HUMANITÄRE HILFE RECHTSGRUNDLAGE RECHTLICHE UND POLITISCHE RAHMENBEDINGUNGEN

Transkript

1 HUMANITÄRE HILFE Die EU ist weltweit der wichtigste Geber humanitärer Hilfe. Die Kommission und die Mitgliedstaaten stellen gemeinsam einen großen Teil der Gesamtmittel für die Nothilfe zur Verfügung. Die Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO) ist der wichtigste Akteur der EU auf diesem Gebiet; sie finanziert Hilfseinsätze, die von verschiedenen Partnern durchgeführt werden (nichtstaatliche Organisationen, Organisationen der Vereinten Nationen und internationale Organisationen), und koordiniert die Strategien und Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Ferner unterstützt ECHO wirksame humanitäre Maßnahmen auf der ganzen Welt hat die Kommission 1,273 Mrd. EUR an humanitärer Hilfe zur Verfügung gestellt, um 121 Millionen Menschen in mehr als 80 Staaten zu helfen. Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union fungieren bei der Gestaltung des Politikbereichs der humanitären Hilfe der EU als gemeinsame Rechtsetzungsinstanzen. Darüber hinaus überwacht das Parlament die Bereitstellung humanitärer Hilfe, fördert die Bereitstellung von Haushaltsmitteln, die dem humanitären Bedarf entsprechen, und beteiligt sich an der internationalen Debatte über wirksamere humanitäre Einsätze weltweit. RECHTSGRUNDLAGE Artikel 214 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist die Rechtsgrundlage für die humanitäre Hilfe. Vor dem Vertrag von Lissabon diente Artikel 179 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft als Rechtsgrundlage. Die Rechtsgrundlage für die Einrichtung des Europäischen Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe ist Artikel 214 Absatz 5. Die Grundsätze für das gesamte auswärtige Handeln der EU sind in Artikel 21 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) enthalten (Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe g betrifft die humanitäre Hilfe). RECHTLICHE UND POLITISCHE RAHMENBEDINGUNGEN Ausführliche Bestimmungen und Vorschriften für die Bereitstellung von humanitärer Hilfe sowie zu den Finanzierungsinstrumenten finden sich in der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe. Diese Verordnung wurde im Zuge der Überarbeitung anderer Instrumente bei der Vorbereitung des mehrjährigen Finanzrahmens 2007 bis 2013 nicht geändert. Dem Instrument für humanitäre Hilfe wurde für den Zeitraum 2014 bis 2020 ein Betrag in Höhe von 6,62 Mrd. EUR zugewiesen. Die jährlichen Mittelzusagen der EU wurden regelmäßig aufgestockt, um den Bedarf an weiterer humanitärer Hilfe zu decken. Die allgemeinen politischen Rahmenbedingungen für humanitäre Hilfe sind in dem von den drei EU-Organen (Kommission, Rat und Parlament) unterzeichneten Europäischen Konsens über die humanitäre Hilfe (2007) beschrieben. In dem Konsens werden die gemeinsame Vision und Kurzdarstellungen über die Europäische Union

2 die gemeinsamen politischen Ziele und Grundsätze der EU für verschiedene Themen festgelegt, darunter die internationale humanitäre Zusammenarbeit, die verantwortliche Geberpraxis, die Risikominderung und die Vorbereitung auf den Ernstfall, der Katastrophenschutz und die Beziehungen zwischen Zivilgesellschaft und Militär. In dem Text ist ein besser koordiniertes und kohärenteres Vorgehen bei der Bereitstellung der Hilfe vorgesehen, in dessen Rahmen die humanitäre Hilfe und die Entwicklungshilfe miteinander verknüpft werden, damit die EU wirksamer auf den zunehmenden Bedarf reagieren kann. Die Geltungsdauer des Aktionsplans für die Umsetzung des Konsenses endete im Jahr 2013; im November 2015 wurde ein neuer Umsetzungsrahmen vorgestellt. ECHO A. Überblick und Wirkungsweise Die EU ist weltweit der wichtigste