Chinas Devisenreserven

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1 Fachbereich III 13. August 2012 Politikwissenschaft Trier Chinas Devisenreserven Macht und Ohnmacht des roten Drachen - Bachelorarbeit - Markus Theis Dr. Dirk Schmidt Matrikelnummer: (Betreuer & Erstkorrektor) 6. Fachsemester Lehrstuhl für Regierungslehre Politikwissenschaft (H.F.) Politik und Wirtschaft Chinas Öffentliches Recht (N.F.) Prof. Dr. Sebastian Heilmann Pluwiger Straße 14 Dr. Cornelia Frank Whg.-Nr. 194 (Zweitkorrektorin) Trier Lehrstuhl für Internationale Telefon: / Beziehungen und Außenpolitik Mail: Prof. Dr. Hanns W. Maull

2 It is impossible to study political economy and especially international political economy without giving close attention to the role of power in economic life. Susan Strange ( )

3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung Begriffsdefinitionen und Forschungsperspektive Chinesische Devisenreserven Strukturelle Macht nach Susan Strange Grundannahmen für die Fallstudie Der rote Drache zwischen Reichtum und Abhängigkeit Die Sorgen des Westens: Devisenreserven als Machtfaktor Entstehung und Status von Chinas Devisenreserven Das Dollar-Dilemma des ängstlichen Drachen China und die strukturelle Macht der USA Ausblick Fazit Anhang Abkürzungsverzeichnis Literatur- und Quellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Anstieg von Chinas Devisenreserven 1990 bis Abbildung 2: Chinas Devisenreserven, Exporte und Überschüsse Abbildung 3: Divergenz der Wahrnehmungen Abbildung 4: China und der schwarze Block unter den Devisenreserven Abbildung 5: Relativer Machtzuwachs im Käfig der Strukturen

4 1. Einleitung China verfügt mittlerweile über finanzielle Reserven im Wert von insgesamt Mrd. US-Dollar (Stand März 2012). Mit einem Anteil von rund 98% handelt es sich dabei fast ausschließlich um Devisenreserven, welche daher im Fokus dieser Arbeit stehen. 1 Zum Vergleich: Deutschland besaß zum selben Zeitpunkt Reserven im Wert von lediglich 249 Mrd. US-Dollar (USD) und die USA sogar nur 148 Mrd. USD. 2 China besitzt demnach das 14-fache der deutschen und sogar das 23-fache der amerikanischen Reserven. Das nominale Bruttoinlandsprodukt (BIP) Deutschlands betrug 2011 rund Mrd. USD 3. Etwaige Befürchtungen, dass China Deutschland nun quasi aufkaufen könnte, sind zwar verfehlt, gleichwohl verdeutlicht dieser Vergleich die Größenordnung von Chinas Devisenbestand. In den USA wird vielen Politikern und Bürgern mittlerweile sehr unwohl bei dem Gedanken, dass ein Großteil der chinesischen Devisenreserven aus Forderungen an die USA besteht. Sowohl die Furcht vor einer politischen Instrumentalisierung der US-Schulden als auch die Sorge vor einem massenhaften Aufkauf westlicher Firmen durch China wird in dieser Arbeit aufgegriffen. Der offenbar enorme Reichtum der Volksrepublik (VR) China schürt im Westen zahlreiche Ängste und Unsicherheiten. Dies begründet die praktische Relevanz dieser Arbeit und führt zugleich zu ihrer Forschungsfrage: Inwiefern stellen Chinas Devisenreserven tatsächlich einen Machtfaktor gegenüber dem Westen und insbesondere gegenüber den USA dar? Die politikwissenschaftliche Relevanz ergibt sich aus der intensiven Auseinandersetzung mit den Wechselwirkungen zwischen Politik und Wirtschaft sowie den daraus resultierenden Machtstrukturen. Demnach verortet sich diese Arbeit im Forschungsfeld der Internationalen Politischen Ökonomie (IPÖ). Die Analyse erfolgt aus der Perspektive des Begriffskonzepts der strukturellen Macht nach Susan Strange. Abgesehen von kurzen Verweisen auf historische Parallelen, möchte sich diese Studie dem Einzel- beziehungsweise Sonderfall der chinesischen Devisenreserven widmen. Damit trägt sie im Wesentlichen die Züge einer idiografischen Fallstudie. Ziel dieser Arbeit soll es sein, durch eine nachvollziehbare Analyse der verschiedenen ökonomischen und politischen Argumente zu einer ausgewogenen und fundierten Einschätzung der Sachlage beizutragen Vgl. State Administration of Foreign Exchange (SAFE): Data and Statistics / China s International Investment Position, Peking, 31. März 2012, (http://www.safe.gov.cn/model_safe_en/tjsj_en/tjsj_detail_en.jsp?id= ,1&id=4, Abruf vom 25. Juli 2012). Vgl. International Monetary Fund (IMF): Time Series Data on International Reserves and Foreign Currency Liquidity Official Reserve Assets, Washington D.C., 30. Juni 2012 (http://www.imf.org/external/ np/sta/ir/irprocessweb/data/8802.pdf, Abruf vom 24. Juli 2012). Vgl. Statistisches Bundesamt: Bruttoinlands-Produkt 2011 für Deutschland, Wiesbaden 2012 (https://www.destatis.de/de/presseservice/presse/pressekonferenzen/2012/bip2011/pressebroschuere_bip201 1.pdf? blob=publicationfile, Abruf vom 25. Juli 2012). 2

5 2. Begriffsdefinitionen und Forschungsperspektive 2.1 Chinesische Devisenreserven Bei den chinesischen Devisenreserven handelt es sich, zunächst einfach gesagt, um sämtliche US-Dollar, Euro, Yen, Pfund, usw., die im Besitz der VR China sind. Zur exakten Abgrenzung des Begriffs folgt diese Arbeit jedoch der Definition aus dem Lexikon der Wirtschaft. Devisenreserven sind demnach Teil der Währungsreserven. Diese entsprechen zunächst dem Bestand an international einsetzbaren liquiden Mitteln eines Landes. Im engeren Sinne wird unter Währungsreserven nur der von einer zentralen Währungsbehörde gehaltene Bestand verstanden. Teil dieser Bestände sind regelmäßig Goldvorräte, Guthaben und Geldanlagen im Ausland, Kredite an das Ausland, Reservepositionen im Internationalen Währungsfonds (IWF) sowie Sonderziehungsrechte (SZR). Als Devisen werden ausländische Zahlungsmittel im Besitz von Inländern bezeichnet. Folglich sind die Devisenreserven jener Teil der Währungsreserven, welche in ausländischer Notierung lauten. Das bedeutet also, dass Gold und SZR nicht zu den Devisenreserven gehören, da sie keine ausländische Währung repräsentieren. 4 In der VR China werden die Devisenreserven von der State Administration of Foreign Exchange (SAFE) verwaltet. Die SAFE handelt nach Maßgabe der chinesischen Zentralbank, der People s Bank of China (PBC), und der Zentralregierung. 5 Unter chinesischen Devisenreserven werden also alle von der SAFE verwalteten Bestände an international einsetzbaren und verfügbaren Mitteln verstanden, die in ausländischer Notierung gebucht sind. 2.2 Strukturelle Macht nach Susan Strange Der Begriff der strukturellen Macht im Sinne von Susan Strange ist von zentraler Bedeutung für die Forschungsperspektive und das Verständnis dieser Arbeit. Susan Strange ( ) gilt als eine Mitbegründerin und zugleich wichtigste Vertreterin der IPÖ. Da sie in ihrem Werk aus dem Verhältnis von Politik und Wirtschaft regelmäßig Rückschlüsse auf Machtstrukturen zog, ist sie im Hinblick auf die Forschungsfrage dieser Arbeit als Referenztheoretikerin besonders geeignet. Eine der zentralen Fragen ihrer Arbeiten lautet: Cui bono? Wer gewinnt, wer verliert und wem nutzen die zu beobachtenden Zustände und Vorgänge am meisten? 6 Seit Mitte der 1970er Jahre steht die Behauptung vom Niedergang der USA und ihrer abnehmenden Vorherrschaft im Raum. Ausgangspunkt dieser These war das Ende der Finanzordnung von Bretton Woods, die damit einhergehende Instabilität der Weltwirtschaft und Vgl. Bauer, Michael; u.a.: Das Lexikon der Wirtschaft, Bonn 2009, S. 206, 240, 393. Vgl. State Administration of Foreign Exchange (SAFE): Homepage / About SAFE, Peking 2012 (http://www.safe.gov.cn/model_safe_en/whjjs_en/whjjs_detail_en.jsp?id=1&id= , Abruf vom 30. Juli 2012). Vgl. Schirm, Stefan A.: Internationale Politische Ökonomie, Baden-Baden 2007, S. 40. Vgl. Strange, Susan: Mad Money, Manchester 1998a, S. 182 f. 3

