Liberalisiertes Wasser für Europas Bürger? Die Binnenmarktstrategie im Lichte europäischer Erfahrungen

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1 Liberalisiertes Wasser für Europas Bürger? Die Binnenmarktstrategie im Lichte europäischer Erfahrungen Pressetext der Österreichischen Bundesarbeitskammer und des Österreichischen Städtebundes anläßlich der Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am Die heuer von der EU-Kommission vorgelegten Dokumente, die die Frage der Siedlungswasserwirtschaft thematisieren (Binnenmarktstrategie 23-26; Strategiepapier zu Wettbewerb, Binnenmarkt und Wassersektor; Grünbuch zur Daseinsvorsorge), konzentrieren sich unter anderem auf die Aussagen - die Performance der Siedlungswasserwirtschaft in Europa sei nicht optimal, insbesondere bezüglich Preisen, Umwelt und Gesundheit - mehr Wettbewerb im Wassersektor und strukturelle Veränderungen würden zu mehr Effizienz, zu mehr Transparenz, zu niedrigeren Wasserpreisen für die Konsumenten und zu höherer Qualität bei Gesundheit und Umweltschutz führen. Die Österreichische Bundesarbeitskammer, Vertreterin von rund 3 Mio. Arbeitnehmern und Konsumenten, und der Österreichische Städtebund, der mit seinen Mitgliedsgemeinden 55 % der österreichischen Bevölkerung vertritt, haben als Beitrag zu der auch in Österreich selbst von Politik und Wirtschaft forcierten Diskussion um die Siedlungswasserwirtschaft die Studie Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft in Auftrag gegeben (Schönbäck et al. 23; nähere Angaben s. am Ende dieses Pressetextes). Diese Studie wurde vom Institut für Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik der Technischen Universität Wien und von Ecologic - Institut für Internationale und Europäische Umweltpolitik, Berlin und Brüssel - durchgeführt. Sie vergleicht anhand der natürlichen und siedlungsgeographischen, der rechtlichen und ordnungspolitischen Rahmenbedingungen die ökonomischen, sozialen und ökologischen Aspekte der Siedlungswasserwirtschaft in Österreich, England und Wales sowie Frankreich. In eingeschränktem Umfang erfolgt eine vergleichende Analyse auch für Deutschland und die Niederlande. Insbesondere auf Basis dieser Studie soll zu den oben angeführten Aussagen der EU-Kommission bzw. der GD-Markt und GD-Wettbewerb Stellung genommen werden. (Die im folgenden wiedergegebenen Zahlen und Grafiken beruhen auf Angaben dieser Studie. Im Anhang dieses Textes werden genaue Quellenhinweise auf die den Grafiken zugrundeliegenden Tabellen bzw. Zahlen gegeben.)

2 Städtebund zur Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am Vergleich von Staaten mit unterschiedlicher "Marktöffnung" Die Auswahl der Staaten erfolgte aufgrund der unterschiedlichen Niveaus der Liberalisierung: In England&Wales werden seit 1989 praktisch 1% der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung von privaten Unternehmen auf Konzessionsbasis durchgeführt, der Regulator OFWAT bemüht sich um komparativen Wettbewerb (yardstick competition). In Frankreich werden beim Trinkwasser 79% und beim Abwasser 52% der Bevölkerung von privaten Unternehmen mit befristeten Verträgen versorgt, die zum Teil über Ausschreibungen vergeben wurden. In Österreich haben die Kommunen Wahlfreiheit, ob sie die Dienstleistung Wasserver- und Abwasserentsorgung selbst erbringen oder von anderen erbringen lassen. Trotz schon Jahre währender Diskussion erfolgt diese Erbringung weitgehend