Übergang vom Förder- zum Lenkungssystem

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1 5 15 Auszug aus Ausgabe 5 Oktober 2015 Energie. Markt. Wettbewerb. Übergang vom Förder- zum ssystem Von Dr. Martin Baur ISSN:

2 Energiestrategie 2050 Übergang vom Förder- zum ssystem Von Dr. Martin Baur, Eidgenössische Finanzverwaltung Bis zum Jahr 2050 sollen in der Schweiz die energetischen CO2-Emissionen um mindestens 40 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 sowie der Stromverbrauch pro Kopf durchschnittlich um zehn Prozent gegenüber dem Niveau von 2000 gesenkt werden. Um dieses Ziel umzusetzen, sind sabgaben aus volkswirtschaftlicher Sicht sinnvoller als Fördermaßnahmen. Ab dem Jahr 2021 soll daher das aktuelle Fördersystem durch ein ssystem ersetzt werden. Die Erträge der Abgaben werden an Bevölkerung und Unternehmen zurückverteilt. Energiesparen wird dadurch belohnt und ärmere Haushalte werden nicht zusätzlich belastet. Quelle: by-studio busse-yankushe - Fotolia.com 2 Auszug aus e m w Heft

3 Ziel der Energiestrategie 2050 des Schweizer Bundesrates ist es, den Endenergie- und Stromverbrauch sowie die energiebedingten -Emissionen zu senken. Zudem soll der Anteil der erneuerbaren Energien erhöht werden. Damit kann langfristig die Versorgungssicherheit für die Schweiz sichergestellt und gleichzeitig ein wichtiger Beitrag geleistet werden, um die klimapolitischen Ziele zu erreichen. Die Energiestrategie 2050 Die vom Bundesrat im Herbst 2013 lancierte erste Etappe der Energiestrategie besteht aus einer umfassenden Gesetzesvorlage, die sich zurzeit in der parlamentarischen Beratung befindet. Sie beinhaltet einen Maßnahmenmix aus Information, Vorschriften, Forschung, internationaler Zusammenarbeit sowie zusätzlichen Mitteln für die Förderung der neuen erneuerbaren Energien (Wind, Fotovoltaik, Biomasse, etc.) durch eine kostendeckende Einspeisevergütung und für ein Programm zur energetischen Sanierung von Gebäuden. In der zweiten Etappe ab 2021 beabsichtigt der Bundesrat die Fördermaßnahmen der Klima- und Energiepolitik schrittweise durch ein ssystem abzulösen, das auf Klima- und Stromabgaben basiert. Kostengünstigere Zielerreichung Förder- und Regulierungsmaßnahmen können zwar innert kurzer Zeit eine Wirkung entfalten, da sie vergleichsweise schnell umsetzbar sind. Mittel- bis langfristig weisen sabgaben im Vergleich zu Förder- und Regulierungsmaßnahmen jedoch Vorteile auf. sabgaben setzen Preissignale. Dabei berücksichtigen sie das Verursacherprinzip, indem Aktivitäten teurer werden, die direkt oder indirekt die Umwelt belasten. Dies veranlasst die Haushalte und Unternehmen, bei Konsum- und Produktionsentscheidungen die tatsächlichen Kosten ihrer Handlungen zu berücksichtigen. Die Veränderung der relativen Preise durch sabgaben lässt den Haushalten und Unternehmen dabei die Entscheidungsfreiheit, ihr Verhalten dort anzupassen, wo dies zu den geringsten Kosten möglich ist. Zudem bewirken preisliche Anreize, dass fortwährend weitere, noch bessere Möglichkeiten gesucht werden, um Emissionen und Energieverbrauch zu reduzieren, denn damit lohnen sich dynamische Investitionen in energiesparende- und emissionsmindernde Technologien auch finanziell. sabgaben erzeugen zudem im Gegensatz zu Fördermaßnahmen keine sogenannten Mitnahmeeffekte. Damit ist ein Verhalten gemeint, das auch ohne staatliche Förderung erfolgt wäre (z. B. Förderung der Installation einer Photovoltaikanlage oder Sanierung einer Gebäudehülle, die auch ohne Subvention durchgeführt worden wären). Ein weiterer Vorteil von sabgaben besteht darin, dass regressive Verteilungswirkungen kompensiert werden können etwa durch eine Pro-Kopf-Rückverteilung der Erträge an die Bevölkerung. Zudem wird der Vollzugsaufwand für die Abgabenerhebung und die Rückverteilung der Erträge als verhältnismäßig gering eingeschätzt. Die Transparenz für Wirtschaft und Bevölkerung ist dabei relativ hoch. sabgaben erzeugen keine