Internationale und Europäische Rechtsinstrumente zur Bekämpfung des Menschenhandels

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1 Werkvertrag Internationale und Europäische Rechtsinstrumente zur Bekämpfung des Menschenhandels Erstellt im August 2007 Herausgeberin: KOK- Bundesweiter Koordinierungskreis gegen Frauenhandel und Gewalt an Frauen im Migrationsprozess e.v. Kontakt: Kurfürstenstr Berlin Tel.: Fax: info@kok-buero.de Autorin: Ass. jur. Kirsten Koopmann-Aleksin, LL.M.Eur. Universität Potsdam

2 Titel Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend den Verkauf von Kindern, Kinderprostitution und Kinderpornographie vom 25. Mai 2000 Zusatzprotokoll zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15. November 2000 Rahmenbeschluss des Rates vom 19. Juli 2002 In Kraft Rechtsnatur/ seit Rechtsverbindlichkeit/Geltung in Deutschland Völkerrechtlicher Vertrag, Zustimmungsgesetz erforderlich (Art. 59 Abs. 2 GG), Deutschland ist dem Fakultativprotokoll bisher nicht beigetreten. Rechtsverbindlichkeit in Deutschland bisher (-) Völkerrechtlicher Vertrag, Mit Gesetz vom hat der Bundestag dem Zusatzprotokoll zugestimmt. Es hat den Rang eines Bundesgesetzes. Rechtsverbindlichkeit in Deutschland (+) Wichtige Bestimmungen zum Schutz und zur Unterstützung der Opfer - Art. 8: Kindeswohl ist in allen Abschnitten des Strafverfahrens zu schützen und vorrangig zu berücksichtigen (Generalklausel), Vertragsstaaten verpflichtet diesbezüglich geeignete Maßnahmen zu ergreifen (bspw. speziell geschultes Personal, Anpassung des Strafverfahrens an die Bedürfnisse der kindlichen Opfer, Schutz der Identität der Opfer) - Art. 9 Abs. 2: Präventionsmaßnahmen - Art. 9 Abs. 3: Maßnahmen zur sozialen Wiedereingliederung und körperlichen und physischen Genesung der Opfer - Art. 9 Abs. 4: Zugang für Opfer zu Verfahren, die Opfern ermöglichen Schadensersatz geltend zu machen - Art. 1 Abs. 2 i.v.m. Art. 24 OK-Übereinkommen: Vertragsstaat verpflichtet im Rahmen seiner Möglichkeiten Zeuginnen und Zeugen in Strafverfahren Schutz zu gewähren - Art. 1 Abs. 2 i.v.m. Art. 25 OK-Übereinkommen: Vertragsstaat im Rahmen seiner Möglichkeiten verpflichtet, Opfern von Straftaten Hilfe und Schutz (insbesondere vor Einschüchterung und Vergeltung) zu gewähren sowie Verfahren zu schaffen durch die Opfer Zugang zu Entschädigung und Rückerstattung erhalten - Art. 6: Opferschutz (beachte: i.d.r. werden Vertragsstaaten nur verpflichtet die genannten Maßnahmen in geeigneten Fällen zu erwägen): Abs. 1: Schutz der Identität der Opfer (nichtöffentl. Gerichtsverfahren) Abs. 2: Informationsrechte, Abs. 3: Maßnahmen zur körperlichen, seelischen und soziale Gesundung der Opfer (bspw. angemessene Unterkunft, Beratung und Information über Rechte, medizinische, psychologische und materielle Hilfe, Beschäftigungsund Ausbildungsmöglichkeiten) Abs. 4: Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse der Opfer Abs. 5: Gewährleistung der körperlichen Sicherheit der Opfer Abs. 6: Recht auf Schadensersatz - Art. 7: Rechtsstellung der Opfer in den Aufnahmestaaten (z.b. Aufenthaltstitel) - Art. 8: Rückführung der Opfer - Art. 9: Prävention Intergouvernementales Unionssekundärrecht, - Art. 7: Schutz und Unterstützung der Opfer Abs. 1: Menschenhandel ist ein Offizialdelikt

3 zur Bekämpfung des Menschenhandels Richtlinie des Rates vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren Umsetzung in nationales Recht erforderlich, Rahmenbeschlüsse sind für Mitgliedsstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, Form und Mittel bleiben nationalen Stellen überlassen, Umsetzungsfrist bis zum (vgl. Artikel 10 Rahmenbeschluss), keine unmittelbare Wirksamkeit innerstaatliche Rechtsverbindlichkeit, wenn und soweit die Umsetzung in nationales Recht erfolgt. (Die Umsetzung erfolgte mit dem 37. Strafrechtsänderungsgesetz vom 11. Februar 2005) Sekundäres Gemeinschaftsrecht, Umsetzung in nationales Recht erforderlich, Richtlinien sind für Mitgliedsstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, Form und Mittel bleiben nationalen Stellen überlassen, Umsetzungsfrist bis zum (Art. 17 RL), ggf. unmittelbare Wirksamkeit (Voraussetzungen): Ablauf der Umsetzungsfrist, Hinreichend klare, unbedingte und bestimmte Regelungen, Fehlende oder nur unzureichende Umsetzung durch den Mitgliedsstaat, innerstaatliche Rechtsverbindlichkeit, wenn und soweit Umsetzung erfolgt oder wenn die Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirksamkeit vorliegen. Die Umsetzung erfolgte mit dem Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August Die fehlende Umsetzung kann von Kommission gemäß Art. 226 EG gerügt werden. Abs. 2: Kinder sollten als besonders gefährdete Opfer i.s.d. Rahmenbeschlusses 2001/220/JI vom 15. März 2001 über die Stellung von Opfern im Strafverfahren betrachtet werden Abs. 3: Maßnahmen zur angemessenen Unterstützung der Familien minderjähriger Opfer - Art. 6: Bedenkzeit, Dauer und Beginn richten sich nach nationalem Recht festgelegt, Abschiebungsverbot, - Art. 7: Rechte der Opfer vor Erteilung des Aufenthaltstitels: Abs. 1: Gewährleistung der Mittel zur Sicherstellung des Lebensunterhalts, Zugang zu medizinischer Notversorgung, psychologische Hilfe soweit diese angemessen und durch innerstaatliches Recht vorgesehen, Abs. 2: Berücksichtigung der Sicherheits- und Schutzbedürfnisse der Opfer Abs. 3: Bereitstellung von Übersetzungs- und Dolmetscherdienste, Unentgeltlicher Rechtsbeistand, wenn dies nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist, Abs. 4: unentgeltlicher Rechtsbeistand sofern nach innerstaatlichem Recht vorgesehen und Voraussetzungen erfüllt - Art. 8: Erteilung und Verlängerung des Aufenthaltstitels - Art. 9: Rechte der Opfer nach Erteilung des Aufenthaltstitels: Abs. 1: den Betroffenen stehen mindestens die Rechte aus Art. 7 zu, Abs. 2: erforderliche medizinische oder sonstige Hilfe für Opfer, die besondere Bedürfnisse haben (z.b. Schwangere, Behinderte, Opfer sexueller Gewalt), - Art. 10: spezielle Vorschriften für Minderjährige, wenn Mitgliedsstaaten Richtlinie auf diese anwenden, - Art. 11: Zugang zum Arbeitsmarkt, berufliche und allgemeine Bildung richtet sich nach innerstaatlichem Recht, - Art. 12: Programmen und Maßnahmen für Opfer von Menschenhandel - Art. 13: Nichtverlängerung des Aufenthaltstitels - Art. 14: Entzug des Aufenthaltstitels

