Globalisierung ist ein weiter Begriff, der die vielfältigen dynamischen Beziehungen zwischen Menschen, Orten und Ereignissen

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1 Nachhaltige Forstwirtschaft in einer globalisierten Welt Olga Maletz Wie regelt man wirtschaftliche Integration auf globaler Ebene und vermeidet dabei Schäden für Gesellschaft und Natur? In der jüngeren Vergangenheit sind im internationalen Forstsektor private, marktorientierte Formen der Regulierung entstanden, die eben dieses Ziel verfolgen. Olga Maletz untersucht, wie solche Regulierungsinstrumente entstehen und auf lokaler Ebene angewendet werden. Globalisierung ist ein weiter Begriff, der die vielfältigen dynamischen Beziehungen zwischen Menschen, Orten und Ereignissen In den 1970er- und 1980er-Jahren drohte die auf der ganzen Welt umfasst, sie bilden sogenannte Netzwerke der Interdependenz. Globalisierung schafft auch einen gemeinsamen Vernichtung der Tropenwälder durch Rodung eine bedeutende politische Dimension. Ein solcher Wirtschaftsraum Wirtschaftsraum über nationale Grenzen hinweg. Damit hat sie und Brandstiftung. entsteht nicht von selbst, sondern ist ein politisches Konstrukt. So öffnen beispielsweise Regierungen ihre Volkswirtschaften und beseitigen Handelshemmnisse, um den Aufbau grenzüberschreitender Warenketten zu erleichtern. Diese Ketten sind vorteilhaft für Unternehmen in Industrieländern, sie werden aber auch zunehmend von sozialen Bewegungen, Umwelt- und Verbraucherschutzbewegungen genutzt, um in den ärmeren Ländern der Welt Veränderungen zu bewirken. Der Nachhaltige Flächentarifvertrag Forstwirtschaft in einer globalisierten Welt 71

2 Entwicklung globaler Regulierungsinstrumente für die Forstwirtschaft Die Abholzung und Schädigung der Tropenwälder drangen in den 1980er-Jahren tiefer in das Bewusstsein der Weltöffentlichkeit. Wissenschaftliche Schätzungen besagten, dass der Tropenwald einiger Länder bei gleichbleibender Abholzungs- und Schädigungsrate innerhalb von zwei bis drei Jahrzehnten verschwinden würde. Medien berichteten, dass große Areale des Tropenwaldes durch extensive Rodung und Brandstiftung vernichtet wurden. Umweltorganisationen starteten Kampagnen, die Regierungen und Öffentlichkeit auf die drohende Vernichtung des Tropenwaldes aufmerksam machen sollten, und riefen zum Boykott von Tropenholz auf. Und die Umweltschäden wurden sogar noch größer: Auch Wälder der gemäßigten und kaltgemäßigten (borealen) Zone wurden geschädigt oder zerstört, die biologische Vielfalt war gefährdet. Alarmiert durch wissenschaftliche Studien, Medienberichte und Kampagnen von Aktivisten gründeten sich zahlreiche staatliche und nichtstaatliche Initiativen, deren Ziel es war, den Zustand der Wälder weltweit zu verbessern. Die Maßnahmen reichten von internationalen Abkommen bis hin zu nichtstaatlichen Zertifizierungsprogrammen. Regierungen und internationale Organisationen riefen Programme und sogar eigene Institutionen ins Leben. Diese entwickelten internationale Abkommen, Aktionspläne und Richtlinien nachhaltiger Forstwirtschaft. Jedoch zeigte sich bald, dass die Regierungen der Tropenländer die Aktionspläne und Richtlinien nicht umsetzten und ihre Verpflichtung zu nachhaltiger Forstwirtschaft ein reines Lippenbekenntnis war. Überdies machten die Verhandlungen zum internationalen Tropenholz-Abkommen und zur globalen Nationale Regierungen lehnten den Abschluss rechtlich bindender Abkommen zur nachhaltigen Forstwirtschaft ab. 72 Aus der Forschung