6 der ökonomische Aufstieg anderer Staaten und Regionen. Susan Strange entwickelte zu dieser Wahrnehmung bereits früh eine Gegenposition. Der Vorstellung von relativer Macht zwischen Staaten stellte sie ihr Konzept der strukturellen Macht über und durch das System gegenüber: Strukturelle Macht ist die Fähigkeit, den Aufbau der globalen politisch-ökonomischen Ordnung vorzugeben und zu formen, innerhalb derer dann die anderen Staaten mit ihren jeweiligen Institutionen, Unternehmen und nicht zuletzt Führungseliten agieren müssen. 7 Aufgrund der veränderten globalen Rahmenbedingungen entscheidet diese strukturelle Macht zunehmend mehr über die letztendlichen Resultate als relative Macht. Susan Strange unterscheidet zwischen vier unterschiedlichen aber eng zusammenhängenden Strukturen: Sicherheit, Wissen, Produktion und Finanzen. Diese vier Strukturen entfalten ihre Wirkung von kleinen Gruppen an, bis hin zu den internationalen Beziehungen. Die Kontrolle über die jeweiligen Strukturen ist die Quelle struktureller Macht. Die Relevanz der Finanzstruktur, also der Kontrolle über die globalen Kreditflüsse, hat seit den 1970er Jahren schneller zugenommen als die übrigen. Susan Strange misst ihr daher die entscheidende Bedeutung in der IPÖ zu. 8 Die vornehmlich von den USA ausgegangenen strukturellen Veränderungen in der politischökonomischen Ordnung haben die Natur der Konkurrenz zwischen den Staaten fundamental verändert. Diese konkurrieren nun immer weniger um die Kontrolle über Territorien oder Ressourcen und stattdessen immer mehr um Marktanteile an der weltweiten Wirtschaft. Dadurch, dass sich die Ökonomie zunehmend globalisiert hat, wurde sie allmählich dem Zugriff der nationalen Politik entzogen. Dies wiederum hat die Autorität und auch die Legitimität des Staates sukzessiv untergraben. Doch obwohl diese strukturellen Kräfte auf alle die gleiche Wirkung entfalten, sind die Konsequenzen für das Machtgefüge ungleich. Einen wesentlichen Teil ihrer Macht haben die USA gewissermaßen auf die Weltmärkte übertragen, welche allerdings nach ihren Vorgaben funktionieren. Im selben Zeitraum ist die Verwundbarkeit aller übrigen Staaten gegenüber diesen Marktkräften gestiegen, weswegen auch die strukturelle Macht der USA zugenommen hat. Diese indirekte Macht über und durch das System steht damit in Kontrast zu der direkten relativen Macht zwischen Staaten, welche nach Auffassung von Susan Strange die Disziplin der Internationalen Beziehungen (IB) zu sehr prägt. 9 Der Druck, die umfassende Liberalisierung der internationalen Kapitalströme voranzutreiben, kam letztendlich aus den USA. Die finanziellen Innovationen, welche im Zuge dieses nunmehr kaum regulierten Wettbewerbs entstanden, verbreiteten sich sehr schnell und schufen die Strukturen des gegenwärtigen Weltfinanzsystems. Die vormalig nationalstaatlichen Vgl. Strange, Susan: The persistent myth of lost hegemony, in: International Organization, Nr. 4 / 1987, S. 553, 555, 565. Vgl. Strange, Susan: States and Markets, London / New York 1994a, S , 30. Vgl. Strange, Susan: The Defective State, in: Daedalus, Nr. 2 / 1995, S ,

7 Finanzsysteme mit einigen transnationalen Verknüpfungen wurden so durch ein einziges globales System mit ein paar lokalen Besonderheiten abgelöst. 10 Diese von ihr beschriebenen strukturellen Veränderungen sieht Susan Strange als treibende Kräfte hinter vielen Entwicklungen in der Welt seit Mitte der 1970er Jahre: Die Umkehr zahlreicher Entwicklungsländer von Autoritarismus und Importsubstitution hin zu Demokratie und wirtschaftlicher Liberalisierung, der früher hohe japanische Leistungsbilanzüberschuss, das zu dieser Zeit bereits steigende Defizit der USA, die Wende in Europa, der Zerfall der Sowjetunion und auch der Aufstieg Ostasiens. 11 Susan Strange stand den großen Theorien skeptisch gegenüber. Die Erkenntnis, welchen oft nur begrenzten Halt einem die einzelnen Theorien der IB geben können, war dabei das Resultat langjähriger Reflexion. 12 Ihre Studenten warnte sie sogar und erklärte, dass allzu leichtfertige Theoriegläubigkeit schnell zu kontraproduktiven politischen Entscheidungen führen könne. 13 Insbesondere den Realisten warf sie vor, weder die von den USA ausgegangenen strukturellen Veränderungen, noch deren Wirkung auf die Staaten erkannt und verstanden zu haben. 14 Für sie war stets das tatsächliche Resultat des Wechselspiels aus Politik und Wirtschaft relevant. 15 Aufgrund ihrer persönlichen Abneigung, sich an theoretischen Debatten zu beteiligen, war Susan Strange zu Lebzeiten als Theoretikerin eher weniger anerkannt. Auch der Vorwurf bestimmter Inkonsistenzen und Widersprüche innerhalb ihres Werkes spielten dabei eine Rolle. Kritiker hinterfragten auch, inwiefern strukturelle Macht überhaupt noch echte Macht sei. Doch Susan Strange hielt wenig von theoretischem Selbstzweck. Ihr Vermächtnis ist daher auch keine in sich geschlossene, abstrakte und reduzierende Theorie, sondern ein zumeist induktiv generiertes analytisches Konstrukt, eine diagnostische Methode kurzum, eine bestimmte Perspektive auf die globalen politisch-ökonomischen Prozesse. 16 Von diesem Standpunkt aus analysiert die vorliegende Arbeit die Devisenreserven der VR China. Das Begriffskonzept der strukturellen Macht dient dabei als Forschungsheuristik, zur Identifikation und Interpretation der zu beobachtenden Zustände und Vorgänge. Im nächsten Abschnitt werden daraus nun einige wesentliche Annahmen abgeleitet Vgl. Strange, Susan: Finance, information and power, in: Review of International Studies, Juli 1990, S. 260, 264 f. Vgl. Strange, Susan: States, Firms and Diplomacy, in: International Affairs, Vol. 68, Januar 1992, S. 2. Vgl. Palan, Robert: Susan Strange : a great international relations theorist, in: Review of International Political Economy, Sommer 1999, S Vgl. Strange, Susan: What Theory? The Theory in Mad Money, Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation (CSGR), CSGR Working Paper Nr. 18, Dezember 1998b, S. 21 f. Auch ich habe im Rahmen meines Studiums die akademisch höchst frustrierende Erfahrung gemacht, dass man unter Anwendung von zwei etablierten Theorien der IB auf ein und denselben Untersuchungsgegenstand zu völlig widersprüchlichen Ergebnissen kommen kann. Dies könnte in der politischen Praxis dann wiederum zu jenen fatalen Fehlwahrnehmungen und falschen Entscheidungen führen, vor denen Susan Strange stets warnte. Vgl. Strange, Susan: Wake up, Krasner! The World Has Changed, in: Review of International Political Economy, Nr. 2 / 1994b, S. 212 f, 217 f. Vgl. Strange (1992): S. 15. Vgl. Palan (1999): S. 122 f, 126 f. Vgl. Schirm (2007): S. 44 f. 5

8 2.3 Grundannahmen für die Fallstudie Das Problem vieler Sozialwissenschaftler mit dem Konzept der strukturellen Macht liegt darin begründet, dass sie keinem Akteur und auch keiner Institution direkt zurechenbar ist. 17 Susan Strange wurde vorgeworfen, es sei oft nicht möglich, ihre Thesen zu falsifizieren und ihre Aussagen warteten daher teilweise noch auf eine entsprechende Überprüfung. 18 Auch dazu möchte diese Arbeit einen Beitrag leisten und klarstellen, dass nur weil man etwas nicht direkt sehen und zuordnen kann, dies noch lange nicht bedeutet, dass es nicht existiert und wirkt. Die für (Neo-) Realisten relevante militärische Macht lässt sich leicht zuordnen und operationalisieren, indem man Panzer oder Atomraketen zählt. Bei struktureller Macht funktioniert das so nicht. Doch ähnlich wie die Schwerkraft, kann man sie selbst zwar nicht sehen, ihre Auswirkungen jedoch sehr wohl. Deswegen ging Susan Strange in der Regel vom beobachtbaren Resultat aus, rekonstruierte dann, wie es dazu kam, um schließlich die Frage zu beantworten, wem dieses Resultat letztendlich am meisten nützt. Aus dem Begriffskonzept der strukturellen Macht lässt sich demnach eine für diese Studie zentrale Hypothese ableiten: Ein Staat verfügt über umso mehr strukturelle Macht, je größer der Einfluss der von diesem Staat ausgehenden Wirkungskräfte auf die Gestaltung des Systems sind, dessen Strukturen letztendlich das Verhalten aller Akteure lenken und beeinflussen. Dass Susan Strange von der Grundannahme der strukturellen Macht der USA ausging, sollte bereits deutlich geworden sein. Fraglich wäre vor diesem Hintergrund allerdings, ob die chinesischen Devisenreserven ein Indikator dafür sind, dass sich eine baldige Umstrukturierung des Systems abzeichnet. Bezogen auf Chinas Devisenreserven und den damit zusammenhängenden Aspekten wird also untersucht werden, inwiefern China seine relativen Gewinne auch zur Beeinflussung der Strukturen verwenden kann. Die zentrale These dazu lautet: Dem relativen Machtgewinn der VR China steht die wesentlichere strukturelle Macht der USA entgegen, welche weiterhin das Verhalten aller Akteure entscheidend beeinflusst. Daraus lassen sich wiederum die drei Unterthesen ableiten, - dass China die Strukturen (noch) nicht zu seinen Gunsten entscheidend verändern kann, - dass China daher abhängiger von den USA ist als umgekehrt und - dass Chinas Devisenreserven deswegen als Machtfaktor zu vernachlässigen sind. Auf die hier dargelegten Grundannahmen für die Fallstudie der chinesischen Devisenreserven wird im Verlauf der Arbeit immer wieder Bezug genommen werden Vgl. Strange, Susan: The retreat of the state. The diffusion of power in the world economy, Cambridge 1996, S. 29. Vgl. Schirm (2007): S. 44 f. 6