4 Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 16. Mai 2005 (-) Völkerrechtlicher Vertrag, Zustimmungsgesetz erforderlich (Art. 59 Abs. 2 GG), Deutschland ist dem Übereinkommen bisher nicht beigetreten. Rechtsverbindlichkeit in Deutschland bisher (-) - Art. 10: Maßnahmen zur Identifizierung der Opfer (bspw. Einsatz speziell geschulten Personals) Abs. 2: Abschiebungsverbot bis zur Identifizierung Abs. 4: spezielle Regelungen für minderjährige Betroffene, - Art. 11: Schutz des Privatlebens (z.b. Regeln bzgl Verarbeitung und Verwendung personenbezogener Daten), - Art. 12: Zentrale Opferschutzbestimmung: Abs. 1: Maßnahmen zur Unterstützung der Opfer bei ihrer körperlichen, psychischen und sozialen Erholung (Sicherstellung des Lebensunterhalts, Zugang zu medizinischer Notversorgung, Übersetzungs- und Dolmetscherdienste, Beratung und Information der Betroffenen über ihre Rechte, Zugang zum Bildungswesen für Kinder, Abs. 2: Berücksichtung der Bedürfnisse der Opfer nach Schutz und Sicherheit Abs. 3 bis 5: weitergehende Rechte für Betroffene, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet des jeweiligen Vertragsstaates aufhalten (z.b. Zugang zu erforderlicher medizinischer und sonstiger Hilfe, Zugang zum Arbeitsmarkt sowie allgemeiner und beruflicher Bildung nach den Vorgaben des innerstaatlichen Rechts, Zusammenarbeit mit NROs und der Zivilgesellschaft) Abs. 6: Unterstützung darf nicht von Kooperationsbereitschaft der/des Betroffenen abhängig gemacht werden Abs. 7: Generalklausel für Durchführung der Opferschutzbestimmungen - Art. 13: Erholungs- und Bedenkzeit, Mindestdauer 30 Tage, Abschiebungsverbot, - Art. 14: Aufenthaltstitel - Art. 15: Entschädigung und Rechtsschutz - Art. 16: Repatriierung und Rückführung der Opfer - Art. 26: Straffreiheit für Opfer von Menschenhandel für erzwungene Beteiligung an rechtswidrigen Handlungen, - Art. 28: Schutz von Opfern, Zeugen und Zeuginnen und Personen, die kooperieren während des Strafverfahrens

5 Internationale und Europäische Rechtsinstrumente zur Bekämpfung des Menschenhandels A. Einleitung... 1 B. Maßnahmen im Rahmen der Vereinten Nationen... 1 I. Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes Inhalt und Umfang Rechtsnatur Bedeutung für die Praxis... 4 II. Zusatzprotokoll zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität Inhalt und Umfang Rechtsnatur Bedeutung für die Praxis C. Maßnahmen der Europäischen Union I. Rahmenbeschluss des Rates zur Bekämpfung des Menschenhandels Inhalt und Umfang Rechtsnatur Bedeutung für die Praxis II. Richtlinie des Rates über die Erteilung eines befristeten Aufenthaltsrechts für Opfer von Menschenhandel Inhalt und Umfang Rechtsnatur Bedeutung für die Praxis III. Sonstige Maßnahmen Verbot des Menschenhandels in der Charta der Grundrechte der EU EU-Plan zur Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels D. Das Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels I. Inhalt und Umfang II. Rechtsnatur III. Bedeutung für die Praxis... 27

6 A. Einleitung Vor zwei Jahren wurde nach langen Verhandlungen 1 mit dem Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels (CATHB) 2 das vorerst letzte in einer Reihe von internationalen und europäischen Rechtsinstrumenten zur Bekämpfung des Menschenhandels zur Unterzeichnung aufgelegt. 3 Darin wird erstmalig der Schwerpunkt auf den Schutz und die Stärkung der Rechte der Opfer gelegt. 4 Der vorliegende Beitrag befasst sich mit den wichtigsten Maßnahmen, die in den letzten Jahren unter der Federführung der Vereinten Nationen, der Europäischen Union und des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels ergriffen wurden. Die Darstellung folgt einem Schema, das es insbesondere denjenigen, die sich in der Beratung und Betreuung von Menschenhandelsopfern engagieren, ermöglichen soll, sich schnell einen Überblick über den wesentlichen Inhalt und Umfang (Punkt 1), die Rechtsnatur (Punkt 2) sowie die praktische Relevanz (Punkt 3) der jeweiligen Maßnahme zu verschaffen. Den Schwerpunkt der kritischen Analyse bildet dabei die Frage, ob und inwieweit die jeweilige Maßnahme zum Schutz und zur Stärkung der Rechte der Opfer beiträgt. B. Maßnahmen im Rahmen der Vereinten Nationen Bereits kurz nach der Gründung der Vereinten Nationen nahm sich die internationale Staatengemeinschaft dem Problem des Menschenhandels an. Am 2. Dezember 1949 beschloss die Generalversammlung eine Resolution zur Unterdrückung des Menschenhandels und der Ausbeutung der Prostitution anderer 5, die im darauf folgenden Jahr als Konvention 6 zur Unterzeichnung aufgelegt wurde. Ebenso wie ihre zu Beginn des 20. Jahrhunderts 1 Vgl. Artikel in der NZZ vom Menschenhandel im Visier des Europarats, abrufbar unter: (zuletzt besucht am ). 2 Council of Europe Convention on Action Against Trafficking in Human Beings, CETS N 197, abrufbar unter: (zuletzt besucht am ). 3 Die Zeichnung erfolgte im Rahmen des dritten Gipfels der Staats- und Regierungschefs des Europarats am 16. Mai 2005 in Warschau. Zur Unterzeichnung berechtigt sind gemäß Artikel 42 Abs. 1 Europarats-Konvention neben den Mitgliedsstaaten des Europarats alle Staaten, die sich an der Ausarbeitung der Konvention beteiligt haben, und die Europäische Gemeinschaft. 4 Vgl. die Zusammenfassung des Europarats, abrufbar unter: (zuletzt besucht am ). 5 Resolution 317 IV vom , UN Dok. A/1251 ( ). 6 Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer vom , abgedruckt in deutscher Übersetzung in Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Menschenrechte Dokumente und Deklarationen, 3. Aufl., Bonn 1999, S. 169 ff.; in der Originalfassung abrufbar auf: (zuletzt besucht am ).