3 Waldkonvention in den frühen 1990er-Jahren deutlich, dass nationale Regierungen den Abschluss jeglicher rechtlich bindender Vereinbarungen ablehnten. Umweltinitiativen fühlten sich von dem zwischenstaatlichen Policy-Prozess zunehmend ausgeschlossen. Sie gründeten eigene Initiativen nach dem Vorbild ihrer erfolgreichen Ver braucherkampagnen gegen große Einzelhandelsunternehmen in den USA und Europa seit den 1980er- Jahren, in denen sie zum Boykott von Holz ungeklärter Herkunft aufgerufen hatten. Die Forst- und Holzindustrie musste daraufhin ihre Produktions- und Einkaufspraktiken an die wachsende Nachfrage nach umweltgerecht erzeugtem Holz anpassen. Die von Regierungen veranlassten Programme rückten mit der Entwicklung nichtstaatlicher Initiativen nicht in den Hintergrund. Vielmehr bildeten öffentliche und private Programme gemeinsam ein ausgedehntes, wenn auch lückenhaftes, globales Regulierungssystem für die Forstwirtschaft. Es zeichnet sich heute unter anderem durch das gemeinsame Leitbild nachhaltiger Entwicklung aus, das auf der Vorstellung beruht, dass die beiden Ziele Wirtschaftswachstum und Naturschutz kompatibel sein können. Dieses Leitbild entstand in den späten 1980er-Jahren und wurde 1992 auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio de Janeiro verabschiedet. Mit Blick auf die globalen Waldbestände besagt es, dass die Forstwirtschaft den vielfältigen Nutzen der Wälder für Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur und Umwelt fördern soll. Sie soll wirtschaftlichen Nutzen erzeugen, die biologische Vielfalt und die ökologischen Funktionen des Waldes bewahren sowie den lokalen Gemeinden und der Gesellschaft insgesamt nützen. Nichtstaatliche Organisationen stimmten ihre Programme und Standards auf die Walderklärung von Rio und andere internationale Konventionen ab, um sich dadurch zu legitimieren. Die entstandenen Regulierungsinstrumente für die Forstwirtschaft Der Tropenholzboykott zeichnen sich dadurch aus, dass sie stärker auf Märkte als auf die zwang die Industrie, Produktions- und Ein kaufs Politik vertrauen. Obgleich Umweltaktivisten harte Regu lierungsinstrumente einschließlich strenger Vorschriften, gesetzlich vorgeschriebener Zertifizierungen, Einfuhrzöllen sowie Einfuhrverboten praktiken zu ändern. von nicht umweltgerecht erzeugtem Holz für wünschenswerter halten mögen, scheinen diese doch nicht in den neoliberalen institutionellen Kontext zu passen. Da sie als diskriminierende Handelshemmnisse aufgrund der verwendeten Produktionsmethode kritisiert werden können, besteht die Möglichkeit, dass die Welthandelsorganisation (WTO) sie sanktioniert. Internationale Organisationen, Regierungen und Umweltschützer ziehen daher weiche, marktorientierte Instrumente vor, wie beispielsweise freiwillige Zertifizierungs- und Kennzeichnungsprogramme. Ziel ist es, Marktnachfrage nach umweltfreundlichen Produkten zu schaffen und auf diesem Weg Unternehmen zur Änderung ihrer Praktiken und zur Zertifizierung als umweltfreundliche Hersteller zu bewegen. Regierungen können hierzu beitragen, indem sie für das öffentliche Beschaffungswesen die Beachtung grüner Anforderungen vorschreiben. Da sie den freien Handel schützen und für Umwelt probleme und soziale Probleme marktorientierte Lösungen anstreben, entsprechen sie den neoliberalen Regeln der globalisierten Wirtschaft. Nachhaltige Forstwirtschaft in einer globalisierten Welt 73