9 3. Der rote Drache zwischen Reichtum und Abhängigkeit 3.1 Die Sorgen des Westens: Devisenreserven als Machtfaktor Der Devisenhort des chinesischen Drachen hat mit seinen rund Mrd. USD fast schon sagenhafte Ausmaße erreicht. Mit Mrd. USD (Juni 2011) hat China über die Hälfte seines Schatzes in US-amerikanische Anleihen investiert. 19 Allein Mrd. USD davon (Mai 2012) stecken in US-Staatsanleihen, womit China der größte Halter amerikanischer Schuldscheine ist. 20 Die rasante Zunahme der Reserven wirkt auf viele im Westen beängstigend. Abbildung 1 zeigt die Entwicklung der chinesischen Devisenreserven von 1990 bis Abbildung 1: Anstieg von Chinas Devisenreserven 1990 bis 2010 (Angaben in Mrd. USD) Quelle: SAFE. Eigene Darstellung. Auch andere Schwellenländer haben Devisenreserven angesammelt. Die Reserven der BRICS (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) nahmen von 2000 bis 2010 deutlich zu. Doch Chinas Bestand schoss im Vergleich zu den übrigen BRICS-Staaten geradezu in die Höhe besaß China fast das Dreifache an Devisen, wie die übrigen vier BRI(C)S zusammen. 21 Was das Halten solch riesiger Reserven anbelangt, so ist zwischen der Macht des Käufers und der Macht des Verkäufers zu unterscheiden. Als Käufer von US-Anleihen übt China einen großen Einfluss auf die weltweiten Zinsen aus. Würde es sein Depot in andere Währungen umschichten oder schlicht weniger US-Anleihen kaufen, stiegen die Zinsen und auch die USA Vgl. U.S. Department of the Treasury: Report on Foreign Portfolio Holdings of U.S. Securities (Stand vom 30. Juni 2011) Washington D.C., 30. April 2012 (http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/pages/ tg1557.aspx, Abruf vom 28. Juli 2012). Vgl. U.S. Department of the Treasury / Federal Reserve Board: Major Foreign Holders of Treasury Securities, Washington D.C., Stand vom 17. Juli 2012 (http://www.treasury.gov/resource-center/data-chart-center/ tic/documents/mfh.txt, Abruf vom 28. Juli 2012). Vgl. National Bureau of Statistics of China: BRICS Joint Statistical Publication 2011, Peking 2011 (http://www.stats.gov.cn/english/statisticaldata/otherdata/brics2011/, Abruf vom 28. Juni 2011), S

10 müssten ihre Schulden dann teurer bezahlen. In der Rolle des möglichen Verkäufers schürt China in den USA sogar offene Ängste. 22 Im Februar 2010 hatten Offiziere der chinesischen Volksbefreiungsarmee einen Ausverkauf von US-Anleihen als Reaktion auf geplante Waffenlieferungen nach Taiwan ins Spiel gebracht. 23 Arvind Subramanian vergleicht ein solches Szenario mit dem ökonomischen Druck, den die USA 1956 via IWF auf Großbritannien ausübten, um dessen Rückzug vom Suezkanal zu erwirken. Damals waren die USA in der Rolle des Kreditgebers. 24 Doch nach dem englischen Empire und den USA ist heute China zum weltweit größten Kreditgeber aufgestiegen und könnte das künftige Weltfinanzsystem nun entscheidend mitprägen. 25 Die Sorgen der USA, dass die Taiwanstraße zu ihrem Suezkanal-Erlebnis werden könnte, erscheinen daher nachvollziehbar. Auch Nouriel Roubini spricht im Rückblick auf die Zeit von Bretton Woods von einer anormalen Ära der finanziellen Stabilität, die einher ging mit der militärischen und wirtschaftlichen Stärke der USA. Trotz der danach fortwährenden Dominanz des US-Dollars sieht er diesen nun, vor allem bedingt durch das US-Defizit, in einem schleichenden Niedergang. Für den Fall einer Monetisierung der Schulden, also einer Reduzierung durch Inflation, hält er politische Zugeständnisse der USA an China, auch bezüglich der Taiwan-Frage, für denkbar. 26 Was für eine Konjunktur diese Thematik genießt, zeigt zudem der aufsehenerregende Artikel eines gewissen Paul V. Kane in der New York Times. Darin schlägt er vor, China in der Taiwan- Frage freie Hand zu lassen, wenn es den USA nur ihre Schulden erlassen würde. Die strategische Relevanz Taiwans habe ohnehin abgenommen, wohingegen die Schulden mittlerweile eine viel größere Gefahr für Amerikas Sicherheit darstellten. 27 Auch im Währungsstreit zwischen den USA und China um den angemessenen Kurs des Yuan hatte die Volksrepublik schon mit ihrer Devisenwaffe gedroht. Die Umsetzung des massenhaften Verkaufs von US-Dollar, martialisch bezeichnet als Beijing s nuclear option, wurde zwar deutlich bezweifelt, doch als politische Waffe zeigten solche Drohungen Wirkung. 28 Die Erringung einer weit überragenden wirtschaftlichen Dominanz durch die USA war einst die Grundlage für die Etablierung des US-Dollars als Weltreservewährung. Zur Messung Vgl. Lampton David M.: The Three Faces of Chinese Power. Might, Money and Minds, Berkeley / Los Angeles 2008, S. 95 f, 115. Vgl. Ng, Grace: Power of Bejing s bond diplomacy, in: The Straits Times (Singapore), 30. September 2010 (LexisNexis). Vgl. Subramanian, Arvind: Eclipse. Living in the Shadow of China s Economic Dominance, Washington D.C. 2011, S , 33. Vgl. Coggan, Philip: Expect China to shape the next Bretton Woods pact (Auszug aus dem Buch Paper Promises: Depth, Money and the New World Order ), in: Shanghai Daily, 8. Februar 2012 (LexisNexis). Vgl. Roubini, Nouriel; Mihm, Stephen: Das Ende der Weltwirtschaft und ihre Zukunft, München 2011, S. 41, , 391 f. Vgl. Kane, Paul V.: To Save Our Economy, Ditch Taiwan, in: The New York Times, 11. November 2011 (LexisNexis). Vgl. Evans-Pritchard, Ambrose: China threatens to trigger US dollar crash, in: The Daily Telegraph, 8. August 2007 (LexisNexis). Vgl. Holland, Tom: No bang for the buck in nuclear option, in: South China Morning Post, 10. August 2007 (LexisNexis). 8

