Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments

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1 ISSN Sonderausgabe SCHRIFTENREIHE CARDOC märz 2009 Dokument aus Anlass des dreißigsten Jahrestages des Europäischen Parlaments (Juni 1979) Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments REFERAT ARCHIV- UND DOKUMENTATIONSZENTRUM (CARDOC) GENERALDIREKTION PRÄSIDENTSCHAFT EUROPÄISCHES PARLAMENT DE

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3 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments Dokument aus Anlass des dreissigsten Jahrestags der Direktwahlen (Juni 1979) mit zwei Beiträgen zum Presseecho in den Mitgliedstaaten und Frauen, die Europa gemacht haben

4 Bildquellen: Titelseite: Das Plakat von FOLON «Alice Editions et Atelier Folon» Das luxemburgische Plakat, Seite 48: «Conception et réalisation Interpub Luxembourg» Verfasser der Studie und verantwortlich für die Textdokumentation: Franco PIODI Verantwortlich für die Bilddokumentation und die Beziehungen zu den Dienststellen Veröffentlichung und Vertrieb: Margret SCHELLING Koordination der Studie: Donato ANTONA Copyright: Europäisches Parlament HINWEIS: Die in diesem Dokument zum Ausdruck gebrachten Meinungen sind die des Verfassers und geben in keiner Weise den Standpunkt des Europäischen Parlaments, eines seiner Organe bzw. einer seiner Dienststellen wieder. GENERALDIREKTION PRÄSIDENTSCHAFT REFERAT ARCHIV- UND DOKUMENTATIONSZENTRUM (CARDOC) Europäische Gemeinschaften 2009

5 Inhalt VORWORT 5 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments I. Die Debatte über das Allgemeine wahlrecht in der egks ( ) 7 1. das allgemeine wahlrecht im egks-vertrag 7 2. DAS ALLGEMEINE WAHLRECHT IN DEN ARBEITEN DER ad-hoc-versammlung 7 3. DAS ALLGEMEINE WAHLRECHT IN DER DEBATTE ÜBER die römischen verträge 11 II. DER ABKOMMENSENTWURF VON das allgemeine wahlrecht in den römischen verträgen DIE ARBEITSGRUPPE europäische wahlen Die erste BESCHÄFTIGUNG MIT der frage DER DIREKTEN wahlen DER SCHLUSSBERICHT DER ARBEITSGRUPPE und die arbeiten DES POLITISCHEN AUSSCHUSSES der abkommensentwurf die zusammensetzung der versammlung: gründe FÜR EINE ENTSCHEIDUNG Das wahlverfahren: gründe für einen verzicht DIE UNTERRICHTUNG DER BÜRGER die debatte im plenum Die angenommenen Entschliessungen 21 III. DIE PAUSE DER 60ER-jAHRE DER Fouchet-PLAN die direktwahlen und der Fouchet-plan DIE FRAGE DER DIREKTWAHL ZWISCHEN 1962 UND die entschliessung vom 12. märz IV. HIN ZU UNMITTELBAREN WAHLEN das treffen mit ratspräsident Harmel das treffen mit ratspräsident Scheel das treffen mit ratspräsident Thorn Auf dem weg zu einem neuen VERTRAGSentwurf der entwurf des VERTRAGS: text des ausschusses und angenommener Text 33 3

6 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments 6. AUSSPRACHE IM PLENUM: STANDPUNKTE DER FRAKTIONEN Der Akt zur Einführung unmittelbarer Wahlen zum europäischen parlament Schritte zu den ersten wahlen zum europäischen parlament 36 Entschliessung über die Annahme des Entwurfs eines Vertrages zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments 39 Plakate aus der vom Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission betriebenen Informationskampagne für die ersten allgemeinen direkten Wahlen im Juni anlage i Presseecho in den Mitgliedstaaten 1. Methodische Einführung Die Themen im Vordergrund Ist Europa eine Frau? Simone Veil im Wahlkampf Der Wahlkampf in Europa: Widerspiegelung innenpolitischer Probleme? : Ökologie im Blickfeld 67 Fazit 69 anlage ii Frauen, die Europa gemacht haben 1. DIE DIREKTWAHLEN VON DIE TÄTIGKEIT DER WEIBLICHEN EUROPA-abgeordneten DER AD-hoc-AUSSCHUSS FÜR FRAUENRECHTE DER UNTERSUCHUNGSAUSSCHUSS ZUR STeLLUNG DER FRAU 82 FAZIT 85 Von Frauen verfasste Berichte (Legislator periode ) 91 4

7 VORWORT 1979 wählten die Bürger von neun Ländern der Europäischen Gemeinschaft erstmals in direkten Wahlen ihre Vertreter im Europäischen Parlament. Siebenundzwanzig Jahre nach der ersten Tagung der Gemeinsamen Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl war ein erster Schritt auf dem Weg zur Demokratie in der Europäischen Gemeinschaft und später in der Europäischen Union getan. Das Europäische Parlament hat als einziges direkt gewähltes europäisches Organ seine Rolle stets als die Stimme der Bürger verstanden und ihre Interessen nachdrücklich vertreten. Die ausgeprägte demokratische Legitimität des Europäischen Parlaments bildete die demokratische Grundlage der Europäischen Gemeinschaft. Man war sich allgemein bewusst, dass nur ein direkt gewähltes Parlament sich selbst die demokratischen Befugnisse erwerben könnte und man der Gemeinschaft nur dann neue Zuständigkeiten übertragen konnte, wenn die europäischen Bürger diese als den Ausdruck ihres eigenen politischen Willens ansahen. In einer Versammlung, in der nur eine kleine Minderheit die Direktwahlen ablehnte, gab es eine Trennung zwischen denen, die die Auffassung vertraten, die Wahlen hätten mit einer Ausweitung der Befugnisse des Parlaments einhergehen sollen, und denen, die meinten, diese Ausweitung sei eine logische Konsequenz dieser Direktwahlen. Pragmatische Überlegungen, verknüpft mit der Notwendigkeit, trotz der Schwierigkeiten voranzuschreiten, ließen die letztgenannte Meinung obsiegen. Das Europäische Parlament erwarb Schritt für Schritt eine wachsende und bedeutende Anzahl von Legislativbefugnissen, geteilt mit dem Rat, und sorgte dafür, dass die Zuständigkeiten zunächst der Gemeinschaft, später der Union, beträchtlich ausgeweitet werden konnten. Heute ist das Parlament zusammen mit dem Rat Mitgesetzgeber und Haushaltsbehörde. Ein weiterer entscheidender Punkt war der institutionelle Aufbau dessen, was schließlich das Europäische Parlament werden sollte. Der ursprüngliche Vorschlag bestand aus einem Zweikammernsystem, mit zwei Kammern ähnlich wie das klassische Modell der parlamentarischen Organisation von Bundesstaaten. Die Volkskammer würde die europäischen Bürger durch demokratische Wahlen vertreten und würde sich auf den Grundsatz des Verhältniswahlsystems stützen, während der Senat die Vertretung der Mitgliedstaaten darstellen würde. Durchgesetzt hat sich jedoch das Einkammer-Modell, dem das Europäische Parlament in der Folge stets treu geblieben ist mit der einzigen Ausnahme des Verfassungskonvents, bei dem das Zweikammernsystem zum letzten Mal zur Sprache kam. Die ersten Europawahlen waren auch ein Markstein einer bedeutenden Entwicklung in der gleichberechtigten Vertretung von Frauen und Männern. In dieser Hinsicht nahm das Europäische Parlament eine Vorreiterrolle ein, mit der Wahl von Simone Veil zu seiner ersten Präsidentin und der von Wahlperiode zu Wahlperiode ständig wachsenden Zahl weiblicher MdEP, die % der Gesamtzahl der Mitglieder ausmachen. Das Engagement des Parlaments für Geschlechterfragen wurde durch die Einsetzung des Ad-hoc-Ausschusses für die Rechte der Frau und des Untersuchungsausschusses für die Lage der Frau in Europa weiter bekräftigt. Die Wahlen von 1979 vergrößerten ferner die öffentliche Sichtbarkeit von Umweltthemen erheblich und zwangen die nationalen Parteien, mit den Bürgern über Europa zu reden, die nun ein Interesse hatten, sich an der Debatte zu beteiligen. Direktwahlen wurden auch als eine Gelegenheit begriffen, die Öffentlichkeit für Themen der Gemeinschaft zu sensibilisieren. In diesem Sinne bildeten die ersten Europawahlen, wie die anlässlich des dreißigjährigen Jubiläums organisierten Ausstellungen über die Wahlmanifeste dokumentieren, die ersten ernsthaften Anstrengungen des Europäischen Parlaments, über den umfassenden Einsatz der Mittel der modernen Massenkommunikation mit den Bürgern zu kommunizieren. 5

