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Gert Straub
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1 Fabian Mauchle, M.A. HSG in Volkswirtschaftslehre, M.A. HSG in Rechtswissenschaft, wissenschaftlicher Assistent am Institut für Finanzwissenschaft, Finanzrecht und Law and Economics der Universität St. Gallen (IFF-HSG), Doktorand in Rechtswissenschaft zu einem Thema an der Schnittstelle von Steuerrecht und Volkswirtschaftslehre. Christoph A. Schaltegger, Prof. Dr. rer. pol., Ordinarius für Politische Ökonomie an der Universität Luzern und Direktor des IFF-HSG. Lizentiat und Promotion in Wirtschaftswissenschaften an der Universität Basel, Habilitation an der Universität St. Gallen. Verfasser einer Reihe von Publikationen, insbesondere im Bereich der Finanzwissenschaften und der Politischen Ökonomie. 1. Auflage: 2018 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN: Alle Rechte vorbehalten. Copyright 2018 Haupt Bern Jede Art der Vervielfältigung ohne Genehmigung des Verlages ist unzulässig. Redaktion und Satz durch die Autoren Printed in Germany

2 Zum Geleit Der Erfolg der Schweiz hängt von der Fruchtbarkeit ihres Föderalismus, und diese von der Ausgestaltung des Finanzausgleichs zwischen den Kantonen und Gemeinden ab. Die öffentliche Aufmerksamkeit richtete sich bisher vor allem auf den Ausgleich zwischen den Kantonen. Dabei sind die Gesundheit der Gemeinden und damit der Ausgleich zwischen den Gemeinden mindestens ebenso wichtig für unseren Wohlstand und unsere internationale Wettbewerbsfähigkeit. Das gilt insbesondere auch für die Gemeinden des Kantons Zürich. Der wirtschaftlich und politisch gewichtige Kanton hat seit 2012 einen neuen Finanzausgleich. Dieser ist unbestrittenermassen moderner als der alte, aber im schweizerischen Vergleich extrem nivellierend. Deshalb ist es höchste Zeit, dass seine Stärken und Schwächen aus wissenschaftlicher und unabhängiger Sicht analysiert werden. Christoph Schaltegger und Fabian Mauchle präsentieren eine eindrückliche Mischung aus hochkompetenter Analyse, grosser Detailkenntnis und allgemeinverständlicher Formulierung. Damit machen sie das Thema innerkantonaler Finanzausgleich für alle Leser spannend, die verstehen wollen, wie die Schweiz und ihre Institutionen funktionieren. Die Autoren zeigen theoretisch und statistisch überzeugend, wie der Finanzausgleich die Anreize und Möglichkeiten der kommunalen Handlungsträger den Politikern und Bürgern unterläuft, ihre Gemeinde wirtschaftlich erfolgreich zu entwickeln. Das schwächt die Position des Kantons Zürich im nationalen und internationalen Standortwettbewerb. Wer hofft, die Diagnose sei blosse Theorie und Menschen handelten nicht so ökonomisch, hofft vergebens. Die von den Autoren aufgezeigten negativen Wirkungen sind erst der Anfang. Die vom Finanzausgleich vermittelten negativen Anreize wirken je länger je stärker. Denn viele Politiker und Bürger lernen erst mit der Zeit, dass gute Standortpolitik ihrer Gemeinde wegen des Finanzausgleichs oft nichts mehr bringt oder sogar schadet. Zum Glück bieten die Autoren viele durchwegs realistische grössere und kleinere Vorschläge, wie der Finanzausgleich verbessert werden kann. Ich bin deshalb sicher, dass dieses Buch einen bedeutenden Beitrag zur Debatte über Sinn und Unsinn sowie fruchtbare Weiterentwicklungen des kantonalen Finanzausgleichs in Zürich und vielen weiteren Kantonen leistet. Reiner Eichenberger Ordentlicher Professor für Theorie der Finanz- und Wirtschaftspolitik an der Universität Fribourg V

