Volksabstimmungen in Liechtenstein. Eine Übersicht

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1 Volksabstimmungen in Liechtenstein. Eine Übersicht Frank Rehmet Nicola Quarz Neelke Wagner Mehr Demokratie e. V. Greifswalder Str Berlin Tel Fax info@mehr-demokratie.de

2 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung und Begriffsbestimmung Regelungen Direktdemokratische Verfahren Sonstige Beteiligungsrechte Praxis: Volksentscheide in Liechtenstein Volksentscheide aufgrund von direktdemokratischen Verfahren Volksentscheide aufgrund sonstiger Beteiligungsrechten Daten zur Praxis Literatur und Links... 10

3 1. Einleitung und Begriffsbestimmung Dieses Papier befasst sich mit der direkten Demokratie in Liechtenstein auf nationaler Ebene. Liechtenstein ist einer der kleinsten Staaten der Erde mit etwa Einwohner/innen, das politische System ist eine Kombination aus repräsentativer Demokratie und Erbmonarchie mit einer starken Stellung des Fürsten. Flankiert wird das System von direktdemokratischen Verfahren, die bislang zu 64 Volksabstimmungen führten. Zudem fanden 31 vom Parlament initiierte Volksentscheide statt. Begriffsbestimmung: Direktdemokratische Verfahren In der Frage, was unter direkter Demokratie oder direktdemokratische Verfahren verstanden wird, herrscht in der Wissenschaft kein Konsens. Mehr Demokratie orientiert sich in seinen Publikationen an der von Mehr Demokratie und dem Initiative and Referendum Institute Europe IRIE entwickelten und auch vom Direct Democracy Navigator verwendeten Terminologie. Diese definiert direktdemokratische Verfahren folgendermaßen: Sachfrage: Es handelt sich um eine Sachabstimmung, Auslösung von unten oder obligatorisch: Das Verfahren wird von unten, durch die Bevölkerung initiiert oder aufgrund einer gesetzlichen Regelung automatisch / obligatorisch ausgelöst, Verbindlichkeit: Es handelt sich um ein verbindliches Verfahren, das heißt, ein Volksentscheid ist einem Parlamentsbeschluss gleichwertig. Daraus ergeben sich drei direktdemokratische Verfahrenstypen: 1. Bei der initiierenden Volksgesetzgebung (Volksinitiative) wird ein Volksentscheid von den Bürger/innen selbst per Unterschriftensammlung initiiert. 2. D a s fakultative Referendum richtet sich gegen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz. Eine bestimmte Anzahl von Stimmbürger/innen kann einen Volksentscheid beantragen. 3. Beim obligatorischen Referendum ist der Volksentscheid zu bestimmten Gegenständen, meist bei Verfassungsänderungen, verpflichtend vorgeschrieben und findet automatisch statt. Ein entsprechender Parlamentsbeschluss geht diesem voraus. Daneben gibt es weitere Varianten der Bürgerbeteiligung, die eine direktere Partizipation bis hin zu einer Volksabstimmung enthalten, aber mindestens eines der oben genannten Definitionsmerkmale nicht erfüllen. Beispiele sind konsultative Volksbefragungen, unverbindliche Volkspetitionen (Anregungen), alle von oben eingeleiteten Volksabstimmungen ( Plebiszite oder Parlamentsreferenden genannt) sowie Verfahren zur vorzeitigen Auflösung des Parlaments / Herbeiführung von Neuwahlen. 1 1 Vgl. ausführlicher hierzu: Rehmet/Weber, Volksbegehrensbericht 2017, S. 6 ff. Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 2 von 10

