THÜRINGER VERFASSUNGSGERICHTSHOF. VerfGH 38/97. U r t e i l. Im Namen des Volkes. In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

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1 Verkündet am Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle THÜRINGER VERFASSUNGSGERICHTSHOF VerfGH 38/97 U r t e i l Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Stadt Kölleda, vertreten durch den Bürgermeister, Markt 1, Kölleda - Beschwerdeführerin - Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Pfrang und Partner, Dominikanerplatz 4, Würzburg wegen: 48 S. 1, 25 des Gesetzes zur Neugliederung kreisangehöriger Gemeinden (Thüringer Gemeindeneugliederungsgesetz - ThürGNGG) vom 23. Dezember 1996 (GVBl. S. 333)

2 2 hat der Thüringer Verfassungsgerichtshof durch den Präsidenten des Thüringer Verfassungsgerichtshofs Becker und die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Bauer, Hemsteg von Fintel, Lingenberg, Lothholz, Neuwirth, Rommelfanger, Scherer und Steinberg aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Juni 1999 für Recht erkannt: Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen. Gründe: Die Beschwerdeführerin verfolgt mit ihrer Verfassungsbeschwerde das Ziel, ihre Einbindung in die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda zu beenden. Mit ihrem Hauptantrag begehrt sie, die 48 Satz 1, 25 ThürGNGG insoweit für nichtig zu erklären, als diese ihre durch Rechtsverordnung des Innenministers vom 30. März 1994 (GVBl. S. 407) erfolgte Einbindung in die Verwaltungsgemeinschaft bestätigten. Hilfsweise begehrt sie die Feststellung, der Freistaat Thüringen verletze die Beschwerdeführerin in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht, indem er es unterlassen habe und unterlasse, sie aus der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda zu entlassen. I. 1. Die dem Landkreis Sömmerda angehörige Beschwerdeführerin hat ca Einwohner und ist Mitglied der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda. Dieser gehören außerdem die Gemeinden Beichlingen, Großmonra, Großneuhausen, Kleinneuhausen und Ostramondra an, die jeweils weniger als 1000, zusammen ca Einwohner haben. Mit Wirkung vom 1. Januar 1997 wurde die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda auf Grund von 25 ThürGNGG um die Gemeinde Schillingstedt (284 Einwohner, Stand vom 30. Juni 1995) erweitert.

3 3 a) Die Beschwerdeführerin beschloß am 2. Juni 1993 die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft Kölleda auf der Grundlage der 31 ff. der Vorläufigen Thüringer Kommunalordnung (VKO) vom 24. Juli 1992 (GVBl. S. 383) mit den genannten Gemeinden, deren Gemeinderäte entsprechende Beschlüsse faßten. In der Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarung war bestimmt, daß der Vorsitzende und sein Stellvertreter ehrenamtlich tätig sein sollten. Außerdem war die Möglichkeit einer Kündigung mit fünfjähriger Frist zum Ende eines Kalenderjahres vereinbart. Die Anerkennung der Verwaltungsgemeinschaft erfolgte durch Rechtsverordnung des Thüringer Innenministers vom 30. März 1994 (GVBl. S. 407), die am 14. April 1994 in Kraft trat. b) Am 1. Juli 1994 trat die am 16. August 1993 vom Thüringer Landtag beschlossene Thüringer Kommunalordnung (ThürKO - GVBl. S ) in Kraft. Diese enthält in ihren 46 ff. Vorgaben für die künftige kommunale Struktur auf Gemeindeebene. Zusätzlich zu der (Einheits-)Gemeinde und der Verwaltungsgemeinschaft führte 51 ThürKO das Rechtsinstitut der erfüllenden Gemeinde ein. Hierbei handelt es sich um die Vereinbarung benachbarter kreisangehöriger Gemeinden, daß eine Gemeinde mit mindestens 3000 Einwohnern, deren Bürgermeister hauptamtlich tätig ist, die Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft wahrnimmt, wobei der Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde ehrenamtlicher Gemeinschaftsvorsitzender kraft Amtes ist. Für die Verwaltungsgemeinschaften bestimmt 48 Abs. 3 ThürKO - abweichend von der Vorläufigen Kommunalordnung -, daß der Gemeinschaftsvorsitzende hauptamtlich tätig sein muß. Die Erweiterung, Änderung oder Auflösung einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft erfolgt durch Rechtsverordnung des Innenministers aufgrund eines übereinstimmenden Antrags der beteiligten Gemeinden, sofern Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegenstehen ( 46 Abs. 3 ThürKO). Gegen den Willen einer der beteiligten Gemeinden wird die Verwaltungsgemeinschaft nur durch Gesetz erweitert, geändert oder aufgelöst ( 46 Abs. 4 ThürKO). Gemeinden mit weniger als 3000 Einwohnern müssen entweder einer Verwaltungsgemeinschaft angehören oder eine Erfüllungsvereinbarung nach 51 ThürKO treffen ( 46 Abs. 1 Satz 3, 51 ThürKO). Die Gesamteinwohnerzahl einer Verwaltungsgemeinschaft muß grundsätzlich mindestens 5000 betragen.

4 4 Ausnahmen von den Mindesteinwohnerzahlen sind aus Gründen des öffentlichen Wohls möglich ( 46 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 4, 51 Satz 2 und 4 ThürKO). c) Wegen der durch das Inkrafttreten der Thüringer Kommunalordnung veränderten Rechtslage, insbesondere bezüglich der hauptamtlichen Tätigkeit des Gemeinschaftsvorsitzenden, beschloß die Beschwerdeführerin am 27. Oktober 1994, die Mitgliedschaft in der Verwaltungsgemeinschaft zu kündigen mit dem Ziel, aufgrund einer neuen Vereinbarung erfüllende Gemeinde für die anderen Mitgliedsgemeinden zu werden. Einen entsprechenden Antrag lehnte das Innenministerium ab, weil übereinstimmende Beschlüsse aller Mitgliedsgemeinden nicht vorlagen. 2. Am 5. März 1996 leitete der Ministerpräsident dem Präsidenten des Landtags den von der Landesregierung beschlossenen Entwurf eines Thüringer Gesetzes zur Neugliederung kreisangehöriger Gemeinden mit der Bitte um Beratung durch den Landtag zu (LT-Drs. 2/957). Der Gesetzentwurf enthält u.a. folgende Regelungen: 27 Gemeinde Schillingstedt Die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda wird erweitert um die Gemeinde Schillingstedt. 50 Fortbestand von Gemeindezuordnungen Alle durch bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes verkündete Rechtsverordnungen auf der Grundlage der 9, 46 oder 51 ThürKO sowie der 12 oder 31 der Vorläufigen Kommunalordnung für das Land Thüringen geregelten Gemeindezuordnungen werden bestätigt und bestehen fort, soweit sie nicht durch die Bestimmungen des ersten Teils dieses Gesetzes geändert oder aufgehoben werden.... Der Gesetzentwurf wird im wesentlichen damit begründet, daß das Ziel der angestrebten Gemeindegebietsreform die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung unterhalb der Kreisebene durch Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden sei. Nachdem sich bis zum 30. Juni 1995 leistungsfähigere kommunale Einheiten auf freiwilliger Basis hätten bilden können, bestünden immer noch 47 Verwaltungsgemeinschaften und 68 Gemeinden, die den Vorgaben der Thüringer Kommunalordnung nicht genügten, so daß nunmehr die Notwendigkeit für den Gesetzgeber bestünde, gestaltend einzugreifen.