11 ökonomischer Dominanz muss allerdings sehr viel mehr als nur die Höhe der Reserven miteinbezogen werden. Weitere Indikatoren sind der Anteil am Welt-BIP sowie am Kapitalverkehr und am Welthandel. Nicht zuletzt die Stimmgewichte beim IWF werden mithilfe derartiger Daten ermittelt. Subramanian leitet aus ihnen eine Prognose der künftigen Verteilung wirtschaftlicher Stärke ab. Das Erstaunliche und für viele im Westen sicherlich auch Bedrohliche ist, dass selbst in einem Szenario des deutlich abnehmenden Wirtschaftswachstums China ab 2020 das Feld dominieren wird. 29 Die Wirkung von Chinas Macht hat jedoch bereits begonnen. Im Jahr 2007 wurde die China Investment Corporation (CIC) gegründet und mit zunächst 200 Mrd. USD aus Chinas Devisenreserven ausgestattet. Obwohl nach eigenen Angaben operativ unabhängig, untersteht die CIC dem Staatsrat, also der chinesischen Zentralregierung. 30 Im Gegensatz zu den Staatsfonds der arabischen Ölstaaten, steht man dem Kapital aus China im Westen sehr viel skeptischer gegenüber und fürchtet eine politische Einflussnahme. Lediglich die Not der Krise hat in Europa zu einem temporären Umdenken bezüglich der mittlerweile über 400 Mrd. USD schweren CIC geführt. 31 In Washington sorgt man sich vor allem um etwaige Bestrebungen der VR China, sich mit ihren finanziellen Mitteln den Zugriff auf sensible Sicherheitstechnik und strategisch wichtige Ressourcen zu sichern. 32 Chinas Stärke hat sich auch bei der Weltbank und dem IWF längst bemerkbar gemacht. Dies schränkt die Macht der USA ein und fordert den Washington Consensus heraus. 33 Mit 3,81% der Stimmen und einem Anteil von Mrd. an SZR liegt die VR China mittlerweile auf dem 6. Platz, noch vor Ländern wie Russland, Italien oder Kanada. Bezüglich der Berechnung der SZR soll Chinas Währung demnächst stärker miteinbezogen werden. 34 Aufhorchen lassen den Westen auch die medienwirksamen Aufrufe des Pekinger Professors für Politikwissenschaft Yan Xuetong, der sein Land dazu auffordert, durchsetzungsfähiger zu agieren. 35 Die zunehmende Konkurrenz zwischen China und den USA hält Yan, der sich selbst Vgl. Subramanian (2011): S. 42, , 110, 193 f. Vgl. China Investment Corporation (CIC): Homepage / About us, Peking 2012 (http://www.china-inv.cn/cicen/ about_cic/aboutcic_overview.html, Abruf vom 29. Juli 2012). Vgl. Bohsem, Guido; Wiesmann, Gerrit: Merkel rüstet gegen Staatsfonds auf, in: Financial Times Deutschland, 3. Juli 2007 (LexisNexis). Vgl. Bartsch, Bernhard: Der Fluch der Dollarflut im Reich der Mitte, in: Stuttgarter Zeitung, 8. August 2009 (LexisNexis). Vgl. NH: China Dein Feind und Helfer, in: Börsenzeitung, 14. September 2011 (LexisNexis). Vgl. Schweizerische Depeschenagentur (SDA): Chinas Staatsfonds CIC warnt vor Auseinanderbrechen der Euro-Zone, in: SDA Basisdienst, 7. Juni 2012 (LexisNexis). Vgl. Barboza, David: As China Invests, U.S. could Lose, in: The New York Times, 4. Mai 2011 (LexisNexis). Vgl. Toh, Han Shih: US must adjust to China s rise at World Bank, in: South China Morning Post, 21. März 2011 (LexisNexis). Vgl. International Monetary Fund (IMF): IMF Members Quotas and Voting Power and IMF Board of Governors, Washington D.C., 16. Februar 2012 (http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/ members.aspx, Abruf vom 29. Juli 2012). Vgl. Agence France Presse (AFP): G-20 überprüfen Deutschland und sechs Länder auf Risiken für Weltwirtschaft; Reformbemühungen für globales Währungssystem machen Fortschritte, in: AFP German, 17. April 2011 (LexisNexis). Vgl. Yan, Xuetong: China should be more assertive, in: China Daily (online), 2. April 2011 (http://www.chinadaily.com.cn/opinion/ /02/content_ htm, Abruf vom 8. Juni 2012). 9

12 als politischen Realisten verortet, mitunter auch wegen des wachsenden chinesischen Einflusses in der Weltwirtschaft für unvermeidlich. 36 Darüber hinaus existiert noch ein ganz spezieller politischer Faktor, der insbesondere in den USA für Verunsicherung sorgt, nämlich die für China sehr vorteilhafte sicherheitspolitische Eigenständigkeit. Im Zuge des Plaza-Abkommens 1985 fiel es den USA noch relativ leicht, währungspolitischen Druck auf die von ihnen strategisch abhängigen Verbündeten Japan und Deutschland aufzubauen. Dies ist bei China aufgrund seiner geopolitischen Unabhängigkeit nicht ohne Weiteres möglich, weswegen es derartigem politischem Druck leichter widerstehen kann. 37 Weitere Unwägbarkeiten ergeben sich aus dem intransparenten Management der chinesischen Devisenreserven. Dass sie ihre Transaktionen nicht veröffentlicht, begründet die SAFE mit der Größe der chinesischen Investmentposition im Finanzmarkt und den dadurch möglichen Turbulenzen, die durch öffentliche Bekanntgaben ausgelöst werden könnten. 38 Die vergangenen Krisenjahre scheinen Chinas Einfluss sogar noch verstärkt zu haben. Während in den alten Industrieländern die Finanzkrise zur Schuldenkrise wurde, stützt China große Teile des Westens mit seinem fortgesetzten Wachstum. Dies schürt weitere Ängste, dass aus der kurzfristigen Rettung nun eine langfristige Abhängigkeit wird. In den USA kam zudem die Sorge auf, dass China keine weiteren Kredite mehr vergeben könnte. Welchen gewichtigen Einfluss China mittlerweile erreicht hat, zeigte sich auch im Mai Damals stützte bereits die politische Aussage den Euro, dass China auch künftig weiter in Europa investieren wolle. 39 Sind all diese Vorgänge, welche mit Chinas Devisenreserven zusammenhängen, nur Belege einer relativen Machtverschiebung zugunsten Chinas oder bahnen sich bereits strukturelle Verschiebungen an? Um diese Frage zu beantworten und die Sorgen des Westens angemessen bewerten zu können, hilft zunächst ein nüchterner Blick auf die ökonomischen Mechanismen, die zur Entstehung der chinesischen Devisenreserven beigetragen haben. 3.2 Entstehung und Status von Chinas Devisenreserven Die Anhäufung der chinesischen Devisenreserven scheint zunächst untrennbar verbunden mit dem Wachstum der Exporte. Wie bereits in Abbildung 1 veranschaulicht wurde, stiegen die Devisenreserven zunächst noch relativ moderat an, wohingegen sie ab 2002 fast explosionsartig Vgl. Yan, Xuetong: How China Can Defeat America, in: The New York Times, 21. November 2011 (LexisNexis). Vgl. Kroeber, Arthur: The Renminbi. The Political Economy of a Currency. Why It Is a Mistake For the United States To Fear the Yuan, in: Foreign Policy, 7. September 2011 (http://www.foreignpolicy.com/articles/ 2011/09/07/the_renminbi_the_political_economy_of_a_currency, Abruf vom 28. Juli 2012), S. 3 5, 7 f. Vgl. State Administration of Foreign Exchange (SAFE): FAQs on Foreign Exchange Management Policies (1), Peking, 2. Juli 2010 (http://www.safe.gov.cn/model_safe_en/news_en/new_detail_en.jsp?id= ,243, Abruf vom 19. Mai 2012). Vgl. Kaufmann, Stephan: Die Gewinner der Krise; Die Schwellenländer produzieren bereits mehr als die Industriestaaten - und ihre Macht nimmt weiter zu / Staatsverschuldung ist kein Problem, in: Frankfurter Rundschau, 10. Juni 2010 (LexisNexis). 10

13 zulegten. Diese rasante Entwicklung ist unter anderem mit Chinas Eintritt in die Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 2001 zu erklären. Dadurch vergrößerten sich zwar auch die weltwirtschaftlichen Abhängigkeiten des Landes, doch die Einbindung in den institutionellen Rahmen der WTO gab vor allem den ausländischen Geldgebern die nötige Sicherheit für ihre Investitionen. Der folgende rapide Anstieg der Exporte stand daher in engem Zusammenhang mit dem verstärkten Zustrom ausländischer Direktinvestitionen. 40 Im Jahr 2009 musste Deutschland schließlich seinen Titel als Exportweltmeister an China abgeben. Neben den absoluten Exportdaten sind vor allem die Überschüsse in der Leistungsbilanz bemerkenswert, welche insbesondere nach Chinas Eintritt in die WTO stark anstiegen. Die Dollareinnahmen der Exporteure fließen über deren Geschäftsbanken an die chinesische Zentralbank. Diese kauft die Dollars dann zum jeweiligen Kurs an und tauscht sie in Yuan um. Damit wäre ein erster Erklärungsansatz dafür geliefert, weshalb China innerhalb der letzten zehn Jahre jeden Tag zusätzliche Devisen im Wert zwischen ein und zwei Milliarden USD einnehmen konnte. 41 Viele der Diskussionen, die sich um Chinas Devisenreserven drehen, beruhen allerdings auf einem grundsätzlichen Missverständnis. Patrick Chovanec, Wirtschaftsprofessor an der School of Economics and Management an der Tsinghua University, stellte klar, dass die Milliarden USD an Devisenreserven Geld repräsentieren, welches bereits in der chinesischen Wirtschaft zirkuliert, beziehungsweise in Form von Mindesteinlagen der Banken gebunden ist. Die Geschäftsbanken in China haben lediglich ihren Anspruch gegenüber den USA gegen einen Anspruch gegenüber ihrer Zentralbank, also der PBC eingetauscht. Würde China nun im Zuge des Taiwan-Deals die Schuldscheine der USA verbrennen, wären die Forderungen der chinesischen Banken gegen die PBC ohne entsprechende Gegenbuchung. 42 Der in Abschnitt 3.1 angesprochene Tausch der US-Sicherheitsgarantien für Taiwan gegen einen entsprechenden Schuldenerlass entbehrt also nahezu jeglicher makroökonomischer Praktikabilität ganz abgesehen von den enormen moralischen Abgründen, die sich bei einem derartigen Vorschlag auftun. Darüber hinaus hätte solch ein geopolitischer Kuhhandel auch an der Gesamtverschuldung der USA von rund Mrd. USD kaum wesentlich etwas geändert, wenn davon mit Mrd. USD nur ungefähr 8% wegfallen würden. 43 Ein wirklich effektiver Schuldenschnitt wäre dies also nicht Vgl. Heilmann, Sebastian: Das politische System der Volksrepublik China, Wiesbaden 2004, S. 188 f. Vgl. Schmidt, Dirk; Heilmann, Sebastian: Außenpolitik und Außenwirtschaft der Volksrepublik China, Wiesbaden 2011, S. 63 f, 69 f. Vgl. Chovanec, Patrick: Should We Sell Taiwan? in: chovanec.wordpress.com, 11. November 2011 (http://chovanec.wordpress.com/2011/11/11/should-we-sell-taiwan/, Abruf vom 5. Mai 2012). Vgl. Keating, Joshua: Decline Watch: Can we save America by ditching Taiwan? in: FP s flagship blog, Foreign Policy, 11. November 2011 (http://blog.foreignpolicy.com/posts/2011/11/11/decline_watch_can_we_ save_america_by_ditching_taiwan, Abruf vom 24. April 2012). 11