Geber humanitärer Hilfe und stellt einen großen Teil der Gesamtmittel für die Nothilfe für Opfer von Naturkatastrophen und von Menschen verursachten Katastrophen zur Verfügung. Ein Teil dieser Finanzmittel wird direkt durch die Mitgliedstaaten bereitgestellt, doch ein Großteil stammt aus dem EU-Haushalt. Das Amt der Europäischen Gemeinschaft für humanitäre Hilfe (ECHO) wurde 1992 als zentrale Einrichtung für die Bereitstellung und Koordinierung der humanitären Hilfe der EU ins Leben gerufen wurde ECHO zu einer Generaldirektion (GD) der Kommission, die alte Abkürzung wurde jedoch beibehalten. Seit 2010 ist auch der Katastrophenschutz Teil ihres Aufgabenbereichs, damit eine bessere Koordinierung und Krisenreaktion innerhalb und außerhalb der EU sichergestellt sind. Derzeit hat Christos Stylianides, der seit dem 24. Oktober 2014 Ebola-Koordinator der EU ist, das Amt des Kommissionsmitglieds für humanitäre Hilfe und Krisenmanagement inne. Seit seiner Gründung im Jahr 1992 hat ECHO 21 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt zugunsten von Opfern von Katastrophen und Konflikten in mehr als 140 Länder der Welt zur Verfügung gestellt. Im Laufe der Jahre wurde ECHO auch immer weiter ausgebaut und verfügt nun über mehr als 300 Mitarbeiter am Hauptsitz in Brüssel sowie über ein umfassendes Netzwerk aus etwa 480 Sachverständigen und örtlichen Bediensteten. ECHO führt die Programme für humanitäre Hilfe jedoch nicht selbst durch, sondern finanziert von seinen Partnern durchgeführte Maßnahmen. Die wichtigsten Aufgaben von ECHO sind die Bereitstellung der Mittel, die Kontrolle der ordnungsgemäßen Mittelverwaltung und die Gewähr dafür, dass die Waren und Dienstleistungen ihrer Partner die betroffenen Bevölkerungsgruppen effizient und schnell erreichen, um die tatsächlichen Bedürfnisse zu decken. Nach Beginn einer Naturkatastrophe oder eines anderen Ereignisses, das humanitäre Hilfsmaßnahmen erforderlich macht, erfolgt eine erste Einschätzung der Lage vor Ort durch die Experten von ECHO, die für humanitäre Hilfsmaßnahmen zuständig sind. Die Mittel werden anschließend auf der Grundlage dieser Einschätzung rasch ausgeschüttet. Dieser bedarfsorientierte Ansatz bestimmt die Arbeit von ECHO. Die Hilfsmaßnahmen werden von mehr als 200 Partnern erbracht, darunter Organisationen der Vereinten Nationen, nichtstaatliche Organisationen und internationale Organisationen wie das Internationale Rote Kreuz/der Rote Halbmond, mit denen ECHO Vorabverträge geschlossen hat. Die Struktur von ECHO gewährleistet, dass die Mittel auf transparente Weise verwendet werden und die Partner rechenschaftspflichtig bleiben wurden 48 % der ECHO-Mittel durch nichtstaatliche Organisationen, 36 % durch Organisationen der Vereinten Nationen und 14 % durch internationale Organisationen verwendet. Die Charterflüge von ECHO und die Unterstützung des interuniversitären Network on Humanitarian Action (Noha) machten jeweils 1 % aus. Kurzdarstellungen über die Europäische Union

3 2014 hat ECHO 1,273 Mrd. EUR an humanitärer Hilfe und für Katastrophenschutzmaßnahmen zugesagt, um 121 Millionen Menschen in mehr als 80 Staaten zu helfen. Dieser Betrag ist deutlich höher als die ursprünglichen Mittelzusagen in Höhe von 896 Mio. EUR. Das Budget von ECHO für 2016 wurde ursprünglich auf 1,175 Mrd. EUR festgesetzt, wobei die Kommission bereits angekündigt hat, dass sie weitere 150 Mio. EUR aus der Soforthilfereserve zur Bewältigung der durch den Krieg in Syrien ausgelösten humanitären Krise in Anspruch nehmen wird. Im Allgemeinen gelten die Mittel der EU für die humanitäre Hilfe seit Jahren als sehr knapp. Der Bedarf ist so groß wie seit Mitte der 90er-Jahre nicht mehr, es stehen jedoch nur begrenzte