5 5 Zu 27 des Gesetzentwurfes wird in der amtlichen Gesetzesbegründung im wesentlichen ausgeführt, daß die Gemeinde Schillingstedt mit 284 Einwohnern einer Verwaltungsgemeinschaft angehören müsse und die Zuordnung zur Verwaltungsgemeinschaft Kölleda aufgrund der guten Verkehrsverbindung und der räumlichen und topographischen Gegebenheiten sachgerecht sei. Zu 50 des Gesetzentwurfes wird ausgeführt: Mit dieser Bestimmung wird die durch Rechtsverordnungen des Innenministers auf der Grundlage der 9, 46 und 51 ThürKO und der 12 und 31 der Vorläufigen Kommunalordnung sowie durch genehmigte Zweckvereinbarungen nach 18 des Thüringer Maßnahmengesetzes geschaffene Struktur der Neugliederung des Landes Thüringen auf Gemeindeebene durch den Gesetzgeber als seinem Willen entsprechend anerkannt.... Die Gemeinden konnten bisher ohne Eingreifen des Gesetzgebers entweder durch freiwillige Gebiets- oder Bestandsänderungen gemäß Artikel 92 Abs. 2 und Artikel 105 Satz 2 der Verfassung des Freistaats Thüringen sowie 9 Abs. 1 und 2 ThürKO oder durch freiwillige Neubildung oder Umgestaltung von Verwaltungsgemeinschaften gemäß 46 Abs. 2 ThürKO oder durch Vereinbarungen gemäß 51 ThürKO die gesetzlichen Anforderungen der Thüringer Kommunalordnung erfüllen.... Da ein wesentlicher Grundsatz der Gemeindegebietsreform in Thüringen die höchstmögliche Respektierung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden war und ist, wird der gesetzgeberische Eingriff in diese auf freiwilliger und einvernehmlicher Grundlage entstandenen Strukturen auf die im Ersten Teil dieses Gesetzes geregelten Fälle beschränkt. 3. Am 14. März 1996 beriet der Landtag in erster Lesung über den Gesetzentwurf und überwies ihn nach Begründung und Aussprache an den Innenausschuß. In dessen 24. Sitzung am 18. April 1996 sprachen sich die Ausschußmitglieder mehrheitlich dafür aus, für das Gesetzgebungsverfahren vom gleichberechtigten Fortbestand von Einheitsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und erfüllenden Gemeinden auszugehen. a) Im übrigen beschloß der Innenausschuß, ein förmliches schriftliches Anhörungsverfahren durchzuführen. Dieses wurde mit Schreiben der Verwaltung des Thüringer Landtags vom 31. Mai 1996 eingeleitet. Zu 27 des Gesetzentwurfes wurden die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda, deren Mitgliedsgemeinden, die Gemeinde Schillingstedt und deren Bevölkerung angehört. Zu der konkreten Neugliederungsmaßnahme wurde in dem Anhörschreiben folgendes ausgeführt: Für die Gemeinde Schillingstedt wird im Gesetzentwurf die Zuordnung zur Verwaltungsgemeinschaft Kölleda vorgeschlagen, auf deren Sitzgemeinde Stadt Kölleda sie überwiegend ausgerichtet ist. Die Zuordnung

6 6 scheiterte bislang an der fehlenden Zustimmung der Stadt Kölleda. Die Stadt Kölleda bemüht sich um eine Veränderung der inneren Struktur der Verwaltungsgemeinschaft, alternativ um ihre Ausgliederung aus der Verwaltungsgemeinschaft. Als Alternative wäre daher hier an eine Eingliederung der Gemeinde Schillingstedt in eine der benachbarten Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda zu denken. Aufgrund der besonderen Interessenlage ist in diesem Fall aber auch die Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda und ein Zusammenschluß der Gemeinden Beichlingen, Großmonra, Großneuhausen, Kleinneuhausen, Ostramondra und Schillingstedt zu einer leistungsfähigen Gemeinde mit 3905 Einwohnern oder eine Eingliederung der genannten Umlandgemeinden in die Stadt Kölleda möglich. b) Im schriftlichen Anhörungsverfahren befürworteten die Gemeinden Schillingstedt, Großneuhausen, Kleinneuhausen, Beichlingen und Ostramondra die Erweiterung der Verwaltungsgemeinschaft. Die Beschwerdeführerin hingegen wandte sich mit Schreiben vom 20. Juni 1996 gegen eine Zuordnung der Gemeinde Schillingstedt zur Verwaltungsgemeinschaft Kölleda, sofern sie selbst nicht aus der Verwaltungsgemeinschaft entlassen werde. Zur Begründung verwies sie darauf, daß sie bei 64,4 % der Einwohner der Verwaltungsgemeinschaft nur 8 von 19 Stimmen (42,1 %) in der Gemeinschaftsversammlung habe und damit - bezogen auf die Einwohnerzahlen - unterrepräsentiert sei. Diese Verwaltungsstruktur sei ineffizient und hindere die Entwicklung der Stadt Kölleda. Bei Erweiterung der Verwaltungsgemeinschaft um die Gemeinde Schillingstedt verschärfe sich diese Problematik noch. Die Selbständigkeit der Stadt Kölleda sei die einzige sinnvolle Lösung. Die Alternativen einer Eingemeindung der Umlandgemeinden in die Stadt Kölleda oder der Bestimmung der Stadt Kölleda zur erfüllenden Gemeinde seien abzulehnen, da diese die Entwicklung der Stadt Kölleda hindern würden. Außerdem äußerten sich die Fraktionen der SPD und der CDU des Stadtrats von Kölleda aus den selben Gründen ablehnend gegenüber 27 des Gesetzentwurfs, während der Gemeinschaftsvorsitzende in einer persönlichen Stellungnahme die vorgesehene Regelung befürwortete. Weitere Stellungnahmen aus der Bevölkerung erfolgten nicht. c) Mit Schreiben vom 30. September 1996 leitete das Innenministerium dem Landtagspräsidenten landkreisbezogene Ergebnisübersichten über die im schriftlichen Anhörungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen der Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Bürger zu. Die Ergebnisübersichten wurden an die Mitglieder des Innenausschusses und die Landtagsfraktionen verteilt. Sie wurden