4 2. Regelungen Liechtenstein kennt eine Vielzahl an Regelungen, die zu einer Volksabstimmung führen können. 2.1 Direktdemokratische Verfahren Sehr gut ausgebaut sind die direktdemokratischen Verfahren. Wie auch in Schweiz gibt es Volksinitiativen und fakultative Referenden. Ein obligatorisches Verfassungsreferendum kennt Liechtenstein nur in einem speziellen Fall einer gravierenden Steuererhöhung. Eine weitere Besonderheit ist das Vetorecht des Fürsten sowohl gegen Parlamentsbeschlüsse als auch gegen Volksabstimmungen (verankert in Art. 9 der Verfassung, Sanktion des Landesfürsten 2 ), was auf der generell starken Stellung des Fürsten im politischen System basiert. Tabelle 1: Direktdemokratische Verfahren in Liechtenstein Übersicht Regelung / Verfahrenstyp (in Kraft seit) Volksinitiative (Art. 64) (in Kraft seit 1921) einfache Initiative (Anregung) oder formulierte Initiative (ausgearbeiteter Entwurf) zur Verfassungsänderung: Art. 112 Abs. 2 Fakultatives Referendum (Art. 66 Absatz 1 und 2) * Gesetze * Finanzbeschlüsse * Verfassungsänderungen * Staatsverträge Regelung Sehr geringer Themenausschluss (z.b. Personalentscheidungen, für dringlich erklärte Parlamentsbeschlüsse) Unterschriften (= 5,3 % der Wahlberechtigten) Frist: 6 Wochen bei Verfassungsänderungen: Unterschriften (= 7,9 % der Wahlberechtigten) Frist: 6 Wochen Volksentscheid: Kein Abstimmungsquorum Gesetzesreferendum: Unterschriften (= 5,3 % der Wahlberechtigten) Finanzbeschlüsse: Unterschriften (5,3 %) Verfassungsreferendum: Unterschriften (7,9 %) Staatsverträge: Unterschriften (7,9 %) Praxis (Anzahl Volksentscheide) (in Kraft seit 1992, Verfassungsänderungen seit 2003) Obligatorisches Referendum (in Kraft seit 1921) Spezialfall Volksinitiative zur Monarchieabschaffung (Art. 113 Abs. 1) Verfahrenseinleitung durch Volksinitiative sowie obligatorisches Referendum über eine vom Landtag ausgearbeitete republikanische Verfassung. (in Kraft seit 2003) Frist für alle Gegenstände: 30 Tage Nur bei extremen Steuererhöhungen (um das 1,5- fache) VI: Unterschriften (7,9 %) Frist: 6 Wochen Falls erfolgreich im Volksentscheid, muss Parlament innerhalb eines Jahres eine republikanische Verfassung ausarbeiten, die dann nach einem weiteren Jahr der Beratung obligatorisch zur Abstimmung gelangt. Der Fürst hat das Recht auf eine Alternativvorlage. Einziges direktdemokratisches Verfahren ohne ein Vetorecht des Fürsten. Gesamt Im Folgenden sind Gesetzesbezeichnungen solche der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein vom 5. Oktober Vgl. zum Themenausschluss: Marxer Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 3 von 10