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9 Erstes Kapitel Die Debatte über das Allgemeine wahlrecht in der egks ( ) 1. das allgemeine wahlrecht im egks-vertrag Der Vertrag von Paris über die Gründung der EGKS schloss die Direktwahl der Gemeinsamen Versammlung zwar nicht aus, überließ es jedoch den Mitgliedstaaten, ihre Vertreter in den jeweiligen nationalen Parlamenten ernennen oder sie in allgemeiner unmittelbarer Wahl wählen zu lassen 1. Die zweite Option war auf Vorschlag des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten der französischen Nationalversammlung eingeführt worden 2. Bekanntlich hat kein Mitgliedstaat jemals davon Gebrauch gemacht 3, und in den ersten Jahren sind gewisse, gelegentlich behutsam vorgebrachte Bedenken hinsichtlich der Zweckmäßigkeit unmittelbarer Wahlen zu verzeichnen. Kennzeichnend dafür ist das maßgebende Urteil eines Juristen, der den Vertrag von Paris mitverfasst hatte:...ihre Ernennung [der Mitglieder der Gemeinsamen Versammlung, Anm. d. Verf.] durch die nationalen Parlamente nimmt zwar den entschiedensten Gegnern der Gemeinschaft den Wind aus den Segeln, schmälert aber die stärkere Betonung des repräsentativen Charakters der Versammlung 4. In dieser Einschätzung wird eine Befürchtung auf den Punkt gebracht, wie sie nicht zuletzt aus einigen Redebeiträgen von Abgeordneten herauszuhören ist. Als erbitterte Gegner der Gemeinschaft galten die beiden Kommunistischen Parteien Frankreichs und Italiens, deren Präsenz in der Gemeinsamen Versammlung aufgrund ihrer ideologischen Bindung an den Sowjetblock in dem damaligen Klima des Kalten Kriegs vermieden werden sollte. 2. DAS ALLGEMEINE WAHLRECHT IN DEN ARBEITEN DER ad-hocversammlung Noch bevor die Gemeinsame Versammlung mit der Luxemburger Entschließung vom 10. September 1952 ihre Arbeiten eröffnet, wird sie von den Außenministern der Sechs mit der Bildung einer Ad-hoc-Versammlung 5 beauftragt, die bis zum 10. März 1952 den Entwurf der Satzung einer politischen Gemeinschaft ausarbeiten 1 Artikel 21 Absatz 1 des Vertrags von Paris lautet wie folgt: Die Versammlung besteht aus Abgeordneten, die einmal jährlich nach dem von jedem Hohen Vertragschließenden Teil bestimmten Verfahren von den Parlamenten aus deren Mitte zu ernennen oder in allgemeiner direkter Wahl zu wählen sind. 2 P. REUTER, La Communauté européenne du charbon et de l acier, 1953 (Paris), S Die Option bleibt bis zu den Römischen Verträgen möglich, in deren Bestimmungen über die Parlamentarische Versammlung, die für die drei Gemeinschaften an die Stelle der Gemeinsamen Versammlung tritt, die Möglichkeit unmittelbarer Wahlen nicht vorgesehen ist. Aufgrund der jährlichen Neubestellung der Abgeordneten der Gemeinsamen Versammlung bestand theoretisch vier Mal die Möglichkeit zu ihrer Ernennung durch Volkswahlen, die jedoch von keinem der Mitgliedstaaten je in Betracht gezogen wurde. 4 P. REUTER, Les institutions de la Communauté à l épreuve in: Droit Social, Oktober 1954, S Diese wird aus 87 Mitgliedern bestehen, den 78 der Gemeinsamen Versammlung und neun weiteren, von den drei größeren nationalen Delegationen zugewählten Mitgliedern, sowie aus dreizehn Beobachtern des Europarats: drei britischen, zwei griechischen, zwei schwedischen, zwei türkischen und je einem für Dänemark, Irland, Island und Norwegen. Ihre Tätigkeit wird hauptsächlich durch einen Verfassungsausschuss von 26 Mitgliedern erfolgen, der wiederum in mehrere Organe gegliedert ist, von denen in Bezug auf das vorliegende Dokument dem zweiten Unterausschuss für die politischen Institutionen spezielle Bedeutung zukommt. 7

10 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments sollte. Dieses mit dem Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft eng verknüpfte Projekt wird mit der Nichtratifizierung des EVG-Vertrags hinfällig, durch die Arbeiten der Adhoc-Versammlung kommt aber erstmals das Thema der allgemeinen Wahl eines Organs auf. Das erste politische Dokument der Ad-hoc-Versammlung ist in der Frage unmittelbarer Wahlen eigenartigerweise recht skeptisch: Entgegen der aufgrund seiner Bezeichnung Arbeitsplan des Verfassungsausschusses 6 naheliegenden Annahme handelt es sich um ein politisches Positionspapier. Der Grundgedanke ist, die neue Gemeinschaft müsse über zwei Kammern verfügen, eine Völkerkammer und eine Länderkammer. Zur Ersteren heißt es: Es wurde zugestimmt, dass die Erste Kammer nur aus direkten Wahlen hervorgehen soll. Ein Abgeordneter erklärte, dass er in dieser Hinsicht geneigt wäre, ein ausgewogenes Vertretungssystem ins Auge zu fassen, während für die Wahl der Zweiten Kammer von einem Abgeordneten die in einigen Bundesstaaten praktizierte Direktwahl empfohlen wurde. Eingeleitet wird die Direktwahl-Diskussion mit einem Fragebogen des EGKS-Ministerrats an die Ad-hoc- Versammlung: Ist die Ad-hoc-Versammlung der Auffassung... [sie sollte] in erster Linie die Bildung einer auf demokratischer Grundlage gewählten Europäischen Versammlung erörtern...? 7. Auf politischer Ebene wird die Frage der Wahlen in einem von Azara im Verfassungsausschuss eingereichten Entschließungsantrag 8 gestellt, mit dem die Arbeitsgruppe mit der Ausarbeitung einer Urkunde über die Gründung einer gewählten, die Völker der sechs Länder vertretenden Europäischen Versammlung, sowie eines europäischen Wahlgesetzes beauftragt werden soll, wobei der Arbeitsgruppe knappe Fristen gesetzt werden, damit die Ad-hoc- Versammlung im Januar 1953 endgültig darüber beraten kann 9. Dieser, wenngleich vieldiskutierte, Entschließungsantrag hat offensichtlich geringen Einfluss auf die Arbeiten des Verfassungsausschusses, denn die Frage des allgemeinen Wahlrechts wird von Teitgen 10 lediglich in seiner Aufzeichnung über die Erste Kammer 11 erwähnt, einer Kurzdarstellung elf verschiedener Fragen, die sich zumeist auf die Struktur und die Arbeitsweise der Kammer beziehen; dem Verfasser geht es mehr darum, die Probleme einzuordnen als Lösungen anzubieten. Die erste Frage betrifft das allgemeine Wahlrecht, zu dem der Verfasser lediglich bemerkt, es sei nützlich, um der Versammlung in der Öffentlichkeit die nötige Autorität zu verleihen, und es stelle die grundlegende Neuerung des neuen Vertrags dar, sofern die Befugnisse der neuen Gemeinschaft im Vergleich zur EGKS und EVG nicht wesentlich erweitert würden. Ausgangspunkt der von Teitgen vertretenen Meinung, die in die gleiche Richtung geht wie die anderer Mitglieder der Ad-hoc-Versammlung, ist die Annahme, dass die Befugnisse der politischen Gemeinschaft nicht wesentlich über die im EGKS- und im EVG-Vertrag vorgesehenen Befugnisse hinausgehen werden und dass in einer solchen Situation eine direkt gewählte Versammlung nicht zu größeren Integrationsfortschritten führen könne als im Falle ihrer Wahl durch die nationalen Parlamente. Man müsse jedoch Entschlusskraft unter Beweis stellen und...die angesichts all der zu überwindenden Hürden gebotene Umsicht mit den notwendigen Fortschritten auf dem Wege zu einer politischen Gemeinschaft in Einklang bringen... Wenn der Unterausschuss für politische Institutionen vor diesem Hintergrund...lediglich eine aus den von den nationalen Parlamenten, das heißt 6 AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Arbeitsplan des Verfassungsausschusses (Berichterstatter. Dehousse). CARDOC AH AA RH/CCON AH-X002/ EGKS-MINISTERRAT, Fragen zur Gründung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, 23. Oktober 1952, Anhang II zu AD-HOC- VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Protokoll der Sitzung vom 24. Oktober 1952 im Palais de Luxembourg in Paris. CARDOC AH AA PV/CCON.1952 CCON AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Entschließungsantrag im Hinblick auf die baldige Abhaltung europäischer Wahlen, 25. Oktober CARDOC AH AA PR BH-X001/ In der Sitzung des Verfassungsausschusses vom 25. Oktober 1952 gibt Azara zu seinem Entschließungsantrag folgende mündliche Erklärung ab: Eine wirkliche europäische politische Autorität kann nur durch eine in allgemeiner unmittelbarer Wahl gewählte Versammlung entstehen. Die Vertreter dieser Versammlung sind als Einzige mit der nötigen Autorität ausgestattet, um den unabdingbaren Souveränitätsverzicht zu erwirken, da sie die breite Unterstützung der Öffentlichkeit finden werden, deren Denken sie zum Ausdruck bringen. Dok. 3, S Vorsitzender des Unterausschusses für politische Institutionen innerhalb des Verfassungsausschusses 11 AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss - Unterausschuss für politische Institutionen. CARDOC AH AA PR AH-X006/