7 7 zusammen mit 23 Ordnern an Stellungnahmen und Erfassungsbögen im Landtagsgebäude zur Einsichtnahme für alle Abgeordneten bereitgestellt. d) In der 40. Sitzung des Innenausschusses am 23. Oktober 1996 wurden in öffentlicher Aussprache die Neugliederungsmaßnahmen im Landkreis Sömmerda behandelt. Zu 27 des Gesetzentwurfes äußerten sich der Landrat, der Vorsitzende der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda und die Bürgermeister/innen der Gemeinden Schillingstedt, Kleinneuhausen und Ostramondra zustimmend. Der Bürgermeister der Beschwerdeführerin erklärte, die Bestimmung der ehrenamtlichen Tätigkeit des Gemeinschaftsvorsitzenden sowie eines Kündigungsrechtes für jedes Mitglied in der Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarung seien Bedingung dafür gewesen, daß die Beschwerdeführerin sich an der Bildung der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda überhaupt beteiligt habe. Mit dem Inkrafttreten der neuen Kommunalordnung sei die Grundlage für die Bildung dieser Verwaltungsgemeinschaft entfallen. Jedenfalls habe die Beschwerdeführerin Anspruch auf Entlassung aus der Verwaltungsgemeinschaft bzw. auf Umwandlung in eine erfüllende Gemeinde. Dieses Rechtsinstitut sei ersichtlich gerade auf einen Fall wie Kölleda zugeschnitten. e) Die Beratung zur Beschlußfassung zum Gemeindeneugliederungsgesetz erfolgte in der 44. und 45. Sitzung des Innenausschusses am 28. November bzw. 5. Dezember Zu 27, 50 des Gesetzentwurfes wurden keine Änderungsanträge gestellt. Beide Bestimmungen wurden einstimmig angenommen. 4. Am 19. Dezember 1996 hat der Thüringer Landtag das Gemeindeneugliederungsgesetz in Zweiter Lesung beraten; er hat den Gesetzentwurf der Landesregierung in der Fassung der Beschlußempfehlung des Innenausschusses mehrheitlich angenommen. Die 27, 50 des Gesetzentwurfs waren weder Gegenstand von Änderungsanträgen noch wurde in der Aussprache auf sie Bezug genommen. 5. Das Thüringer Gemeindeneugliederungsgesetz, das nunmehr als 25 bzw. 48 die Regelungen von 27 bzw. 50 des Gesetzentwurfs enthält, wurde am

8 8 23. Dezember 1996 vom Präsidenten des Thüringer Landtags ausgefertigt und am 31. Dezember 1996 im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet. Das Gesetz ist - abgesehen von hier unbeachtlichen Ausnahmen - am 1. Januar 1997 in Kraft getreten. II. 1. Die Beschwerdeführerin hat am 30. Dezember 1997 Verfassungsbeschwerde eingelegt. Sie macht geltend, durch 48 S. 1, 25 ThürGNGG, hilfsweise durch die Unterlassung ihrer Entlassung aus der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt zu werden. Mit 48 S. 1, 25 ThürGNGG habe der Gesetzgeber die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda in seinen Willen aufgenommen. Dadurch habe sich die Rechtsnormqualität des Gründungsakts geändert. Grundlage der Verwaltungsgemeinschaft sei nun nicht mehr die Rechtsverordnung des Innenministers vom 30. März 1994, sondern das Thüringer Gemeindeneugliederungsgesetz. Wenn hingegen die Rechtsverordnung vom 30. März 1994 noch als Grundlage der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda anzusehen sei, habe es der Gesetzgeber in einer das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin verletzenden Weise unterlassen und unterlasse es weiterhin, diese aus der Verwaltungsgemeinschaft auszugliedern. Das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin sei dadurch in verfassungswidriger Weise verletzt, daß die Beschwerdeführerin ihre Personalhoheit nahezu vollständig an die Verwaltungsgemeinschaft verloren habe. Diesen Verlust gleiche die Mitwirkung in der Gemeinschaftsversammlung nicht hinreichend aus, da zum einen das Schwergewicht der Personalkompetenzen beim Gemeinschaftsvorsitzenden liege und zum anderen die Beschwerdeführerin in der Gemeinschaftsversammlung keinen ihrer Einwohnerzahl entsprechenden Stimmenanteil habe und somit von den Umlandgemeinden überstimmt werden könne. Sie - die Beschwerdeführerin - habe auch ihre Verwaltungshoheit in einem den Kern ihres Selbstverwaltungsrechts berührenden Maß verloren. Der Verlust des nahezu gesamten Verwaltungsapparates sei nur durch Gründe des öffentlichen Wohls zu rechtfertigen. Diese lägen hier aber nicht vor. Die grundsätzliche

9 9 Gleichberechtigung aller Mitgliedsgemeinden in der Verwaltungsgemeinschaft entspreche nicht dem tatsächlichen Gewicht der Beschwerdeführerin. Die Interessen der Beschwerdeführerin und der kleineren Umlandgemeinden seien einander entgegengesetzt. Die Beschwerdeführerin habe durch die Eingliederung in die Verwaltungsgemeinschaft ihre Fähigkeit zu perspektivischer Planung weitgehend verloren, da sie keinen unmittelbaren Zugriff auf einen eigenen Verwaltungsunterbau habe und gegenüber den anderen Mitgliedsgemeinden keine vorrangige Behandlung ihrer Planungen verlangen könne. Die Bestätigung der Einordnung der Beschwerdeführerin in die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda widerspreche den vom Gesetzgeber selbst aufgestellten Leitbildern und Leitlinien. Nach diesen müsse sich in jedem zu regelnden Einzelfall eine objektive Verbesserung der kommunalen Gliederung ergeben. Eine bestehende Verwaltungsgemeinschaft sei nach der Begründung des Gesetzentwurfs unter anderem dann durch Gesetz zu ändern, wenn dem Entlassungswunsch einer Mitgliedsgemeinde die anderen an der Verwaltungsgemeinschaft beteiligten Gemeinden nicht zustimmten. Nach der Struktur der Thüringer Kommunalordnung sei die Verwaltungsgemeinschaft für zwei oder mehrere kleinere Gemeinden vorgesehen, während die erfüllende Gemeinde leistungsstarken Gemeinden, die einer Verwaltungsgemeinschaft nicht angehören müssen, die Möglichkeit gewähren solle, die Aufgaben einer Verwaltungsgemeinschaft für andere, weniger leistungsstarke Gemeinden wahrzunehmen. Eine leitbildkonforme Lösung sei im territorialen Bereich der Beschwerdeführerin auch durch Zusammenlegen der dörflichen Gemeinden zu einer leistungsstarken Einheitsgemeinde möglich gewesen. Der Verzicht des Gesetzgebers auf einen Eingriff in die bestehende Verwaltungsgemeinschaft Kölleda könne nicht mit der Respektierung des Selbstverwaltungsrechts begründet werden. Von einem freiwilligen Zusammenschluß könne nur in einem sehr formalen Sinn die Rede sein, da alle beteiligten Gemeinden von der Gültigkeit ihrer Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarung ausgegangen seien. Hinsichtlich der Kündigungsmöglichkeit habe die Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarung aber bereits 1993 gegen geltendes Recht verstoßen, was jedenfalls der Beschwerdeführerin nicht bekannt gewesen sei. Diese habe bei der Vereinbarung