4 Vorwort Der innerkantonale Finanzausgleich stellt sowohl für den Kanton Zürich als auch für die Gemeinden ein zentrales Element im Finanzhaushalt dar. Im Jahr 2012 mündeten umfassende Bestrebungen in einer grundlegenden Reform des Finanzausgleichs. Der alte Finanzausgleich wurde als ineffizient empfunden: Viel Geld konnte nur wenig Wirkung entfalten. Dies gilt sowohl für den angestrebten Abbau von Unterschieden bei der Finanzkraft als auch bei den unterschiedlichen Lasten der Gemeinden. Der neue Finanzausgleich setzt mit dem Ressourcenausgleich auf der Einnahmenseite und mit den vier Lastenausgleichen auf der Ausgabenseite an. Fünf Jahre nach der Umsetzung der Reform scheint es an der Zeit, eine unabhängige und politisch neutrale Beurteilung der Wirkungen vorzunehmen. Diese Lücke soll mit dem vorliegenden wissenschaftlichen Beitrag geschlossen werden. Wertvolle Unterstützung haben wir von verschiedener Seite erfahren. Zunächst einmal gilt unser grosser Dank Dr. Terenzio Angelini, der mit zahlreichen wertvollen Ratschlägen zum Gelingen der Arbeit beigetragen hat. Dank gebührt auch dem Gemeindeamt des Kantons Zürich, namentlich Dr. Alexander Gulde, sowie dem Fachbeirat für die offenen und interessanten Diskussionen zu dieser Thematik. Herzlich danken dürfen wir Prof. Dr. Reiner Eichenberger, der sich spontan dazu bereit erklärt hat, ein Geleitwort zu verfassen. Das Institut für Finanzwissenschaft, Finanzrecht und Law and Economics der Universität St.Gallen (IFF-HSG) hat die Publikation mit einem finanziellen Beitrag unterstützt, wofür wir unseren besten Dank aussprechen möchten. Prof. Dr. Robert Waldburger, Vorsitzender der Direktion des IFF, danken wir für die stets wohlwollende Unterstützung des Projekts und die freundliche Aufnahme des Beitrags in diese Schriftenreihe. Nicht zuletzt sei dem Haupt Verlag für die gute Zusammenarbeit gedankt. St. Gallen/Luzern, im Oktober 2017 Die Autoren VII

6 Inhaltsverzeichnis Zum Geleit... V Vorwort... VII Inhaltsverzeichnis... IX Zusammenfassung... 1 I. Einleitung... 7 II. Ausgangspunkt: Theorien des Föderalismus und die Rolle eines Finanzausgleichs Föderalismus und Zentralstaat Notwendigkeit und Funktionen eines Finanzausgleichs III. Kriterien zur Beurteilung eines Finanzausgleichs Zielkonflikte Die ideale Ausgestaltung eines Finanzausgleichs im Besonderen.. 16 IV. Ressourcenausgleich Zielsetzungen Beurteilung der Zielsetzungen Ausgestaltung Beurteilung der Ausgestaltung Die relative Steuerkraft als Mass für die Finanzkraft Zu berücksichtigende Einnahmen Unabhängigkeit von der Besteuerung Vergleichbarkeit zwischen den Gemeinden Simulation einer Anpassung der relativen Steuerkraft Anreizwirkung des Ressourcenzuschusses Modellübersicht Zuschusshöhe in Abhängigkeit des Steuerfusses Anreizwirkung der Ressourcenabschöpfungen Wirkungsanalyse Ergebnisse und Reformvorschläge IX

7 Inhaltsverzeichnis V. Demografischer Sonderlastenausgleich Zielsetzung Beurteilung der Zielsetzung Bedingung 1: Nicht-Beeinflussbarkeit des Lastenelements Bedingung 2: Belastung des Gemeindehaushalts Ausgestaltung Beurteilung der Ausgestaltung Art und Höhe des Beitrags Abhängigkeit vom Bedarf Zweckbindung Wirkungsanalyse Ergebnisse und Reformvorschläge VI. Geografisch-topografischer Sonderlastenausgleich Zielsetzung Beurteilung der Zielsetzung Bedingung 1: Nicht-Beeinflussbarkeit des Lastenelements Bedingung 2: Belastung des Gemeindehaushalts Ausgestaltung Beurteilung der Ausgestaltung Art und Höhe des Beitrags Abhängigkeit vom Bedarf Zweckbindung Wirkungsanalyse Ergebnisse und Reformvorschläge X

8 Inhaltsverzeichnis VII. Individueller Sonderlastenausgleich Zielsetzung Beurteilung der Zielsetzung Ausgestaltung Beurteilung der Ausgestaltung Anreizstruktur Wirkungsanalyse Ergebnisse und Reformvorschläge VIII. Zentrumslastenausgleich Zielsetzung Beurteilung der Zielsetzung Ausgestaltung Beurteilung der Ausgestaltung Ergebnisse und Reformvorschläge IX. Simulationen Partieller Ausgabenausgleich (I) Partieller Ausgabenausgleich (II) Partieller Ressourcenausgleich Partieller Ressourcenausgleich mit Mindestausstattung (Mischmodell) Partieller Ressourcenausgleich ohne Lastenausgleich X. Fazit Anhang: Ressourcenausgleich in den Jahren Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Sachregister XI

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