11 Die Debatte über das Allgemeine wahlrecht in der egks ( ) nach dem gleichen Verfahren wie für die bereits bestehenden Versammlungen, gewählten Vertretern zusammengesetzte Kammer vorsieht, wird es deshalb geringe Fortschritte geben... Verzichtet der Unterausschuss endgültig auf diese Wahlen, wird er die künftige Gemeinschaft des einzigen wirklichen und neuen Organs berauben, was den Rückfall in eine Versammlung wie die des Schuman-Plans bedeuten würde 12. Der Unterausschuss für politische Institutionen 13 spricht sich schließlich für die Direktwahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl mit Listenwahlvorschlägen und der Möglichkeit von Listenverbindungen nach nationalem Recht aus, das auch weitgehend die Wahlvorschriften festlegen soll 14. Zur Verteidigung dieser Lösung werden von dem Berichterstatter des zweiten Unterausschusses, Dehousse, triftige Argumente angeführt, die in den Bericht des Verfassungsausschusses vollständig übernommen werden 15. In der Sitzung vom Januar 1953, bei der nicht die Annahme eines endgültigen Entwurfs beabsichtigt ist, sondern dem mit seiner Abfassung beauftragten Politischen Ausschuss die anhand seines eigenen Berichts von der Versammlung ausgearbeiteten Leitlinien an die Hand gegeben werden sollen, findet die Direktwahl der Völkerkammer zwar allgemeine Zustimmung, doch wird von einigen Abgeordneten deren Verschiebung auf die Zeit nach der ersten Wahlperiode, während derer die Abgeordneten von den nationalen Parlamenten gewählt würden 16, bzw. nach einer Anpassungszeit, deren Dauer noch zu bestimmen wäre 17, vorgeschlagen. Diese Änderungsvorschläge, die dann abgelehnt werden 18, stoßen auf heftigen Widerstand seitens des Berichterstatters Dehousse, der die politische Prämisse dieser Änderungsanträge, nämlich dass die Bürger auf die europäischen Angelegenheiten vorbereitet werden müssten, infrage stellt und darauf verweist, dass wegen der diplomatischen und parlamentarischen Fristen für die Unterzeichnung und die Ratifizierungen eine Anpassungszeit ohnehin in der Natur der Sache liege 19. Auf die Beanstandungen des Berichterstatters erwidern van der Goes, der die Festlegung des Anpassungszeitraums nicht den Zufälligkeiten der Verfahrensdauer überlassen möchte 20, und Wigny, der sich auf die politischen Gründe für die Verschiebung unmittelbarer Wahlen konzentriert:...auch wenn es richtig ist, die Völker zur Abgabe ihres Votums aufzurufen und sie am europäischen Leben teilhaben zu lassen, muss gleichwohl der anfängliche Eindruck vermieden werden, mit Wahlen, denen die Menschen keine Bedeutung beimessen werden, würden Parlamente geschaffen, die nicht repräsentativ sind 21. Im Rahmen der redaktionellen Arbeiten für den Vertragsentwurf werden die Diskussionen über die Frage der Wahlen zur Völkerkammer ohne großen Elan geführt und die schon vor der Januar-Plenarsitzung erörterten Thesen wiederholt, wobei die stetige Sorge der Vermeidung des Einzugs der Kommunisten 12 AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Unterausschuss für politische Institutionen, Sitzungsbericht vom 14. November CARDOC AH AA PV/SCPO.1952 SCPO Zweiter Unterausschuss des Verfassungsausschusses. 14 AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Unterausschuss für politische Institutionen, Protokoll der Sitzung vom 14. November CARDOC AH AA PV/SCPO.1952 SCPO Siehe auch AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Gesamtbericht über die Probleme der politischen Institutionen der Gemeinschaft (Dehousse), S. 4. CARDOC AH AA RH/SCPO.1952 AH-X018/ AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Bericht des Verfassungsausschusses, S. 36. CARDOC AH AA RH/CCON.1952 AH- 0001/ Änderungsantrag Nr. 26 von Wigny in AD-HOC-VERSAMMLUNG, Ausführlicher Sitzungsbericht Sitzung vom 9. Januar 1953, S Änderungsantrag Nr. 26 von van der Goes und weiteren niederländischen Abgeordneten. Ibidem, S Ibidem, S Ibidem, S Ibidem, S Ibidem,, S

