THEMEN 02. Direkte Demokratie und Gewerkschaften

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1 Autor: Frank Rehmet, Mehr Demokratie e.v. Stand: THEMEN 02 Direkte Demokratie und Gewerkschaften 1. Einleitung Mit diesem Papier soll ein Überblick über das Thema Direkte Demokratie und Gewerkschaften gegeben werden. Insbesondere wird die Rolle von Gewerkschaften bei Bürgerbegehren/ Volksbegehren näher beleuchtet. Vorüberlegungen: Dezidierte Forschungen zu Initiatoren und Unterstützergruppen von direktdemokratischen Verfahren sind in der Wissenschaft nur sehr selten anzutreffen es bedarf noch erheblicher Forschungsanstrengungen. Die Rolle von Gewerkschaften als Akteure in direktdemokratischen Prozessen ist bislang für kein Land erforscht. Dennoch lassen sich einige Aussagen treffen und Thesen ableiten, die sich allgemein aus der Forschung über Akteure in direktdemokratischen Verfahren (Abschnitt 2) sowie speziell aus der Empirie (Auftreten von Gewerkschaften als Initiatoren/Unterstützer) bzw. den Themen von Volksentscheiden (Abschnitt 3) ergeben. Empirische Daten zu Initiatoren sind kaum vorhanden, wenn überhaupt, sind nur Initiatoren oder deren Namen (Aktionsbündnis) erfasst, unterstützende Gruppen (wie dies typischerweise Gewerkschaften darstellen), die oftmals als Bündnispartner fungieren und unterstützend tätig sind, sind oftmals nicht erfasst. Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 1

2 Dennoch konnten für einige Länder bzw. Bundesstaaten Erkenntnisse gewonnen werden, die hier überblicksartig dargestellt werden. Dabei wurde auf das Archiv von Mehr Demokratie e.v sowie auf das Archiv der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie an der Universität Wuppertal zurückgegriffen. 2. Akteure in direktdemokratischen Verfahren Gewerkschaften stellen etablierte politische Akteure dar, die bereits über Einfluss auf Meinungsbildung und Entscheidungsfindung verfügen. Die Grundthese dieses papers lautet: Gewerkschaften als etablierte politische Akteure erweitern durch direktdemokratische Verfahren ihr Aktionspotential und werden dadurch politisch flexibler. Sie können mit Referenden drohen und damit ihre politische Verhandlungsmacht insgesamt stärken. Zudem können Sie verbandsintern ihre Mitglieder für Kampagnen mobilisieren und damit stärker an den Verband binden bzw. durch Öffentlichkeitsarbeit neue Mitglieder gewinnen. Hinzu kommt, dass Gewerkschaften die sich generell für mehr Mitbestimmung einsetzen direktdemokratischen Verfahren aufgrund deren Beteiligungs-/Mitbestimmungscharakters sehr aufgeschlossen gegenüber sind. Insgesamt nutzen daher Gewerkschaften direktdemokratische Verfahren häufig, sowohl als Initiatoren als auch als Unterstützer. Folgende Wirkungsannahmen liegen dabei zu Grunde: Gewerkschaften erhöhen ihren politischen Einfluss, da Volksbegehren und Volksentscheide eine zusätzliche Aktionsmöglichkeit zu der bisherigen (parlamentarischen) Arbeit darstellen. Gruppen, die mit einem Referendum drohen können, werden frühzeitig in die Verhandlungen einbezogen. Mitgliederreiche und mobilisierungsstarke Gewerkschaften gehören sicherlich zu diesen Gruppen. Gewerkschaften als etablierte Akteure beziehen in einem Abstimmungskampf Stellung zu einem Thema und geben unter Umständen eine Ja- oder Nein-Abstimmungsempfehlung. Damit dienen Sie u.a. den Gewerkschaftsmitgliedern als Informations- und Meinungsbilder und spielen für die gesamte Meinungsbildung eine wichtige Rolle. Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 2