Mitnahmeeffekte. Klima- und Energieziele können also durch sabgaben zu volkswirtschaftlich niedrigeren Kosten erreicht werden als mit einem Fördersystem. Die Analyse von tatsächlich in der Praxis umgesetzten Systemen und Erfahrungen in verschiedenen, vor allem europäischen, Ländern bestätigen dies. Eckpunkte des Vorschlags des Bundesrates Der Bundesrat möchte die Vorteile eines solchen ssystems nutzen: Im März 2015 hat er einen Vorschlag für die Verankerung eines ssystems in der Verfassung präsentiert. Im Zeitraum zwischen März und Juni 2015 wurden interessierte Parteien und Interessengruppen eingeladen, diesen Vorschlag zu kommentieren (sog. Vernehmlassungsverfahren). Die eingegangenen 157 Stellungnahmen werden aktuell ausgewertet. Der vom Bundesrat präsentierte Vorschlag basiert auf der Erhebung von sabgaben auf Heizöl, Benzin, Diesel sowie auf Strom. Die Einnahmen werden nach einer Übergangsphase vollständig an Wirtschaft und Bevölkerung zurückverteilt, das heißt, die Haushaltsneutralität ist gewährleistet. Durch die Rückverteilung an Haushalte und Unternehmen werden die regressiven Verteilungswirkungen der sabgaben ausgeglichen. Vom ssystem profitieren Personen und Unternehmen mit einem unterdurchschnittlichen Energieverbrauch: Sie erhalten mehr Geld aus der Rückverteilung der Einnahmen, als sie an Abgaben bezahlt haben. So werden verursachergerecht bei jedem Einzelnen Anreize gesetzt, Effizienzpotenziale zu nutzen. Die Erträge der sabgaben können an die Haushalte pro Kopf über die Krankenkassen und an die Unternehmen gemäß ihrer sozialversicherungspflichtigen Lohnsumme zurückverteilt werden. Für energie- und treibhausgasintensive Unternehmen, die durch die Erhebung der Abgaben unzumutbar belastet würden, sieht der Bundesrat Abfederungsmaßnahmen vor. Parallel zur Einführung der Klima- und Stromabgaben sollen die bestehenden Fördermaßnahmen (kostendeckende Einspeisevergütung als Instrument zur Förderung der erneuerbaren Stromproduktion und Gebäudeprogramm zur energetischen Sanierung von Gebäuden) abgebaut werden. In einer Übergangszeit soll die Möglichkeit bestehen, die Erträge der Klima- und Stromabgaben weiter für die bisherigen Förderzwecke zu verwenden. Das mit der Teilzweckbindung der aktuellen -Abgabe auf Brennstoffen finanzierte Gebäudeprogramm soll ab 2021 schrittweise abgebaut werden und im Jahr 2025 auslaufen. Danach würden die Einnahmen aus der Klimaabgabe vollständig an Haushalte und Unternehmen zurückverteilt. Im Strombereich wird der gegenwärtige Netzzuschlag zur Finanzierung der kostendeckenden Einspeisevergütung ab 2021 durch eine Stromabgabe abgelöst. Die über den heutigen Netzzuschlag finanzierte Förderung der erneuerbaren Energien wird bis 2045 beschränkt. Dies bedeutet, dass ab dem Jahr 2030 keine zusätzlichen Anlagen mehr gefördert werden. Diese Übergangszeit ist wichtig, da sowohl ein Förderstopp als auch die abrupte Einführung einer hohen Abgabe für die betroffenen Branchen schwer verkraftbar wären. Denn diese brauchen Planungssicherheit und Zeit, um die Strukturen schrittweise anzupassen. Darüberhinausgehende oder andere Fördermaßnahmen sollen nicht aus den Erträgen der Klima- und Stromabgaben finanziert Auszug aus e m w Heft

4 werden dürfen. Dadurch wird gewährleistet, dass ohne neuerliche Verfassungsänderung aus den Erträgen dieser Abgaben keine neuen Teilzweckbindungen eingeführt werden. Um die Stromproduktion aus erneuerbaren Energien im Inland zu unterstützen respektive deren Wettbewerbsfähigkeit gegenüber ausländischer oder fossiler Stromproduktion zu erhöhen, wird auch eine Differenzierung der Stromabgabe geprüft. Die Stromproduktion aus erneuerbaren Energien würde dabei von einem niedrigeren Abgabesatz profitieren, während Strom aus Kernkraftwerken oder fossiler Energie einem höheren Abgabesatz unterliegen würde. Stromimporte würden ebenfalls mit einer sabgabe belastet. Die Umsetzung einer differenzierten Stromabgabe ist jedoch aufgrund