12 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments gilt 22. Wie bereits im Dezember 1952 besprochen worden war, wird die Frage auf ein späteres Wahlgesetz verschoben; die ersten Wahlen werden durch nationale Gesetze geregelt, für die ein Änderungsantrag den Grundsatz der Verhältniswahl festlegt 23. Schließlich kommt es zur Abfassung des Vertragsentwurfs. Zentraler Leitgedanke des Ausschusses im Hinblick auf die Organe ist die allgemeine unmittelbare Wahl der Völkerkammer, und die diesbezüglichen Ausführungen von Dehousse sind offensichtlich eine Antwort auf jene Indifferenz der Öffentlichkeit, die Brentano in seinem einleitenden Bericht festgestellt hatte 24 :...die Idee, die von Anfang an die Beratungen der Verfasser des Entwurfs vorwärts getrieben hat... ist die möglichst baldige Durchführung unmittelbarer Wahlen auf Grund des allgemeinen Wahlrechts der Männer und Frauen in den verschiedenen Ländern und Gebieten der Gemeinschaft. Die Politiker, die wissen, um was es in Europa geht, sind sich darüber im klaren, dass die Zeit gekommen ist, organisatorischen Anfängen, die bis jetzt auf Regierungs- und zum Teil auf Parlamentsebene gemacht wurden, endlich auch von den Völkern her eine Grundlage zu geben. In der Vorstellung ihrer Vorkämpfer kommt den Wahlen auf europäischer Ebene der Wert eines treibenden und dynamischen Elements zu. Durch den erzieherischen Wert, der jeder Wahl ohnehin innewohnt, stellen sie das sicherste Mittel dar, die Massen unmittelbar am Aufbau Europas zu beteiligen. Als Rückwirkung darf die Gemeinschaft von einer gewählten Versammlung die Stoßkraft erwarten, die ihre eigene Weiterentwicklung sichert und neue notwendige Fortschritte gewährleistet 25. Am 10. März 1953 nimmt die Ad-hoc-Versammlung am Ende einer viertägigen Sitzung, die unter Zeitdruck stand, weil die in der Luxemburger Entschließung für die Übermittlung an den Ministerrat festgelegte Frist eingehalten werden musste, den Satzungsentwurf für die Europäische Politische Gemeinschaft mit 50 Stimmen bei fünf Enthaltungen an 26. Eine allgemeine Aussprache wird nicht geführt, und die Standpunkte kommen in der Diskussion über Artikel 1 27 zum Ausdruck und betreffen hauptsächlich das Wesen der Gemeinschaft sowie die Zusammensetzung der Kammern. Über die Direktwahl wird nicht gesprochen, da sie nunmehr als feststehende Tatsache gilt. 22 AD-HOC-VERSAMMLUNG Verfassungsausschuss Unterausschuss für politische Institutionen - Kurzbericht der Sitzung vom 6. Februar CARDOC AH AA PV/SCPO.1952 SCPO Erneut auftreten wird die Frage im Verfassungsausschuss bei dessen Abstimmung über einen Änderungsantrag Debrés zur Festlegung des Wahlsystems, Änderungsantrag 19, der abgelehnt wird. Auch hierbei werden Überlegungen zu der Gefahr geäußert, in der parlamentarischen Versammlung könnten kommunistische Abgeordnete präsent sein, die den Europagedanken ablehnen: lediglich Debré verweist auf den antidemokratischen Charakter einer solchen Besorgnis. AD-HOC- VERSAMMLUNG Verfassungsausschuss Unterausschuss für politische Institutionen, Kurzbericht der Sitzung vom 6. Februar CARDOC AH AA PV/CCON.1952 CCON AD-HOC-VERSAMMLUNG Verfassungsausschuss Unterausschuss für politische Institutionen, Protokoll der Sitzung vom 6. Februar CARDOC AH AA PV/SCPO.1952 SCPO Von Brentano, Vorsitzender des Verfassungsausschusses, legt einen einführenden Bericht zu dem Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft vor, in dem er auf einige Aspekte der Seelenlage der engagiertesten Mitglieder der Ad-hoc-Versammlung verweist: das Bewusstsein, Vorkämpfer eines neuartigen Beschlussfassungsprozesses der internationalen Politik zu sein, die Begeisterung für die im Entstehen begriffene politische Gemeinschaft und das Wissen um ein gewisses Desinteresse der Öffentlichkeit, dessen potenzielle Gefährlichkeit für den durch ihn damals vorbereiteten Entwurf er möglicherweise nicht zu ermessen vermochte. AD-HOC-VERSAMMLUNG - Verfassungsausschuss, Entwurf zu einem Vertrag über die Satzung der Europäischen (Politischen) Gemeinschaft (in zwei Bänden, Band I (Berichte) und Band II (Vertragstext)). CARDOC AH AA RH/CCON.1952 AH-0012/ und Ibidem. 26 AD-HOC-VERSAMMLUNG, Verhandlungen Ausführlicher Sitzungsbericht der Sitzung vom 10. März 1953, S Mit diesem Vertrag wird eine Europäische Gemeinschaft übernationalen Charakters errichtet. Die Gemeinschaft ist gegründet auf den Zusammenschluss der Völker und Staaten, die Achtung ihrer Eigenart, die Gleichheit der Rechte und Pflichten. Sie ist unauflöslich. AD- HOC-VERSAMMLUNG Verhandlungen Ausführlicher Sitzungsbericht der Sitzung vom 6. März 1953, S

13 Die Debatte über das Allgemeine wahlrecht in der egks ( ) 3. DAS ALLGEMEINE WAHLRECHT IN DER DEBATTE ÜBER die römischen verträge 28 Nach der Ablehnung der Ratifizierung des EVG-Vertrags durch die französische Nationalversammlung 29 und mithin dem Scheitern des Projekts einer Politischen Gemeinschaft ist die Resignation der proeuropäischen Kräfte von kurzer Dauer, da die Idee an Boden gewinnt, der Aufbau Europas sei über die wirtschaftliche Integration und die Schaffung eines gemeinsamen Marktes möglich, der sich nicht, wie im EGKS-Vertrag vorgesehen, auf den Kohle- und Stahlsektor beschränkt. Noch bevor in Messina 30 die Außenminister der Sechs die Verhandlungen für jene Verträge, die 1957 in Rom unterzeichnet werden, aufnehmen, kommt die Gemeinsame Versammlung wieder auf das Thema der Stärkung der Befugnisse der parlamentarischen Institution sowie, im Zusammenhang damit, ihrer allgemeinen unmittelbaren Wahl zurück. Bereits im November 1954 werden anlässlich der Aussprache über die allgemeine Politik der EGKS die Stärkung der Befugnisse der Versammlung in Haushaltsangelegenheiten und die Kontrolle der Exekutive sowie die Erweiterung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft gefordert, und in dem darauffolgenden Dezember sind diese Forderungen in einer Entschließung enthalten, in der die Versammlung zu Reformen verpflichtet wird. Am 2. Dezember 1954 wird in der Gemeinsamen Versammlung der EGKS der Bericht über die Kontrollbefugnisse der Gemeinsamen Versammlung und ihre Ausübung 31 von Pierre-Henri Teitgen behandelt, der zur Verabschiedung einer Entschließung 32 führen wird, die sich in drei Teile gliedern lässt: erstens die im Rahmen des geltenden Vertrags lösbaren interinstitutionellen Probleme; zweitens die Forderung nach der verfassungsgebenden Befugnis der Versammlung im Rahmen des geltenden Vertrags; drittens die Forderung nach Bildung einer Arbeitsgruppe zur allgemeinen direkten Wahl der Versammlung, zu den Befugnissen der EGKS und zur Erweiterung ihrer Zuständigkeiten. Bei der Erläuterung seines Berichts stellt Teitgen einen Zusammenhang zwischen den beiden Fragen der Ausdehnung der Zuständigkeiten der EGKS und der Wahl der Mitglieder der Versammlung nach dem allgemeinen direkten Wahlrecht her: Unmittelbare Wahlen für die Versammlung ließen sich leichter rechtfertigen, wenn sich die Gemeinschaft nicht ausschließlich mit Kohle und Stahl beschäftigen würde, und die Direktwahl würde einer Versammlung mit größeren Kontrollbefugnissen mehr Einfluss verleihen. Die Hauptforderung Teitgens ist jedoch die Rolle eines Impulsgebers für die Versammlung beim europäischen Integrationsprozess:...haben wir die Pflicht, uns um die Strömung zu bekümmern, in der wir treiben, und um das Ziel, dem sie uns zutreiben kann. Wir haben diese Pflicht, weil wir Hüter des Vertrages sind, d. h. Hüter über Geist und Buchstaben; Hüter des Vertrages bedeutet auch Hüter der Verheißung, die in ihm liegt und die er ausspricht, und der Hoffnung, die er verkörpert 33. Da somit von der Versammlung eine impulsgebende Rolle verlangt werde, sei es naheliegend, vorzuschlagen, dass sie in allgemeiner direkter Wahl gewählt werden sollte, wodurch ihr eine stärkere moralische und politische Autorität verliehen würde. Zu diesem Zweck wird die Bildung einer Arbeitsgruppe vorgeschlagen, deren Aufgabe es außerdem wäre zu untersuchen, inwieweit die Erfahrung eine klarere Definition einzelner Befugnisse und gegebenenfalls eine Erweiterung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft als wünschenswert erscheinen lässt In diesem Abschnitt wird die in EUROPÄISCHES PARLAMENT (CARDOC) Auf dem Weg zu einem einzigen Parlament, 2007 (Luxemburg), bereits ausführlich dargelegte Thematik nochmals aufgegriffen. Die in kleinerer Schriftgröße wiedergegebenen Textabschnitte sind zitierte Stellen aus diesem Dokument August Juni GEMEINSAME VERSAMMLUNG, im Namen des Politischen Ausschusses vorgelegter Bericht über die Kontrollbefugnisse der Gemeinsamen Versammlung und ihre Ausübung. CARDOC AC AP RP/RELA.1953 AC-0005/ GEMEINSAME VERSAMMLUNG, Entschließung vom 2. Dezember 1954, ABl. vom , S GEMEINSAME VERSAMMLUNG, Verhandlungen, Sitzung vom 2. Dezember GEMEINSAME VERSAMMLUNG, Bericht über die Kontrollbefugnisse der Gemeinsamen Versammlung und ihre Ausübung a.a.o. 11