5 2.1.1 Volksinitiative (Gesetze/Verfassung) nach Art. 64 Volksinitiativen können einfache Gesetze oder Verfassungsänderungen fordern. 4 Zunächst wird die Initiative angemeldet und bereits in diesem frühen Stadium auf die Verträglichkeit mit der liechtensteinischen Verfassung und den Staatsverträgen darunter die Europäische Menschenrechtskonvention geprüft. Wenn die Initiative zulässig ist, kommt es zur Unterschriftensammlung. Die Frist hierfür beträgt sechs Wochen. Das Unterschriftenquorum beträgt bei einfachen Gesetzen Unterschriften (entspricht etwa 5,3 Prozent der Wahlberechtigten) und bei verfassungsändernden Gesetzen Unterschriften (etwa 7,9 Prozent der Wahlberechtigten). Früher lag dieses Quorum sehr viel höher (1921: 22 Prozent bzw. 33 Prozent). Es wurde im Laufe der Jahre immer weiter gesenkt. Wenn genügend Unterschriften erreicht sind und die Volksinitiative nicht vom Landtag (Parlament) übernommen wird, kommt es zur Volksabstimmung. Der Landtag darf einen Gegenvorschlag mit zur Abstimmung stellen. Wie in der Schweiz gilt kein Abstimmungsquorum, die Mehrheit der Abstimmenden entscheidet Fakultatives Referendum nach Art. 66 Artikel 66 der Verfassung regelt das fakultative Referendum über (Verfassungs-)Gesetze, Finanzbeschlüsse und Staatsverträge. Die Sammelfrist beträgt jeweils 30 Tage ab der amtlichen Bekanntmachung des Landtagsbeschlusses. Für die jeweilige Volksabstimmung gilt wie bei Volksinitiativen kein Abstimmungsquorum, die Mehrheit der Abstimmenden entscheidet. Einfache Gesetze Gegen ein vom Landtag beschlossenes und für nicht als dringlich erklärtes Gesetz kann das fakultative Referendum ergriffen werden, um eine Volksabstimmung über dieses Gesetz herbei zu führen. Das Unterschriftenquorum hierfür beträgt 5,3 Prozent (1.000 Wahlberechtigte). Finanzbeschlüsse (fakultatives Finanzreferendum) Dieses Verfahren gilt auch für jeden als nicht dringlich erklärten Finanzbeschluss. Die Voraussetzung sind einmalige Staatsausgaben von mindestens Franken ( Euro) oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mindestens Franken ( Euro). Verfassungsänderungen und Staatsverträge Wenn die Verfassung geändert oder Staatsverträge abgeschlossen werden sollen, kann ebenfalls das Referendum ergriffen werden. Im Unterschied zu den ersten beiden Gegenständen ist das Unterschriftenquorum hier höher und beträgt Unterschriften (= 7,9 Prozent der Wahlberechtigten) Obligatorisches Referendum bei gravierender Erhöhung eines Steuersatzes Im Unterschied zur Schweiz findet in Liechtenstein kein obligatorisches Referendum zu jeder Verfassungsänderung statt. Hingegen ist im Steuergesetz geregelt, dass jede Erhöhung eines Steuersatzes auf mehr als das 1,5-fache in einer Volksabstimmung bestätigt werden muss. 4 Dies ist ein interessanter Unterschied zum Schweizer Vorbild. Dort ist auf Bundesebene lediglich die Verfassungsinitiative vorhanden. Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 4 von 10

6 2.1.4 Spezialfall Abschaffung der Monarchie (Kombination aus Volksinitiative, parlamentarischer Ausarbeitung der neuen Verfassung und obligatorischem Referendum) Im besonderen Fall der geplanten Abschaffung der Monarchie Liechtenstein ist ein Fürstentum sieht Art. 113 der Verfassung seit 2003 folgendes vierstufiges Verfahren vor. 1. Volksinitiative Erforderlich ist die Sammlung von mindestens Unterschriften. 2. Volksabstimmung Stimmt die Mehrheit für die Abschaffung der Monarchie, kommt es zur nächsten Stufe 3. Ausarbeitung der neuen Verfassung durch das Parlament Im Falle der Annahme der Volksinitiative durch das Volk hat der Landtag eine neue Verfassung auf republikanischer Grundlage auszuarbeiten. 4. Obligatorisches Referendum über die neue Verfassung Über diesen Verfassungsentwurf wird dann frühestens nach einem Jahr und spätestens nach zwei Jahren in einer weiteren Volksabstimmung entschieden. Sowohl der Landtag als auch der Fürst haben ein Gegenvorschlagsrecht. Auch eine Stichfrage wird dann mit abgestimmt. 2.2 Sonstige Beteiligungsrechte Liechtenstein kennt noch weitere Beteiligungsrechte, die bis zum 30. Juni 2017 zu insgesamt 31 Volksabstimmungen in einer Sachfrage geführt haben Parlamentsreferendum ( Landtagsbegehren Art. 66, Art. 66bis) Der Landtag kann mit einfacher Mehrheit eine Volksabstimmung ansetzen, dies gilt auch für einen Staatsvertrag. Auch hier ist kein Abstimmungsquorum vorgesehen. Es ist bislang 29 Mal angewandt worden Volksbefragung ( Konsultativabstimmung Art. 66 Abs. 3) Im Falle von politischen Grundsätzen oder Zielen eines geplanten Gesetzes kann der Landtag auch eine unverbindliche Volksbefragung ansetzen. Dies fand bislang nur ein Mal statt Territoriale Volksinitiative bzw. fakultatives Referendum ( Gemeindebegehren ) Liechtenstein ist in 11 Gemeinden untergliedert. Zu einfachen Gesetzen können drei der 11 Gemeinden einen Volksentscheid beantragen, bei Verfassungsänderungen sind hierfür die Beschlüsse von vier der 11 Gemeinden vonnöten. Dies ist sowohl ein Initiativrecht als auch ein Vetorecht (gegen verabschiedete Gesetze). Das Verfahren kam bis jetzt ein Mal zur Anwendung. 5 Abstimmungen zu Personalfragen sind ebenfalls möglich, aber hier nicht aufgelistet, weil dieses Papier nur Abstimmungen zu Sachfragen behandelt: Volksabstimmungen können bzw. müssen zu Streitfällen bei der Wahl von Richter/innen, zur Einberufung oder vorzeitigen Auflösung des Landtags sowie im Falle eines begründeten Misstrauensvotums gegen den Fürsten stattfinden. Vgl. ausführlicher: Marxer 2012 sowie Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 5 von 10