öffentlich: Nur bei zwei Trinkwasserversorgern - für 6% der Bevölkerung - sind Private beteiligt, aber auch hier mit Minderheitsbeteiligung. Beim Abwasser gibt es Beteiligungen Privater für wenige kleine Pilotprojekte, die etwa 1% der Bevölkerung betreffen. Wettbewerb gibt es in Österreich bei der Errichtung von Anlagen (Ausschreibung) sowie in jüngerer Zeit durch Benchmarking. Kostenvergleiche Wie die Studie zeigt, liegen die durchschnittlichen jährlichen Ausgaben je Person für Wasserversorgung und Abwasserentsorgung in den betrachteten Ländern in ähnlicher Höhe (Abb.1; Stand 2): -in Österreich bei 61 für Wasserversorgung und 84 für Abwasserentsorgung, zusammen also 145, -in England&Wales bei 71 und 79, zusammen also 15 je Person und Jahr, -in Frankreich bei 63 und 69, zusammen also 132. Abb. 1: Durchschnittliche Jahresausgaben je angeschl. Einwohner für Trinkwasser und Abwasser (EUR) Quelle: Schönbäck et al Abwasser 5 Trinkwasser Österreich (A) England&Wales (E/W) Frankreich (F) 2

3 Städtebund zur Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am In allen betrachteten Ländern gibt es faktisch Subventionen, über deren genaue Höhen allerdings keine vergleichbaren Daten vorliegen: - In Österreich wurden in den 9er Jahren durchschnittlich über 4% der Investitionen (unabhängig von den Eigentumsverhältnissen des Subventionsempfängers) öffentlich gefördert, wobei die Förderung vor allem spezifisch teuren Anlagen im ländlichen Raum zugute kam (Streusiedlungen). Das Ausmaß der Subventionen ist allerdings stark rückläufig. - In England&Wales erfolgte eine Subvention vor allem bei der Privatisierung durch die "green dowry", der Anlagenbestand wurde den neuen Unternehmen faktisch geschenkt. - In Frankreich gibt es neben einer Umverteilung über eine im Wasserpreis enthaltene Abgabe noch kleinere Fördermöglichkeiten. Da sich damit die oben angeführten Preise für die Benutzer von den Produktionskosten unterscheiden, ist auch ein Ländervergleich dieser Produktionskosten sinnvoll. (Da die Daten auf unterschiedlichen Quellen beruhen, sind die Kostenzahlen allerdings nicht unmittelbar mit den oben angeführten Jahresausgaben vergleichbar.) England&Wales liegt bei den Produktionskosten je angeschlossenem Einwohner am unteren Ende. Österreich, das bezüglich Topographie wie auch Anzahl der Betriebe näher bei Frankreich steht, liegt bei diesen Produktionskosten für Trinkwasser am unteren Ende, insgesamt aber durch die in Österreich gegenüber den Vergleichsländern um 3-5% höheren Abwasserkosten je Einwohner am oberen Ende. Österreich weist allerdings eine wesentlich höhere Investitionsleistung bei der Infrastruktur auf, die sich auch in deutlich höherer Systemqualität äußert. Betrachtet man die Produktionskosten je verarbeiteter Trink- bzw. Abwassermenge, ändern sich die Relationen, da die verarbeiteten Mengen je Einwohner in Österreich wesentlich höher sind. Österreich liegt bei den Kosten je Kubikmeter faktisch gleich mit England&Wales und wesentlich günstiger als Frankreich. Darüberhinaus ist aber auch noch die Qualität dieses produzierten Kubikmeters Trink- bzw. Abwasser zu berücksichtigen. Abb.2: Jährl. durchschn. Produktionskosten je angeschl. Einwohner (EUR) Quelle: Schönbäck et al 23 3 Abwasser Abb.3: Investitionen (jährl. je ang. Einwohner in EUR) Quelle: Schönbäck et al 23 2 Abb.4: Produktionskosten je Kubikmeter (EUR) Quelle: Schönbäck et al 23 4 Trinkwasser AW TW 3