14 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments Nachdem auf der Konferenz von Messina die Verhandlungen für die künftigen Verträge nicht durch die Einrichtung einer Ad-hoc-Versammlung, sondern eines Organs aus Regierungsvertretern, des Sachverständigenausschusses unter dem Vorsitz von Paul-Henri Spaak, vorbereitet wurden, wird die Arbeitsgruppe deren Gesprächspartner im Namen der Gemeinsamen Versammlung. In diesem Kontext, in dem die Errichtung eines gemeinsamen Marktes für alle Wirtschaftsbereiche sowie die Errichtung von Euratom zu den beherrschenden, gleichsam ausschließlichen Diskussionsthemen werden, geht die Frage der allgemeinen unmittelbaren Wahlen so weit unter, bis sie in dem Zwischenbericht über einige institutionelle Aspekte der Entwicklung der europäischen Integration der Arbeitsgruppe 35, die sich hinsichtlich der Versammlung hauptsächlich auf deren Befugnisse konzentriert, überhaupt nicht mehr in Erscheinung tritt. Dass von 1955 bis Ende der ersten Wahlperiode die Frage der allgemeinen Direktwahl in Vergessenheit gerät, liegt jedoch nicht allein an dem Hintergrund, vor dem die Diskussionen geführt werden. Einen politischen Interpretationsschlüssel bietet wahrscheinlich die Rede Wignys der sich sonst völlig unverhohlen zur zentralen Stellung der Versammlung bekennt in der Aussprache über die Konferenz von Messina. In seinem von Optimismus und Stolz auf die Zugehörigkeit zu einer Versammlung, die sich wie keine andere in den Mechanismen eines gemeinsamen Marktes auskennt, geprägten Beitrag äußert sich Wigny über die Zweckmäßigkeit allgemeiner Wahlen zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit skeptisch. Er befürchtet sogar, dass durch unmittelbare Wahlen schon bald eine Rivalität zwischen der gewählten europäischen Versammlung und den nationalen Parlamenten entstehen werde, und er fasst die Nachteile der Direktwahl folgendermaßen zusammen: Wenn keine persönliche Bindung mehr zwischen den Parlamenten der einzelnen Länder und uns besteht, wenn ein Unterschied im Wahlsystem und in der Volksvertretung zutrage tritt, so dass man über den repräsentativen Wert der einen oder der anderen Versammlung selbst innerhalb der Nationen streiten kann; wenn auch nach Herbeiführung eines einheitlichen Systems bei einem zeitlichen Auseinanderfallen der Neubildung der Kammern von der einen Seite im Hinblick auf den Wahlausgang eine Änderung in der Zusammensetzung der Regierung gefordert werden kann, dann geben wir, fürchte ich, durch diese voreiligen Reformen, indem wir es zu gut meinen und zu schnell vorgehen und einen demokratischen Charakter sicherstellen wollen, der, ich möchte dies nochmals betonen, zwar unerlässlich, aber weitgehend verwirklicht ist, den Befürchtungen derjenigen Nahrung, die durch den riesenhaften Schatten eines hypothetischen Europa beunruhigt sind, eines Europa, das alle Unterschiede auslöschen würde, die bestehen und zwischen den geschichtlichen Staaten und den jahrtausendealten Nationen bestehen müssen Berichterstatter Gozard. CARDOC AC AP RP/GRTR.1955 AC-0028/56-Mai GEMEINSAME VERSAMMLUNG, Verhandlungen, Sitzung vom 24. Juni 1955, S

15 Zweites Kapital DER ABKOMMENSENTWURF VON das allgemeine wahlrecht in den römischen verträgen Die im EGKS-Vertrag den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit der unmittelbaren Wahl ihrer Vertreter in der Gemeinsamen Versammlung ist in den Römischen Verträgen nicht vorgesehen, sondern nur ihre Ernennung durch die nationalen Parlamente. In Artikel 138 EWG-Vertrag heißt es allerdings: Die Versammlung arbeitet Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten aus 1. Diese Bestimmung ist die Folge eines Vorschlags der italienischen Delegation auf der Regierungskonferenz, auf der die Römischen Verträge vorbereitet wurden. Eigentlich hatten die Italiener zwei verschiedene Vorschläge unterbreitet: Einen, der unmittelbare Wahlen für die Europäische Parlamentarische Versammlung vorsah, und zusätzlich jenen, der dann angenommen wurde, da die anderen Minister die Direktwahl der Versammlung für verfrüht hielten DIE ARBEITSGRUPPE europäische wahlen Die im vorhergehenden Abschnitt erläuterten Bestimmungen der Römischen Verträge ziehen die Aufmerksamkeit des Politischen Ausschusses der Europäischen Parlamentarischen Versammlung schon auf der konstituierenden Sitzung vom 8. März 1958 auf sich, als Dehousse eingedenk des Präzedenzfalls der Arbeitsgruppe der Gemeinsamen Versammlung die Einreichung eines Entschließungsantrags zur Bildung einer neuen Arbeitsgruppe vorschlägt. Er schließt sich jedoch dem Standpunkt des Vorsitzenden Guglielmone an, nach dessen Ansicht einer Arbeitsgruppe des Ausschusses der Vorzug zu geben ist. Obwohl sie auf der Tagesordnung der darauffolgenden Sitzung steht, wird die Frage erst einige Monate später, nach der Bildung des Unterausschusses, behandelt, der beschließt, sich als Arbeitsgruppe Europäische Wahlen 3 zu bezeichnen. Anfangs gehören ihr neun Mitglieder an, deren Zahl am 16. März 1959 auf dreizehn erhöht wird. Es sind: André Boutemy (Fr, Lib) 4, Enrico Carboni (It, DC), Edward Corniglion-Molinier (Fr, Lib) 5, Fernand 1 Gleichlautend ist der entsprechende Absatz von Artikel 108 des Euratom-Vertrags und von Artikel 21 des EGKS-Vertrags, der durch Artikel 2 des gleichzeitig mit den Römischen Verträgen unterzeichneten Abkommens über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften in diesem Sinne geändert wurde. 2 Auszug aus dem Entwurf des Protokolls der Konferenz der Außenminister der EGKS-Mitgliedstaaten (Brüssel 26., 27., 28. Januar und 4. Februar 1957, Anhang I zu EPV Arbeitsgruppe Europäische Wahlen, Aufzeichnung über die von der Dienststelle Parlamentarische Studien festgelegte Auslegung der die allgemeine unmittelbare Wahl der Versammlung vorsehenden Vertragsartikel CARDOC PE0 AP RP/POLI.1958 A0-0022/ In der Sitzung vom 12. Januar Verstorben am 14. Juli 1959; wird im Oktober 1959 durch Jean Filliol ersetzt und später durch Alain Peyrefitte, beide Franzosen und Liberale. 5 Rücktritt vom Abgeordnetenmandat am 9. Dezember 1958, wird im Mai 1959 durch René Pleven ersetzt und später durch Maurice Faure, beide Franzosen und Liberale. 13