internationalen Rechts (WTO, Freihandelshabkommen) stark eingeschränkt. Eine Importsteuer auf Kohlendioxid müsste auf Basis der Produktion des einzelnen Kraftwerks erfolgen, dessen Strom in die Schweiz importiert wird. Das ist jedoch nicht umsetzbar. Eine Differenzierung könnte auch mit Herkunftsnachweisen für erneuerbaren Strom WTO-konform hinterlegt werden. Inländische und ausländische Herkunftsnachweise müssten einander dabei gleichgestellt sein. Nachweise für Wasserkraft aus Skandinavien Die Umsetzung einer differenzierten Stromabgabe ist schwierig. sind jedoch unter den gegenwärtigen Marktverhältnissen im Vergleich zur Differenz zwischen einer hohen (für nicht erneuerbare Energien) und einer tieferen Abgabe (für erneuerbare Energien) sehr günstig (unter 0,01 Rappen pro Kilowattstunde) und könnten das gesamte System der Stromabgabe unterlaufen, ohne den inländischen erneuerbaren Energien einen Vorteil zu verschaffen. Vier mögliche Umsetzungsszenarien bis 2030 Der Bundesrat hat mit seinem Vorschlag für einen neuen Verfassungsartikel gleichzeitig aufgezeigt, wie das vorgeschlagene ssystem exemplarisch umgesetzt werden könnte. Die Zielsetzung der Energiestrategie 2050, die energetischen -Emissionen bis zum Jahr 2030 um rund 40 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken, wird dabei beibehalten. Zudem soll der Stromverbrauch pro Kopf durchschnittlich um zehn Prozent gegenüber dem Jahr 2000 reduziert werden. Mit modellgestützten Untersuchungen wurden verschiedene Abgabeszenarien durchgerechnet und der Zielerreichungsgrad eingeschätzt (Ecoplan: Auswirkungen eines Klima- und Energielenkungssystems für 2030, Bern 2015; siehe Tabelle 1). Dieser zeigt auf, zu welchem Anteil das Ziel mit den vorgeschlagenen Abgabesätzen erreicht werden kann. Daraus kann abgeleitet werden, in 01 Vier exemplarische Umsetzungsmöglichkeiten (Kombinationen) Szenario (Kombination) Strom (uniform)* K 1 K 2 K 3 K Zuschlag in % auf den Strompreis für Haushaltskunden Zuschlag in Rp./kWh Zielerreichungsgrad 2030 in % im Vergleich zu weiter wie bisher Brennstoffe** Abgabe in Fr./t z. B. Heizöl Zuschlag in Rp./l Treibstoffe Abgabe in Fr./t z. B. Benzin Zuschlag in Rp./l Zielerreichung (Nicht EHS-Sektoren***) im Jahr 2030 im Vergleich zu weiter wie bisher (40 % -Reduktionsziel) -Emissionen in Mio. t Reduktion in Mio. t Zielerreichungsgrad in % swirkung der Klima- und Stromabgaben sehr wenig wenig mittlere hohe Umfang der zusätzlichen Maßnahmen sehr hoch hoch mittel wenig Anmerkungen: * löst den bestehenden Netzzuschlag ab ** löst die bestehende -Abgabe auf Brennstoffe ab. *** Große Industrieunternehmen sind zur Teilnahme am Emissionshandelssystem (EHS) verpflichtet. Kleine und mittlere Unternehmen können sich gegenüber dem Bund zur Einhaltung von Emissionszielen verpflichten und sind damit von der -Abgabe auf Brennstoffe befreit, ohne am EHS teilzunehmen (non-ehs), Quelle: Ecoplan 2015: 25, 43, Auszug aus e m w Heft

5 02 Kohlenstoff- und Energieabgaben in anderen Ländern (Quelle: Daten IEEP (2013), eigene Darstellung) Land oder Provinz Einführung Abgabeart und Bemessungsgrundlage British Columbia (Kanada) 2008 Kohlenstoffabgabe (Brenn- und Treibstoffe) Deutschland 1999 Energieabgabe auf Brenn- und Treibstoffe Stromabgabe Dänemark 1977 Energieabgabe auf fossile Brenn- und Treibstoffe, darunter Strom Abgabe Finnland Abgabe (Brenn- und Treibstoffe) Energieabgabe auf Strom Großbritannien 2001 Klimaabgabe (Erdöl, Braunkohle, Erdgas, Strom) Irland 2009 Kohlenstoffabgabe (Brenn- und Treibstoffe) Norwegen 1991 Kohlenstoffabgabe (Mineralöle und Offshore-Erdöl) Stromabgabe Niederlande 1996 Energieabgabe (Mineralöle, Kohle, Erdgas, Strom) Schweden Abgabe und Energieabgaben auf Brennstoffe, Treibstoffe, Strom, Industrie welchem Umfang andere, ergänzende Maßnahmen und Instrumente wie beispielsweise Vorschriften eingesetzt werden müssen. Stärker auf dem marktwirtschaftlichen Instrument der beruhen die