4 Städtebund zur Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am Qualität des Trinkwassersystems Ein Vergleich der Systemeigenschaften zeigt den Vorsprung Österreichs: Als Indikator für die Qualität des Trinkwassernetzes gelten die Verluste durch Leitungslecks, da diese Lecks auch Eintrittspforten für Trinkwasserkontaminationen sein können. Österreich führt hier mit großem Abstand gegenüber den Vergleichsländern. In den letzten Jahren haben die Leitungsverluste in England&Wales wieder zugenommen, vermutlich, weil der Grenznutzen erreicht ist, so das Urteil des Verbandes der britischen Wasserunternehmen. Abb. 5: Leckraten beim Trinkwasser (%) Quelle: Schönbäck et al Überdies zeigt sich die stärkere Anwendung des Vorsorgeprinzips in Österreich beim Quellschutz: In Österreich, wo 9% der Staatsfläche für die Wasserversorgung unter Schutz stehen, ist Grundwasser zumeist ohne Aufbereitung als Trinkwasser verwendbar. Ein deutlich geringerer Quellschutz und die stärkere Nutzung von Oberflächenwasser ist in Frankreich und insbesondere in Großbritannien mit höheren Aufbereitungsmaßnahmen verbunden. Informationen zur bakteriologischen Qualität zeigen fortlaufend ein gewisses Ausmaß an Problemen in Frankreich sowie in England&Wales. Befragungen zur Zufriedenheit mit dem Versorgern zeigen übrigens, dass in Frankreich rund 4% der Bevölkerung das Leitungswasser für ungesund bzw. nicht trinkbar halten (was freilich in diesem Ausmaß keineswegs den Wasserqualitätsdaten entspricht) und dass auch in Großbritannien die Qualität des Trinkwasser (gesundheitliche Aspekte, Geschmack) sowie die Versorgungssicherheit an erster Stelle der die Zufriedenheit bestimmenden Faktoren stehen. 4

5 Städtebund zur Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am Qualität der Abwasserreinigung Beim Anschluss an das öffentliche Kanalnetz liegt Österreich mit 82% zwar hinter England&Wales (96%) und Frankreich (86%). Berücksichtigt man allerdings, dass in England&Wales und Frankreich rund 1% der gesammelten Abwässer ohne Reinigung direkt in Gewässer eingeleitet werden, sieht das Bild etwas anders aus. Für die Reinigungsleistung bezüglich organischer Substanzen liegen Vergleichsdaten nur für Österreich und Frankreich vor: Abbaugrad von BSB5 in Österreich (Jahr 2) 95%, in Frankreich (1999) 88%; Abbaugrad von CSB in Österreich (1998) 87%, in Frankreich (1995) 72%. Die Qualität moderner Kläranlagen ist vor allem an der Beseitigung der Nährstoffe Stickstoff und Phosphor ablesbar, wozu die sogenannte Dritte Reinigungsstufe maßgeblich beiträgt. Aufgrund von Datenlücken ist ein Vergleich von Österreich mit England&Wales nur anhand des Anteils der Bevölkerung möglich, die an eine derartige Reinigungsstufe angeschlossen sind (Daten 1997). Ein Vergleich Österreich - Frankreich wieder ist nur anhand des Ausmaßes eliminierter Nährstoffe möglich (Vergleichsjahr 21). In beiden Fällen zeigt sich der Vorsprung Österreichs. Abb.6: Dritte Reinigungsstufe (%; 1997) Quelle: Schönbäck et al. 23 Abb.7: Nährstoffelimination Quelle: Schönbäck et al Keine Daten verfügbar keine Daten verfügbar Phosphor Stickstoff Auch bei der Klärschlammentsorgung zeigen sich die geringeren Umweltansprüche: In Frankreich werden ebenso wie in England&Wales wesentlich mehr Klärschlämme auf landwirtschaftliche Flächen verbracht - mit wesentlich geringeren Anforderungen (z.b. Schwermetallgehalte) als in Österreich. Andere Entsorgungsformen sind nämlich deutlich teurer und verteuern die Betriebskosten. 5