16 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments Dehousse (Be, Soz), Marcel Fischbach (Lu, DC) 6, Marinus van der Goes van Naters (Nl, Soz), Hermann Kopf (De, DC) 7, Jean Legendre (Fr, Lib) 8, Gaetano Martino (It, Lib) 9, Ludwig Metzger (De, Soz), Maria Probst (De, DC), Natale Santero (It, DC), Willem Schuijt (Nl, DC) 10. An den Arbeiten des Unterausschusses als Beobachter teilnehmen werden ferner der Vorsitzende des Ausschusses für Rechtsfragen und die Geschäftsordnung, für Petitionen und Immunitäten, Georges Bohy (Be, Soz), ab Juli 1959 der Vorsitzende des Ausschusses für politische Angelegenheiten und institutionelle Fragen, Emilio Battista (It, DC), und ab 9. Dezember 1959 der Berichterstatter des Ausschusses für politische Angelegenheiten und institutionelle Fragen, Alain Poher (Fr, Dc) 11. Vorsitzender der Arbeitsgruppe ist Dehousse und stellvertretender Vorsitzender Santero 12. Die Arbeitsgruppe hat den Auftrag, dem Politischen Ausschuss ein erstes Dokument vorzulegen, worüber er beraten und zugleich Leitlinien für die weitere Arbeit vorgeben wird 13. Vom 22. Oktober 1958 bis 7. März 1960 wird sie 20 Mal zusammentreten; einige Arbeitssitzungen erstrecken sich über mehrere Tage. 3. Die erste BESCHÄFTIGUNG MIT der frage DER DIREKTEN wahlen Schon auf den ersten Sitzungen der Arbeitsgruppe wird deutlich, dass das behandelte Thema eine Vielzahl von Aspekten aufweist. In zwei Dokumenten des Dienstes Parlamentarische Studien der Versammlung wird eine provisorische Liste der von der Arbeitsgruppe zu bearbeitenden Punkte erstellt 14. Insbesondere in dem zweiten Dokument werden diese in Bezug auf ihre Übereinstimmung mit den Römischen Verträgen in drei Kategorien unterteilt: vertragskonform, extensiv auszulegen und revisonsbedürftig. Bei der zwischen Ende 1958 und Anfang des darauffolgenden Jahres stattfindenden Debatte 15 wird die Frage unter verschiedenen Gesichtspunkten beleuchtet und auf diverse Elemente, die für die Direktwahlen heute irrelevant erscheinen mögen, wie die Bildung einer neuen Kammer, erweitert. In der Diskussion wird auf Probleme eingegangen, die mittlerweile sowohl aufgrund der Geschichte der europäischen Integration als auch deswegen gegenstandslos sind, weil sich die politische Denkweise gewandelt hat. So kommt beispielsweise die Besorgnis um die Aufrechterhaltung einer engen Verbindung zu den nationalen Parlamenten zum Ausdruck, die nicht nur der Idee einer Zweikammerlösung zugrunde liegt, sondern auch dem Gedanken, lediglich drei Viertel einer einzigen Versammlung direkt zu wählen, während das andere Viertel weiterhin von den nationalen Parlamenten gewählt werden soll 16. Diese Lösung, die sich an den 6 Tritt an die Stelle von Nicolas Margue, der vier Tage nach seiner am 16. März 1959 erfolgten Ernennung in die Arbeitsgruppe aus der EPV ausgeschieden ist. 7 Ernannt am 16. März Ernannt am 16. März Ernannt am 16. März EPV - Jahrbuch der Europäischen Parlamentarischen Versammlung , 1959 (Luxemburg). 11 Die Angaben zur Zusammensetzung des Unterausschusses stammen aus EPV - Politischer Ausschuss - Arbeitsgruppe...Berichte, Abkommensentwurf und beigefügte Dokumente. CARDOC PE0 RP/POLI.1958 A0-0022/ EPV - Politischer Ausschuss - Arbeitsgruppe Europäische Wahlen, Protokoll der Sitzung vom 12. Januar 1959 a.a.o. 13 EPV - Politischer Ausschuss, Protokoll der Sitzung vom 22. Oktober a.a.O. 14 EPV - Unterausschuss für die allgemeinen Wahlen, Zusammenfassung der Probleme, die vom Unterausschuss für die allgemeinen Wahlen behandelt werden können, und Entwurf einer Liste von Themen, die von der Arbeitsgruppe behandelt werden müssen. CARDOC PE0 AP RP/POLI.1958 A0-0022/ und Bezug genommen wird speziell auf die Sitzungen vom 13. Dezember 1958 und vom 31. Januar In dem endgültigen Vorschlag wird das Verhältnis zwischen direkt gewählten und von den Parlamenten aus ihrer Mitte ernannten Mitgliedern zwei Drittel zu einem Drittel betragen. Auf dieselbe Besorgnis um Aufrechterhaltung der Verbindung zu den nationalen Parlamenten kann das Interesse vieler Mitglieder an dem Doppelmandat dem europäischen und dem nationalen Mandat zurückgeführt werden. 14

17 DER ABKOMMENSENTWURF VON 1960 Vorschlag der Europabewegung 17 anlehnt, findet in der Sitzung vom 23. März 1959 die Zustimmung der Mehrheit und soll nur für eine Übergangszeit von unbestimmter Dauer gelten, während als endgültige Regelung die gesamte Versammlung in allgemeiner unmittelbarer Wahl gewählt werden soll. Die für die Übergangszeit vorgesehene Lösung beinhaltet jedoch die Verdoppelung der Zahl der Mitglieder der Versammlung, die notwendig ist, um die indirekt zu wählenden Sitze auf die verschiedenen nationalen Fraktionen aufteilen zu können. Auch der Verdoppelung der Abgeordnetenzahl wird am 8. März 1959 mehrheitlich zugestimmt. Die Forderung nach Aufrechterhaltung der Verbindung zu den nationalen Parlamenten ist ebenso der Grund für die Entscheidung über das Doppelmandat, die breite Zustimmung findet. Nachdem über die Zusammensetzung der Versammlung während der Übergangsperiode entschieden war, wird für die in allgemeiner Wahl gewählten Mitglieder das Verbot des Doppelmandats beschlossen, ohne indes näher zu bestimmen, inwieweit dieser Beschluss nur für die Übergangszeit oder auch für die endgültige Regelung gelten soll 18. Das Schwanken in der Frage, ob für die Gemeinschaft ein einheitliches Wahlverfahren vorzusehen ist oder die Entscheidung darüber den Einzelstaaten überlassen werden soll, scheint dagegen seine Ursache in dem Bestreben zu haben, den Vorschlag für Direktwahlen den nationalen Regierungen annehmbar zu machen. Am Ende wird beschlossen, zwischen nationalem Recht, das die Europawahlen in der Übergangszeit regeln wird, und einem einheitlichen Wahlsystem, das mittels Gesetz der Parlamentarischen Versammlung als endgültige Regelung festgelegt werden soll, zu unterscheiden. Für das in der Übergangszeit geltende nationale Recht werden allerdings allgemeine Grundsätze aufgestellt 19. Von demselben Anliegen, das Einverständnis der Sechs Regierungen und politische Kräfte für ein europäisches Wahlgesetz, das heißt für das einheitliche System der endgültigen Regelung, zu erlangen, ist auch die einschlägige Debatte getragen: vertreten wird nämlich die Auffassung, bei den politischen Kräften bestehe die Tendenz zur Bevorzugung dessen, wodurch sie auf nationaler Ebene legitimiert werden, so dass den Franzosen das Verhältniswahlsystem und den Belgiern das Mehrheitswahlsystem inakzeptabel erscheine. Auf anderen Überlegungen beruhen die Erwägungen derer, die in dem Wunsch nach Abgeordneten, die sich eindeutig zu Europa bekennen, ein Wahlsystem anstreben, durch das antieuropäische Parteien ausgeschlossen werden 20. Die Arbeitsgruppe wird in den verschiedenen europäischen Hauptstädten mit nationalen politischen Vertretern und Sachverständigen zusammenkommen 21. Für die Festlegung der Wahlkreise, bei denen angenommen wird, dass sie auch länderübergreifend sein werden, scheinen eher technische als politische Kriterien bestimmend zu sein: hier ist man überwiegend um die Sicherstellung eines gleichmäßigen Zahlenverhältnisses zwischen Gewählten und Wählern besorgt. Die Arbeitsgruppe spricht sich am Ende für vollständig in den Einzelstaaten liegende Wahlkreise sowie für zeitgleiche Wahlen in den sechs Mitgliedstaaten aus, wobei hinsichtlich der jeweiligen Tage aus religiösen 17 In einer in den internen Debatten der Arbeitsgruppe häufig angeführten Broschüre sah die Europabewegung die Verdoppelung der Mitglieder der Versammlung vor, von denen die Hälfte in allgemeiner unmittelbarer Wahl und die andere Hälfte von den nationalen Parlamenten gewählt werden sollten. 18 Protokoll vom 11. Juni Diese Beschlüsse werden in der Sitzung vom 22. und 23. Mai 1959 gefasst. Der angenommene Text ist derjenige, der der Regierungskonferenz von 1954, die den Vertrag über die politische Gemeinschaft abfassen sollte, von ihrem Unterausschuss für die allgemeinen Wahlen vorgelegt worden war, dessen Vorsitzender van der Bergh, ein niederländischer Jurist, ist, der von der Arbeitsgruppe in den Sitzungen vom 22. und 23. Mai angehört wird. Dieser Jurist hatte der Gruppe eine Aufzeichnung über das EPV-Wahlsystem vorgelegt, Politischer Ausschuss - Arbeitsgruppe Europäische Wahlen, Mitteilung an die Mitglieder zur Wahl der Mitglieder der Parlamentarischen Versammlung. CARDOC PE0 AP RP/ POLI.1958 A0-0022/ Rede Carbonis in der Sitzung vom 31. Januar In der Sitzung vom 23. März wird Carboni deutlich machen, dass er die Kommunistischen Parteien nicht aus der künftigen Versammlung ausschließen, sondern lediglich ihr Gewicht beschränken möchte. 21 Die Zusammenkünfte in den Hauptstädten finden von Juni bis November 1959 statt. Eine vollständige Liste dieser Treffen und der konsultierten Persönlichkeiten findet sich in EPV - Politischer Ausschuss - Arbeitsgruppe... Berichte, Entwurf... a.a.o. 15