3 Die interne Mobilisierung ist möglich durch direktdemokratische Kampagnen, auch der Bekanntheitsgrad kann gesteigert werden. Eine große Bedeutung für Gewerkschaften besteht darin, durch direktdemokratische Kampagnen bzw. eine Unterschriftensammlung die politische Tagesordnung zu beeinflussen (Agenda-Setting-Effekt) und damit auch breite Diskussionen über Gewerkschaftsthemen wie etwa Mindestlohn anzustoßen. Es ist zu erwarten, dass Verbände und Vereine sich zu Aktionsbündnissen zusammenschließen, um die Kampagnenchancen zu erhöhen. Insofern wird der Austausch zwischen Verbänden gestärkt. Hier sind zahlreiche Konstellationen möglich. Konfliktintensive Themenbereiche (Verteilungs-, sozialpolitische Konflikte) können aufgrund ihrer Konfliktkonstellation bevorzugt Gegenstand von Volksbegehren sein. 3. Empirische Ergebnisse 3.1 Deutschland, Landesebene Die Praxis in Deutschland auf Bundesländerebene wird seit dem Jahre 2000 in einem jährlichen Volksbegehrensbericht von Mehr Demokratie e.v. analysiert und ausgewertet ( Nicht nur die Ergebnisse der letzten Jahre, sondern auch die hier angestellte Gesamtbetrachtungen ergeben, dass die Mehrzahl aller Volksinitiativen und -begehren in Deutschland von Sozialen Bewegungen eingeleitet wurde, die von Verbänden und Bündnispartnern unterstützt werden. Als Muster hat sich das Aktionsbündnis herausgebildet, das in der Schweiz im Initiativkomitee seine Entsprechung hat. Initiatoren von Volksbegehren in Deutschland auf Landesebene (Stand ) Aktionsbündnis: 172 von 274 (62,8 %) Einzelne Partei 27 von 274 (9,9 %) Einzelner Verband/Verein 64 von 274 (23,4 %) Einzelpersonen 10 von 274 (3,6 %) Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 3

4 Bei der Auswertung der Datenbank der Volksbegehren in den deutschen Bundesländern war zunächst zu beachten, dass die Angaben zu Initiatoren und Unterstützeren für die Jahre vor 1999 zum Teil lückenhaft und ungenau sind. Insofern sind die folgenden Zahlen für diese Jahre als Mindestanzahl anzusehen: Gewerkschaften als Initiator Gewerkschaften als Unterstützer Gesamtzahl Verfahren der Volksgesetzgebung Gesamt Anmerkung: Maßgeblich für die Zuordnung ist das Jahr der Einleitung des Verfahrens In mindestens 53 von 274 Fällen (ca. 20 Prozent) waren also Gewerkschaften als Initiatoren oder Unterstützer eines Volksbegehrens aktiv. Dies belegt die oben aufgestellte These. In der folgenden Tabelle sind einige Beispiele aufgelistet, in denen Gewerkschaften als Initiatoren/Unterstützer von Volksbegehren fungierten. Am Beispiel Pro Kommunale Sparkasse (Sachsen) im Jahre 2000/2001 werden die Motive des Gewerkschaftsengagements deutlich: Der Deutsche Gewerkschaftsbund mit seinen Einzelgewerkschaften sowie die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft unterstützen die Bürgerinitiative in ihrem Kampf, die kommunal verankerten Sparkassen und somit auch die Arbeits- und Ausbildungsplätze in allen sächsischen Regionen zu sichern. Es sind mehrere Tausend Arbeitsplätze gefährdet, da die versprochenen Ausschüttungen der SachsenBank nur durch Personalabbau realisiert werden können (aus: einer Mitteilung der ÖTV Nordsachsen) Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 4