7 entstandenen Vorläufer 7 beschränkte sich die Konvention auf den Handel von Menschen zu Prostitutionszwecken und bezweckte vornehmlich die Angleichung der Maßnahmen der Vertragsstaaten im Bereich der strafrechtlichen Verfolgung dieses Delikts. 8 Die Konvention unterscheidet nicht zwischen freiwilliger Prostitution und Menschenhandel. 9 Der Präambel ist zu entnehmen, dass beide Phänomene mit der Würde des Menschen unvereinbar sind und das Allgemeinwohl gefährden. Die Artikel der Konvention verpflichteten die Vertragsparteien unter anderem, jede Person strafrechtlich zu verfolgen, die die Prostitution einer anderen Person ausnutzt. Die Anwendung von Zwang oder Täuschung ist zur Begründung der Strafbarkeit nicht erforderlich. Die Regelung ist folglich auch im Falle freiwilliger Prostitution anwendbar. 10 Deutschland hat die Konvention weder unterzeichnet noch ratifiziert. Im Anschluss an die Konvention sollte es fünfzig Jahre dauern, bis sich die Vereinten Nationen im Rahmen eines internationalen Abkommens wieder explizit mit dem Thema Menschenhandel befassten. I. Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes 1. Inhalt und Umfang Das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend den Verkauf von Kindern, Kinderprostitution und Kinderpornographie (FP) 11 beinhaltete als erstes internationales Dokument eine für die Vertragsparteien rechtlich verbindliche Definition des Begriffs Kinderhandel. 12 Danach bezeichnet der Begriff jede Handlung oder 7 Abkommen über Verwaltungsmaßregeln zur Gewährleistung wirksamen Schutzes gegen den Mädchenhandel vom 18. Mai 1904 (RGBl. 1905, 695 ff.); Internationales Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels vom 4. Mai 1910 (RGBl. 1913, 31 ff.); Internationale Übereinkunft zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels vom 30. September 1921, welche anders als ihre Vorläufer auch den Handel mit Jungen einschloss (RGBl II S. 180 ff.); Internationales Abkommen über die Unterdrückung des Handels mit volljährigen Frauen vom 11. Oktober 1933 (LNTS No 3476, Bd. 150, 431ff.). 8 Daniela Demko, Internationale und europäische Maßnahmen gegen den Menschenhandel, MenschenRechtsMagazin 2007, S Demko (Fn. 8), S. 6; Angelika Kartusch, Internationale und Europäische Maßnahmen gegen den Frauen- und Menschenhandel, 2003, (zuletzt besucht am ), S Demko (Fn. 8), S. 6; Kartusch (Fn. 9), S Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend den Verkauf von Kindern, Kinderprostitution und Kinderpornographie vom 25. Mai 2000, UN Dok. A/RES/54/263. Das Fakultativprotokoll trat am 18. Januar 2002 in Kraft. 12 Demko (Fn. 8), S. 7. 2

8 Transaktion, durch die ein Kind 13 von einer Person oder einer Gruppe von Personen gegen Bezahlung oder eine andere Gegenleistung an eine andere Person oder Gruppe von Personen übergeben wird (Artikel 2 FP). Das Fakultativprotokoll verpflichtet seine Vertragsparteien zur strafrechtlichen Bekämpfung des Kinderhandels und benennt konkrete Tathandlungen, die diese in ihren nationalen Rechtsordnungen mindestens unter Strafe stellen müssen (Artikel 3 FP). Im Gegensatz zu den vorherigen Abkommen beschränkt das Fakultativprotokoll den Begriff des Kinderhandels nicht nur auf tatbestandsmäßige Handlungen zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung, sondern bezieht die Übertragung von Organen zur Gewinnerzielung und die Heranziehung von Kindern zur Zwangsarbeit als mögliche Tatzwecke ausdrücklich mit ein. Darüber hinaus ist auch der Adoptionshandel erfasst (Artikel 3 Abs. 1 FP). Das Delikt Kinderhandel setzt sich demzufolge aus zwei Elementen zusammen: Tathandlung und Tatzweck. Nicht erforderlich ist dagegen die Verwendung eines bestimmten Tatmittels, d.h. dass den Kindern gegenüber Zwangs- oder Täuschungsmittel angewendet werden. 14 Der sachliche Anwendungsbereich des Fakultativprotokolls schließt sowohl den grenzüberschreitenden als auch den innerstaatlichen Kinderhandel ein. Außerdem ist unerheblich, ob die Tat von einem Einzelnen oder auf organisierte Weise begangen wurde. Beide Alternativen sind erfasst (Artikel 3 Abs. 1 FP). Neben den konkreten Verpflichtungen bezüglich strafrechtlicher Maßnahmen, die von den Vertragsparteien ergriffen werden müssen, enthält das Fakultativprotokoll auch Regelungen zum Schutz der Rechte und Interessen der Kinder in allen Phasen des Strafverfahrens (Artikel 8 und 9 Abs. 3 und 4 FP). Diese Regelungen beinhalten unter anderem, dass die Verfahren den besonderen Bedürfnissen kindlicher Opfer angepasst werden müssen und ihre Privatsphäre und Identität zu schützen ist (Artikel 8 Abs. 1 lit. a und e FP). Außerdem werden die Vertragsstaaten verpflichtet, alle durchführbaren Maßnahmen zu treffen, um neben der sozialen Wiedereingliederung eine vollständige körperliche und psychische Genesung der Opfer sicherzustellen (Artikel 9 Abs. 3 FP). Das Kindeswohl ist stets vorrangig zu berücksichtigen (Artikel 8 Abs. 3 FP). 13 Kind im Sinne des Übereinkommens über die Rechte des Kindes und somit auch des Fakultativprotokolls ist jeder Mensch, der das achtzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet hat, soweit die Volljährigkeit nach dem auf das Kind anzuwendenden Recht nicht früher eintritt (vgl. Artikel 1 des Übereinkommens i.v.m. der Präambel des Fakultativprotokolls). 14 In zeitlich nachfolgenden Rechtsinstrumenten besteht das Delikt aus drei Elementen (Tathandlung, Tatmittel und Tatzweck), die kumulativ vorliegen müssen, wenn es sich um volljährige Opfer handelt. In Bezug auf minderjährige Opfer enthalten alle diese Rechtsinstrumente eine Regelung, die besagt, dass im Falle der Minderjährigkeit des Opfers das Fehlen der Anwendung eines Zwangs- oder Täuschungsmittels die Strafbarkeit wegen Menschenhandels nicht ausschließt (vgl. die Darstellungen weiter unten im Text). Insofern entsprechen die Regelungen der nachfolgenden Rechtsinstrumente zugunsten von minderjährigen Opfern also den Vorgaben des Fakultativprotokolls. Vgl. Demko (Fn. 8), S. 8. 3