18 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments und geografischen Gründen eine gewisse Flexibilität zugestanden wird, was praktisch der derzeit geltenden Regelung entspricht DER SCHLUSSBERICHT DER ARBEITSGRUPPE und die arbeiten DES POLITISCHEN AUSSCHUSSES Das Dokumentenwerk der Arbeitsgruppe 23, das am 12. Januar 1960 angenommen wurde, ist umfassend und besteht aus fünf Berichten, einem Abkommensentwurf, dem Entwurf einer Absichtserklärung und einem Entschließungsantrag. Die fünf Berichte sind folgende: - einleitender Bericht von Dehousse, in dem neben der Darlegung der Arbeiten der Gruppe die nachstehenden Berichte politisch erläutert werden; - Bericht Faure über die Zusammensetzung des gewählten Parlaments; - Bericht Schuijt über die Fragen des Wahlverfahrens für das zu wählende Parlament; - Bericht Metzger über die Vertretung der überseeischen Länder und Gebiete im Rahmen des gewählten Europäischen Parlaments; - Bericht Carboni über die Elemente einer Informationspolitik, durch die die Vorbereitung der Öffentlichkeit auf die Europawahlen sichergestellt werden soll. Das Dokumentenwerk, ohne den Carboni-Bericht, der getrennt vorgelegt wird, wird vom Politischen Ausschuss mit geringfügigen Änderungen und einem zusätzlichen einführenden Bericht seines Vorsitzenden, Emilio Battista, übernommen und dem Plenum vorgelegt 24. Die Annahme im Ausschuss erfolgt mit Stimmenmehrheit: 20 Stimmen dafür, 2 Gegenstimmen und 3 Enthaltungen 25. Eine der beiden Gegenstimmen, Birkelbach, hatte bei den Beratungen einige Beanstandungen an dem Abkommensentwurf erhoben, von denen die Hauptkritik, die er bei den Erklärungen zur Abstimmung wiederholt, die Tatsache betrifft, dass der Vorschlag für allgemeine unmittelbare Wahlen nicht durch eine Forderung nach Erweiterung der Befugnisse der Versammlung ergänzt wurde, die er zur Begründung der in dem Abkommensentwurf enthaltenen Vorschläge als notwendig erachtet der abkommensentwurf Dieser besteht aus einem den Mitgliedstaaten zur Unterzeichnung vorzulegenden Abkommen zur Ergänzung und zur Änderung der Verträge; der Entwurf einer Absichtserklärung betrifft hingegen die Bereitschaft der Gemeinschaft zu regelmäßigen Zusammenkünften mit den parlamentarischen Vertretern der assoziierten Länder; in dem Entschließungsantrag schließlich geht es um die Themen, die Gegenstand des Berichts Carboni sind. Der Abkommensentwurf sieht eine Versammlung aus 426 Mitgliedern vor dem Dreifachen der in den geltenden Verträgen festgelegten Zahl, die in allgemeiner unmittelbarer Wahl für fünf Jahre gewählt werden. 22 Die dargelegten Entscheidungen werden am 23. März 1959 getroffen. 23 EPV - Politischer Ausschuss - Arbeitsgruppe... Berichte, Abkommensentwurf und beigefügte Dokumente. CARDOC PE0 RP/POLI.1958 A0-0022/ EPV - Politischer Ausschuss, Bericht über allgemeine unmittelbare Wahlen für die Europäische Parlamentarische Versammlung. CARDOC PE0 RP/POLI.1958 A0-0022/ EPV - Politischer Ausschuss, Protokoll der Sitzung vom 4. bis 8. März 1960, S EPV - Politischer Ausschuss, Kurzniederschrift der Sitzung vom 4. bis 8. März 1960, S. 9. In der Sitzung vom 1. und 2. Februar 1960 (siehe Protokoll) hatte der Politische Ausschuss mehrheitlich beschlossen, über die Frage der Stärkung der Befugnisse der Europäischen Parlamentarischen Versammlung, zu der Poher mit der Ausarbeitung eines Berichts befasst war, getrennt zu beraten. 16

19 DER ABKOMMENSENTWURF VON 1960 Während einer Übergangszeit 27 wird ein Drittel der Abgeordneten weiterhin von den nationalen Parlamenten benannt. Was das Wahlverfahren anbelangt, so wird es während der Übergangszeit von den einzelnen Mitgliedstaaten und für die endgültige Regelung von der Versammlung selbst festgelegt. Aufgestellt werden jedoch einige Grundprinzipien, unter anderem das Mindestalter für das aktive Wahlrecht, das nicht unter 21 Jahren und nicht über 25 Jahren liegen darf, das Verbot, gleichzeitig mit der Wahl zum Europäischen Parlament andere Wahlen abzuhalten, die Kumulierung von europäischem und nationalem Abgeordnetenmandat sowie eine Reihe von Unvereinbarkeiten mit anderen europäischen Funktionen, während als Zugeständnis an das vom Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe verfügte Organisationsverbot für die Kommunistische Partei auf die einzelstaatlichen Bestimmungen für die Zulassung von Parteien verwiesen wird. Schließlich wird ein von den Vertretern der Mitgliedstaaten und der Europäischen Parlamentarischen Versammlung paritätisch besetzter Beratender Interimsausschuss gebildet, der zur Aufgabe hat, zu den Problemen, die durch die Ausarbeitung und Anwendung der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten betreffend die Organisation der Wahl zum Europäischen Parlament entstehen, Stellungnahmen abzugeben und Empfehlungen auszusprechen. Das Schema des Abkommensentwurfs weicht in wesentlichen Punkten von den ersten Leitlinien ab auch nach deren konkreter Umsetzung in förmliche Beschlüsse wie dem über die Verdoppelung der Mitglieder der Versammlung. Diese Kursänderungen der Arbeitsgruppe resultieren daraus, dass sie sich in ihren, bisweilen langen und lebhaften, Diskussionen, durch die ihre Arbeiten gekennzeichnet sind, eingehender mit der Materie befasst. Das endgültige Konzept ist schlüssig und besitzt eine Logik, die durch die Berichte, aus denen sich das Schlussdokument zusammensetzt, und insbesondere die Berichte Faure und Schujit, veranschaulicht wird. 6. die zusammensetzung der versammlung: gründe FÜR EINE ENTSCHEIDUNG Gedanklicher Ausgangspunkt des Abkommensentwurfs ist die größere Abgeordnetenzahl, die sich gegenüber der in den Römischen Verträgen vorgesehenen Zahl verdreifacht. In seinem Bericht erinnert Faure daran, dass er selber in seinen vorhergehenden Ministerfunktionen im Namen der französischen Regierung eine erläuternde Erklärung abgeben hatte, in der er darauf hinweist, dass, wenn die Abgeordneten des Parlaments in allgemeiner Wahl gewählt würden, die Verteilung der Sitze neu geprüft werden müsse 28, und er verweist darauf, dass die gegenwärtige Mitgliederzahl in keinem vernünftigen Verhältnis zur Bevölkerung der Mitgliedstaaten stehe und vor allem in den großen Mitgliedstaaten 29 dadurch zwischen Wählern und Gewählten keine auch nur entfernte Beziehung zustande kommen könne, die wesentlich sei, damit die Völker an der Schaffung Europas wirklich teilhaben. Das in der Arbeitsgruppe diskutierte Problem betrifft die Frage, um wie viele Personen die Zahl der Abgeordneten erhöht werden soll. Bei dieser Diskussion gilt als selbstverständlich, dass das Verhältnis der Sitzverteilung auf die einzelnen Staaten nicht geändert werden sollte, da es ein politisches Gleichgewicht widerspiegelt, das die Mitgliedstaaten bereits gebilligt hatten; daher wird die Hypothese der Festsetzung eines einheitlichen Verhältnisses zwischen der Zahl der Abgeordneten und der Bevölkerungszahl nie in Erwägung gezogen und der sehr beträchtliche Unterschied in der Proportionalität Sitze/Bevölkerung als Folge des in den Verträgen beschlossenen Systems dementsprechend hingenommen. Nach dieser Fragestellung geht es um die Festlegung des Faktors, mit dem die bestehende Mitgliederzahl multipliziert werden soll. Bei einer Verdoppelung, für die es in der Arbeitsgruppe gleichwohl einige Sympathisanten gibt, bleibt die Relation 27 Die Übergangszeit, die mit dem Inkrafttreten des Abkommens beginnt, läuft zu dem von der Versammlung zwischen dem Ende der dritten Stufe der Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes und dem Ende der Wahlperiode, in der die dritte Stufe endet, festgelegten Datum ab. Nach Artikel 8 EWG-Vertrag sollte der Gemeinsame Markt, für dessen Verwirklichung die dritte Stufe die letzte war, binnen zwölf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags selbst, d. h. bis 31. Dezember 1969, realisiert werden. 28 Maurice Faure war zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Römischen Verträge Staatssekretär für Auswärtige Angelegenheiten. 29 Der Berichterstatter führt das Beispiel der drei großen Länder an, in denen jeweils 30 Millionen Wähler jeweils nur 36 Abgeordnete zu wählen hätten. 17

