparsame und wirtschaftliche sowie zielgerichtete Mitteleinsatz ist damit nicht gegeben. In einer Vielzahl von Fällen beteiligten sich die örtlichen Träger der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe nicht oder nicht ausreichend an der Finanzierung der Aufgabe. Die Vielfalt der örtlichen Aktivitäten gewährleistete nicht, dass es sich um den mit der Förderung angestrebten systematischen Ansatz im pädagogischen Bereich handelt, der alle Kinder erreichen und auch die individuellen Bedarfe einbeziehen sollte. Die Zuwendungen wurden in einem großen Umfang entgegen den Vorschriften 273 nicht zur Teilfinanzierung des zu erfüllenden Zwecks, sondern zur Vollfinanzierung bewilligt. Maßgebend für die Höhe der Zuwendungen des Landes waren statistische Daten sowohl über die Anzahl von Gruppen in den Kindertageseinrichtungen als auch über den jeweiligen Anteil an Kindern mit Migrationshintergrund, in deren Familien nicht vorrangig Deutsch gesprochen wird. Ein solches schlüsselmäßiges Verteilen der Fördermittel entspricht nicht dem Zuwendungsrecht. Es ist unerlässlich, die Förderung anhand der Angemessenheit und Notwendigkeit im Einzelfall zu bemessen. 273 Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts (VV-Gk) Nr. 2.2 zu 44 LHO.

6 Jahresbericht 2018 Seite: 155 Demgegenüber stellt das Kultusministerium die Steuerungsverantwortung der örtlichen Träger heraus. Diese seien in der Pflicht, dafür Sorge zu tragen, die Mittel aus unterschiedlichen Förderprogrammen mit unterschiedlichen Zielgruppen und Zielsetzungen so einzusetzen, dass der Bildungsauftrag bestmöglich umgesetzt wird. Mit der kriteriengeleiteten Verteilung von Fördermitteln an die Jugendämter erhielten diese die Möglichkeit, die Mittel nach Angemessenheit und Notwendigkeit im Einzelfall weiterzuleiten. Aus Sicht des LRH hat das Kultusministerium bereits beim Erlass der Förderrichtlinie die Pflicht, den Bedarf für die Fördermaßnahme zu klären, dabei andere Förderungen einzubeziehen und dann die Voraussetzungen für den Einsatz der Fördermittel festzulegen. Diese Steuerung kann nicht anderen Stellen überlassen werden. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass die Mittelverwendung als solche und nicht der zielgerichtete Einsatz im Vordergrund steht. Es ist unerlässlich, dass die Bewilligungsstelle des Landes die Mittel anhand des konkreten Bedarfs der örtlichen Träger einsetzt. Die Fördermaßnahme des Bundes und auch die Sprachförderung des Landes im Jahr vor der Einschulung belegen einen solchen zielorientierten und bedarfsgerechten Einsatz von Haushaltsmitteln. Während der Bund nur Tageseinrichtungen fördert, die von überdurchschnittlich vielen Kindern mit besonderem Bedarf an sprachlicher Bildung und Sprachförderung besucht werden, richtet sich die Sprachförderung des Landes im Jahr vor der Einschulung an Kinder, deren Deutschkenntnisse für eine erfolgreiche Teilnahme am Unterricht nicht ausreichen. Änderung des KiTaG Nach dem Entwurf zur Änderung des KiTaG vom ist vorgesehen, den örtlichen Trägern auf der Grundlage eines geeigneten Sprachförderkonzepts zukünftig eine besondere Finanzhilfe für Sprachbildung und Sprachförderung zu gewähren. Ziel dieser Änderung ist es, die vorschulische Sprachförderung zukünftig in der Verantwortung der Tageseinrichtungen für Kinder durchzuführen 274 Drs. 18/656.

7 Jahresbericht 2018 Seite: 156 und dafür als Ausgleich einen Gesamtbetrag in Höhe von je Kindergartenjahr zur Verfügung zu stellen. Die örtlichen Träger haben diese Mittel für die Finanzierung zusätzlicher Personalausgaben für Kräfte in den Tageseinrichtungen 275 sowie für deren Fachberatung und die Qualifizierung der Kräfte 276 zu verwenden. Fazit Nach den Feststellungen des LRH ist die unerlässliche Bedarfsermittlung und Steuerung der Fördermaßnahmen unterblieben. Vielmehr wurden die Fördermittel des Landes entgegen dem Förderziel nicht bedarfsgerecht eingesetzt, sondern lediglich verteilt. Der LRH hält es demgegenüber für erforderlich, den konkreten Bedarf an zusätzlicher Sprachförderung im Elementarbereich zur Grundlage der Förderung zu machen. Diese sollte möglichst nicht über verschiedene Förderrichtlinien erfolgen. Ziel sollte sein, mit der vorgesehenen Förderung nach dem KiTaG eine abschließende Regelung zu treffen. Eine solche Bündelung würde einem zielgerichteten und effizienten Mitteleinsatz entsprechen und den Verwaltungsaufwand deutlich reduzieren. Von Bedeutung ist dabei auch weiterhin, dass grundsätzlich die örtlichen Träger zuständig sind und sich der Bund ebenfalls mit einem entsprechenden Schwerpunkt engagiert. 275 Mindestens 85 % der Mittel. 276 Bis zu 15 % der Mittel.