10 10 der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda nicht gewußt, daß nach der am 1. Juli 1994 in Kraft tretenden Thüringer Kommunalordnung die Bestellung eines ehrenamtlichen Gemeinschaftsvorsitzenden auf Dauer nicht möglich sein werde. Auch im Hinblick auf die anderen Mitgliedsgemeinden sprächen keine Gründe des öffentlichen Wohls für eine weitere Mitgliedschaft der Beschwerdeführerin, da für jene mehrere Alternativen bestünden (Bildung einer eigenen Einheitsgemeinde, Zuordnung zur Beschwerdeführerin als erfüllende Gemeinde, Eingliederung in die Beschwerdeführerin). 2. Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der Präsident des Thüringer Landtags und die Thüringer Landesregierung geäußert. a) Der Präsident des Thüringer Landtags trägt vor, die Beendigung der Mitgliedschaft der Stadt Kölleda in der gleichnamigen Verwaltungsgemeinschaft sei im Rahmen von Regelungsalternativen zur Aufnahme der Gemeinde Schillingstedt in die Verwaltungsgemeinschaft vom Gegenstand des schriftlichen Anhörungsverfahrens mit umfaßt gewesen. Eine entsprechende Alternativlösung sei aber weder in den Beratungen des Innenausschusses noch bei der Zweiten Lesung im Thüringer Landtag beantragt worden. Die Entscheidung des Thüringer Landtags, das Fortbestehen der Verwaltungsgemeinschaft unter Erweiterung um die Gemeinde Schillingstedt zu bestätigen, sei nach umfassender Sachverhaltsermittlung unter Ausnutzung der erreichbaren Erkenntnisquellen erfolgt. b) Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Weder 25 noch 48 S. 1 ThürGNGG würden den Status der Beschwerdeführerin als Gemeinde berühren. 25 ThürGNGG habe für den Status der Mitglieder der Verwaltungsgemeinschaft keine konstitutive Bedeutung. 48 S. 1 ThürGNGG knüpfe an Art. 2 VKO an. Dessen Ziel sei gewesen sicherzustellen, daß die Zusammenarbeit in Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unbeschadet eventuell vorliegender formeller Rechtsmängel fortbestehe. Im Einzelfalle könne daher 48 S. 1 ThürGNGG konstitutiv eine fehlende rechtswirksame Rechtsverordnung ersetzt haben. Im Falle der Beschwerdeführerin bestünden jedoch keine Bedenken gegen die Rechtswirksamkeit der Verordnung vom 30. März 1994.

11 11 Die Verfassungsbeschwerde sei auch dann unzulässig, wenn man in 25, 48 S. 1 ThürGNGG eine konstitutive Entscheidung des Gesetzgebers zur Einordnung der Beschwerdeführerin in die Verwaltungsgemeinschaft sehe, da die Zuordnung einer Gemeinde zu einer Verwaltungsgemeinschaft keinen Eingriff in deren Selbstverwaltungsrecht darstelle. Auch der Hilfsantrag sei unzulässig, weil ein Rechtsanspruch der Beschwerdeführerin auf Tätigwerden des Gesetzgebers in der Thüringer Verfassung nicht bestehe. Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet. Der Gesetzgeber sei grundsätzlich vom Fortbestand freiwillig getroffener Regelungen, die den Vorgaben der Thüringer Kommunalordnung entsprachen, ausgegangen. Im Raum Kölleda habe lediglich für die Gemeinde Schillingstedt die Notwendigkeit einer Regelung bestanden. Die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen Schwierigkeiten hätten mit dem Gemeindeneugliederungsgesetz nichts zu tun. B Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. 1. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof ist gemäß Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf, 11 Nr. 2, 31 Abs. 2 ThürVerfGHG zur Entscheidung über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen der Verletzung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf berufen. 2. Die Verfassungsbeschwerde ist form- und fristgerecht erhoben worden ( 32, 33 Abs. 3 ThürVerfGHG). 3. Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt, denn sie kann durch die zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Regelungen in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt sein. Erforderlich, aber auch ausreichend hierfür ist, daß die Beschwerdeführerin die Möglichkeit eines sie selbst, gegenwärtig

12 12 und unmittelbar betreffenden Eingriffs in ihr Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 91 Abs. 1 ThürVerf dartut. a) Das kommunale Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde kann durch deren Einbindung in eine Verwaltungsgemeinschaft verletzt werden. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht gewährleistet den Gemeinden für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht nur die grundsätzliche Zuständigkeit, sondern auch die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der ihr nach Maßgabe der gesetzlichen Kompetenzzuweisung zustehenden oder obliegenden Geschäfte. Zwar besteht das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach Art. 91 Abs. 1 ThürVerf nur im Rahmen der Gesetze. Diesen Vorbehalt darf der Gesetzgeber jedoch nicht nach seinem Belieben ausfüllen. Zum einen begrenzt der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Aber auch außerhalb dieses Kernbereichs darf eine gesetzliche Regelung nur aus Gründen des öffentlichen Wohls in die grundsätzlich verbürgte Allzuständigkeit der Gemeinden eingreifen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 12. März 1999, - VerfGH 34/97 und 37/97 - Saalburg und Liebschütz -, Umdr. S. 18 m.w.n.). Die Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft beläßt der zugeordneten Gemeinde zwar den kommunalen Wirkungsbereich insofern, als ihren Beschlußorganen für die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises grundsätzlich weiterhin die Entscheidungsbefugnis zusteht. Die Ausführung dieser Aufgaben und Entscheidungen erfolgt aber durch die Verwaltungsgemeinschaft, die insoweit als Behörde der Mitgliedsgemeinden handelt (vgl. 47 Abs. 2 S. 3 ThürKO). Soweit die Verwaltungsgemeinschaft die Aufgaben der Mitgliedsgemeinden ausführt, wird das Recht zur Organisation der Verwaltung - einschließlich der Personalhoheit - von der Verwaltungsgemeinschaft wahrgenommen. Die Mitgliedsgemeinden haben insoweit nur die Möglichkeit der anteiligen Mitgestaltung der Aufgabenwahrnehmung über die Gemeinschaftsversammlung und die Wahl des Gemeinschaftsvorsitzenden (vgl. 48 ThürKO). Das gemäß 47 Abs. 2 S. 3 ThürKO bestehende Recht der Mitgliedsgemeinden, den Organen der Verwaltungsgemeinschaft, insbesondere dem Gemeinschaftsvorsitzenden Weisungen zu erteilen, gleicht den durch die Übertragung der Verwaltungskompetenz für den eigenen Wirkungskreis begründeten Verlust nicht aus. Denn Weisungen müssen ihrem Gegenstand nach eingegrenzt und ihrem Inhalt nach konkret erteilt sein. Damit bleiben die der weisungsbefugten Gemeinde reservierten Gestaltungsmöglichkeiten hinter den Gestaltungsräumen