9 Schließlich enthält das Fakultativprotokoll Regelungen zur Prävention (Artikel 9 Abs. 2 FP) und zur Stärkung der internationalen Zusammenarbeit (Artikel 10 FP). Die Umsetzung und Anwendung des Fakultativprotokolls in den Vertragsstaaten wird durch den Ausschuss für die Rechte des Kindes im Wege des Berichtsverfahrens überwacht (Artikel 12 FP). 2. Rechtsnatur Das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der als solcher gemäß Artikel 59 Abs. 2 GG der Zustimmung in Form eines Bundesgesetzes bedarf, um innerhalb der Bundesrepublik Deutschland Rechtswirkungen entfalten zu können. 15 Das Zustimmungsgesetz bewirkt, dass die im Vertrag enthaltenen völkerrechtlichen Normen von innerstaatlichen Organen angewendet werden müssen. Darüber hinaus sind sie verpflichtet, das nationale Recht im Einklang mit den völkerrechtlichen Bestimmungen auszulegen. 16 Deutschland hat das Fakultativprotokoll bisher nicht ratifiziert 17 und ist demzufolge dem Vertrag noch nicht beigetreten (vgl. Artikel 13 Abs. 2 FP). 18 Das Fakultativprotokoll ist daher zurzeit weder auf völkerrechtlicher noch auf nationaler Ebene für Deutschland verbindlich. 3. Bedeutung für die Praxis Das Fakultativprotokoll dient vor allem der Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung von Kinderhandel, Kinderprostitution und Kinderpornographie. Folglich muss insbesondere das deutsche Strafrecht vor der Ratifizierung noch an die Vorgaben des Fakultativprotokolls angepasst werden. 19 Grundlegende Änderungen sind für die Straftatbestände, die sich auf Kinderpornographie beziehen, vorgesehen. 20 Die Auswirkungen im Bereich der strafrechtlichen Bekämpfung des Kinderhandels sind dagegen eher gering, da das deutsche Strafrecht nahezu alle Vorgaben des Fakultativprotokolls bereits erfüllt Matthias Herdegen, Völkerrecht, 4. Aufl., München 2005, 22, Rn. 6 f. 16 Herdegen (Fn. 15), 22, Rn Vgl. zum Ratifikationsstand (zuletzt besucht am ). 18 Die Ratifikation ist nach Aussage der Bundesregierung in Vorbereitung, setzt aber noch Änderungen im nationalen Strafrecht voraus. Vgl. Siebenter Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik in den auswärtigen Beziehungen und in anderen Politikbereichen, abrufbar auf: (zuletzt besucht am ); vgl. auch den Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT Dr. 16/3440 vom Vgl. Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BT Dr. 16/3439 vom , S Vgl. BT Dr. 16/3439, S. 7 ff. 21 Vgl. BT Dr. 16/3440 und BT Dr. 16/3439. Lediglich 236 StGB erfährt eine geringfügige Erweiterung bezüglich der Strafbarkeit des Adoptionshandels. 4

10 Das Fakultativprotokoll war zwar das erste internationale Abkommen, das ausdrücklich Regelungen für einen Teilaspekt des Menschenhandels (Kinderhandel) enthielt, es hat jedoch aufgrund anderer für Deutschland zwischenzeitlich verbindlich gewordener internationaler und europäischer Rechtsinstrumente an Bedeutung verloren. Auffällig ist, dass die Regelungen zum Schutz der Rechte der Opfer weniger streng formuliert sind als jene, die die strafrechtliche Bekämpfung näher ausgestalten. 22 Dadurch erhalten die Vertragsstaaten einen Ermessenspielraum bei der Umsetzung der Vorgaben ins nationale Recht, den sie bezüglich der Strafverfolgung nicht haben. Wie die folgenden Abschnitte zeigen werden, stimmen die Vorschriften des Fakultativprotokolls in dieser Hinsicht mit denen anderer internationaler und europäischer Rechtsinstrumente überein. II. Zusatzprotokoll zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität Primäres Ziel des Zusatzprotokolls zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 25 November 2000 (ZP) 23 ist, den Menschenhandel zu verhüten und zu bekämpfen (Artikel 2 lit. a ZP). Darüber hinaus soll es dem Schutz der Opfer (Artikel 2 lit. b ZP) dienen und die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten fördern (vgl. Artikel 2 lit. c ZP). 1. Inhalt und Umfang Grundlage für die Verwirklichung dieser Ziele ist die in Artikel 3 lit. a ZP enthaltene Definition des Begriffs Menschenhandel. Danach bezeichnet der Ausdruck bestimmte Handlungen, die unter Anwendung bestimmter Mittel zum Zwecke der Ausbeutung einer Person vorgenommen werden. 24 Die Definition ist denkbar weit und schließt neben dem An- und Verkauf eines Menschen (Handel im eigentlichen Sinn) weitere Handlungen ein, die im Vorfeld oder als Begleiterscheinung eines Verkaufsgeschäftes erfolgen. Darüber hinaus können auch Handlungen, die nicht mit dem An- und Verkauf von Menschen 22 Demko (Fn. 8), S Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauenund Kinderhandels zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15. November 2000 (BGBl II, S. 995). Das Zusatzprotokoll trat am in Kraft. Zum Ratifikationsstand vgl. (zuletzt besucht am ). 24 Gemäß Artikel 3 a ZP...bezeichnet der Ausdruck,Menschenhandel die Anwerbung, Beförderung, Verbringung, Beherbergung oder Aufnahme von Personen durch die Androhung oder Anwendung von Gewalt oder anderen Formen der Nötigung, durch Entführung, Betrug, Täuschung, Missbrauch von Macht oder Ausnutzung besonderer Hilflosigkeit oder durch Gewährung oder Entgegennahme von Zahlungen oder Vorteilen zur Erlangung des Einverständnisses einer Person, die Gewalt über eine andere Person hat, zum Zweck der Ausbeutung. 5

11 zusammenhängen, Tathandlungen sein. Entscheidend ist, dass der Täter Macht und Kontrolle über einen anderen Menschen ausübt, um diese Person auszubeuten. 25 Die Vornahme eines Verkaufsgeschäftes ist dagegen nicht zwingend vorausgesetzt. 26 Die Definition erfasst jede erdenkliche Form der Ausbeutung einer Person von der Ausnutzung der Prostitution eines anderen über Zwangsarbeit bis hin zur Entnahme von Organen. 27 Der Katalog ist nicht abschließend. 28 Artikel 3 ZP spricht allgemein von Personen, die von Menschenhandel betroffen sein können. Als mögliche Opfer kommen daher Erwachsene und Kinder beiderlei Geschlechts in Betracht. 29 Die Einwilligung des Opfers ist unerheblich, wenn eines der genannten Mittel angewendet wurde (vgl. Artikel 3 lit. b ZP). In Anbetracht der besonderen Schutzbedürftigkeit von minderjährigen Opfern wird die Definition jedoch gemäß Artikel 3 lit. c ZP modifiziert, wenn die Handlungen zum Zwecke der Ausbeutung eines Kindes 30 vorgenommen werden, und zwar insofern als auf das Element der Anwendung eines bestimmten Mittels verzichtet wird. In allen anderen Fällen besteht das Delikt Menschenhandel aus den drei in der Definition enthaltenen Elementen (Tathandlung, Tatmittel, Tatzweck), die kumulativ vorliegen müssen. 31 Staaten, die dem Zusatzprotokoll beitreten, wird gemäß Artikel 5 ZP die Verpflichtung auferlegt, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um Menschenhandel im Sinne des Zusatzprotokolls sowie den Versuch und die Teilnahme daran unter Strafe zu stellen. Diese Verpflichtung erfasst auch die Strafbarkeit der Organisation der Begehung und die Anleitung anderer zur Begehung von Menschenhandel (vgl. Artikel 5 Abs. 2 ZP). Gemäß Artikel 1 Abs. 1 ZP ist das Zusatzprotokoll in Verbindung mit dem Übereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität (OK-Übereinkommen) auszulegen. Daraus folgt, dass Staaten neben der Strafverfolgung von natürlichen Personen auch die Verantwortlichkeit von juristischen Personen für deren Beteiligung an den genannten Straftaten in ihrem nationalen Recht regeln müssen (vgl. Artikel 10 OK-Übereinkommen). Die Verantwortlichkeit kann strafrechtlicher, zivilrechtlicher oder verwaltungsrechtlicher Art 25 Demko (Fn. 8), S Demko (Fn. 8), S Vgl. Artikel 3 a ZP: Ausbeutung umfasst mindestens die Ausnutzung der Prostitution anderer oder anderer Formen sexueller Ausbeutung, Zwangsarbeit oder Zwangsdienstbarkeit, Sklaverei oder sklavereiähnliche Praktiken, Leibeigenschaft oder die Entnahme von Organen (Hervorhebung durch die Verfasserin). 28 Demko (Fn. 8), S Kartusch (Fn. 9), S. 3; Demko (Fn. 8), S Der Ausdruck bezeichnet Personen unter 18 Jahren (vgl. Artikel 3 Abs. d ZP). 31 Kartusch (Fn. 9), S. 3; Demko (Fn. 8), S. 9. 6