7 3. Praxis: Volksentscheide in Liechtenstein 3.1 Volksentscheide aufgrund von direktdemokratischen Verfahren Bis Ende 2016 fanden insgesamt 64 Abstimmungen aufgrund direktdemokratischer Verfahren statt, davon 21 seit dem Jahr Aus Gründen der Übersichtlichkeit werden in der folgenden Tabelle nur diese 21 Abstimmungen dargestellt. Tabelle 2: Volksentscheide aufgrund direktdemokratischer Verfahren in Liechtenstein ( /2017) Nr. Typus (Unterschriften) Datum Thema Stimmbeteiligung (in %) Im Sinne des Begehrens (in % der Abstimmenden) Ergebnis 1 FR (2.636) Gegen Reform des Krankenversicherungsgesetzes 65,3 46,8 Gescheitert = 2 VI (2.361) Für alternative Rentenreform für das Staatspersonal ( Pensionskasse Win-Win mit 210 Mio. statt 300 Mio. zus. Staatsausgaben) 71,5 43,9 Gescheitert 3 VI (2.327) Für Rentenreform für das Staatspersonal ( Win-Win 50 mit 250 Mio. statt 300 Mio. zus. Staatsgaben) 71,5 49,8 Gescheitert 4 VI (1.726) Für Aufhebung des Vetorechts des Fürsten bei Volksabstimmungen (Verfassungsänderung) 82,9 23,6 Gescheitert 5 FR (2.951) Für Neubau des Landesspitals (Finanzbeschluss) 70,8 58,1 Erfolgreich = 6 VI (1.580) Für Fristenlösung (12 Wochen) beim Schwangerschaftsabbruch 61,4 47,7 Gescheitert 7 FR (1.508) Gegen eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtliche Paare (Partnerschaftsgesetz) 74,2 31,2 Gescheitert = 8 FR (1.257) Gegen Kredit für Bau des Industriezubringers Schaan (Finanzbeschluss) 69,0 48,1 Gescheitert = 9 VI (2.088) Gegen höhere Grenzwerte für Mobilfunkanlagen 66,3 57,0 Erfolgreich 10 FR (2.565) Gegen Tabakpräventionsgesetz (gegen Rauchverbot in Gaststätten, für getrennte Raucherräume) 80,8 47,8 Gescheitert = 11 FR (2.256) 12 FR (1.608) Gegen Schulreform (Gesetz) 80,8 52,9 Erfolgreich = Gegen Hundegesetz (Leinenzwang, Verbot von Rassen) 56,8 37,3 Gescheitert = 13 VI (1.889) Für vollständiges Abtreibungsverbot (Verfassungsänderung) (zugleich Gegenvorschlag des Landtags) 63,2 18,8 (VI) 79,7 (Gegenvorschlag) Gescheitert = Gegenvorschlag angenommen Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 6 von 10