13 13 zurück, die eine das Gemeinwesen schöpferisch gestaltende Verwaltung mit ihren zunächst nur durch den allgemeinen Gesetzesvorbehalt beschränkten und weitgehend informellen Handlungsmitteln ausfüllen kann. b) Diesen möglichen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin bewirken die 48 S. 1, 25 ThürGNGG. Diese Regelungen beschränken sich - soweit sie die Beschwerdeführerin betreffen - nicht darauf, die bisherige Rechtslage deklaratorisch erneut zum Ausdruck zu bringen; sie haben vielmehr eine neue Rechtsgrundlage für die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda geschaffen. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, dem Sinn und Zweck und der Entstehungsgeschichte der Bestimmungen. aa) Der Wortlaut des 48 S. 1 ThürGNGG enthält eine ausdrückliche Bestätigung der bereits durch Rechtsverordnungen des Innenministers erfolgten Gemeindezuordnungen. Sinn dieser Bestätigung war es, eine eigenständige Rechtsgrundlage für diese Zuordnungen zu schaffen und sie damit der Anfechtbarkeit wegen eventueller Rechtsmängel zu entziehen. Anderenfalls hätte es einer Bestätigung und der Feststellung des Fortbestehens nicht bedurft, da eine vom Gesetzgeber zu beseitigende Unklarkeit über den Fortbestand der von den Einzelbestimmungen des Gemeindeneugliederungsgesetzes nicht betroffenen Zuordnungen offensichtlich nicht bestand. Das Ziel des Gesetzes, landesweit den Vorgaben der Thüringer Kommunalordnung entsprechende Strukturen zu schaffen (vgl. LT-Drs. 2/957, S. 1 und 24; Plen.-Prot. 2/51, S. 4207, 4216 f., 4228 ff.), erforderte eine Überprüfung sämtlicher Verwaltungsstrukturen des Landes auf ihre Übereinstimmung mit den Vorgaben der Thüringer Kommunalordnung und die Schaffung einer sicheren Rechtsgrundlage nicht nur für die neu zu bildenden, sondern auch für die vorgefundenen Strukturen, hinsichtlich derer keine Änderungen durch den Gesetzgeber veranlaßt waren. Dementsprechend läßt auch die amtliche Begründung zu 50 des Gesetzentwurfes erkennen, daß Zweck der Bestimmung die Sicherung des Fortbestandes der auf freiwilliger Grundlage entstandenen Zuordnungen durch Schaffung einer sicheren Rechtsgrundlage unabhängig von eventuellen Rechtsmängeln der Rechtsverordnungen war (LT-Drs. 2/957, S. 58 f.). Dies begründet einen eigenständigen Regelungsgehalt der Norm. Dieser erschöpft sich nicht in der Übernahme der in den Rechtsverordnungen enthaltenen Bestimmungen in ein förmliches Gesetz. Er ergibt sich im Sinne einer materiellen Regelung auch in Anbetracht dessen, daß der Gesetzgeber den Inhalt des

14 14 Verordnungsrechts zur Kenntnis genommen und in 48 S. 1 ThürGNGG als fortgeltend bestätigt hatte. Dies wird deutlich im Fall der Beschwerdeführerin. Hier war dem Gesetzgeber der Wunsch auf Entlassung der Beschwerdeführerin aus der Verwaltungsgemeinschaft bekannt. Indem er die die Verwaltungsgemeinschaft begründende Verordnung bestätigt hat, hat der Gesetzgeber den Entlassungswunsch der Beschwerdeführerin abgelehnt. bb) Besonders klar tritt diese Wechselwirkung von positiver Regelung und (negativer) Ablehnung in 25 ThürGNGG hervor. Wenn dort der Gesetzgeber die Gemeinde Schillingstedt der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda zuordnet, bringt er unmißverständlich zugleich zum Ausdruck, daß er eine andere, die Stadt Kölleda in ihrem Selbstverwaltungsrecht schonendere Gestaltungsmöglichkeit nicht ergreifen will. Hierin liegt der eigenständige materielle Regelungsgehalt der mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Rechtsnorm (vgl. auch BayVGH, BayVBl. 1983, 564, 565). Deswegen kann hier offen bleiben, ob die Rechtsstellung einer von der Bestätigung einer Rechtsverordnung betroffenen Gemeinde schon dadurch nachteilig berührt sein kann, daß die Rechtslage formell-gesetzlich festgeschrieben und damit unterschiedlicher Deutung entzogen ist (so LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 4. Februar Az. LVerfG 1/98 -, Umdr.S. 10). 4. Der gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers gerichtete Hilfsantrag ist gegenstandslos, da er für den Fall der - nicht gegebenen - Unzulässigkeit des Hauptbegehrens gestellt war. C Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die in 48 S. 1, 25 ThürGNGG enthaltene Entscheidung, die Beschwerdeführerin im Rechtszustand einer Mitgliedsgemeinde der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda zu belassen, verletzt nicht das Recht der Beschwerdeführerin auf kommunale Selbstverwaltung. Die angefochtenen Gesetzesbestimmungen entsprechen in Form und Inhalt den

15 15 Voraussetzungen, an welche die Landesverfassung das kommunale Selbstverwaltungsrecht berührende Gestaltungsentscheidungen bindet. I. 1. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht deswegen begründet, weil der Gesetzgeber die von der Beschwerdeführerin angegriffene Regelung in formell unzulässiger Weise getroffen hätte. Gegen die vom Gesetzgeber vorgenommene verweisungsähnliche Übernahme von Verordnungsvorschriften in das Gemeindeneugliederungsgesetz bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Allgemein ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder für sich in Anspruch zu nehmen und eine bereits vorliegende Rechtsverordnung durch Bezugnahme auf ihren Inhalt nunmehr als Gesetz zu erlassen (so auch BayVGH, a.a.o., unter Bezugnahme auf BVerfGE 22, 330, 346). Verfassungsrechtlich geboten ist hier - ebenso wie bei der klassischen Verweisung -, daß das Gesetz hinreichend klar erkennen läßt, welche Vorschriften im einzelnen gelten sollen, und daß die in bezug genommenen Vorschriften den Normadressaten durch eine frühere ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (BVerfGE 47, 285, 311). 48 S. 1 i.v.m. 25 ThürGNGG nimmt eindeutig die Rechtsverordnung vom 30. März 1994 in bezug, die im Gesetz- und Verordnungsblatt 1994, S. 407 ordnungsgemäß veröffentlicht worden ist. 2. Die Verfassungsbeschwerde hat auch nicht deswegen Erfolg, weil die Landesverfassung die Zwangsmitgliedschaft einer Gemeinde in einer Verwaltungsgemeinschaft nicht ausdrücklich gestattet. Art. 92 ThürVerf enthält formale und materiell-rechtliche Anforderungen lediglich für Neugliederungsmaßnahmen, die eine Gebietsänderung (worunter auch eine Auflösung fällt) zum Gegenstand haben. Bezüglich anderer kommunaler Neugliederungsmaßnahmen, wie der hier in Rede stehenden Einbindung in eine Verwaltungsgemeinschaft, enthält die Thüringer Verfassung keine ausdrücklichen Regelungen. Dies besagt nicht, daß dem Landesgesetzgeber nur die Gebietsänderung oder die Auflösung einer Gemeinde als Mittel einer kommunalen Neugliederung zur Verfügung stünden. Art. 92 ThürVerf benennt Gebietsänderungen