6 Städtebund zur Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am Höhere Effizienz durch Wettbewerb? Ein immer wiederkehrendes Argument der Europäischen Kommission besteht darin, Liberalisierung würde zu mehr Wettbewerb im Wassersektor, damit zu mehr Effizienz und dadurch zu niedrigeren Preisen für die Konsumenten führen, was das letztliche politische Ziel sei. Nun ist offensichtlich der Wettbewerb auch im britischen ebenso wie im französischen System notwendigerweise sehr gering. In keinem der Systeme gibt es ja eine Wahlmöglichkeit der (Haushalts-)Kunden, da nur jeweils ein Versorger zur Verfügung steht. Seit Jahren liegen auch die Wasserpreise in Frankreich bei privaten Versorgern höher als bei öffentlichen. Zudem zeigen die Vergleichsdaten zur Effizienz keineswegs eine günstigere Situation in Frankreich oder England&Wales gegenüber Österreich: Bei der Arbeitsproduktivität (1 Kubikmeter Trinkwasser bzw. Abwasser je Beschäftigtem) liegt Österreich mit seinen kleinräumigen Strukturen sogar günstiger als England&Wales und deutlich günstiger als Frankreich mit seiner relativ personalintensiven Siedlungswasserwirtschaft. Beim Parameter Personalintensität liegt England&Wales knapp vor Österreich, während Frankreich weit dahinter folgt. Dieses Ergebnis wird auch von Berechnungen einer neuen Studie des Österreichischen Wirtschaftsforschungsinstituts bekräftigt, wonach innerhalb Österreichs weder die Rechtsform des Versorgers noch die Unternehmensgröße einen Zusammenhang mit der Effizienz aufweisen (Puwein et al: Nachhaltige Nutzung der Wasserressourcen, Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung, Wien 22). Mit anderen Worten: Privatwirtschaftlich geführte Unternehmen bzw. Betriebe sind ebenso wie Großbetriebe nicht a priori effizienter. Abb.8: Arbeitsproduktitität 1 Kubikmeter jährl. je Beschäftigtem Quelle: Schönbäck et al 23 Abb.9: Personalintensität Beschäftigte je 1. angeschl. Einwohner Quelle: Schönbäck et al AW TW 1 TW In diesem Zusammenhang ist allerdings auch auf unterschiedliche Umgangsweisen mit Arbeitnehmern hinzuweisen. In Österreich und Frankreich gibt es eine Tendenz zur Leistungsausweitung bei gleichbleibender oder leicht stagnierender Beschäftigtenzahl, in England&Wales dagegen zeigt sich ein verstärkter Trend zum Outsourcing. In England&Wales wurden auch die 1999 verfügten Preissenkungen mit Stellenabbau kompensiert. Während die Datenlage in Österreich und Frankreich kein eindeutiges Bild zeigt, ist die Entwicklung in Großbritannien mit einem klaren Sinken der Arbeitnehmereinkommen in der Siedlungswasserwirtschaft verbunden. 6

7 Städtebund zur Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am Transparenz durch mehr Markt? In den gänzlich oder weitgehend von der öffentlichen Hand geführten Betrieben der Siedlungswasserwirtschaft in Deutschland, den Niederlanden und in Österreich kommt inzwischen das Instrument des Benchmarking zur Anwendung, eine analoge Funktion übt der Regulator in England und Wales aus. In Frankreich, wo es kaum Benchmarkingansätze gibt, mehren sich allerdings die Stimmen, die für eine Offenlegung der Delegations- und Konzessionsverträge, der jährlichen Betriebsberichte und Abrechnungen plädieren. Resumée In Österreich gibt es in der großen Mehrheit der Bevölkerung ebenso wie bei einer großen Mehrheit der relevanten politischen Entscheidungsträger (Österreichischer Städtebund, Österreichischer Gemeindebund) die Position, an der bisherigen verfassungsrechtlich verankerten kommunalen Selbstverwaltung festzuhalten, die die Entscheidung über die Art der Dienstleistungserbringung der Kommune überlässt. "Während der institutionelle Rahmen der Siedlungswasserwirtschaft in Österreich in seinen Grundzügen nicht in Frage gestellt wird, bieten sich jedoch in mehreren Bereichen Optimierungsmöglichkeiten an..." schreiben die AutorInnen der Studie in ihren Schlussfolgerungen. Zu dieser Ablehnung eines Systemumbruchs kommen die AutorInnen aufgrund einer über die oben angeführten Vergleichsdaten noch hinausgehenden Abwägung. Dass auch in der im Vergleich sehr gut abschneidenden österreichischen Siedlungswasserwirtschaft noch Optimierungsmöglichkeiten bestehen, haben AK und Österreichischer Städtebund immer vertreten und dazu selbst Vorschläge eingebracht. An dieser Stelle wurden rechtliche und rechtspolitische Fragen - etwa ob die Liberalisierung der Siedlungswasserwirtschaft überhaupt in die Kompetenz der EU-Kommission fällt - nicht behandelt. Angesichts der Studienergebnisse sehen aber die Österreichische Bundesarbeitskammer und der Österreichische Städtebund ihre Ablehnung der Liberalisierungsbestrebungen, insbesondere in Form eines Ausschreibungszwanges, durch die hohe Qualität des österreichischen Systems, verbunden mit vergleichsweise günstigen Effizienzwerten, bestätigt. 7

8 Städtebund zur Vorstellung der Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft" in Brüssel am Studie "Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft": Wilfried Schönbäck, Gerline Oppolzer (IFP TU Wien); R. Andreas Kraemer, Wenke Hansen, Nadine Herbke - Ecologic Berlin-Brüssel: Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft. Studie im Auftrag von AK und Österr. Städtebund. Informationen zur Umweltpolitik der Bundesarbeitskammer Nr. 153, Wien 23. Zu beziehen bei der AK Wien (Prinz-Eugen-Str. 2-22, A-14 Wien, Tel ; Fax ; friederike.bodinger@akwien.at) oder beim Österreichischen Städtebund (Rathaus, A-182 Wien, Tel ; Fax ; post@stb.or.at). Eine download-möglichkeit besteht auch über die homepages der Österreichischen Bundesarbeitskammer ( und des Österreichischen Städtebundes ( Quellenverweise auf Tabellen, Zahlenangaben und Zitate aus dieser Studie: Unterschiedliche "Marktöffnung" Eigentümerstruktur: Tab und 7-23 in Kap Kostenvergleiche Abb.1 - Jahresausgaben: Daten aus Tab. 8-2 in Kapitel der Studie Subventionen: Tab in Kap Abb.2 - Produktionskosten je ang. Einwohner und Abb. 4 - Produktionskosten je Kubikmeter: Daten aus Tab. 8-1 in Kapitel bzw. aus Tab (Kap ) und Tab (Kap ). Soweit in diesen Tabellen Schätzungen mit Minimal- und Maximalwerten angegeben sind, wurden daraus für die oben wiedergegebenen Abbildungen Mittelwerte gebildet. Abb.3 - Investitionen: Daten aus den Tab und 7-35 in Kap Qualität des Trinkwassersystems Abb.5 - Leckraten: Tab. 7-6 in Kap Schutzgebiete: Kap Trinkwasserqualität: Kap Konsumentenzufriedenheit: Kap Qualität der Abwasserreinigung Anschluß an Kanalnetz, BSB5, CSB: Tab. 7-8 und Tab in Kap Abb.6 - Dritte Reinigungsstufe: Tab in Kap Abb.7 - Nährstoffelimination: Tab in Kap Klärschlammentsorgung: Tab in Kap Effizienz Abb.8 - Arbeitsproduktivität: Tab in Kap Abb.9 - Personalintensität: Tab und 7-17 in Kap Arbeitnehmer: Kap ; Tab-24 und Tab 2-23 in Kap. 2.4 und 2.5 Resumée Zitat aus Schlußfolgerungen: Kap