4 Abb. 1 Zertifizierte Waldfläche, 2001 bis 2008 Millionen Hektar FSC PEFC Datenquelle: Forest Stewardship Council (FSC), Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes (PEFC). FSC: Waldzertifizierung als marktorientierter Lösungsansatz Unter den Initiativen, die in den frühen 1990er-Jahren entstanden, ist der Forest Stewardship Council (FSC) eine der am weitesten entwickelten und einflussreichsten. Der FSC ist eine nichtstaatliche Organisation auf demokratischer Basis. Zu seinen Mitgliedern gehören Umweltbewegungen, Unternehmen der Forst- und Holzwirtschaft, Einzelhandelsunternehmen, Gewerkschaften und Interessenvertreter von Bevölkerungsgruppen. Durch sein Zertifizierungsprogramm regte der FSC Unternehmen zur Verbesserung ihrer forstwirtschaftlichen Praktiken an. Er entwickelte weltweit gültige Prinzipien und Kriterien nachhaltiger Waldwirtschaft und einen separaten Standard für Lieferketten die Chain of Custody (CoC). Mithilfe dieser Produktkettenzertifizierung können Hersteller von Endprodukten den Weg des Holzes entlang der Lieferkette zurückverfolgen. Unternehmen, die nach einer Überprüfung durch unabhängige Zertifizierungsstellen ein FSC- Zertifikat erhalten, dürfen damit werben, dass ihre Produkte aus nachhaltig bewirtschafteten Wäldern stammen. Grundgedanke ist, dass Unternehmen ihre Handhabung von Umwelt- und Sozialthemen verbessern, um zertifiziert zu werden und dadurch Wettbewerbsvorteile zu erlangen. Damit Waldzertifizierung effektiv sein konnte, mussten der FSC und seine Unterstützer Marktnachfrage für zertifizierte Produkte schaffen. Sie überzeugten einige große Einzelhändler und Hersteller, darunter Home Depot, IKEA, Lowes, B&Q, Random House, Tetra Pak und Stora Enso, zertifiziertem Holz den Vorzug zu geben. Um ihre Marktposition abzusichern und ihr Image zu verbessern, zertifizierten deren Lieferanten ihre Waldbewirtschaftung und ihre Produktketten. Dies führte zu einer schnellen Verbreitung der Waldzertifizierung. Im Jahr 2008 waren mehr als 100 Millionen Hektar Wald in 79 Ländern zertifiziert. Dies entspricht einem Anteil von 7 Prozent der Nutzwälder der Welt. Mehr als Produktkettenzertifikate wurden erteilt. Nach 74 Aus der Forschung

5 Abb. 2 FSC-zertifizierte Waldfläche nach Klimazonen im Jahr 2008 Tropenwälder 14 in % 47 Wälder der kaltgemäßigten Zone Wälder der gemäßigten Zone 39 Datenquelle: FSC. Eine Zertifizierung nach Kriterien nachhaltiger Waldwirtschaft und Standards für Lieferketten schafft Wettbewerbsvorteile. Schätzungen des FSC wuchs der Markt für zertifizierte Produkte zwischen 2005 und 2007 von 5 auf 20 Milliarden US-Dollar. Schließlich wurde der FSC zum Vorbild für weitere Zertifizierungsprogramme. Im Jahr 1999 wurde das Zertifizierungssystem für nachhaltige Waldbewirtschaftung (Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes PEFC) etabliert, das den Rahmen für die Anerkennung nationaler Zertifizierungsprogramme (35 im Jahr 2008, überwiegend in Europa und Nordamerika) bildet. Im Jahr 2008 waren mehr als 200 Millionen Hektar Wald durch den PEFC zertifiziert (Abb. 1). Mit zunehmender Größe des FSC ist jedoch die Wirksamkeit dieses nichtstaatlichen, marktorientierten Policy-Instruments in Frage gestellt worden der FSC geriet ins Kreuzfeuer der Kritik. Durch umstrittene Zertifizierungen verlor der FSC an Glaubwürdigkeit. Umweltschützer kritisierten außerdem, dass Zertifizierungsstellen und die Leistung zertifizierter Unternehmen nur unzureichend durch den FSC kontrolliert wurden, insbesondere in Risikogebieten wie China, dem Kongobecken, dem Amazonasbecken und Russland. Generell bezog sich die Kritik auf die überwiegende Zusammenarbeit des FSC mit Großunternehmen aus Industrieländern, die in Wäldern der kaltgemäßigten und gemäßigten Zone tätig sind. Obwohl das ursprüngliche Ziel des FSC die Verbesserung des Zustandes und der Bewirtschaftung der Tropenwälder war, befinden sich 80 Prozent der FSC-zertifizierten Wälder in Europa und Nordamerika (Abb. 2). Demgegenüber werden die von kleinen und kommunalen Unternehmen bewirtschafteten Tropenwälder auch weiterhin nicht vom Zertifizierungsprogramm des FSC erreicht. Schließlich wurde argumentiert, Nachhaltige Forstwirtschaft in einer globalisierten Welt 75