8 Nr. Typus (Unterschriften) Datum Thema Stimmbeteiligung (in %) Im Sinne des Begehrens (in % der Abstimmenden) Ergebnis 14 FR (2.778) Gegen Aufhebung des Landesbeitrags an die Nichtberufs-Unfallversicherung (Gesetz) 68,9 66,2 Erfolgreich = 15 FR (3.647) Gegen Verpflichtungskredit für die Erweiterung des Polizeigebäudes 69,0 68,3 Erfolgreich = 16 VI (6.240) Verfassungsreform (vom Fürsten initiiert; Fürsteninitiative ) 87,5 64,3 Erfolgreich 17 VI (2.199) Verfassungsreform (von Bürger/innen initiiert, Verfassungsfrieden ) 87,5 16,6 Gescheitert 18 VI (2.431) Für nachhaltige Verkehrspolitik (Verfassungsänderung) 64,5 45,5 Gescheitert 19 FR (2.002) Gegen Verpflichtungskredit für das Musikfestival Little Big One 64,5 65,8 Erfolgreich = 20 FR (2.207) Gegen Landesstaatsvertrag mit der Schweiz zur Einführung einer Schwerverkehrsabgabe (Staatsvertrag) 56,7 29,0 Gescheitert = 21 FR (1.609) Gegen Wohnbauförderungsgesetz 56,9 66,1 Erfolgreich = Quelle: Abkürzungen: LTB = Landtagsbeschluss VI = Volksinitiative FR: Fakultatives Referendum Die Fragestellung ist stets wie folgt formuliert: JA = vom Parlament verabschiedetes Gesetz soll angenommen, NEIN = vom Parlament verabschiedetes Gesetz soll verworfen/abgelehnt werden. Ein Nein ist somit im Sinne der Initiator/innen / des Begehrens. Das Ergebnis bei verworfen bedeutet also, dass die Vorlage des Landtags verworfen wurde und diejenigen, die das fakultative Referendum ergriffen haben, erfolgreich waren. 3.2 Volksentscheide aufgrund sonstiger Beteiligungsrechten Auch die folgende Tabelle listet nicht alle 31 Abstimmungen, die von oben, also vom Landtag, initiiert wurden, auf. Lediglich die sechs neueren seit dem Jahr 1990 werden dargestellt. Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 7 von 10

9 Tabelle 3: Volksentscheide aufgrund sonstiger Beteiligungsrechte in Liechtenstein ( ) Nr. Typus Datum Thema Stimmbeteiligung (in %) Im Sinne der Vorlage (in % der Abstimmenden) Ergebnis 1 ParlR ParlR ParlR ParlR ParlR ParlR Für Reform des Familienzulagegesetzes (Krankentagegeld auch bei Mutterschaft) 60,9 17,6 Gescheitert = Raumplanungsgesetz 61,4 25,7 Gescheitert = Für erleichterte Einbürgerung Alteingesessener Für Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum EWR (neue Vorlage) Für Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum EWR Für Senkung Stimm- und Wahlrechtsalter von 21 auf 18 Jahre 48,6 50,1 Erfolgreich = 82,1 55,9 Erfolgreich = 87,0 55,8 Erfolgreich = 36,5 43,7 Gescheitert = Quellen: Abkürzungen: ParlR = Parlamentsreferendum 3.3 Daten zur Praxis 6 Anzahl und Häufigkeit: In den 96 Jahren von 1921 bis 2016 fanden insgesamt 95 Volksabstimmungen statt. Von diesen basierten 64 auf direktdemokratischen Verfahren (Häufigkeit: alle 1,5 Jahre) und 31 auf Referenden von oben (Häufigkeit: etwa alle drei Jahre). Die direktdemokratischen Verfahren sind somit politische Routineverfahren und werden häufig angewandt, wenn auch nicht so häufig wie in der Schweiz. Dieser Unterschied basiert vermutlich auf den vergleichsweise hohen Unterschriftenquoren (5,3 bzw. 7,9 Prozent) und kurzen Fristen (30 Tage bzw. 6 Wochen) in Liechtenstein sowie in der politischen Kultur. In einem so kleinen Staatsgebilde gibt es viele Alternativen, um sich Gehör zu verschaffen und miteinander ins Gespräch zu kommen (direkte Kontakte, gezielte Öffentlichkeitsarbeit). Fakultative Referenden: Seit 1985 werden vom Landtag etwa 100 Vorlagen pro Jahr zum Referendum ausgeschrieben. Durchschnittlich wurde jedoch nur in 0,56 Fällen pro Jahr das Referendum ergriffen das heißt, der überwiegende Teil der Landtagsbeschlüsse (99,4 Prozent) wird nicht von den Bürger/innen angefochten. Die Abstimmungsbeteiligung lag bei durchschnittlich 70 Prozent und sinkt tendenziell. Vor 1980 lag die Beteiligung sogar regelmäßig bei 90 Prozent. Zudem wird wie in der Schweiz eine selektive Stimmbeteiligung festgestellt je nach Vorlage und Intensität der öffentlichen Debatte variiert die Beteiligung sehr stark. 6 Vgl. im Folgenden ausführlicher Marxer 2012, sowie eigene Erhebungen. Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 8 von 10