Mittel zur Verfügung. Die ursprünglichen Mittel für die humanitäre Hilfe wurden daher regelmäßig durch zusätzliche Übertragungen aufgestockt, wobei die Mittel vorrangig aus der Soforthilfereserve der EU und aus Umschichtungen anderer Haushaltslinien stammen wurden 45 % der ECHO-Mittel für Afrika zugewiesen, 27 % für den Nahen Osten und den Mittelmeerraum, 10 % für Asien und den pazifischen Raum, 4 % für Lateinamerika und die Karibik, 3 % für weltweite Katastrophen, 4 % für den Katastrophenschutz, 1 % für das Europäische Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe und 6 % für ergänzende Einsätze. Die humanitären Hilfseinsätze umfassten die anhaltende Unterstützung im Fall von vom Menschen verursachten Krisen, die von den Vereinten Nationen als Notfall der Stufe 3 eingestuft wurden (in Syrien und seinen Nachbarländern, im Irak, in der Zentralafrikanischen Republik und im Südsudan), die Reaktion auf eine Reihe neuer oder langwieriger Notsituationen (Ostukraine, Taifun Haiyan auf den Philippinen und Ebola- Epidemie in Westafrika) und die Unterstützung der Opfer verschiedener Naturkatastrophen (Erdbeben, Dürren, Überschwemmungen, Epidemien und Tornados/Orkane/tropische Stürme). Die EU hat dabei auch nicht die vergessenen Krisen der Welt aus den Augen verloren, denen 17 % der im Jahr 2014 ursprünglich vorgesehenen Mittel für die humanitäre Hilfe zugewiesen wurden werden die Mittel voraussichtlich auf ähnliche Weise verteilt: ECHO plant seine wichtigsten humanitären Hilfseinsätze in Afrika (vorrangig im Südsudan und Sudan, in der Zentralafrikanischen Republik, im Tschad, in Mali, in der Demokratischen Republik Kongo, in der Sahelzone, am Horn von Afrika und in den Regionen im Norden Nigerias, die von Boko Haram terrorisiert werden) und im Nahen Osten, wo insbesondere in Syrien und im Irak weiterhin ein erheblicher Hilfsbedarf besteht. Politische Prioritäten ECHO bemüht sich, seine Notfallmaßnahmen zu verbessern, und unterstützt Drittstaaten bei der Verbesserung ihrer eigenen Fähigkeiten, auf Krisen zu reagieren und zur langfristigen Entwicklung beizutragen. Die in der Mitteilung der Kommission vom 3. Oktober 2012 mit dem Titel Ein EU-Konzept für Resilienz: Lehren aus Ernährungssicherheitskrisen vorgesehene Resilienz-Agenda und der Aktionsplan für Resilienz für das Jahr 2013 sowie das Ziel einer stärkeren Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE) werden in die Programmplanung von ECHO aufgenommen. Die Stärkung der Widerstandsfähigkeit steht im Mittelpunkt von zwei Leitprogrammen zur Koordinierung von humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe und zur Durchbrechung des Teufelskreises aus Klimawandel, Hungersnot und Armut: der Partnerschaft für Widerstandsfähigkeit in der Sahelzone (AGIR) und der Strategie zur Unterstützung der Widerstandsfähigkeit am Horn von Afrika (SHARE). Auch Maßnahmen zur Katastrophenvorsorge (DRR) sind Teil der prioritären Maßnahmen von ECHO zur Verbesserung der Widerstandsfähigkeit. Die Programme zur Katastrophenvorsorge von ECHO (DIPECHO) in Asien, Lateinamerika und dem karibischen Raum unterstützen Frühwarnsysteme, Aufklärungs- und Sensibilisierungskampagnen und andere vorbeugende Kurzdarstellungen über die Europäische Union