12 sein. Als Sanktionen kommen insbesondere Geldstrafen in Betracht (vgl. Artikel 10 Abs. 2 u. 4 OK-Übereinkommen). Eine Einschränkung des Anwendungsbereichs des Zusatzprotokolls findet sich in Artikel 4 ZP, und zwar insoweit als das Zusatzprotokoll nur Anwendung findet auf Straftaten mit grenzüberschreitender Natur, die von einer organisierten kriminellen Gruppe begangen werden (vgl. Artikel 4 ZP). Hintergrund dieser Regelung ist, dass das Zusatzprotokoll als Ergänzung des OK-Übereinkommens zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität keinen weitergehenden Anwendungsbereich haben kann als das Übereinkommen selbst. 32 In diesem Zusammenhang ist eine weitere Einschränkung des sachlichen Anwendungsbereichs des Zusatzprotokolls erwähnenswert. Im Gegensatz zu früheren internationalen Abkommen enthält es keinerlei Vorgaben für die Regelung der vom Menschenhandel unabhängig auftretenden Prostitution. Es steht den Vertragsstaaten demzufolge frei, Prostitution in ihrem Hoheitsgebiet zu legalisieren, wenn und soweit sie nicht im Zusammenhang mit Menschenhandel steht. 33 Der zweite Abschnitt des Zusatzprotokolls ist dem Schutz der Opfer von Menschenhandel gewidmet. Die Artikel 6 ff. ZP enthalten zahlreiche Vorgaben für die Vertragsstaaten, die vom Schutz der Privatsphäre und der Identität der Opfer (vgl. Artikel 6 Abs. 1 ZP) bis hin zu Regelungen bezüglich der Rückführung der Opfer reichen. 34 Auffällig ist, dass mit Ausnahme von Artikel 8 (Rückführung der Opfer des Menschenhandels) die Vorschriften zum Opferschutz den Vertragsstaaten keine unbedingten Verpflichtungen zur Durchführung bestimmter Maßnahmen auferlegen. Sie werden lediglich dazu verpflichtet, in geeigneten Fällen entsprechende Maßnahmen zu erwägen. Durch diese Formulierungen wird den Vertragsstaaten im Rahmen des Opferschutzes ein nicht unwesentlicher Ermessensspielraum 32 Vgl. Legislative Guide for the Implementation of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, Supplementing the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, Ziff. 16 ff., abrufbar unter: (zuletzt besucht am ). 33 Interpretative notes for the official records (travaux préparatoires) of the negotiation of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, UN Doc. A/55/383/Add. 1, Ziff Darüber hinaus finden Artt. 24 und 25 des OK-Übereinkommens gemäß Art. 1 ZP entsprechende Anwendung. Darin werden die Vertragsstaaten im Rahmen ihrer Möglichkeiten zur Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen zum Schutz der Zeuginnen und Zeugen sowie der Opfer von Menschenhandel vor Vergeltung und Einschüchterung verpflichtet. Durch Art. 25 Abs. 2 OK-Übereinkommen wird den Vertragsstaaten außerdem auferlegt geeignete Verfahren zu schaffen, die den Opfern von Straftaten nach dem Übereinkommen Zugang zu Entschädigung und Rückerstattung gewährleisten. 7

13 eingeräumt. 35 Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf die Rechtsstellung der Opfer in den Aufnahmestaaten. Die Vertragsstaaten werden lediglich verpflichtet, die Schaffung eines vorübergehenden bzw. dauerhaften Aufenthaltstitels für Opfer von Menschenhandel im Aufnahmestaat in Erwägung zu ziehen (vgl. Artikel 7 ZP). Ein einklagbarer Rechtsanspruch für die Opfer ergibt sich daraus nicht. 36 Strengere Formulierungen finden sich erst wieder in Artikel 8 ZP, der die Rückführung von Opfern von Menschenhandel behandelt. Zwar werden die Staaten darin auch nicht zur Durchführung von bestimmten Maßnahmen verpflichtet, das Ziel wird ihnen aber unbedingt vorgegeben (z.b. hat der Heimatstaat die Rückkehr des Opfers zu erleichtern und zu akzeptieren, Artikel 8 Abs. 1 ZP). Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang ferner, dass Artikel 8 Abs. 2 ZP die Rückführung der Opfer auch gegen ihren Willen als zulässig erachtet. 37 Die Vorschriften des letzten Abschnitts des Zusatzprotokolls behandeln die Themenkomplexe Prävention und Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten. Darin werden die Vertragsstaaten unter anderem verpflichtet, umfassende politische Konzepte und Programme zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels festzulegen (Artikel 9 ZP) sowie ihre Grenzkontrollen zu verstärken und die von ihnen ausgestellten Reise- und Identitätsdokumente fälschungssicher zu machen (Artikel 11 ff. ZP). Als mögliche Präventivmaßnahmen nennt das Zusatzprotokoll unter anderem Forschung, Informations- und Medienkampagnen für die Öffentlichkeit sowie Weiterbildungsangebote für Bedienstete in den zuständigen Behörden (Artikel 9 und 10 ZP). Darüber hinaus sollen die Vertragsstaaten Maßnahmen zur Bekämpfung der Ursachen des Menschenhandels in den Herkunftsländern (Artikel 9 Abs. 4 ZP) und zur Verringerung der Nachfrage in den Zielländern (Artikel 9 Abs. 5 ZP) ergreifen. Schließlich soll der Informationsaustauschs zwischen den Vertragsstaaten verbessert werden (Artikel 10 ZP). Die Umsetzung des OK-Übereinkommens und der Zusatzprotokolle in den Vertragsstaaten wird im Rahmen einer in regelmäßigen Abständen stattfindenden Konferenz der Vertragsparteien überwacht (Artikel 32 OK-Übereinkommen). In Vorbereitung der Konferenz fertigt das Sekretariat des Generalsekretärs der Vereinten Nationen einen Analysebericht über den Stand der Umsetzung in den einzelnen Ländern an. 38 Dieser basiert ausschließlich auf 35 Kartusch (Fn. 9), S. 13; Demko (Fn. 8), S Demko (Fn. 8), S. 11 m.w.n. 37 Gemäß Artikel 8 Abs. 2 ZP erfolgt die Rückführung vorzugsweise freiwillig. 38 Vgl. Implementation of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime: 8