10 Erfolge und Erfolgsquote: 33 Prozent der Volksinitiativen zwischen 1985 und 2012 waren erfolgreich im Sinne des Begehrens (in der Schweiz sind es etwa 10 Prozent). Deutlich höher war die Erfolgsquote bei fakultativen Referenden mit 56 Prozent, die sich gegen den Landtagsbeschluss wandten (in der Schweiz sind es etwa 40 Prozent). Zum Vergleich: Die von oben initiierten Parlamentsreferenden waren in 70 Prozent erfolgreich im Sinne des Landtags. Hoher Anteil Briefabstimmung: Die Allermeisten der etwa Stimmberechtigten ziehen die Briefabstimmung der persönlich abgegebenen Stimme vor: 95 Prozent der Liechtensteiner/innen stimmen per Brief ab. Dies hat zur Folge, dass die Abstimmungslokale nur eine halbe Stunde geöffnet sind/sein müssen. Konsensuale Wirkung: Direktdemokratische Verfahren wirken wie in der Schweiz konsensorientiert, selbst wenn sie gar nicht zur Anwendung kommen. Um Initiativen und Referenden zu verhindern, werden wichtige Akteure frühzeitig in den Gesetzgebungsprozess einbezogen und Kompromisse frühzeitig gesucht und gefunden (Stichwort: Vernehmlassungsverfahren ). Der Liechtensteiner Politikwissenschaftler Wilfried Marxer fasst die Wirkungen wie folgt zusammen: Die direkte Demokratie entfaltet eine indirekte Wirkung auf die Repräsentativorgane, erhöht die Responsivität und eröffnet insbesondere auch zivilgesellschaftlichen Akteuren die Chance, gegen den Willen von Parlament und Parteien die Stimme zu erheben und Entscheidungen herbeizuführen. 7 7 Marxer 2012, S. 1. Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 9 von 10

11 4. Literatur und Links C2D, Centre for Research on direct democracy, Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA): (Zugriff am ) Direct Democracy Navigator: (Zugriff am ) Marxer, Wilfried (2007): Direct Democracy in Liechtenstein, Konferenzbeitrag, xer_direct_democracy_buenos_aires.pdf (Zugriff am ), Buenos Aires Marxer, Wilfried (2012): Direkte Demokratie in Liechtenstein Selektiv erhobene Stimme des Volkes, Online verfügbar: _Tutzing_Manus_Marxer.pdf (Zugriff am ) Rehmet, Frank / Weber, Tim (2017): Volksbegehrensbericht 2017, herausgegeben von Mehr Demokratie, Berlin (Zugriff am ). Suchmaschine für direkte Demokratie: (Zugriff am ) Verfassung Liechtensteins: (in deutscher Sprache, Zugriff am ) Volksabstimmungen in Liechtenstein (Regierungsportal): (Zugriff am ) Volksabstimmungen in Liechtenstein Seite 10 von 10