20 Der Weg zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments Bevölkerung/Mitglieder offensichtlich noch zu hoch und werden zu große Wahlkreise geschaffen. Eine Vervierfachung erscheint hingegen als zuviel, sei es, weil Luxemburg, dessen Abgeordnetenkammer nur 52 Mitglieder zählt, nicht weniger als 24 Sitze zugeteilt bekäme, sei es, weil auch auf nationaler Ebene Kritik gegen Parlamente mit einer zu großen Mitgliederzahl, deren Funktionsfähigkeit dadurch erschwert wird, erhoben wird. Darüber hinaus wäre eine Versammlung von 568 Mitgliedern nur bei entsprechend größeren Befugnissen, deren Erweiterung von der Arbeitsgruppe jedoch nicht vorgeschlagen wird, zu rechtfertigen. Die Entscheidung für eine Verdreifachung der Mitgliederzahl ist kein arithmetischer Kompromiss zwischen den beiden vorstehend beschriebenen Optionen, sondern beruht auf den Erwägungen, dass die sich ergebende Gesamtzahl von 426 Abgeordneten vergleichbar ist mit derjenigen der Vereinigten Staaten, eines Bundesstaates, der sich in einer ähnlichen Position befindet wie die Sechs 30. Die Zahl bleibt unterhalb der Mitgliederzahl der Abgeordnetenkammern der drei großen Länder 31 und ergibt ein Verhältnis zur Bevölkerung der Sechs von einem Abgeordneten auf Einwohner. Durch die getroffene Entscheidung wird es ermöglicht, dass der Anteil der während der Übergangszeit durch die nationalen Parlamente zu benennenden Abgeordneten, nämlich ein Drittel anstatt ein Viertel, wie zuvor in Aussicht genommen, gegenüber den in den Römischen Verträgen vorgesehenen Benennungen durch die Parlamente unverändert beibehalten wird. 7. Das wahlverfahren: gründe für einen verzicht Die Frage des Wahlverfahrens wird in dem Bericht Schujit dargelegt, in dem nicht für eine Entscheidung Rechenschaft abzulegen ist, sondern vielmehr für den Verzicht auf eine solche, der dadurch geleistet wurde, dass die Festlegung eines Wahlverfahrens für die Übergangszeit den Mitgliedstaaten zugewiesen worden ist; die Idee eines einheitlichen Wahlverfahrens wird mithin aufgegeben, während eine endgültige Regelung auf eine spätere, zu gegebener Zeit vorzulegende Entschließung der Versammlung selbst verschoben wird. Dieser Standpunkt ist das Ergebnis langer Beratungen, die in der Arbeitsgruppe geführt und zu denen auch Sachverständige für Wahlrechtsfragen hinzugezogen werden, die eigene Beiträge liefern. Ein erster Beitrag stammt von einem Mitglied der Gruppe selbst, Probst, die eine Aufzeichnung 32 über ein Wahlverfahren vorlegt, das heute als deutsches bekannt ist und damals als bayerisches bezeichnet wurde: Es handelt sich um ein Wahlverfahren, bei dem der Wähler über zwei Stimmen verfügt, eine Erststimme für die Wahl eines Wahlkreisabgeordneten in einem Einmannwahlkreis, wofür die Mehrheitswahl gilt, und eine Zweitstimme für die Wahl nach Landeslisten gemäß dem Verhältniswahlrecht. Weitere Beiträge sind ein von dem italienischen Wahlrechtssachverständigen Schepis vorgeschlagenes ähnliches Verfahren 33 sowie ein schriftlicher Vorschlag des niederländischen Juristen van der Bergh, der mit der Regierungskonferenz als Nachfolgerin der Ad-hoc-Versammlung zur Bildung einer Politischen Gemeinschaft zusammengearbeitet hatte. Van der Bergh schlägt im Rahmen einer Aufzeichnung, mit der er von der Arbeitsgruppe beauftragt worden war, ein selten vorkommendes Wahlverfahren aus der Verhältniswahlfamilie, das so genannte Single transferable vote, vor, das in Irland, Tasmanien und in einigen Städten Amerikas angewandt wird: Der Wähler verfügt über eine Stimmenzahl, die genau der Zahl der im entsprechenden Wahlkreis aufgestellten Kandidaten entspricht, und diese Stimmen werden nach der Rangfolge, in der sie abgegeben werden, gewichtet 34. Die Arbeitsgruppe spricht sich mehrheitlich gegen dieses Verfahren aus, weil es den Wählern der Sechs, die an ein 30 Die Vereinigten Staaten zählten seinerzeit 180 Millionen Einwohner gegenüber 165 Millionen der Sechs. 31 Der deutsche Bundestag zählte damals 519, die französische Nationalversammlung 546 und die italienische Abgeordnetenkammer 590 Mitglieder. 32 EPV - Ausschuss für politische Angelegenheiten und institutionelle Fragen - Arbeitsgruppe, Entwurf eines Vorschlags für einen Wahlmodus, der Prinzipien des Verhältniswahlrechts und des Mehrheitswahlrechts verbindet. CARDOC PE0 AP RP/POLI.1958 A0-0022/ EPV - Politischer Ausschuss - Arbeitsgruppe Europäische Wahlen. Grundsatzentwurf eines Systems für allgemeine unmittelbare Wahlen für die Europäische Parlamentarische Versammlung. CARDOC PE0 AP RP/POLI.1958 A0-0022/ EPV - Politischer Ausschuss - Arbeitsgruppe Europäische Wahlen, Mitteilung an die Mitglieder zu den Wahlen der Abgeordneten der Parlamentarischen Versammlung. CARDOC PE0 AP RP/POLI.1958 A0-0022/

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