Kombinationen 3 und 4. Hier umfasst das ssystem auch die Treibstoffe. Aufgrund der bestehenden Belastungen mit Mineralölsteuern und der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe, der Ausweichmöglichkeit über den Tanktourismus sowie den bestehenden Vorschriften im Mobilitätsbereich fällt die Klimaabgabe auf Treibstoffe jedoch niedriger aus als diejenige auf Brennstoffe. In Kombination 3 wird ab 2021 eine Abgabe von 1,3 Rappen pro Liter Benzin eingeführt, welche sich über die Zeit von zehn Jahren auf rund 13 Rappen pro Liter erhöht. Die Klimaabgabe auf Brennstoffe verbleibt auf dem Niveau wie in Kombination 2. Die Kombination 4 setzt am stärksten auf swirkungen. Die Klimaabgabe auf Treibstoffe liegt doppelt so hoch wie in Kombination 3, jene auf Brennstoffe steigt bis zum Jahr 2030 auf 336 Franken pro Tonne (knapp 90 Rappen pro Liter Heizöl). Das Reduktionsziel für die energetischen -Emissionen wird mit den sabgaben zu rund 70 Prozent erreicht. Zusätzliche Maßnahmen und Instrumente wären nur unterstützend notwendig. Einzig mit dem weitreichendsten Szenario (Kombination 4) wird mittelfristig ein eigentlicher Übergang zu einem ssystem vollzogen. Sowohl die Klimaabgaben auf Brenn- und auf Treibstoffe als auch die Stromabgabe würden innerhalb von zehn Jahren eine Höhe erreichen, mit welcher die gewünschte swirkung erzielt wird. Die in Tabelle 1 dargestellten Kombinationen (K 1 bis 4) veranschaulichen, wie die Klima- und Stromabgaben im Zeitraum 2021 bis 2030 festgelegt werden könnten. Die Abgaben auf Brenn- und Treibstoffe bemessen sich nach dem Kohlenstoffgehalt die in allen Szenarien uniforme Stromabgabe gemäß dem Energieverbrauch (in Kilowattstunden). Der Zielerreichungsgrad wird im Vergleich zu einem Referenzszenario Weiter wie bisher ausgewiesen, welches alle heutigen klima- und energiepolitischen Instrumente, Maßnahmen und Gesetze fortführt. Im Modell wird die Höhe der Stromabgabe so bestimmt, dass allein dadurch ohne weitere regulatorische Maßnahmen die Stromverbrauchsziele erreicht werden. Die zur Zielerreichung notwendige Abgabe im Jahr 2030 liegt deshalb in allen vier Kombinationen bei rund 4,5 Rappen pro Kilowattstunde Strom. Die Kombinationen 1 und 2 enthalten nur wenige selemente und beschränken sich auf Brennstoffe und Strom. Eine sabgabe auf Treibstoffe wird nicht eingeführt. Dementsprechend wären im Verkehrsbereich tiefgreifende, zusätzliche Maßnahmen notwendig. Zudem bleibt in beiden Kombinationen die Abgabenhöhe auf Brennstoffe vergleichsweise niedrig. Die Klimaabgabe auf Brennstoffe wird im Zeitraum von 2021 bis 2030 schrittweise erhöht. Bei beiden Kombinationen müssten die ergänzenden Maßnahmen (inkl. Maßnahmen im Emissionshandelssystem) und Instrumente einen Reduktionsbeitrag im Umfang von 82 Prozent (K1) respektive 72 Prozent (K2) erbringen. Fazit Internationale Erfahrungen stimmen zuversichtlich Die bisherigen internationalen Erfahrungen mit sabgaben (Tabelle 2) zeigen ein positives Bild. Eine Analyse der Systeme zeigt, dass die -Emissionen gesenkt und die Energieeffizienz mit geringen volkswirtschaftlichen Kosten verbessert werden konnte. Zudem wurden keine negativen Effekte auf die Beschäftigung beobachtet und die ssysteme haben Innovationsanreize geschaffen (vgl. dazu u.a. IEEP: Evaluation of Environmental Tax Reforms: International Experiences, Brussels 2013). DR. MARTIN BAUR Jahrgang Studium Volkswirtschaft und Politologie an den Universitäten Zürich und Wien Wissenschaftlicher Mitarbeiter und Projektleiter bei econcept, Zürich Senior Economist bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung, Bern Instruktor an multilateralen Workshops der OECD zum Thema Steuerpolitik seit 2012 Leiter Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung, Bern martin.baur@efv.admin.ch Auszug aus e m w Heft

6 Energie. Markt. Wettbewerb. energate gmbh Norbertstraße 5 D Essen Tel.: +49 (0) Fax: +49 (0) Bestellen Sie jetzt Ihre persönliche Ausgabe!