16 16 und die Gemeindeauflösung vielmehr als die am weitesten gehenden Neugliederungsinstrumente. Ihren Einsatz darf der an die Grundsatzentscheidung des Art. 91 Abs. 1 ThürVerf gebundene Gesetzgeber nur in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem Willkürverbot und dem Rechtsstaatsprinzip realisieren (vgl. ThürVerfGH, - Saalburg und Liebschütz -, a.a.o. S. 21). Deswegen müssen die Neugliederungsentscheidungen des Gesetzgebers nicht nur als solche, sondern auch in ihrer konkreten Ausgestaltung durch Gründe des allgemeinen Wohls legitimiert und mit den genannten Verfassungsgrundsätzen vereinbar sein, so daß der Gesetzgeber stets gehalten ist, weniger in die Selbstverwaltungsrechte eingreifende Gestaltungen in seine Erwägungen und Entscheidungen einzubeziehen. Ein solches milderes Neugliederungsinstrument ist die Mitgliedschaft in einer Verwaltungsgemeinschaft nach 46 ff. ThürKO. 3. Die mit der Verfassungsbeschwerde angefochtenen Gesetzesbestimmungen sind das Resultat eines verfassungsgemäßen Gesetzgebungsverfahrens. a) Die allgemeinen Erfordernisse der Art. 81 ff. ThürVerf sind gewahrt. Der Gesetzgeber hat daneben auch den Besonderheiten einer kommunalen Neugliederung in seinem Verfahren Rechnung getragen. Diese ergeben sich aus Art. 92 Abs. 1, Abs. 2 S. 3 ThürVerf. Indem Art. 92 Abs. 1 ThürVerf dem Gesetzgeber aus Gründen des öffentlichen Wohls erlaubt, im Rahmen eines Neugliederungsvorhabens bis zur Auflösung einer Gemeinde gehende Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht vorzunehmen, verpflichtet er den Gesetzgeber, diejenigen Tatsachen und Sachverhalte zu ermitteln, auf welche er seine Entscheidung über Ob und Wie einer kommunalen Neugliederung stützt. Wesentlicher Bestandteil dieser von Verfassungs wegen gebotenen Sachverhaltsermittlung ist die Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaft im Sinne eines Gehörgebens und des Einbeziehens des Anhörungsergebnisses in die gesetzgeberische Entscheidungsfindung (ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996, - VerfGH 2/95 und 6/95 - Jena -, LVerfGE 5, 391, 412). Dagegen bedarf eine Neugliederungsmaßnahme, welche den Bestand der Gemeinde als solche oder ihres Gebietes unverändert läßt, der Anhörung der Bevölkerung nicht. Insofern beschränkt sich Art. 92 Abs. 2 S. 3 ThürVerf auf die Gemeindegebietsänderung

17 17 sowie die Auflösung der Gemeinde (ThürVerfGH, - Saalburg und Liebschütz -, a.a.o., S. 21). b) Gegenüber der Beschwerdeführerin ist nicht gegen das Anhörungsgebot - dessen Verletzung auch von der Beschwerdeführerin nicht gerügt wird - verstoßen worden. Ob und ggf. in welchem Umfang das Anhörungsgebot auch dann gilt, wenn - wie hier - die Neugliederungsmaßnahme keine tatsächliche Umstrukturierung bewirkt, sondern nur einer bestehenden tatsächlichen Struktur, die auf einer den betroffenen Gemeinden zurechenbaren Entscheidung beruht, eine neue Rechtsgrundlage verleiht, kann hier offenbleiben. Die Beschwerdeführerin konnte sich jedenfalls im Rahmen der Anhörung zu 27 des Gesetzentwurfs zu allen Gesichtspunkten äußern, die nach ihrer Auffassung für oder gegen den Fortbestand der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda sprachen. Sie hat diese Möglichkeit auch mit ihrer schriftlichen - auf einem Stadtratsbeschluß beruhenden - Stellungnahme vom 20. Juni 1996 und mit der mündlichen Äußerung durch ihren Bürgermeister bei der Anhörung vom 23. Oktober 1996 umfassend genutzt. 4. Die von der Beschwerdeführerin angefochtenen Neugliederungsregelungen sind durch zureichende Gründe des gemeinen Wohls getragen. Sie genügen damit den Anforderungen der Art. 91 Abs. 1, 92 Abs. 1 ThürVerf. a) Der Begriff des öffentlichen Wohls ist ein unbestimmter Verfassungsbegriff. Dem Gesetzgeber obliegt es, die für ihn maßgeblichen Gemeinwohlgründe im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben zu bestimmen und an ihnen die konkrete Neugliederungsmaßnahme auszurichten. Auf die verfassungsgerichtliche Überprüfung der vom Gesetzgeber im Rahmen des Thüringer Gemeindeneugliederungsgesetzes angeordneten Neugliederungsmaßnahmen sind die vom Verfassungsgerichtshof in den Verfahren betreffend die Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte entwickelten Grundsätze (vgl. ThürVerfGH, - Jena -, a.a.o., S. 416 ff.), insbesondere das Drei-Stufen-Modell, entsprechend zu übertragen (ThürVerfGH, Urteil vom 18. September 1998, - VerfGH 1/97 und 4/97 - Kleinwechsungen und Werther -, Umdr. S. 31). Danach sind auf der ersten Stufe die Überlegungen, die der Durchführung der Reform als solcher

18 18 zugrunde liegen, auf der zweiten Stufe das Leitbild und die Leitlinien der Reform und auf der dritten Stufe die konkrete einzelne Neugliederungsmaßnahme verfassungsrechtlich zu würdigen. b) 48 S. 1, 25 ThürGNGG halten auf jeder Stufe einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. aa) Die Überlegungen, die der Reformmaßnahme als solcher zugrunde liegen, sind von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Dies hat der Verfassungsgerichtshof bereits mehrfach entschieden (vgl. ausführlich ThürVerfGH, - Kleinwechsungen und Werther -, a.a.o., S. 32 ff.). bb) Auch hinsichtlich der Leitbilder und Leitlinien der Neuordnung, die die künftigen Strukturen der Selbstverwaltungskörperschaften festlegen und die Umgestaltung in jedem Einzelfall dirigieren sollen, bestehen im Ergebnis keine durchgreifenden Bedenken gegen das Konzept des Gesetzgebers. Dies hat der Verfassungsgerichtshof hinsichtlich der Leitbilder der durch Mindesteinwohnerzahlen leistungsstarken Verwaltungseinheiten unter gleichberechtigter Heranziehung der Rechtsinstitute Einheitsgemeinde, Verwaltungsgemeinschaft und erfüllende Gemeinde, sowie hinsichtlich der vom Gesetzgeber übernommenen Richtgrößen des 46 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 ThürKO für die anzustrebenden Verwaltungseinheiten ebenfalls bereits mehrfach erkannt (zuletzt ThürVerfGH, Urteil vom 28. Mai 1999, - VerfGH 39/97 - Rudisleben -, Umdr. S. 20 ff. m.w.n.). Dasselbe gilt für die vom Gesetzgeber aus dem Gesetzentwurf übernommenen Leitlinien zur Akzeptanz freiwillig gebildeter Strukturen, zu den Kriterien für Ausnahmeregelungen und zur Schaffung aufeinander bezogener örtlicher Einheiten, sowie für die vom Gesetzgeber selbst aufgestellten Leitlinien zur Anwendung des Rechtsinstituts der erfüllenden Gemeinde. Eine Leitlinie des Inhalts, daß Gemeinden mit mehr als Einwohnern, die gemäß 46 Abs. 1 Satz 3 ThürKO keiner Verwaltungsgemeinschaft angehören müssen, auch keiner Verwaltungsgemeinschaft angehören sollten, hat der Gesetzgeber hingegen nicht aufgestellt. Nach 46 Abs. 1 ThürKO ist zwar

