A. Einleitung. 1 Mann NJW 1996, 1315 (1315).

Transkript

1 A. Einleitung Es ist ein zentrales Anliegen eines jeden Bürgers, dass er im Alter auf eine ausreichende Versorgung zurückgreifen kann, die es ihm ermöglicht, als Rentner ohne weitere Hilfe von anderen seinen bisherigen Lebensstandard aufrechtzuerhalten. Die auf Bismarck zurückgehende Sozialversicherung ist dabei in Deutschland zur wichtigsten Säule für dieses Ziel geworden, auf die sich die meisten Bürger verlassen. Durch steigende Arbeitslosigkeit und die Veränderung der Demographie der Gesellschaft ist die gesetzliche Rentenversicherung zunehmend in eine finanzielle Schieflage gerutscht, die eine Auszahlung der garantierten Renten nicht mehr als sicher erscheinen lässt. Daher wird aktuell in der Politik und in der Gesellschaft allgemein vermehrt zur Sicherung der Rentenversicherung über eine Bürger- oder Volksversicherung diskutiert. Wesentlicher Bestandteil der Auseinandersetzung ist dabei die Einbeziehung der Beamten und der Freien Berufe in die Rentenversicherung, um durch neue Versicherte mehr Beiträge zu erzielen. Die Berufsgruppe der Freiberufler bietet sich dabei besonders als neuer Kreis der Versicherten an, da freiberuflich Tätige ebenso wie Arbeitnehmer lediglich von der Verwertung ihrer Arbeitskraft leben und dadurch für beide Gruppen ein ähnliches Bedürfnis nach Altersvorsorge besteht. 1 Jedoch sind die Freiberufler bereits aufgrund von Pflichtmitgliedschaft in berufsständischen Versorgungswerken für das Alter versichert. Das Modell der berufsständischen Versorgung gibt es seit den 20er Jahren des letzten Jahrhunderts. Es hat sich bis heute für Freiberufler erhalten und durchgesetzt. Insbesondere machen die berufsständischen Versorgungswerke derzeit nicht so schlechte Schlagzeilen wie die gesetzliche Rentenversicherung. Wohl aus diesem Grund steigt zurzeit die Anzahl der Mitglieder berufsständischer Versorgungswerke wie auch im letzten Jahrzehnt die Zahl der Versorgungswerke selbst angestiegen ist. So gab es nach der Wiedervereinigung einen Boom von Neugründungen berufsständischer 1 Mann NJW 1996, 1315 (1315). 1

2 Versorgungswerke in den neuen Bundesländern. 2 Unabhängig von dieser Entwicklung wurden Versorgungswerke der Bauingenieure 3 oder etwa der Wirtschaftsprüfer gebildet. Durch eine fortgesetzte und exzessive Neugründung immer neuer berufsständischer Versorgungswerke, auch wenn für ein derartiges Vorgehen bislang konkrete Anhaltspunkte fehlen, könnte daher am Ende die Gefahr bestehen, dass immer mehr Berufsgruppen sich der Beitragspflicht der gesetzlichen Rentenversicherung entziehen. Dadurch könnte der soziale Gedanke ad absurdum geführt werden. Vor diesem Hintergrund jüngster Entwicklungen gewinnt die Frage nach einer Bundeskompetenz zur Einbeziehung berufsständischer Versorgungswerke in die gesetzliche Rentenversicherung eine neue Brisanz. Denn eine Untersuchung der Verteilung der Gesetzgebungskompetenz für berufsständische Versorgungswerke klärt sowohl die Möglichkeit des Bundes zur Schaffung einer Bürger- oder Volksversicherung als auch die Möglichkeit des Bundes, neuen Versorgungswerksgründungen entgegenzuwirken. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 4 und des Bundesverwaltungsgerichts 5 ist eine grundsätzliche Einordnung der berufsständischen Versorgungswerke in das Kompetenzgefüge des Grundgesetzes nicht erfolgt und wurde nur in obiter dicta angesprochen. Aus den Entscheidungen geht lediglich hervor, dass die gesetzliche Ausgestaltung der berufsständischen Versorgungswerke durch die Länder entweder wegen fehlender Wahrnehmung der Kompetenzen des Bundes aus der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 I Nr. 1, 7, 12, 19 GG oder wegen ausschließlicher Kompetenz der Länder rechtmäßig ist. Wie die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern tatsächlich verteilt sind, wurde nicht geklärt. Als Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Versorgungswerke kommt ferner noch Art. 74 I Nr. 11 GG in Betracht, da berufsständische Versorgungswerke oftmals als öffentlich-rechtliches 2 Z.B. in Sachsen-Anhalt. Siehe dazu Sylvester DtZ 1994, 209 (210). Durch die Gründung von berufsständischen Versorgungswerken hat sich auch in den fünf neuen Bundesländern und Berlin dieses System als Altersversorgung der Freien Berufe durchgesetzt. 3 Vergleiche dazu Jung Rosa Beilage zur VPP 2001, 1 (3). 4 BVerfGE 12, 319 (323), BVerfG NJW 1990, 1653 (1653). 5 BVerwG vom Buchholz Nr. 9, BVerwG vom Buchholz Nr. 10, BVerwG NJW 1983, 2650 (2650), BVerwG vom Buchholz Nr. 18, BVerwG NJW 1994, 1888 (1888). Vergleiche auch in den Rechtsprechungsübersichten von Groepper NJW 1999, 3008 (3008f.), und Hahn GewArch 2002, 441 (441). 2