14 Informationen, die dem Sekretariat durch die Regierungen der Vertragsstaaten übermittelt werden. Hierzu werden standardisierte Fragebögen versandt. Das Sekretariat nimmt dann eine Auswertung der Antworten der Vertragsstaaten vor. Der Rücklauf lässt zuweilen zu wünschen übrig. 39 Die Konferenz ist kein Kontrollorgan, das einen Vertragsstaat möglicherweise noch unter Androhung von Sanktionen zu einem bestimmten Verhalten zwingen könnte. Sie dient in erster Linie dem Austausch von Informationen und Erfahrungen sowie der Festigung der internationalen Kooperation zwischen den Vertragsstaaten. Gleichwohl stellt sie aufgrund des politischen Drucks, der von ihr ausgehen kann, einen wirksamen und im Völkervertragsrecht gängigen Überwachungsmechanismus dar. Zum einen müssen die Vertragsstaaten sich und anderen gegenüber im Rahmen ihrer Berichtspflicht (vgl. Artikel 32 Abs. 5 OK- Übereinkommen) Rechenschaft ablegen, zum anderen können etwaige Defizite bei der Umsetzung auf nationaler Ebene in den Schlussdokumenten offen angesprochen werden. Die Effektivität dieses Mechanismus ist zwangsläufig davon abhängig, dass die Vertragsstaaten ihrer Berichtspflicht nachkommen. 2. Rechtsnatur Das Zusatzprotokoll zum Übereinkommen der Vereinten Nationen ist ebenso wie das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes ein völkerrechtlicher Vertrag. Hinsichtlich der Voraussetzungen für eine innerstaatliche Geltung kann daher auf die Ausführungen zum Fakultativprotokoll verwiesen werden (s.o. I. 2.). Im Falle des OK- Übereinkommens und seiner Zusatzprotokolle (mit Ausnahme des Zusatzprotokolls gegen Handel mit Handfeuerwaffen) sind diese erfüllt. Mit Gesetz vom 1. September 2005 hat der Bundestag den Verträgen zugestimmt. 40 Sie haben in der Bundesrepublik Deutschland den Rang von Bundesgesetzen. 41 information received from States for the second reporting cycle - Analytical report of the Secretariat, UN Dok. CTOC/COP/2006/6 ( ), abrufbar unter: (zuletzt besucht am ). 39 Report of the Conference of the Parties to the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, CTOC/COP/2005/8 ( ), Ziff Gesetz zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 15. November 2000 gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität sowie zu den Zusatzprotokollen gegen den Menschenhandel und gegen die Schleusung von Migranten vom 1. September 2005 (BGBl II, S. 954 ff.). 41 Herdegen (Fn. 15), 22, Rn. 6. 9

15 3. Bedeutung für die Praxis Obwohl bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts internationale Übereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels geschlossen wurden 42, existierte lange Zeit kein Dokument, das eine umfassende rechtsverbindliche Definition des Begriffs enthielt. Diese Lücke wurde durch das Zusatzprotokoll aus dem Jahr 2000 geschlossen. 43 Insofern stellt es einen Meilenstein in der Bekämpfung des Menschenhandels auf internationaler Ebene dar. Zwar ist der Anwendungsbereich des Zusatzprotokolls dem Wortlaut nach auf grenzüberschreitende Delikte der organisierten Kriminalität beschränkt. Dies schmälert indes nicht die Bedeutung, die dem Zusatzprotokoll im Bereich der Fortentwicklung der strafrechtlichen Bekämpfung des Menschenhandels zukommt. 44 Den Vertragsstaaten ist es unbenommen, unter Rückgriff auf die im Zusatzprotokoll enthaltene Vorgaben auch den innerstaatlichen Menschenhandel unter Strafe zu stellen, da Grenzübertritt und kriminelle Organisationsstruktur keine konstitutiven Elemente der eigentlichen Definition sind. 45 Durch diese Voraussetzungen wird lediglich der Anwendungsbereich des Zusatzprotokolls eingeschränkt, welches einen Mindeststandard zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels im Bereich der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität festlegen soll. 46 Die den Vertragsstaaten durch das Zusatzprotokoll auferlegte Pflicht, Menschenhandel im Sinne des Zusatzprotokolls unter Strafe zu stellen, ermöglicht ein weltweit einheitliches Vorgehen bei der strafrechtlichen Bekämpfung der organisierten Kriminalität in diesem Bereich. Dies ist der eigentliche Zweck des Zusatzprotokolls. Als Ergänzung des Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität dient es vor allen Dingen kriminalpolitischen Zielen. Menschenrechtliche und opferschutzrechtliche Gesichtspunkte werden dagegen nicht im gleichen Maße berücksichtigt. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass nur die Vorschriften des Protokolls, die verfahrensrechtliche Vorgaben und elementare Sicherheitsmaßnahmen enthalten, verpflichtend ausgestaltet sind, wohingegen die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung der Opfer in der Regel in 42 S.o. Fn Kartusch (Fn. 9), S. 3; Demko (Fn. 8), S Zur Abgrenzung vgl. Kartusch (Fn. 9), S Vgl. Legislative Guide for the Implementation of the Trafficking in Persons Protocol, Ziff. 25, S. 259; vgl. auch Artikel 34 Abs. 2 der Übereinkommen, wonach die genannten Straftaten im nationalen Recht grundsätzlich unabhängig von der grenzüberschreitenden Natur oder der Mitwirkung einer organisierten kriminellen Gruppe umschrieben werden sollen. 46 Vgl. Legislative Guide for the Implementation of the Trafficking in Persons Protocol (Fn. 32), Ziff. 17, S

16 das Ermessen der Vertragsstaaten gestellt werden (s.o. II. 1.). 47 Opfer von Menschenhandel können folglich keine konkreten Ansprüche aus dem Zusatzprotokoll ableiten, auf die sie sich gegenüber dem jeweiligen Vertragsstaat berufen könnten, sofern sie über diese elementaren Schutzmaßnahmen hinausgehen. 48 Ein weiterer Punkt, der die schwache Ausgestaltung der menschen- und opferschutzrechtlichen Aspekte verdeutlicht, ist, dass das Zusatzprotokoll kein Verbot von Abschiebungen vorsieht. Gemäß Artikel 8 Abs. 2 ZP ist die Rückführung der Betroffenen auch gegen deren Willen zulässig. 49 Wenngleich der Beitrag, den das Zusatzprotokoll selbst in Bezug auf die Entwicklung eines menschenrechtlichen Mindeststandards im Bereich des Opferschutzes leistet, aufgrund der weichen Formulierung 50 der relevanten Bestimmungen eher gering ist, könnte für die regelmäßig stattfindende Konferenz der Vertragsparteien etwas anderes gelten. Zwar bildet der Austausch von Wissen und Handlungsstrategien im Bereich der strafrechtlichen Bekämpfung auch hier regelmäßig den Schwerpunkt, es werden jedoch zunehmend auch menschen- und opferschutzrechtliche Gesichtspunkte diskutiert. 51 Dieser Diskurs könnte Ausgangspunkt für Maßnahmen sein, die sich primär mit der Verbesserung der rechtlichen und sozialen Situation der Opfer befassen. Ob die Konferenz in der Lage ist dies zu leisten, wird sich zeigen. 52 C. Maßnahmen der Europäischen Union I. Rahmenbeschluss des Rates zur Bekämpfung des Menschenhandels Der Rahmenbeschluss des Rates vom 19. Juli 2002 zur Bekämpfung des Menschenhandels 53 hat seinen Ursprung in der Erwägung, dass diesem Delikt durch einzelne Maßnahmen der Mitgliedsstaaten nicht wirksam begegnet werden kann. 54 Der Rat hält vielmehr die Ausarbeitung eines umfassenden Konzeptes zur Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels für erforderlich, dessen Hauptbestandteil die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten in diesem Bereich ist. Der Rahmenbeschluss 47 Kartusch (Fn. 9), S. 14; Legislative Guide (Fn. 32), Ziff Demko (Fn. 8), S Demko (Fn. 8), S Kartusch (Fn. 9), S Report of the Conference (Fn. 39), Ziff. 55 ff.; Report of the Conference of the Parties to the United Nations Convention against Transnational Organized Crime on its third session, CTOC/COP/2006/14 ( ), Ziff. 82 ff. 52 Die nächste Sitzung findet im Jahre 2008 in Wien statt. 53 ABl. L 203 vom , S Vgl. Rahmenbeschluss vom 19. Juli 2002, Erwägungsgrund Nr