4 Maßnahmen. Die EU ist ein sehr wichtiger Akteur bei der Gestaltung der Bemühungen der internationalen Gemeinschaft im Bereich des Katastrophenrisikomanagements. Die ehrgeizigen Ziele der Union für die Zukunft sind in der Mitteilung vom April 2014 mit dem Titel Auf dem Weg zu einem Hyogo-Rahmenaktionsplan für die Zeit nach 2015: Risikomanagement zur Stärkung der Resilienz enthalten, die im Vorfeld der Weltkonferenz der Vereinten Nationen zur Katastrophenvorsorge im März 2015 in Sendai (Japan) veröffentlicht wurde. Die Gestaltung der weltweiten humanitären Agenda hat für die EU 2016 angesichts des Weltgipfels für humanitäre Hilfe im Mai 2016 in Istanbul ebenfalls höchste Priorität. Die Kommission legte ihre Vision für wirksamere humanitäre Einsätze weltweit in ihrer Mitteilung vom 2. September 2015 mit dem Titel Auf dem Weg zum Weltgipfel für humanitäre Hilfe: eine globale Partnerschaft für grundsatzorientiertes und wirksames humanitäres Handeln dar. Das Parlament nahm am 16. Dezember 2015 eine Entschließung zum Thema Weltgipfel für humanitäre Hilfe: Herausforderungen und Chancen für die humanitäre Hilfe an, und der Rat unternimmt Anstrengungen, um vor dem Gipfel Schlussfolgerungen zu beschließen. Auch die Einbeziehung von geschlechterspezifischen Fragen und die Bekämpfung der geschlechtsspezifischen Gewalt gehören weiterhin zu den Prioritäten der GD ECHO, die einen Marker für die Gleichstellung der Geschlechter für humanitäre Hilfseinsätze eingeführt hat. Entsprechend der Notwendigkeit, den am meisten gefährdeten Gruppen Priorität einzuräumen, ist außerdem die Unterstützung der Bildung für Kinder in Notsituationen ein Schwerpunkt; die Kommission hat zugesagt, die Finanzhilfen für diesen Bereich 2016 auf 3 % der EU- Haushaltsmittel für humanitäre Hilfe aufzustocken. Die Initiative Kinder des Friedens der EU, die eingeführt wurde, nachdem die EU im Jahr 2012 den Friedensnobelpreis erhalten hat, ist eines der spezifischen Finanzierungsinstrumente für diese Priorität. B. Andere Instrumente Die humanitäre Hilfe der EU umfasst zwei weitere Instrumente: das Katastrophenschutzverfahren der Union und das Europäische Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe. Am Katastrophenschutzverfahren der Union, das ursprünglich im Jahr 2001 eingeführt wurde, sind inzwischen 33 Staaten beteiligt: die 28 Mitgliedstaaten sowie die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Island, Montenegro, Norwegen und Serbien. Mit dem am 17. Dezember 2013 angenommenen Beschluss Nr. 1313/2013/EU wird Artikel 196 AEUV über den Katastrophenschutz als Rechtsgrundlage festgelegt und die Finanzierung für das Verfahren bis 2020 sichergestellt. Das Verfahren der Union beruht auf mehreren Instrumenten: (1) Die europäische Notfallabwehrkapazität bietet einen freiwilligen Pool von vorab festgelegten speziellen Notfallinstrumenten aus den teilnehmenden Staaten und ein strukturiertes Verfahren zur Ermittlung potenzieller Kapazitätslücken. (2) Das Europäische Notfallabwehrzentrum fungiert als operatives Zentrum und ermöglicht die Koordinierung von Katastrophenschutzeinsätzen rund um die Uhr. (3) Mit dem Gemeinsamen Kommunikations- und Informationssystem für Notfälle soll die Kommunikation in Notfällen durch eine internetgestützte Warn- und Meldeanwendung verbessert werden. (4) In dem Beschluss aus dem Jahr 2013 ist auch ein Netzwerk geschulter Sachverständiger vorgesehen, die auf Abruf zur Verfügung stehen. Das Europäische Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe ist in Artikel 214 Absatz 5 des Vertrags von Lissabon vorgesehen und wurde im März 2014 als EU-Freiwilligeninitiative für humanitäre Hilfe eingerichtet. Mit der Initiative sollen die Fähigkeit der EU, auf humanitäre Krisen zu reagieren, und die Widerstandsfähigkeit schutzbedürftiger Gemeinschaften in Drittstaaten verbessert werden. Die Mittel in Höhe von 147,9 Mio. EUR Kurzdarstellungen über die Europäische Union