6 Abb. 3 Geografische Verteilung FSC-zertifizierter Wälder im Jahr 2008 Südamerika und Karibische Inseln Afrika 11 Asien 5 Australien und Ozeanien 2 2 in % 46 Europa (einschließlich Russland) 34 Nordamerika Datenquelle: FSC. dass Waldzertifizierung zwar positive, aber nur begrenzte Auswirkungen auf die biologische Vielfalt und die wertvollen ökologischen Funktionen des Waldes habe. Daraufhin erklärten einige wichtige Unterstützer des FSC, dass Waldzertifizierung für sie nicht mehr vorrangig sei. Da der FSC entscheidend auf die Unterstützung durch Umweltorganisationen angewiesen ist, reagierte er im Jahr 2009 auf die zunehmenden Zweifel an seiner Glaubwürdigkeit mit einem Pilotprojekt zum fairen Handel von zertifiziertem Holz. Hiermit ging er auf die Bedürfnisse kleiner und kommunaler Unternehmen in Tropenwäldern und Wäldern der gemäßigten Zone ein. Er erhöhte seine Ausgaben für die Verbesserung der Kontrolle von Zertifizierungsstellen und zertifizierten Unternehmen. Ebenso verbesserte er seine Leistungen und überarbeitete seine Gebührenstruktur, um seine Einnahmen zu steigern. Die langfristigen Effekte dieser Maßnahmen bleiben abzuwarten. Übersetzung von globalen forstwirtschaftlichen Standards: Der FSC in Russland Der FSC ist auf transnationaler Ebene entstanden, sein Programm wird jedoch auf lokaler Ebene mit jeweils spezifischen umweltbezogenen und sozialen Rahmenbedingungen angewendet. Das Zusammenspiel von globalen Standards und lokalen Besonderheiten von Umwelt und Gesellschaft beeinflusst maßgeblich die Auswirkungen, die das Waldzertifizierungsprogramm des FSC auf lokaler Ebene hat. Lokale Akteure spielen in diesem Prozess eine entscheidende Rolle. Unter Anwendung ihrer Kenntnisse der lokalen Gegebenheiten übersetzen sie die auf globaler Ebene formulierten, doch relativ fremd wirkenden Standards kreativ in lokal anwendbare Normen und 76 Aus der Forschung

7 Handlungsmodelle. Hierdurch werden diese den lokalen Unternehmen und Regierungen vermittelbar, stellen aber gleichzeitig deren gewohnte Praktiken in Frage. Globale Standards und lokale Normen und Praktiken verschmelzen zu nationalen Standards, die von den Unternehmen im Zuge der Zertifizierung umgesetzt werden. In Russland begünstigten einerseits verschiedene strukturelle Besonderheiten die Verbreitung der Waldzertifizierung. Der russische Forstsektor hing wesentlich von Holzexporten nach Westeuropa ab, wo Verbraucher unter dem Eindruck von Umweltkampagnen standen. Es gab viele nationale und internationale Unternehmen der Forst- und Holzwirtschaft, die ihren guten Ruf behalten wollten. Sie konnten aufgrund ihrer vertikalen Integration entlang der Lieferkette von ihren Lieferanten verlangen, sich zertifizieren zu lassen. Andererseits aber konnten der schlechte Zustand der Wälder, problematische Praktiken der Waldbewirtschaftung, unzureichende Gesetze und eine schwache Durchsetzung von Vorschriften durch den Staat die Einrichtung von Zertifizierungsstandards behindern. Auf zwei Ebenen übersetzten Umweltorganisationen, Zerti fi zierungs stellen und Unternehmen die globalen Standards in lokale Globale Standards und lokale Normen und Praktiken. Auf nationaler Ebene entwickelten die