17 bezweckt den Abbau der Unterschiede in den Rechtsordnungen der Mitgliedsstaaten durch Festlegung von Grundelementen der strafrechtlichen Verfolgung des Menschenhandels. Entsprechend dieser Zielsetzung spielen opferschutzrechtliche Belange nur insoweit eine Rolle, als deren Berücksichtigung zur Effektivität der strafrechtlichen Bekämpfung beiträgt (vgl. Artikel 7 Rahmenbeschluss) Inhalt und Umfang Artikel 1 des Rahmenbeschlusses enthält die Umschreibung des Straftatbestandes Menschenhandel. Darin wird die im Zusatzprotokoll der Vereinten Nationen enthaltene Definition nahezu wortgleich übernommen. 56 Geringfügige Abweichungen zum Zusatzprotokoll ergeben sich lediglich im Rahmen der Aufzählung der Tathandlungen und der Tatzwecke. Der Rahmenbeschluss wiederholt zunächst die auch im Zusatzprotokoll aufgeführten Handlungen. Darüber hinaus wird ausdrücklich klargestellt, dass diese auch den Tausch der Kontrolle bzw. die Weitergabe der Kontrolle über eine Person mit einschließen. In Bezug auf den Tatzweck ist die Definition des Zusatzprotokolls weiter gefasst als die entsprechende Regelung im Rahmenbeschluss. Letztere erfasst nur die sexuelle Ausbeutung und die Ausbeutung der Arbeitskraft, nicht dagegen die Entnahme von Organen. Im Übrigen sind die Definitionen deckungsgleich. In beiden Bestimmungen besteht der Tatbestand des Menschenhandels aus drei Elementen (Tathandlung, Tatmittel und Tatzweck), die in der Regel kumulativ vorliegen müssen. Analog zu Artikel 3 lit. b ZP wird in Artikel 1 Abs. 2 Rahmenbeschluss ausdrücklich festgehalten, dass das Einverständnis des Opfers unbeachtlich ist, wenn eines der genannten Zwangs- oder Täuschungsmittel angewendet wurde. Als Opfer kommen wiederum Erwachsene und Kinder 57 beiderlei Geschlechts in Betracht. Die Schutzbedürftigkeit von Kindern findet besondere Berücksichtigung in Artikel 1 Abs. 3 Rahmenbeschluss. Dieser enthält eine dem Artikel 3 lit. c ZP entsprechende Ausnahmeregelung. Der Rahmenbeschluss verpflichtet die Mitgliedsstaaten, neben der strafrechtlichen Verantwortlichkeit von natürlichen Personen auch die Verantwortlichkeit von juristischen Personen zu regeln, die am Menschenhandel in irgendeiner Form beteiligt sind (vgl. Artikel 4 Rahmenbeschluss). 55 Vgl. hierzu auch Kartusch (Fn. 9), S. 15; Demko (Fn. 8), S Demko (Fn. 8), S. 12; Kartusch (Fn. 9), S Gemäß Artikel 1 Abs. 3 Rahmenbeschluss Personen unter achtzehn Jahren. 12

18 Ein wesentlicher Unterschied zum Zusatzprotokoll besteht bezüglich des sachlichen Anwendungsbereichs des Rahmenbeschlusses. Letzterer ist nicht auf die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität beschränkt. Demzufolge sind von vornherein auch Handlungen erfasst, die von Einzelpersonen innerhalb der Grenzen eines Mitgliedstaates vorgenommen werden, wenn diese die Definition des Menschenhandels erfüllen. 58 Darüber hinaus sind die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses, die sich mit den Rechtsfolgen für die Täter und Tatbeteiligten befassen, wesentlich detaillierter ausgestaltet als die entsprechenden Regelungen im Zusatzprotokoll, welche die Vertragsstaaten lediglich dazu verpflichten, generell angemessene Sanktionen in ihrem nationalen Recht vorzusehen, die sich an der Schwere des Delikts orientieren (vgl. Artikel 11 OK-Übereinkommen i.v.m. Artikel 1 ZP). Dagegen enthält der Rahmenbeschluss neben der Vorgabe, dass die Sanktionen wirksam, angemessen und abschreckend sein müssen, konkrete Angaben für einen adäquaten Strafrahmen (vgl. Artikel 3 Rahmenbeschluss) sowie Beispiele für Sanktionsmöglichkeiten (vgl. Artikel 5 Rahmenbeschluss). In Bezug auf Regelungen zum Schutz der Opfer bleibt der Rahmenbeschluss allerdings hinter den Vorgaben des Zusatzprotokolls zurück. Ungeachtet der Tatsache, dass den Vertragsstaaten im Zusatzprotokoll diesbezüglich keine absoluten Verpflichtungen auferlegt werden, sind dessen Vorgaben erheblich umfangreicher. So werden die Vertragsstaaten zumindest verpflichtet, neben den strafprozessualen Rechten (z.b. Recht auf Information, Beistand im Strafprozess) auch Maßnahmen zu erwägen, die der physischen, psychischen und sozialen Stabilisierung der Opfer dienen (s.o. II. 1.). Artikel 7 Rahmenbeschluss, der sich laut Überschrift mit dem Schutz und der Unterstützung der Opfer befasst, erschöpft sich dagegen inhaltlich in dem Gebot, dass Menschenhandel in allen Fällen von Amts wegen zu verfolgen ist (vgl. Artikel 7 Abs. 1 Rahmenbeschluss) und dass minderjährige Betroffene als besonders gefährdete Opfer im Sinne des Rahmenbeschlusses des Rates vom 15. März 2001 über die Stellung des Opfers im Strafverfahren betrachtet werden sollen (vgl. Artikel 7 Abs. 2 Rahmenbeschluss). 59 Außerdem werden die Mitgliedsstaaten verpflichtet, durchführbare Maßnahmen zur angemessenen Unterstützung der Familien von minderjährigen Opfern vorzunehmen (Artikel 7 Abs. 3 Rahmenbeschluss). 58 Demko (Fn. 8), S Der Rahmenbeschluss des Rates vom 15. März 2001 über die Stellung des Opfers im Strafverfahren (2001/220/JI) legt einen Mindeststandard für den Schutz von Opfern im Rahmen von Strafverfahren fest. Dieser Standard wird auch volljährigen Opfern von Menschenhandel zuteil. Sie werden jedoch anders als Minderjährige nicht grundsätzlich als besonders gefährdete Opfer im Sinne von Artikel 8 Abs. 4 des Rahmenbeschlusses betrachtet. 13