19 19 Voraussetzung für die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft, daß diese zur Stärkung der Selbstverwaltungs- und Leistungskraft der Gemeinden erfolgt, so daß mehrere, für sich jeweils genügend leistungsfähige Gemeinden nicht zu einer Verwaltungsgemeinschaft vereinigt werden können. Vom Sinn und Zweck der Vorschrift ist es jedoch gedeckt, daß neben einer oder mehreren für sich nicht genügend leistungsfähigen kleineren Gemeinden eine größere, leistungsfähigere Gemeinde Mitglied wird, wenn dies insgesamt gesehen zur Erzielung ausreichender Leistungskraft erforderlich ist (so auch Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, 10.30, 46 ThürKO, Erl. 1.1). Eine Absicht, hiervon abweichen zu wollen, hat der Gesetzgeber weder in der übernommenen amtlichen Begründung des Gesetzentwurfes noch in der Plenardiskussion vom 19. Dezember 1996 erkennen lassen. Zwar enthält die amtliche Begründung (LT-Drs. 2/957, S. 27) den von der Beschwerdeführerin zitierten Satz: Eine gesetzliche Änderung einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft ist dann vorzunehmen, wenn eine Mitgliedsgemeinde von den anderen an der Verwaltungsgemeinschaft beteiligten Gemeinden nicht aus der Gemeinschaft entlassen wird oder gegen den eigenen Willen der betreffenden Gemeinde aus der Gemeinschaft herausgelöst werden soll. Dies ist jedoch nicht so zu verstehen, daß immer dann, wenn eine an einer Verwaltungsgemeinschaft beteiligte Gemeinde aus dieser ausscheiden will und hierfür nicht die Zustimmung der anderen Mitgliedsgemeinden erhält, der Gesetzgeber die Herauslösung der betroffenen Gemeinde durch einen gesetzlichen Eingriff bewirken müßte. Vielmehr steht dieser Satz im Zusammenhang mit den zur Gestaltung der einzelnen Regelungen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten. Er gibt somit lediglich den Inhalt des 46 Abs. 4 ThürKO wieder. Daß der Gesetzgeber eine solche Leitlinie nicht bestimmt hat, bestätigt eine Gesamtbetrachtung der Einzelregelungen des Thüringer Gemeindeneugliederungsgesetzes. Das Gemeindeneugliederungsgesetz enthält keinen einzigen Fall, in dem eine Gemeinde mit mehr als 3000 Einwohnern aus einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft herausgelöst wurde. Hingegen beließ das Gesetz 27 Gemeinden mit mehr als 3000 Einwohnern (darunter fünf Gemeinden mit mehr als 5000 Einwohnern) als Mitgliedsgemeinden in einer Verwaltungsgemeinschaft. Damit haben mehr als ein Viertel der nach Inkrafttreten aller Bestimmungen des Gemeindeneugliederungsgesetzes bestehenden 95 Verwaltungsgemeinschaften (mindestens) ein Mitglied mit über 3000 Einwohnern.

20 20 Das Fehlen einer derartigen Richtlinie ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den weiten Spielraum des Gesetzgebers bei der Bestimmung der abstrakt-generellen Leitlinien und die dementsprechend eingeschränkte verfassungsgerichtliche Überprüfbarkeit (vgl. ThürVerfGH, - Jena -, a.a.o., S. 422 f.). Insbesondere verbietet Art. 91 Abs. 1 ThürVerf nicht Eingriffe in das volle Selbstverwaltungsrecht einer für sich gesehen leistungsfähigen Gemeinde mit weit mehr als 3000 Einwohnern, sofern diese Eingriffe zur Herstellung leistungsfähiger regionaler Verwaltungsstrukturen erfolgen. Die eine Gemeindeneugliederung in ihren Leitlinien rechtfertigenden Gründe des öffentlichen Wohls sind nämlich nicht nur in den eingriffsbetroffenen Kommunen selbst zu suchen. Sie resultieren vielfach auch aus der Verflechtung einer Gemeinde mit ihrer kommunalen Nachbarschaft. Es ist nahezu zwingend, daß der Gesetzgeber seine Regelungsvorstellungen auf derartige regionale Vernetzungssachverhalte hin orientiert, mit der Folge, daß regionale Unterzentren zwar als solche zu respektieren sind, daß ihre Zentralfunktion sie aber auch zu gewissen Opfern verpflichten kann, wenn diese im Hinblick auf die Selbstverwaltungsrechte von Nachbardörfern sowie auf das Gesamtziel der Stärkung der Verwaltungseffizienz sachgerecht erscheinen. cc) Auch die Umsetzung der Leitbilder und Leitlinien der Reformmaßnahme durch den Gesetzgeber im konkreten Neugliederungsfall der Beschwerdeführerin wird den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht. Die von der Beschwerdeführerin angegriffenen Rechtsnormen halten der verfassungsgerichtlichen Prüfung auch im Hinblick darauf stand, daß der Gesetzgeber hier einer intensiveren verfassungsrechtlichen Kontrolle unterliegt als auf den beiden vorangegangenen Stufen (ThürVerfGH, - Jena -, a.a.o., S. 427 f.). Der Verfassungsgerichtshof hat deswegen umfassend nachgeprüft, ob der Gesetzgeber den entscheidungserheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt und dem Neugliederungsgesetz zugrunde gelegt hat. Er hat weiter untersucht, ob ein zureichender Abwägungsvorgang erfolgt ist, das heißt, ob der Gesetzgeber die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe und die Vor- und Nachteile der beabsichtigten Regelung in seine Abwägung eingestellt und die verschiedenen Belange einander gegenübergestellt und gewichtet hat. Schließlich ist das Abwägungsergebnis einer - wenn auch eingeschränkten - verfassungsrechtlichen Kontrolle unterzogen worden. Geprüft worden ist hierbei, ob die Gewichtungen mit den Leitbildern und Leitlinien des Gesetzgebers in Einklang stehen und das