14 Tatsächlich hat sich aus Sicht der USA über die Jahre hinweg ein gewaltiges Defizit im Handel mit China aufgetürmt. 44 Insbesondere für den Zeitraum von 2004 bis zum Beginn der Krise 2008 scheint der steigende chinesische Überschuss dabei in Zusammenhang mit dem wachsenden amerikanischen Defizit zu stehen. 45 Zwar haben die USA auch mit vielen anderen Staaten eine negative Handelsbilanz, doch ist das Defizit im Handel mit China bei weitem das Größte. Im Jahr 2011 betrug es zuletzt über 300 Mrd. USD. 46 Wie Abbildung 2 verdeutlicht, kann der Exportfaktor den Anstieg der Reserven allerdings nicht allein erklären. Abbildung 2: Chinas Devisenreserven, Exporte und Überschüsse (Angaben in Mrd. USD) Devisenreserven Exporte Überschüsse Quellen: National Bureau of Statistics of China; Xinhua; SAFE. Eigene Darstellung. Gab es ab 2001 zunächst noch einen erkennbaren Zusammenhang zwischen der Zunahme der Devisenreserven (rote Linie) und dem Anstieg der Exporte (rot-gestrichelte Linie), so lässt insbesondere der Krisenknick 2008/2009 einige Fragen offen. Warum stiegen die Reserven unvermindert weiter an, während zur selben Zeit die Exporte und Handelsüberschüsse sanken? 47 Seit 2010 lässt sich zumindest wieder eine gewisse Proportionalität zwischen dem Wachstum der Exporte und dem weiteren Anstieg der Devisenreserven feststellen. Auffallend ist allerdings der weiter sinkende Überschuss in der Handelsbilanz (blaue Linie). Der Vorwurf der Haupttäterschaft der VR China bezüglich der globalen Ungleichgewichte hält einer näheren Betrachtung also nur bedingt stand. In einem Artikel des Economist wird außerdem darauf hingewiesen, dass das größte Pendant zum US-Defizit auch nicht der Vgl. International Monetary Fund (IMF): Direction of Trade Statistics, Yearbook 2010, Washington D.C. 2010, S Vgl. United Nations (UN): International Merchandise Trade Statistics, Yearbook 2010 Volume I, Trade by Country, New York, 16. Juni 2011 (http://comtrade.un.org/pb/countrypagesnew.aspx?y=2010, Abruf vom 1. Mai 2012). Vgl. U.S. International Trade Commission: U.S. Trade Balance by Partner Country 2010, Washington D.C., April 2011 (http://dataweb.usitc.gov/scripts/cy_m3_run.asp, Abruf vom 17. Mai 2012). Vgl. Associated Press (AP): Trotz Finanzkrise. China baut seine Devisenreserven noch aus, in: Welt Online, 11. April 2009 (http://www.welt.de/finanzen/article /china-baut-seine-devisenreserven-noch-aus.html, Abruf vom 19. April 2012). 12

15 Überschuss Chinas ist, sondern die zusammengerechneten Überschüsse der ölexportierenden Länder. Den Grund dafür, dass diese Tatsache nicht die gebührende Aufmerksamkeit erhält, sieht der Economist darin, dass im Gegensatz zu China, diese Staaten ihre Überschüsse weniger einseitig in US-Anleihen anlegen und ihre Investitionen stattdessen über Investmentfonds weltweit in unterschiedliche Finanzanlagen streuen. 48 Wie in Abbildung 2 veranschaulicht, steuert das Reich der Mitte auf eine ausgeglichene Handelsbilanz zu. Dies bedeutet, dass China zunehmend mehr importiert. Doch Importe kosten Geld. Wie kann es also sein, dass China trotz der im Verhältnis zu seinen Exporten stark gestiegenen Importe mit unverminderter Intensität weiter Devisen anhäuft? Das US-Finanzministerium legt dem US-Kongress halbjährlich einen Bericht zur Lage der Weltwirtschaft und den relevanten Wechselkursregimen vor. Darin wird die enorme Anhäufung von Devisenreserven nicht nur in Zusammenhang mit Chinas Exportüberschüssen, sondern auch mit der chinesischen Währungspolitik gesetzt. Nach Auffassung der USA steigt der Kurs des Yuan zu langsam und widersetzt sich dem Aufwertungsdruck der Märkte. Welches Ausmaß die Unterbewertung der chinesischen Währung jedoch genau hat, ist umstritten und, wie so oft in der Ökonomie, stark abhängig vom Berechnungsmodell. Der US-Bericht nennt Unterbewertungen zwischen 3% und 23%. Die Devisenakkumulation verzerre nicht nur den realen Wechselkurs, sondern verschärfe auch die globalen Ungleichgewichte. Die Positionen der USA stützen sich zumeist auf Daten des IWF. 49 Das stetig gewachsene Handelsbilanzdefizit der USA gegenüber der VR China sowie die dortige Anhäufung gewaltiger Devisenreserven werden von vielen in Amerika als eine direkte Folge dieser vorgeworfenen Währungsmanipulation betrachtet. 50 Um die Höhe von Devisenreserven besser erklären zu können, haben Maurice Obstfeld, Jay Shambaugh und Alan Taylor eine neue Berechnungsmethode entwickelt. Ihr sogenanntes Financial stability model kombiniert verschiedene Indikatoren miteinander und beansprucht eine höhere Erklärungskraft als traditionelle Modelle. Die drei Ökonomen argumentieren, dass die Anhäufung von Währungsreserven in Zeiten der finanziellen Globalisierung ein Schlüsselinstrument sei. Nicht nur die Wechselkurse ließen sich damit managen, sondern vor allem auch finanzielle Stabilität gewährleisten. Doch Länder wie Japan und zahlreiche ostasiatische Schwellenländer scheinen sich auch diesem Modell zu entziehen. Insbesondere das enorme Wachstum der chinesischen Devisenreserven lässt sich nur noch sehr unzureichend erklären. Bereits im Jahr 2004 blieb rund ein Drittel der Reserven unerklärbar. Wenn man bedenkt, wie stark Chinas Reserven seitdem immer weiter angewachsen sind, werden die Vgl. The Economist (online): Petrodollar profusion. Oil exporters are the main drivers of global imbalances, 28. April 2012 (http://www.economist.com/node/ /, Abruf vom 22. Juni 2012). Vgl. U.S. Department of the Treasury: Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies, Washington D.C., 27. Dezember 2011, S. 3 f, 11, 16 f. Vgl. Morrison, Wayne M.; Labonte, Marc: China s Currency: An Analysis of the Economic Issues, CRS Report for Congress, Congressional Research Service, Washington D.C., 12. Januar 2011, S

16 Grenzen solcher wirtschaftsmathematischer Modelle schnell deutlich. China, das seine Devisenreserven nicht nur zur Wechselkursgestaltung, sondern auch zur Rekapitalisierung seiner Banken verwendet, sei eben ein Fall für sich und bedürfe einer separaten Diskussion. Etwas ratlos räumen die drei Ökonomen schließlich ein, dass es sich vielleicht weniger um ein ökonomisches Rätsel, als um ein politisches Problem handeln könnte. 51 Trotz der Kenntnis aller bekannten Theorien und volkswirtschaftlichen Zusammenhänge bleiben also gerade im Falle der chinesischen Devisenreserven große Erklärungslücken. Tomás Sedlácek beschreibt die Ökonomie als die mathematischste unter den Sozialwissenschaften. Doch kein wirtschaftsmathematisches Modell wird je perfekt sein, da sich menschliches Verhalten nie völlig in Gleichungen erfassen lässt. Kurzum, ökonomisches Denken geht über die Sprache der Mathematik hinaus und erfordert ein umfassenderes soziales und historisches Wissen. 52 Auch Robert J. Shiller, der zu den wenigen gehörte, die den Auslöser der Krise kommen sahen, kritisiert die einseitige Ausrichtung seiner Disziplin auf das rationale Menschenbild des Homo oeconomicus und seine angebliche Berechenbarkeit. 53 Dieser Abschnitt hat die ökonomischen Zusammenhänge der Devisenreserven mit Handelsund Wechselkursfaktoren aufgezeigt. Um die als einseitig kritisierte Perspektive des rationalen Homo oeconomicus zu erweitern, wird dieser nun um die teils irrationalen Eigenschaften des Homo sociologicus ergänzt. Ziel ist die Identifikation von Aspekten, die über die rein ökonomisch-funktionalen Mechanismen hinausgehen. Der höchst subjektive Faktor der Angst könnte ein solcher Aspekt sein, wie der folgende Abschnitt unter anderem zeigen wird. 3.3 Das Dollar-Dilemma des ängstlichen Drachen Die latente Furcht, noch einmal vom Westen abhängig zu werden, bekam mit der Asienkrise 1997 neuen Auftrieb. China wurde damals eindrucksvoll vor Augen geführt, wie wichtig Währungsreserven sind, um in einer solchen Krisensituation die Initiative behalten zu können. Sich dem Druck der Spekulanten und den harten Rettungsbedingungen des IWF beugen zu müssen, wäre ein Albtraum für die chinesischen Kader. 54 Damit ist ein weiterer Faktor identifiziert, der zum Aufbau der Reserven beigetragen hat. Auch Paul Krugman, Maurice Obstfeld und Marc Melitz betonen in ihrem Buch zur Theorie und Politik der Außenwirtschaft nicht nur die Bedeutung der Reserven zur Beeinflussung makroökonomischer Gegebenheiten, wie Geldmenge oder Wechselkurs, sondern auch deren Funktion als Rücklagepolster für den Fall Vgl. Obstfeld, Maurice; Shambaugh, Jay C.; Taylor, Alan M.: Financial Stability, the Trilemma, and International Reserves, in: American Economic Journal: Macroeconomics, April 2010, S , 67, Vgl. Sedlácek, Tomás: Die Ökonomie von Gut und Böse, München 2012, S. 353 f, 356, 366. Vgl. Pickartz, Elke: Abrechnung mit dem Homo oeconomicus, in: Wirtschaftswoche (online), 9. Oktober 2011 (http://www.wiwo.de/politik/konjunktur/wirtschaftswissenschaft-abrechnung-mit-dem-homo-oeconomicus/ html, Abruf vom 13. Juni 2012). Vgl. Lee, Felix: Die Gewinner der Krise. Was der Westen von China lernen kann, Berlin 2011, S. 94. Vgl. Eckert, Daniel D.: Weltkrieg der Währungen, München 2011, S