5 ermöglichen die Ausbildung und den Einsatz von etwa Freiwilligen und den Ausbau der Fähigkeiten derselben Anzahl lokaler Mitarbeiter im Zeitraum 2014 bis Am 15. März 2016 wurde eine neue Verordnung des Rates über die Bereitstellung von Soforthilfe innerhalb der Union angenommen, um auf die schwierige humanitäre Lage infolge der Flüchtlingskrise zu reagieren. Durch die neue Verordnung wird die EU in die Lage versetzt, Griechenland und anderen betroffenen Mitgliedstaaten zu helfen, die humanitären Bedürfnisse der Flüchtlinge zu decken. Die Verordnung könnte in Zukunft auch herangezogen werden, um auf außerordentliche Krisen oder Katastrophen mit schwerwiegenden humanitären Folgen zu reagieren, wie bei nuklearen Unfällen, Terroranschlägen und Epidemien. Die Bereitstellung von Soforthilfe beruht auf Artikel 122 Absatz 1 AEUV. Für die Umsetzung wird die GD ECHO zuständig sein. Die von der Haushaltsbehörde noch zu beschließende Finanzierung erfolgt aus Haushaltslinien für innenpolitische Maßnahmen, daher wird mit keinerlei Auswirkungen auf die humanitäre Hilfe für Drittländer gerechnet. ROLLE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS Im Politikbereich der humanitären Hilfe fungiert das Parlament gemeinsam mit dem Rat der Europäischen Union als Rechtsetzungsinstanz. Die Rechtsgrundlage für die von der Kommission vorgeschlagene Politik der humanitären Hilfe ( Verordnungen ) wird mit dem Rat und dem Parlament gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der EU verhandelt und von diesen genehmigt oder abgelehnt. Auch die Durchführungsmaßnahmen der Kommission werden dem Parlament unterbreitet, das Kontrollbefugnisse besitzt. Innerhalb des Parlaments fällt die humanitäre Hilfe in den Aufgabenbereich des Entwicklungsausschusses (DEVE), und der Katastrophenschutz fällt in den Aufgabenbereich des Ausschusses für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI). Darüber hinaus überwacht das Parlament die Bereitstellung humanitärer Hilfe und achtet darauf, dass die zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel dem humanitären Bedarf entsprechen. Das Parlament hat regelmäßig die Notwendigkeit betont, die Finanzmittel für humanitäre Hilfe aufzustocken, und darauf bestanden, die immer größer werdende Diskrepanz zwischen Mittelzusagen und Zahlungen zu überbrücken. Der Entwicklungsausschuss und das Parlament insgesamt haben ferner versucht, die strategischen Entscheidungen und die politische Ausrichtung der Kommission beispielsweise hinsichtlich des Beitrags der EU zum Weltgipfel für humanitäre Hilfe, der Bildung in Notsituationen und der Reaktion auf die Ebola- Epidemie durch Stellungnahmen und Entschließungen, einschließlich Initiativberichten, zu beeinflussen. Das Parlament prüft das Jahresarbeitsprogramm der Kommission und die operative Strategie von ECHO. Das zuständige Kommissionsmitglied wird außerdem regelmäßig zu Aussprachen mit dem Entwicklungsausschuss eingeladen. Die Verabschiedung des Europäischen Konsens über die humanitäre Hilfe im Jahr 2007 entsprach in großen Teilen den vom Parlament konsequent vertretenen Standpunkten. Ferner hat sich das Parlament aktiv für andere politische Themen eingesetzt, wie die Widerstandsfähigkeit, die Ernährungssicherheit und die Verknüpfung von humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe. Zur Stärkung der Überwachung der humanitären Hilfe durch das Parlament ernennt der Entwicklungsausschuss seit 2006 alle zweieinhalb Jahre einen ständigen Berichterstatter für die humanitäre Hilfe. Zu den Aufgaben dieses Berichterstatters gehören die Verteidigung der Haushaltsinteressen im Bereich der humanitären Hilfe, die Überwachung von humanitären Hilfsprogrammen sowie die Wahrung enger Kontakte zu den Organisationen der humanitären Hilfe. Derzeit ist Enrique Guerrero Salom (Progressive Allianz der Sozialdemokraten) der ständige Berichterstatter. Kurzdarstellungen über die Europäische Union

6 Marika Lerch 06/2016 Kurzdarstellungen über die Europäische Union