5 Bundesland Jahr Thema Hamburg 1998 Reform Volksbegehren, Einführung Bürgerentscheid auf Bezirksebene Bayern 1999 Die bessere Schulreform Thüringen 2000 ff Verbesserung Regelungen für Volksentscheide Sachsen 2001 Gegen Schulschließungen Sachsen Sachsen 2000 / / 2003 Brandenburg 2000 Hamburg 2003 / 2004 Pro kommunale Sparkassen Zukunft braucht Schule Für unsere Kinder gegen Kürzungen im KiTa-Bereich Bildung ist keine Ware : Gegen Privatisierung der Berufsschulen Saarland 2005 Gegen Schulschließungen Brandenburg Thüringen 2007 / / 2010 Für die Einführung des Sozialtickets in Brandenburg Für eine bessere Familienpolitik Initiatoren und Unterstützende Mehr Demokratie in Hamburg, unterstützt u.a. von der GEW, IG Medien und der HBV unterstützt u.a. vom DGB, DAG-Jugend, GEW, IG Medien Mehr Demokratie in Thüringen, unterstützt u.a. von DGB, HBV, ÖTV, IG Metall GEW als Hauptorganisator Bürgerinitiative, unterstützt u.a. von DGB, DAG, ÖTV Aktionsbündnis: Verdi, GEW, SPD, PDS, Bündnis 90/Die Grünen, Lehrerverband und andere Aktionsbündnis unter Federführung der GEW Aktionsbündnis: GEW, attac, Elternkammer, DGB und andere Aktionsbündnis incl. DGB Aktionsbündnis: DIE LINKE, DGB, verdi, Arbeitslosenverband, Grüne Liga, u.a. Aktionsbündnis: DGB, GEW, Verdi, DIE LINKE, Bündnis 90/Die Grünen und andere Ergebnis Im VB gescheitert Teilerfolg Teilerfolg Gescheitert ohne VE (für unzulässig erklärt) Gescheitert ohne VE (für unzulässig erklärt) Abkürzungen: VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheid = Im Sinne der Initiatoren Insgesamt konnte beobachtet werden, dass bildungs- und sozialpolitische Konflikte bevorzugte Themen für Volksbegehren waren, in denen Gewerkschaften sich aktiv einbrachten und häufig als Initiatoren/Unterstützer fungierten. Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 5

6 3.2 Deutschland, Kommunalebene Hierzu liegen ebenfalls nur sehr selektive Informationen vor. Die nachstehende Tabelle, die lediglich illustrativen Charakter hat, listet einige der bekannten Fälle in den besser erforschten Bundesländern Hessen und NRW auf, in denen Gewerkschaften als Initiatoren bzw. Unterstützer ein Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene aktiv mitgestaltet und dabei gewerkschaftliche Themen auf die politische Tagesordnung gebracht haben. Gemeinde Jahr Thema Hessen Taunusstein 1994 Frankfurt am Main Biedenkopf 1994 Maintal 1995 Mühlheim a.m Weisbaden 2012 NRW Düsseldorf 2001 Hamm 2001 Münster 2002 Hilden 2008 Für kommunale Stromversorgung 1994 Für Erhalt Schlachthof Gegen Privatisierung Stadtwerke Gegen Brückenbau / Bahnunterführung Gegen Privatisierung Stadtwerke Gegen Privatisierung von Kliniken Gegen Privatisierung Stadtwerke Für Erhalt des kommunalen Besitzes an den Stadtwerken Hamm Gegen Teilprivatisierung Stadtwerke Gegen Teilprivatisierung Stadtwerke Initiatoren und Unterstützende FDP, FWG, DGB, ÖTV Unterstützt: Verbände, Gewerkschaften u.a. SPD, unterstützt u.a. von ÖTV Initiatoren: SPD, Bürgerinitiative; unterstützt u.a. vom DGB Aktionsbündnis incl. Gewerkschaften Unterstützt von Gewerkschaften Initiiert von ÖTV/Verdi Aktionsbündnis incl. Gewerkschaften Aktionsbündnis incl. Gewerkschaften Aktionsbündnis incl. Gewerkschaften Ergebnis Im Bürgerentscheid gescheitert Wegen Formfehler unzulässig Im Bürgerentscheid erfolgreich Am Zustimmungsquorum im Bürgerentscheid gescheitert im Bürgerentscheid offen Mit ca. 90 % erfolgreich im Bürgerentscheid im Bürgerentscheid im Bürgerentscheid Für unzuklässig erklärt Abkürzungen: VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheid = Im Sinne der Initiatoren Quelle: Datenbank Bürgerbegehren, Insgesamt kann für die kommunale Ebene festgehalten werden, dass Gewerkschaften in mehreren Themenbereiche der Kommunalebene (Infrastruktureinrichtungen insbesondere Privatisierung von Stadtwerken Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 6