17 wirtschaftlicher Schwierigkeiten. 55 Nicht zuletzt die SAFE, als Hüterin des Devisenhortes, betont in einer Stellungnahme den Sicherheitsaspekt der Reserven in Hinblick auf Krisen. 56 Die Devisenreserven müssten Peking eigentlich ruhig schlafen lassen. Doch thront der chinesische Drache keineswegs auf einem Hort aus Gold, sondern auf einem Berg aus US-amerikanischen Schuldscheinen. Da Papier aber bekanntlich leichter und schneller verbrennen kann als Gold, schläft Peking insbesondere seit der Krise wieder deutlich unruhiger. Kein Wunder also, dass Chinas Selbstwahrnehmung deutlich von jener des Westens abweicht. Bilder sagen oft mehr als Worte. In Abbildung 3 sind zwei Karikaturen zusammengefasst, die sinnbildlich für die beiden unterschiedlichen Perspektiven stehen sollen. Abbildung 3: Divergenz der Wahrnehmungen Quellen: The Economist (linkes Bild); China Daily (rechtes Bild). Anzumerken ist, dass die linke Karikatur bereits 2007 veröffentlicht wurde und die aufgestaute Flut aus Reserven, die den Bittsteller USA hinwegschwemmen könnte, sich mittlerweile sogar mehr als verdoppelt hat. Dass nun die westliche Perspektive China als mächtigen Drachen darstellt, während die chinesische Variante sich selbst als zwar wohlgenährten aber ratlosen, wenn nicht gar hilflosen Pandabär wahrnimmt, 57 ist sicher kein Zufall. Der hohe Bestand an US-Staatsanleihen in der Hand der VR China bereitet also nicht nur den USA, sondern auch China selbst Sorgen allerdings aus anderen Gründen, denn China sorgt sich seit der Krise um die Kreditwürdigkeit der USA. Im Juli 2011 wurde klar, dass die USA ihr bisheriges Schuldenlimit von bis dato Mrd. USD überschreiten würden. Die chinesische Rating Agentur Dagong stufte die USA daraufhin von A+ auf A herab, womit die USA nur noch eine Stufe von der Mittelmäßigkeit entfernt waren. Als Gründe wurden unter anderem das Vgl. Krugman, Paul R.; Obstfeld, Maurice; Melitz, Marc: Internationale Wirtschaft. Theorie und Politik der Außenwirtschaft, München 2012, S Vgl. SAFE (2010): (http://www.safe.gov.cn/model_safe_en/news_en/new_detail_en.jsp?id= ,243, Abruf vom 19. Mai 2012). Vgl. KAL s cartoon: USA & China Talk Money, in: The Economist, 9. August 2007 (http://www.economist.com/node/ , Abruf vom 30. Mai 2012). Vgl. Ma, Jun: Dilemma over dollar reserves, in: China Daily 10. August 2011 (http://www.chinadaily.com.cn/bizchina/ /10/content_ htm, Abruf vom 25. Juli 2012). 15

18 niedrige Zinsniveau, die expansive Geldpolitik und das hohe Haushaltsdefizit der USA genannt. 58 Auch in diesem Vorgang könnte man natürlich einen Machtbeweis der VR China sehen. Vor dem Hintergrund des bislang Dargelegten verdeutlicht es jedoch eher, wie sehr China sich um den Wertbestand seiner Reserven sorgt. Wer viel hat, kann eben auch viel verlieren und für China steht mittlerweile sehr viel auf dem Spiel. Die SAFE selbst brachte es mit beeindruckender Klarheit auf den Punkt, als sie in einer offiziellen Stellungnahme schrieb: Too much foreign exchange reserves can be bad. 59 Die Berichte der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) verweisen vor allem auf die nötige Sterilisation des einfließenden Kapitals zur Geldmengen- und Inflationskontrolle sowie deren volkswirtschaftlichen Kosten. Diese werden unter anderem durch entsprechend höhere Zinsen und das Verordnen höherer Mindestreserven für die Geschäftsbanken abgewälzt, was unnötige Ineffizienzen verursacht. 60 Es verwundert daher wenig, dass Chinas Banken- und Finanzsektor noch vergleichsweise stark abgeschottet und reguliert ist. 61 Es handelt sich dabei schlichtweg um eine makroökonomische Notwendigkeit. Seine riesigen Reserven und deren hoher Anteil in USD geben China zwar einerseits einen großen Einfluss auf die weltweiten Zinsen, andererseits ist es aber auch verwundbarer gegenüber Wechselkursschwankungen. Fällt der Dollar, fällt auch der Wert von Chinas Depot. David M. Lampton vergleicht die Situation in seinem Buch The Three Faces of Chinese Power mit zwei Skorpionen in einer Glasflasche. 62 Ein treffendes Bild für diese prekäre gegenseitige Abhängigkeit. Obwohl stark eingeengt von den Strukturen, hat keines der beiden Gifttiere ein Interesse daran, sich durch einen Angriff auf das andere etwas mehr Luft zu verschaffen. Niall Ferguson hat bezüglich dieser besonderen bilateralen Beziehung die vielsagende Wortkreation Chimerica geprägt. Das komplexe Wechselspiel zwischen den USA und China ist für ihn der Schlüssel zum Verständnis des gegenwärtigen Weltfinanzsystems. China scheint dabei sogar ein größeres Interesse am Status quo zu haben, als die USA noch zumindest. 63 Max Otte warnte bereits im Jahr 2006 nicht nur vor der Krise, sondern auch vor dem enormen Vorteil der USA, sich weitgehend in ihrer eigenen Währung verschuldet zu haben Vgl. Xinhua Economic News Service: Chinese rating agency Dagong puts U.S. on watch for downgrade, 14. Juli 2011 (LexisNexis). Vgl. Xinhua Economic News Service: Chinese rating agency downgrades U.S. credit rating after debt limit increase, 2. August 2011 (LexisNexis). Vgl. Dagong Global Credit Rating Co., Ltd: Symbols and Definition of Dagong s Credit Rating Scale, Peking 2010 (http://www.dagongcredit.com/dagongweb/uf/rating%20definition.pdf, Abruf vom 9. Juli 2012). SAFE (2010): (http://www.safe.gov.cn/model_safe_en/news_en/new_detail_en.jsp?id= ,243, Abruf vom 19. Mai 2012). Vgl. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD): OECD Economic Surveys. CHINA, Volume 2010/6, Paris, Februar 2010, S Vgl. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD): China s Emerge as a Market Economy. Achievements and Challenges, Peking, März 2011, S. 10, Vgl. Naughton, Barry: The Chinese Economy. Transitions and Growth, Cambridge 2007, S. 449 f. Vgl. Lampton (2008): S. 95 f. Vgl. Scoffield, Heather: There will be blood; harvard economic historian Niall Ferguson predicts prolonged financial hardship, in: The Globe and Mail, 23. Februar 2009 (LexisNexis). 16