21 21 kommunale Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Gemeinden - unter Berücksichtigung des Vorrangs existenzwahrender Lösungen - angemessen berücksichtigt wurde. Nur in diesen Grenzen kann die Abwägung des Gesetzgebers, d. h. die Bevorzugung bestimmter Belange, die Hintanstellung anderer und die Auswahl zwischen verschiedenen Lösungsalternativen, überprüft werden; sie vorzunehmen ist Sache des Gesetzgebers, der hierfür die politische Verantwortung trägt. Der Gesetzgeber hat den entscheidungserheblichen Sachverhalt ausreichend ermittelt und dem Gesetz zugrunde gelegt. Im Hinblick auf die Leitlinie der Akzeptanz freiwillig gebildeter Strukturen, die der Thüringer Kommunalordnung entsprachen, hatte der Gesetzgeber zunächst festzustellen, ob eine solche Struktur vorlag. Die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda entsprach zwar mit insgesamt Einwohnern den Vorgaben der Thüringer Kommunalordnung. Sie stellte jedoch keine freiwillig gebildete Struktur dar. Die Beschwerdeführerin war nämlich im Jahr 1993 davon ausgegangen, daß sie - wie in der vom Stadtrat am 2. Juni 1993 bestätigten Vereinbarung niedergelegt - die Verwaltungsgemeinschaft durch einseitige Erklärung werde aufkündigen können. Insoweit war die Vereinbarung indessen rechtswidrig und unwirksam, weil nach 31 f Abs. 2 VKO i.v.m. 38 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 11. Juli 1992, GVBl. S. 232, eine Gemeinde ihre Mitgliedschaft in der Verwaltungsgemeinschaft nur mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Gemeinschaftsversammlung beenden konnte. Auch wenn die Unwirksamkeit nur eine von mehreren Bestimmungen der Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarungen betrifft, erfaßt sie doch die Beitrittsfreiwilligkeit der Beschwerdeführerin zur Verwaltungsgemeinschaft Kölleda insgesamt, denn die einseitige Kündbarkeit des Zusammenschlusses hatte für die Beschwerdeführerin ersichtlich eine große Bedeutung. Deswegen mußte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß die Verwaltungsgemeinschaft Kölleda nicht auf einem freiwilligen Beitrittsakt der Beschwerdeführerin beruht. Der Gesetzgeber hatte daher weitere Tatsachen zu ermitteln, die im Hinblick auf den Zweck der Reformmaßnahme, die Leitbilder und Leitlinien entscheidungserheblich sein konnten. Dem Gesetzgeber standen insoweit zunächst die von der Landesregierung zu 27 des Gesetzentwurfes ermittelten und in dessen Begründung dargestellten Informationen, sowie die Kenntnisse der Abgeordneten

22 22 zur Verfügung. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber eine umfangreiche schriftliche und mündliche Anhörung zu 27 des Gesetzentwurfes unter Beteiligung sämtlicher Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda durchgeführt. In der 40. Sitzung des Innenausschusses am 23. Oktober 1996 wurden die Situation der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda sowie die Möglichkeiten alternativer Verwaltungsstrukturen im Raum Kölleda ausgiebig besprochen. Diese Sachverhalte sind Grundlage der angefochtenen Gesetzesbestimmungen geworden. Die so gewonnenen Informationen standen nicht nur den Mitgliedern des Innenausschusses, sondern sämtlichen Abgeordneten zur Verfügung. Allerdings ist der gesetzgeberische Abwägungsvorgang im einzelnen in den Gesetzgebungsmaterialien nicht dokumentiert worden. Eine Begründung der gesetzgeberischen Entscheidung für den Erhalt (und die Erweiterung) der Verwaltungsgemeinschaft Kölleda ist weder im Protokoll der mündlichen Anhörung noch in dem der 44. und 45. Sitzung des Innenausschusses niedergelegt. Auch in den Redebeiträgen zur Zweiten Lesung des Gesetzes (Plen. Prot. 2/51, S ff.) sind keine Überlegungen hierzu formuliert worden, da zwar eine Einzelabstimmung zu 27 des Gesetzentwurfes stattfand, im übrigen aber über die Gliederung des Raumes Kölleda nicht diskutiert wurde. In der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfes, die sich ein Gesetzgeber bei unveränderter Übernahme einer Bestimmung in der Regel zu eigen gemacht hat, ist eine diesbezügliche Begründung ebenfalls nicht enthalten. Hieraus folgt nicht, daß der Gesetzgeber die für den Erhalt des vollen Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerin sprechenden Umstände ignoriert hat. Der Gesetzgeber ist auch im Bereich der kommunalen Neugliederung nicht verpflichtet, die von ihm getroffenen Entscheidungen zu begründen. Zwar muß im Rahmen der Anhörung der von einer Neugliederungsmaßnahme betroffenen Gemeinden vorgreiflich eine Information über den wesentlichen Inhalt des beabsichtigten Vorhabens und die dafür gegebene Begründung erfolgen. Dies dient aber lediglich dazu, den Anzuhörenden eine sachgerechte Äußerung zu den Gesetzesvorhaben zu ermöglichen. Hingegen ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht dazu angehalten, die Überlegungen, die zu den letztendlich verabschiedeten Gesetzesbestimmungen geführt haben, zu dokumentieren (ThürVerfGH, - Kleinwechsungen und Werther -, a.a.o., S. 47).

23 23 dd) Das Ergebnis der gesetzgeberischen Abwägung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die gesetzgeberische Entscheidung bleibt den Leitbildern und Leitlinien des Neugliederungsvorhabens verpflichtet. Sie beachtet zugleich das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin in angemessener Weise. Die - erweiterte - Verwaltungsgemeinschaft Kölleda entspricht den Anforderungen der Thüringer Kommunalordnung. Mit Einwohnern hat sie weit mehr als die mindestens erforderlichen 5000 Einwohner. Die Verwaltungsgemeinschaft dient auch der Stärkung der Selbstverwaltungs- und Leistungskraft zumindest der kleineren Mitgliedsgemeinden, da diese mit jeweils weniger als 1000 Einwohnern nicht ausreichend leistungsfähig sind und mit insgesamt 3905 Einwohnern ohne Beteiligung der Beschwerdeführerin keine Verwaltungsgemeinschaft bilden können. Daß die zur Bildung einer aufeinander bezogenen örtlichen Gemeinschaft erforderlichen Bindungen zwischen den beteiligten Gemeinden vorhanden sind, ergibt sich schon aus dem zunächst bei allen Mitgliedsgemeinden vorhandenen Wunsch, eine Verwaltungsgemeinschaft miteinander - wenn auch teilweise unter anderen rechtlichen Bedingungen - einzugehen. Die gesetzgeberische Entscheidung verstößt auch nicht gegen die Leitlinie, in Strukturen, die der Kommunalordnung bereits entsprachen, möglichst nicht einzugreifen. Zwar wäre bei isolierter Betrachtung die Einbindung einer Gemeinde mit über 3000 Einwohnern, die bisher keiner Verwaltungsgemeinschaft angehörte, in eine solche leitbildwidrig. Wie ausgeführt, hat der Gesetzgeber sich jedoch aus guten Gründen nicht an einem Leitbild der unbegrenzbaren rechtlichen Selbständigkeit der mehr als 3000 Einwohner zählenden Kommunen orientieren wollen. Im übrigen ist die Situation der Beschwerdeführerin insofern eine andere, als sie tatsächlich einer Verwaltungsgemeinschaft bereits angehörte, auch wenn diese nur auf schein-freiwilliger Grundlage beruht hat. Der Gesetzgeber hatte deshalb eine Entscheidung über die (Neu-)Gliederung des Raumes Kölleda unter gleichberechtigter Heranziehung der Rechtsinstitute Einheitsgemeinde, erfüllende Gemeinde und Verwaltungsgemeinschaft zu treffen. Dabei hatte er das kommunale Selbstverwaltungsrecht sowohl der Beschwerdeführerin als auch der anderen betroffenen Gemeinden angemessen zu berücksichtigen. Diesen Anforderungen hat der Gesetzgeber genügt. Auch wenn die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Bestimmung dadurch erschwert ist, daß der Gesetzgeber eine Begründung seiner Entscheidung nicht formuliert hat, liegen