7 sowie sozial- und bildungspolitische Projekte, etwa Schulfragen) aktiv Bürgerbegehren unterstützt haben und zahlreiche Erfolge in den letzten Jahren erzielt haben. Allerdings ist die empirische Basis noch zu dürftig, um detailliertere Aussagen treffen zu können. 3.3 Europa: Schweiz, Österreich Schweiz In der Schweiz wenden Gewerkschaften wie alle größeren Akteure direktdemokratische Verfahren an, sowohl als Initiatoren oder als Unterstützende eines Bündnisses. Als größerer Verband spielen sie bei allen Volksabstimmungen zu gewerkschaftsnahen Themen für die Meinungsbildung eine große Rolle (u.a. werden Abstimmungsempfehlungen so genannte Parolen - veröffentlicht, etwa in der Neuen Zürcher Zeitung NZZ). Generell kann man sagen, dass das fakultative Referendum eine frühzeitige Integration von Verbänden in den parlamentarischen Meinungsbildungsprozess bewirkt, um eine Regierungsvorlage refererendumsfest zu machen, so dass es gar nicht erst zu einem Volksbegehren kommt. Mit dem fakultativen Referendum drohen nicht selten Verbände, um ihre Verhandlungsmacht im Gesetzgebungsprozess zu erhöhen; sie erreichen dadurch eine frühzeitige Integration in den politischen Prozess (Andreas Gross in Heußner/Jung (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen, München 1999, S. 92 f.) Zu den Volksinitiativen in der Schweiz liegen ferner statistische Daten zu Themenbereichen und deren Häufigkeit vor: Zum Themenbereich Sozialpolitik wurde in der Schweiz recht häufig abgestimmt, genauer: in 55 von 200 Volksinitiativen (27,5 %) im Zeitraum von 1891 bis Die Gewerkschaften spielten dort sehr oft eine Rolle. Unter kann man eine Liste aller Volksabstimmungsvorlagen ansehen. Aus dieser Übersicht wird deutlich, dass in der Schweiz seit über 100 Jahren zu sehr vielen gewerkschaftsnahen Fragen abgestimmt wird. Folgende Beispiele illustrieren dies: Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 7

8 Arbeitsbedingungen z.b. Einführung 40-Stunden-Woche 1976, Mutterschutz (zuletzt 1999), Einführung neuer Feiertag (1. August) (1993, erfolgreich!), Arbeitslosenversicherung Volksinitiative für eine Reichtumssteuer 1977 für bessere berufliche Bildung (mehrere Vorlagen) zur Alters- und Rentenversicherung (zahlreiche Abstimmungen) zum öffentlichen Personennahverkehr und zur Bahnmodernisierung (am spektakulärsten sicherlich die Alpeninitiative (Eisenbahntransversale) 1992 Verbraucherschutz-Themen Fazit: In der Schweiz wenden Gewerkschaften wie alle größeren Akteure direktdemokratische Verfahren an Österreich In Österreich führen Volksbegehren lediglich zu einer Befassung des Parlaments und nicht zu einem Volksentscheid. Daher handelt es sich nicht um direktdemokratische Verfahren, sondern lediglich um eine unverbindliche Volkspetition (s. hierzu: F. Rehmet, Volkspetitionen Praxis und Wirkungen. Das Beispiel der unverbindlichen Volksbegehren in Österreich, ). Kleiner Exkurs aus der Geschichte des Österreichischen Gewerkschaftsbundes ÖGB: 1969 (!) beschloss der ÖGB-Bundesvorstand eine Resolution zur 40-Stunden-Woche und ein Volksbegehren wurde dazu gestartet. Der ÖGB und die Bundeswirtschaftskammer einigten sich auf die etappenweise Einführung der 40-Stunden-Woche bis Es gab 1999 Überlegungen zu einem Volksbegehren zur Erhaltung des arbeitsfreien Sonntags, das jedoch nich trealisiert wurde. Eine Liste der Volksbegehren in Österreich findet man auf: USA Wie in der Schweiz haben direktdemokratische Verfahren auch in den USA eine lange Tradition: Nahezu alle Bundesstaaten kennen das obligatorische Verfassungsreferendum, die Hälfte der US-Staaten kennt die darüber hinaus gehenden Volksrechte Initiative und Referendum, auf kommunaler Ebene gibt es diese sehr häufig. Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 8