3 Versicherungswesen bezeichnet werden, da sie zwischen Sozialversicherung und Privatversicherung stehen. Da das Bundesverfassungsgericht die Frage nach der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern hinsichtlich berufsständischer Versorgungswerke ausdrücklich nicht geklärt hat, werden in der juristischen Literatur dazu verschiedene divergierende Antworten vertreten. Im Zentrum der Diskussion steht dabei die Einordnung berufsständischer Versorgungswerke unter eine Bundeskompetenz, insbesondere unter das Recht der Sozialversicherung gem. Art. 74 I Nr. 12 GG. Konsequenz dieser Auffassung ist, dass zumindest die kompetenzielle Basis für eine Einbeziehung der berufsständischen Versorgungswerke und der klassischen Freien Berufe in die gesetzliche Rentenversicherung geschaffen wäre. Aber nicht nur die Krise der gesetzlichen Rentenversicherung gibt Anlass zu Untersuchungen der Kompetenzverteilung hinsichtlich berufsständischer Versorgungswerke zwischen Bund und Ländern. Im Jahre 2002 wurde nach Vorschlag des Bundesfinanzministeriums das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen zusammen mit anderen zentralen Behörden des Bundes zur Ausübung von Wirtschaftsaufsicht in eine zentrale Behörde gelegt. So entstand aus dem Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, dem Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel und dem Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in Bonn und in Frankfurt am Main. 6 Dadurch sollte aufgrund der Allfinanzbestrebungen in einer globalisierten Marktwirtschaft eine umfassend kontrollierende Finanzaufsichtsbehörde geschaffen werden. Durch diese Zentralisierung der Versicherungsaufsichtsbehörde des Bundes ist die Versicherungsaufsicht durch die einzelnen Bundesländer ein wenig aus dem Blickwinkel entschwunden. Das kann auch daran liegen, dass das Versicherungsaufsichtsgesetz des Bundes seit 1901 und das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen die Versicherungsaufsicht in Deutschland dominieren. 6 Vgl. 1 I und II FinDAG vom 22.April 2002 (BGBl. I S. 1310). 3

4 Die Bundesländer üben insbesondere Versicherungsaufsicht über Versicherungsunternehmen aus, wenn der Bund sie ihnen gem. 3 BAG übertragen hat. Aus eigener Kompetenz heraus besteht nach Abschaffung der Monopole der öffentlich-rechtlichen Gebäudemonopolversicherer lediglich eine Versicherungsaufsicht der Länder eben über die berufsständischen Versorgungswerke der Freien Berufe Die einzelnen Bundesländer haben zur Sicherstellung der Ansprüche der Freiberufler gegen die Versorgungswerke jeweils unterschiedliche Regelungen der Versicherungsaufsicht geschaffen, so z. B. in jüngster Zeit das Land NRW in einem eigenen Versicherungsaufsichtsgesetz. 7 Es stellt sich die Frage, nach welchem Maßstab berufsständische Versorgungswerke in der Vergangenheit beaufsichtigt wurden. Dabei stößt man auf eine Reichsverordnung von , durch welche das VAG für alle öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen, also auch für berufsständische Versorgungswerke, anwendbar erklärt wurde. Jedoch sorgte eine intensivere Auseinandersetzung mit dieser Verordnung für Verwirrung. So vertraten Autoren in der juristischen Literatur die Ansicht, dass sie gem. Art. 123, 125 GG Bundesrecht geworden sei. Andere meinten, dass sie teils gem. Art. 123, 125 GG als Bundesrecht, teils aber auch als Landesrecht fortgelten würde. Einzelne Bundesländer hatten in der Tat nach dieser Verordnung berufsständische Versorgungswerke beaufsichtigt, andere ignorierten sie in der Praxis einfach oder hoben die Verordnung auf. 9 Der Bund hatte sie nur zur Beaufsichtigung öffentlichrechtlicher Wettbewerbs-Versicherer angewendet und später aufgehoben. 10 Dabei fiel auf, dass jenseits der unterschiedlichen Anwendung der Verordnung die zentrale rechtliche Frage nicht erörtert wurde, nämlich wem die Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 70 ff. GG für die Versicherungsaufsicht für berufsständische Versorgungswerke zusteht. Dass der Bund und auch die Länder eine Verordnung angewendet oder nicht angewendet haben, ohne genaue Erkenntnisse über die Zuständig- 7 Vgl. nordrhein-westfälisches GVBl S Verordnung über die Durchführung der Verordnung zur Vereinheitlichung der Versicherungsaufsicht vom (RGBl. I S. 104). 9 Wie z. B. Hessen und Niedersachsen. Im Detail siehe unter C. I. 1. c) dd). 10 Siehe dazu unten unter C. I. 1. c) dd). 4

5 keitsverteilung zu haben, ist unbefriedigend und motivierte die vorliegende Arbeit. Im Folgenden soll also untersucht werden, ob dem Bund die Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Möglichkeit, Versorgungswerke in die gesetzliche Rentenversicherung einzubeziehen, zusteht. Weiter soll gesondert die Kompetenzverteilung zur Schaffung einer Versicherungsaufsicht über berufsständische Versorgungswerke geklärt werden. Man könnte diese Aufteilung der Untersuchung graphisch vereinfacht folgendermaßen erfassen: Versicherungsaufsicht berufsständische Versorgungswerke gesetzliche Rentenversicherung Abschnitt C.: Abschnitt B.: Bundes- oder Länderkompetenz? Bundes- oder Länderkompetenz? K o m p e t e n z v e r t e i l u n g Die Untersuchungen sollen in beiden Abschnitten derart ablaufen, dass zunächst die berufsständischen Versorgungswerke beschrieben, sodann die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen, die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung gem. Art. 72 II GG und abschließend die Handlungsmöglichkeit nach Art. 83 ff. GG geklärt werden. 5