19 Schließlich bleibt der Rahmenbeschluss auch im Bereich der Prävention hinter den Vorgaben des Zusatzprotokolls zurück. Es finden sich keine den Artikeln 9 ff. ZP entsprechenden Regelungen. 2. Rechtsnatur Der Erlass eines Rahmenbeschlusses ist eine der möglichen Handlungsformen des Rates der Europäischen Union im Bereich der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS). Die PJZS verfolgt das Ziel, den Bürgern in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch die Entwicklung eines gemeinsamen Vorgehens ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten. Rahmenbeschlüsse dienen der Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten in den jeweils betroffenen Bereichen. 60 Insofern sind sie weitgehend mit Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft vergleichbar. Beide Rechtsinstrumente sind hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlassen die Wahl der Form und Mittel jedoch den innerstaatlichen Stellen (vgl. Artikel 34 Abs. 2 lit. b EU und Artikel 249 Abs. 3 EG). Rahmenbeschlüsse bedürfen ebenso wie Richtlinien der Umsetzung in nationales Recht. Die Mitgliedsstaaten sind hierzu unter Einhaltung einer bestimmten Frist, die jeweils in dem Beschluss selbst festgelegt wird, verpflichtet. Ab dem Zeitpunkt der Annahme des Rahmenbeschlusses ist es ihnen untersagt Maßnahmen zu ergreifen, die dessen Zielsetzung zuwiderlaufen. 61 Außerdem muss das nationale Recht von den innerstaatlichen Behörden und Gerichten rahmenbeschlusskonform ausgelegt werden. 62 Allerdings handelt es sich bei Rahmenbeschlüssen nicht um Gemeinschaftsrecht im eigentlichen Sinne, das von supranationalen Strukturen geprägt ist, sondern um intergouvernementales Unionssekundärrecht. 63 Im Gegensatz zu Richtlinien sind Rahmenbeschlüsse nicht unmittelbar wirksam (vgl. Artikel 34 Abs. 2 lit. b EU). Aus ihnen können daher anders als aus Richtlinien keine subjektiven Rechte abgeleitet werden. 64 Innerstaatlich verbindliche 60 Jürgen Zimmerling, in: Carl Otto Lenz/Klaus-Dieter Borchardt (Hrsg.), EU- und EG-Vertrag Kommentar, 3. Aufl., Köln 2003, Artikel 34 EU, Rn Zimmerling (Fn. 60) a.a.o. 62 EuGH, Rs. C-105/03, Urt. v , Pupino, Ziff. 33 ff.; vgl. auch Christoph Herrmann, EuZW 2005, S. 436 ff. 63 vgl. Rudolf Streinz, Europarecht, 6. Aufl., Heidelberg 2003, Rn. 422 ff. (bzgl. Qualifizierung und Zuordnung der Akte im Rahmen der EU) und Rn. 107 ff. (bzgl. der Rechtsnatur der EG und der EU); Thomas Oppermann, Europarecht, 3. Aufl., München 2005, 6, Rn. 3 f. 64 Zimmerling (Fn. 60) a.a.o. 14

20 Rechtswirkungen entstehen erst, wenn und soweit die Umsetzung in nationales Recht erfolgt ist Bedeutung für die Praxis Der Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels hatte vor allem Bedeutung für die deutsche Strafrechtspraxis. Mit dem 37. Strafrechtsänderungsgesetz vom 19. Februar änderte der deutsche Gesetzgeber die Strafvorschriften, die sich mit Menschenhandel ( 180 b, 181 StGB a.f.) befassen, entsprechend der im Rahmenbeschluss der EU und im Zusatzprotokoll der Vereinten Nationen enthaltenen Vorgaben. Die wohl wichtigste Änderung folgte aus dem erweiterten Verständnis des Begriffs Menschenhandel, das nunmehr auch dem deutschen Strafrecht zugrunde liegt. Seit der Reform bezeichnet Menschenhandel nicht ausschließlich die sexuelle Ausbeutung des Opfers durch tatbestandsmäßige Handlungen ( 232 StGB), sondern auch den Fall der Ausbeutung der Arbeitskraft ( 233 StGB). 67 Sowohl die Strafverfolgungsbehörden als auch die nichtstaatlichen Akteure, die sich für Opfer von Menschenhandel engagieren, mussten sich anlässlich dieser grundlegenden Änderung neuen Herausforderungen in ihrer praktischen Arbeit stellen. 68 Im Bereich des Opferschutzes brachte der Rahmenbeschluss dagegen keine nennenswerten Fortschritte. Die einzige Vorschrift (Artikel 7 Rahmenbeschluss), die diesem Punkt gewidmet ist, betrifft ausschließlich den Umgang mit minderjährigen Opfern und erschöpft sich inhaltlich in der Feststellung, dass minderjährige Betroffene als besonders gefährdete Opfer im Sinne des Rahmenbeschluss des Rates vom 15. März 2001 zur Stellung des Opfers im Strafverfahren (Opferrechts-Rahmenbeschluss) betrachtet werden sollten. 69 Dieser befasst sich ausschließlich mit den strafprozessualen Rechten der Opfer von Straftaten (z.b. Recht auf Information [Artikel 4], Rechtsbeistand [Artikel 6] und Entschädigung [Artikel 9]), wobei der Situation besonders gefährdeter Opfer durch spezielle Vorschriften (vgl. Artikel 2 Abs. 2, 65 Zum Stand der Umsetzung vgl.: Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament auf der Grundlage von Artikel 10 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 19. Juli 2002 zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 2. Mai 2006, KOM(2006) 187 endg. 66 BGBl. I 2005, S Zu den Änderungen im Einzelnen vgl. die ausführlichen Darstellungen bei Friedrich-Christian Schroeder, Das 37. Strafrechtsänderungsgesetz: Neue Vorschriften zur Bekämpfung des Menschenhandels, NJW 2005, S ff.; Joachim Renzikowski, Die Reform der Straftatbestände gegen den Menschenhandel, JZ 2005, S. 879 ff.; Uwe Hellmann, Bekämpfung des Menschenhandels im Straf- und Strafprozeßrecht Die Rechtslage in Deutschland, MenschenRechtsMagazin 2007, S. 50 ff. 68 Vgl. Wilhelm Schmidbauer, Menschenhandel und polizeiliche Bekämpfungsansätze, Kriminalistik 2005, S. 548 ff. 69 Rahmenbeschluss des Rates vom 15. März 2001 über die Stellung des Opfers im Strafverfahren, ABl. L 82 vom , S