Unterstützer des FSC, in erster Linie Umweltorganisationen und Zertifizierungsstellen, Praktiken verschmelzen auf Grundlage der allgemeinen FSC-Prinzipien konkrete nationale Standards. Darüber hinaus prüften sie unter Einsatz ihrer zu nationalen Leitlinien. eigenen Projekte und Finanzmittel verschiedene Formen der Waldzertifizierung. Hierdurch schufen sie eine gemeinsame Wissensbasis zum Thema Waldzertifizierung. Außerdem bildeten sie Experten für Waldzertifizierungen aus und mobilisierten lokale Umweltschützer sowie weitere Interessenvertreter, sich für Waldzertifizierung einzusetzen. Auf diese Weise entwickelten sie neben speziellen Umsetzungsstandards auch eine institutionelle Infrastruktur zur Förderung der Waldzertifizierung. Auf der Implementierungsebene wurden die nationalen Standards durch Unternehmen, die eine Zertifizierung anstrebten, in konkrete Praktiken umgesetzt. Zertifizierungsstellen überprüften die Einhaltung der Standards und entschieden, ob die Unternehmen zertifiziert werden konnten. Die mit der Zertifizierung beauftragten Auditoren verglichen jedoch unter Anwendung des Ermessensspielraums, den ihnen das Zertifizierungssystem einräumte, nicht nur Anforderungen und tatsächliche Praktiken miteinander, sondern interpretierten darüber hinaus Standards und Handlungsumfeld der Unternehmen im Einzelfall. Manchmal führte dies dazu, dass Zertifizierungsstellen bereits im Voraus Zertifikate erteilten, wenn Unternehmen die Anforderungen des FSC zwar nicht komplett erfüllten, aber auf dem richtigen Weg waren. Umweltschützer kritisierten den Ermessensspielraum der Auditoren. Sie wiesen darauf hin, dass dieses Ermessen ohne ausreichende Kontrolle absichtlich oder unabsichtlich missbraucht werden und die Waldzertifizierung schwächen könne. Außerdem warnten sie davor, dass Wettbewerb zwischen Zertifizierungsstellen und eine unzureichende Qualifizierung der Auditoren die Glaubwürdigkeit der Waldzertifizierung gefährden könnten. Der FSC reagierte mit Maßnahmen zur Lösung der genannten Probleme, beispielsweise Schulungen für Auditoren und zusätzliche Untersuchungen. Nachhaltige Forstwirtschaft in einer globalisierten Welt 77

8 Eine wirkungsvolle lokale Umsetzung globaler Umweltstandards ist entscheidend für die Glaubwürdigkeit und den Fortbestand nichtstaatlicher Policy-Instrumente zur Waldzertifizierung. Der Fortbestand nichtstaatlicher Programme wie des FSC hängt letztlich davon ab, ob sie angesichts neuer Herausforderungen auf lokaler wie globaler Ebene in der Lage sind, ihre Leistung zu verbessern, nachhaltig zu wirtschaften und ihre Systeme ausreichend zu kontrollieren. Zum Weiterlesen Bartley, T.: Institutional Emergence in an Era of Globali zation: The Rise of Transnational Private Regulation of Labor and Environmental Conditions. American Journal of Sociology 113, (2007). Olga Maletz ist Postdoc-Stipendiatin am Max-Planck- Institut für Gesellschaftsforschung. Nach ihrem Studium an der St. Petersburg State University und der Central European Uni versity Budapest schloss sie ihre Promotion am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung ab. Forschungsinteressen: transnationale private Regulierung, grenzüberschreitende Institutionenbildung, Organisationsstudien und Wirtschaftssoziologie Cashore, B., Auld, G., & Newsom, D.: Governing through Markets: Forest Certification and the Emergence of Non-State Authority. Yale University Press, New Haven Maletz, O.: The Impact of Transnational Private Regulation: A Case Study of Forest Certification in Russia. Dissertation, Universität zu Köln Aus der Forschung