19 Ausgehend von dem Präzedenzfall der damals unilateralen Aufkündigung der Goldbindung des US-Dollars, hält er eine Entledigung der US-Schulden durch eine Abwertung oder eine Währungsreform für durchaus möglich. Das Ausland hätte dann das Nachsehen. 64 Vor allem China als größter ausländischer Gläubiger wäre dann stark betroffen. Zur Zeit von Bretton Woods hätte China dieses Problem nicht gehabt, denn damals war jeder Dollar noch echtes Gold wert. Doch diese Zeiten sind lange vorbei. Seit der Entscheidung, den Dollar vom Gold zu entkoppeln, ist jede Dollarnote ein Schuldschein auf Amerika, so viel und so wenig wert, wie es den USA gelingt, Werte für die Billionen Dollar da draußen zu produzieren, sei es in Form von Boeing-Jets, von iphones oder von Hollywood-Blockbustern. 65 Dass China nun ein Kreditgeber der USA ist, könnte zunächst den Schluss nahelegen, dass es über diese Kreditvergabe die Kontrolle in der wesentlichen Finanzstruktur innehat und somit über strukturelle Macht verfügt. Doch China vergibt seine Kredite nicht in Yuan, sondern kauft Schuldscheine der USA, die mit dem so geschöpften Geld ihren Traum vom Eigenheim finanzierten und sich weiterhin neue iphones und dergleichen mehr aus China liefern lassen. Susan Strange betonte stets, dass nicht die Fähigkeit zur Kreditvergabe entscheidend ist, sondern die Macht über die Währung, in der dieser Kredit lautet. 66 Und diese Währung war und ist der US-Dollar in der Hand der USA, die deswegen nach wie vor am längeren Hebel sitzen. Es ist also durchaus möglich, dass der Gläubiger China im wahrsten Sinne des Wortes dran glauben muss. Denn welche Option hätte China bei einer inflationären Entwertung wirklich? Eine Inkasso-Armada über den Pazifik zu schicken, um die Schulden vor Ort einzutreiben, dürfte in Anbetracht der in den nächsten Jahren stark steigenden US-Militärpräsenz in dieser Region 67 wohl keine sehr Erfolg versprechende Mission sein. Vielmehr zeigt die Geschichte, wie auch die Schuldenkrise in Europa, dass der Gläubiger in Krisensituationen oft froh sein kann, wenigstens noch einen Teil seines verliehenen Geldes wiederzusehen. Auch bezüglich dieses Zusammenhangs existieren deutliche Parallelen zur Situation Deutschlands. 68 Der bereits begonnene Niedergang der US-Währung wird durch das Aufsaugen der neu gedruckten Dollars durch Länder wie China kaschiert und verzögert. Der Dollar ist dadurch mehr wert, als er sein müsste und beim chinesischen Yuan ist es genau umgekehrt. Max Otte spricht daher von der künstlichen Aufrechterhaltung der Fiktion der Weltwährung Dollar 69. Aus der Angst, die einst zum Aufbau der Reserven beigetragen hatte, wurde nun die Angst vor dem Verlust derselben Vgl. Otte, Max: Der Crash kommt. Die neue Weltwirtschaftskrise und was Sie jetzt tun können, Berlin 2010 (aktualisierte und erweiterte Neuausgabe der Originalausgabe von 2006), S Eckert (2011): S. 83. Vgl. Strange (1994): S. 90. Vgl. Agence France Presse (AFP): USA wollen bis 2020 Großteil von Marine in Pazifikregion verlegen; Pläne lösen bei chinesischer Regierung Besorgnis aus, in: AFP German, 3. Juni 2012 (LexisNexis). Vgl. Lee (2011): S Otte (2010): S

20 Im Gegensatz zu dem Gesamtwert des chinesischen Devisenbestandes wird seine genaue Zusammensetzung von der SAFE nicht bekannt gegeben. Analysten vermuten jedoch einen Anteil in USD von 65 70%. 70 Wie Abbildung 4 zeigt, decken die zurechenbaren Reserven in USD und Euro (EUR) ungefähr die insgesamt zurechenbaren Reserven ab. Ein zunehmender Anteil der stark angestiegenen gesamten weltweiten Reserven ist jedoch nicht mehr klar zurechenbar ( schwarzer Block ). In diesem Teil finden sich auch Chinas Reserven wieder, was den ähnlichen Anstieg erklären würde. Dies legt den Schluss nahe, dass der in USD gehaltene Anteil der weltweiten Reserven sehr viel höher liegt, als die offiziell zurechenbaren Bestände in USD dies zunächst nahelegen. Mit der sehr hohen Verbreitung des US-Dollars geht auch eine sehr hohe Abhängigkeit von Ländern wie China von der Währungspolitik der USA einher. Abbildung 4: China und der schwarze Block unter den Devisenreserven (Angaben in Mrd. USD) Zurechenbare Reserven in EUR Reserven der VR China Zurechenbare Reserven in USD Nichtzurechenbare Reserven Zurechenbare Reserven Insgesamte Reserven Quelle: IMF Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER). Eigene Darstellung. Neben den aufgeführten äußeren Ängsten lassen sich in China auch innere Ängste ausmachen: Die Angst der Kommunistischen Partei Chinas (KPC) vor einem ökonomischen Einbruch, vor Massenarbeitslosigkeit, vor sozialen Unruhen und damit letztendlich die Angst der KPC vor dem Verlust ihrer Macht. Spanien hatte im Juli 2012 eine Arbeitslosenquote von 25%. 71 Kaum auszudenken, was in China los wäre, wenn dort eine solche Massenarbeitslosigkeit ausbrechen würde. Die Macht der KPC, deren autoritäres System sich mittlerweile vor allem durch wirtschaftliche Erfolge legitimiert, wäre dann akut bedroht. 72 Eine ernste Gefahr für diese wirtschaftliche Legitimation wäre ein unkontrolliert steigender Yuan. Viele der arbeitsintensiven Billiglohn-Arbeitsplätze könnten dann schnell in Länder abwandern, wo man für dieselbe Menge an US-Dollar mehr Arbeitskraft kaufen kann Vgl. Schmidt; Heilmann (2011): S. 70. Vgl. dpa-afx: Spanien: Arbeitslosenquote steigt auf Rekordhöhe von 24,6 Prozent, 27. Juli 2012 (LexisNexis). Vgl. Heilmann (2004): S. 283,

21 Um die Aufwertung des Yuan im Griff zu behalten, ist China also gezwungen, einen Großteil seiner Überschüsse in USD anzulegen. Es ist dieser Mechanismus, der trotz einiger Entlastungsmanöver und politischer Vorstöße, wie der zaghaften Umschichtung der Reserven oder dem Vorschlag, die SZR des IWF als neue Weltwährung auszubauen China gefangen hält. 73 In diese Dollar-Falle hat das Reich der Mitte sich selbst hinein manövriert. 74 In einer Studie für den US-Kongress wird der Kauf von US-Staatsanleihen als eine Art Subvention der chinesischen Exporte bezeichnet. In Zusammenhang mit Chinas Währungspolitik gehe dies jedoch letztendlich zu Lasten des Lebensstandards der breiten Bevölkerung. 75 Wie aus offiziellen Dokumenten hervorgeht, ist sich auch die chinesische Regierung um Wen Jiabao dieser wirtschaftlichen Abhängigkeit von einer externen Nachfrage sehr wohl bewusst. 76 Doch die Rechnung des Vaters der Reform- und Öffnungspolitik, Deng Xiaoping, dass sich die Herrschaft der Partei am besten durch Wachstum und Weltmarktintegration aufrechterhalten lasse, ist bislang aufgegangen. 77 Die oft erwähnte große Interdependenz und die daraus entstandenen Risiken, denen sich China ausgesetzt hat, sind aber ebenfalls ein Resultat dieser Strategie. Zudem führt die große Anzahl regionaler Unruhen der KPC regelmäßig vor Augen, dass die Bewahrung der inneren Stabilität eine permanente Aufgabe ist. 78 Die Asienkrise 1997 hat China verdeutlicht, wie schnell nach dem Platzen einer Blase aus einer Liquiditätskrise eine Wirtschafts- und Sozialkrise inklusive politischem Machtwechsel werden kann. 79 In Indonesien endete so die jahrzehntelange Herrschaft von Haji Mohamed Suharto. Auch seine Macht war zuletzt fast nur noch durch wirtschaftlichen Erfolg legitimiert. 80 Susan Strange stellte noch kurz vor ihrem Tod bezüglich der Asienkrise fest, dass diese keineswegs nur von inkompetenten nationalen Regierungen ausgelöst wurde, sondern betonte den externen strukturellen Liberalisierungsdruck. Im Gegensatz zu China hatten die betroffenen Staaten sich diesen Kräften zu schnell und zu unkontrolliert geöffnet. 81 China, so scheint es, hat seine Lektion daraus gelernt. Doch trotz seiner riesigen Devisenreserven, die es seitdem angehäuft hat, befindet es sich nach wie vor innerhalb des Dollar-Systems. Chinas großer Reichtum ist daher eher ein Indikator seiner großen Abhängigkeit von diesem System Vgl. Heep, Sandra; Hilpert, Hanns Günther: Chinas währungspolitische Offensive, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), SWP-Aktuell Nr. 65, Dezember 2009, S Vgl. Krugman, Paul: China s Dollar Trap, in: The New York Times, 3. April 2009 (LexisNexis). Vgl. Morrison, Wayne M.; Labonte, Marc: China s Holdings of U.S. Securities: Implications for the U.S. Economy, Congressional Research Service, Report for Congress, Washington D.C., 26. September 2011, S. 19. Vgl. Chinese Government s Official Web Portal: Report on the Work of the Government (2012), Peking, März 2012 (http://english.gov.cn/official/ /15/content_ htm, Abruf vom 29. Juli 2012), S. 5. Vgl. Heilmann, Sebastian: Ritt auf dem Tiger, in: Zeit Online, 10. Mai 2012, (http://www.zeit.de/zeitgeschichte/2012/01/reformen-unter-deng-xiaoping/seite-1, Abruf vom 10. Mai 2012.) Vgl. Lampton (2008): S. 243, 247 f. Vgl. Hilpert, Hanns Günther; Loewen, Howard: Auf dem Weg zu einem asiatischen Währungsfonds?, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), SWP-Aktuell Nr. 53, Juli 2010, S. 2. Vgl. Eckert (2011): S Vgl. Strange (1998b): S. 8,