9 Wie in der Schweiz fungieren Gewerkschaften und andere größere Verbände als wichtige Akteure im Meinungsbildungs- und Abstimmungsprozess bei Volksentscheiden. Unter der Abstimmungshomepage des parteiunabhängigen IRI (Initiative and Referendum Institute, Washington D.C.) gelangt man zu Datenbanken, die den Zugriff auf die US-Praxis auf Staatenebene erleichtern. Informationen zu Initiatoren und Unterstützern von solchen Kampagnen sind dort jedoch nur mit sehr hohem Recherchieraufwand zu erhalten gleichwohl ist es sehr plausibel, dass in den unten aufgeführten Fällen Gewerkschaften eine sehr wichtige Rolle spielen. Thematisch lassen sich Volksabstimmungen zu folgenden Politikinhalten und bereichen nachweisen (Auswahl), die eine größere Rolle von Gewerkschaften nahe legen. zu Arbeitsbedingungen (z. B. in Alaska, Oregon 1999/2000) zu Alters- und Rentenversicherungsfragen zur Arbeitslosenversicherung (z. B. Oregon) zum öffentlichen Personennahverkehr (z. B. Kalifornien, Missouri) Öffentliche Dienste (z. B. Washington D.C., Debatten zur Verbesserung von Gesundheitsleistungen für Personen geringeren Einkommens) 4. Fazit Die vorliegende Analyse und die Betrachtung der direktdemokratischen Praxis im In- und Ausland haben die Ausgangsthese wirkungsvoll unterstützt und mit empirischen belegen angereichtert: Gewerkschaften wenden in besonders hohem Ausmaß direktdemokratische Verfahren an und/oder unterstützen diese. Sie erweitern damit ihr Aktionspotential, sind politisch flexibler und können ihre Verhandlungsmacht insgesamt stärken. Zudem können Sie unter Umständen verbandsintern ihre Mitglieder für Kampagnen mobilisieren und damit stärker an den Verband binden bzw. durch Öffentlichkeitsarbeit neue Mitglieder gewinnen. Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 9

10 Literatur und Links Ballotpedia (USA): (Zugriff am ) Ballotpedia (USA) Übersicht 2010: ballot_measures (Zugriff am ) Datenbank Bürgerbegehren, Gemeinschaftsprojekt der Universität Wuppertal, der Universität Marburg und Mehr Demokratie e.v.: (Zugriff am ) Gross, Andreas: Die schweizerische Direkte Demokratie, in Heußner, Hermann K./Jung, Otmar (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen, München 1999, 1. Auflage, S Kirchgässner, Gebhard/Feld, Lars P./Savioz, Marcel R.: Die direkte Demokratie, Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig, Basel u.a., Mehr Demokratie: Volksbegehrensberichte (Zugriff am ). Rehmet, Frank: Volkspetitionen Praxis und Wirkungen. Das Beispiel der unverbindlichen Volksbegehren in Österreich, Mehr-Demokratie-Themenpapier Regeln und Verfahren Nr. 7, (Zugriff am ). Republik Österreich, Bundesministerium für Inneres: Alle Volksbegehren der Zweiten Republik: (Zugriff am ). Schiller, Theo (Hg.): Direkte Demokratie in Theorie und kommunaler Praxis, Frankfurt a. M. u.a., Schweizerische Bundeskanzlei: Liste der Volksabstimmungen: (Zugriff am ). Weber, Tim: Direktdemokratische Prozesse auf der Kommunalebene in akteurstheoretischer Perspektive, Marburg, unveröff. Diplomarbeit Mehr Demokratie Themen 02 Gewerkschaften 10