22 3.4 China und die strukturelle Macht der USA China wäre nicht das erste Land, das innerhalb des von den USA geprägten Wirtschaftssystems zunächst aufsteigt, um dann aber die unnachgiebige Macht der Strukturen zu spüren. Japan verfügt nach China über die weltweit zweitgrößten Reserven und war bis vor kurzem noch größter Halter von US-Anleihen. Erst 2009 hat China diesbezüglich Japan überholt. 82 Damals wie heute hat der Devisenschatz Japan jedoch wenig geholfen, als es wirtschaftlich abwärts ging. Ökonomisch weist die heutige Situation Chinas große Parallelen zum einstigen Japan auf. Auch damals existierten Bedenken in den USA, dass man gegenüber Japans wirtschaftlicher Stärke verwundbar geworden sei. Doch Susan Strange erklärte bereits früh, es gäbe keine Anzeichen, dass Japan mit seinem relativen Machtgewinn die Strukturen wesentlich beeinflussen könne. Als Gründe führte sie die spärliche internationale Nutzung des Yen und dessen geringen Anteil an der Abwicklung des japanischen Handels an. Stattdessen verwies sie auf die Alleinstellung des US-Dollars und das daraus resultierende Privileg der USA, sich in der eigenen Währung verschulden zu können. Das doppelte Defizit in Haushalt und Handel sei paradoxerweise geradezu ein Indikator der strukturellen Macht der USA, da sie dieses quasi mit den Ersparnissen aus anderen Ländern finanzieren könnten. Viel von diesen ausländischen Ersparnissen stammte einst aus Japan. 83 Heute kommen sie zu einem großen Teil aus China. Die Höhe der chinesischen Reserven ist demnach zweitrangig. Wesentlich ist vielmehr die Fähigkeit der USA, weiterhin Kredit zu schöpfen und dazu Dollar, beziehungsweise Wertpapiere und Anleihen in USD zu drucken, die weltweit nachgefragt werden. Der Papierdollar nach Bretton Woods, also die Loslösung vom Gold und die Aufgabe der damit einhergehenden Disziplin, hat die darauffolgende Währungspolitik der USA erst möglich gemacht. 84 Das berüchtigte Dollar-Privileg sowie das gesamte System der IPÖ und damit letztendlich die strukturelle Macht der USA würde es in der Form sonst gar nicht geben. Obwohl Europa und die USA wirtschaftlich fast gleich groß sind, werden zwei Drittel der weltweiten Reserven in USD gehalten, während sich der Euro und alle übrigen Währungen das restliche Drittel teilen. Über 70% der US-Anleihen werden von ausländischen Investoren und Notenbanken gehalten. Diese eigentlich unverhältnismäßig hohe Dollarquote spiegelt die Dominanz der USA und die Abhängigkeit der anderen Staaten eindrucksvoll wieder. 85 Es zeigt auch, wie wenig sich relative Machtverschiebungen auf die entscheidenden Strukturen auswirken. Strukturelle Macht wirkt eben längerfristiger als relative Macht Vgl. International Monetary Fund (IMF): Time Series Data on International Reserves and Foreign Currency Liquidity Official Reserve Assets, Washington D.C., 30. Juni 2012 (http://www.imf.org/external/ np/sta/ir/ir ProcessWeb/data/8802.pdf, Abruf vom 24. Juli 2012). Vgl. U.S. Department of the Treasury: Securities (c): Annual Cross-Border Portfolio Holdings Washington D.C (http://www.treasury.gov/resourcecenter/data-chart-center/tic/pages/fpis.aspx, Abruf vom 28. Juli 2012). Vgl. Strange (1990): S. 259, Vgl. Strange (1987): S Vgl. Strange (1994a): S Vgl. Otte (2010): S

23 Nach Einschätzung von Barry Eichengreen wird der US-Dollar seine Hauptrolle aus Mangel an echten Alternativen weiterspielen. Das Pfund und der Franken sind zu klein und taugen nur als ergänzende Reservewährungen. Mit dem Yen ist aufgrund der stagnierenden japanischen Wirtschaft kaum mehr zu rechnen. China hat zur Internationalisierung seines Yuan noch einige Hürden vor sich und selbst wenn dies gelingt, wird er fürs Erste nur eine regionale und ergänzende Reservewährung bleiben. Der Euro hätte von allen noch das größte Potential, doch er krankt daran, dass er eine Währung ohne Staat und ohne einheitliche politische Führung ist. 86 Der nachhaltigen Strukturierung des globalen Finanzsystems ging in den Jahrzehnten nach dem 2. Weltkrieg eine Phase voraus, in der die USA eine ökonomische Dominanz innehatten, die alle übrigen Staaten sehr weit überragte. Doch obwohl China mit seiner aggregierten Wirtschaftsmacht nach den Prognosen von Arvind Subramanian ab 2020 auf Platz Eins stehen wird, ist es von einer solch überragenden Dominanz gegenüber allen anderen weit entfernt. 87 Stattdessen läuft es eher auf eine nivellierende Multipolarität hinaus. Die USA und Europa werden China auf den Fersen bleiben, Japan sollte nicht zu schnell abgeschrieben werden und Länder wie Indien oder Brasilien werden weiter aufschließen. Folglich wird kein Land allein die Fähigkeit haben, das System so stark zu formen, wie einst die USA. Das in dieser Arbeit beschriebene allumfassende System US-amerikanischer Prägung wird also auf absehbare Zeit in seinen Grundzügen weiter bestehen bleiben. Die relativen Verschiebungen innerhalb dieses Gefüges sind von untergeordneter Relevanz, solange das System als solches fortbesteht. Denn aufgrund der stark zugenommenen gegenseitigen Abhängigkeiten hat ökonomische Macht eine gewissermaßen systemisch eingebaute Selbstbegrenzung, da mit ihr auch die Verwundbarkeiten steigen. 88 Die Ausübung direkter Macht zwischen den Staaten ist demnach weniger entscheidend. Viel bedeutsamer für die USA ist ihre Eigenschaft als einstiger Strukturgeber des allumfassenden Weltfinanzsystems, insbesondere der Prägung der Erwartungen und Regeln innerhalb dieses Systems. Auch Derek Scissors von der Heritage Foundation hält die Interdependenz innerhalb von Chimerica keinesfalls für ausgewogen. Vielmehr sei China um einiges abhängiger von den USA als umgekehrt. Auch er sieht das von den USA erschaffene Weltwirtschaftssystem als Grund dafür. Chinas Aufstieg, seine Überproduktion und seine Währungspolitik wurde durch den US-Dollar als Weltreservewährung sowie den US-Anleihemarkt und die so geschaffene US-Nachfrage erst ermöglicht Vgl. Eichengreen, Barry: Das Ende des Dollar-Privilegs, Kulmbach 2012, S. 207 f, 209, 213 f, 240 f. Vgl. Eichengreen, Barry: Global Imbalances and the Lessons of Bretton Woods, Massachusetts 2010, S Vgl. Subramanian (2011): S. 106 f, 193 f. Vgl. Lampton (2008): S Vgl. Scissors, Derek: 10 China Myths for the New Decade, in: Backgrounder Nr. 2366, Heritage Foundation, 28. Januar 2010, S

24 In Abbildung 5 wird die zentrale Erkenntnis dieser Arbeit in grafischer Form zusammengefasst. Abbildung 5: Relativer Machtzuwachs im Käfig der Strukturen Eigene Darstellung Markus Theis Obwohl China also weiter wächst und es bereits erste Anzeichen für ein mögliches Verblassen der Strukturen in der Zukunft gibt, steckt es weiterhin in der Dollar-Falle und ist somit eingehegt in einem festen System. Die Strukturen dieses Systems wurden zwar einst von den USA geprägt, doch auf absehbare Zeit werden sie von keinem einzelnen Staat mehr verändert werden können. 4. Ausblick Auf dem G-20 Gipfel in Cannes im November 2011 sagte China zu, mehr auf den Binnenkonsum zu setzen, die Wechselkurse weitert zu flexibilisieren und damit auch zumindest eine Verlangsamung des Anstieges der Devisenreserven zu erreichen. 90 Noch bedeutsamer sind die Vereinbarungen beim wichtigsten intergouvernementalen Kommunikationskanal, dem U.S. China Strategic and Economic Dialogue (S&ED). Im Februar 2012 verständigten sich beide Seiten im Zuge des S&ED auf das Ziel, die exzessive Anhäufung von Devisen zu reduzieren. 91 Tatsächlich sanken Chinas Devisenreserven im vierten Quartal 2011 nach einem Rekord von Mrd. USD im Oktober zum ersten Mal nach über 13 Jahren. Analysten führten dies unter anderem auf die innere Konjunkturförderung sowie die vermehrte Investition in ausländisches Vgl. Agence France Presse (AFP): Deutschland und China wollen Inlandsnachfrage stärken, in: AFP German, 3. November 2011 (LexisNexis). Vgl. The White House Office of the Press Secretary: Joint Fact Sheet on Strengthening U.S.-China Economic Relations, Washington D.C., 14. Februar 2012 (http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/02/14/jointfact-sheet-strengthening-us-china-economic-relations, Abruf vom 19. Mai 2012). 22

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