Direkte Demokratie in Schweizer Städten

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1 Michael Bützer SUB Hamburg Direkte Demokratie in Schweizer Städten A 2007/4987 Ursprung, Ausgestaltung und Gebrauch im Vergleich Nomos

2 Inhaltsverzeichnis Tabellenverzeichnis 8 Abbildungsverzeichnis 10 Abkürzungsverzeichnis 12 Vorwort 13 Ein Wort des Dankes 17 1 Einleitung Grundlagen und theoretischer Ansatz Schweizer Gemeinden und direkte Demokratie Wissenschaftliche Eingliederung der Arbeit Theoretische Ausgangslage mit zwei Thesen Ursprünge der direkten Demokratie in Gemeinden Die genossenschaftliche Freiheit in der Alten Eidgenossenschaft und die französische Zäsur von Rechtliche Umwälzungen Drei kommunale Rechtstraditionen Staatsrechtliche Grundlagen Modernes Gemeindewesen Gemeindeautonomie Auswahl der untersuchten Städte Datenmaterial und Aufbau der Arbeit 54 1 Politische Institutionen 57 2 Regierungsform und politische Vertretung Einleitung Theoretische Ausgangslage Besonderheiten Schweizer Regierungssysteme Regierungen und Parlamente im Vergleich Regierungsformen und politische Beteiligung Die Grosse von repräsentativen Institutionen 72

3 2.3 Reformbestrebungen in Schweizer Städten Regierungsformen und Gemeinderecht Die Grosse von repräsentativen Institutionen Abschliessende Bemerkungen 80 3 Direkte Demokratie in Schweizer Städten Einleitung Institutionelle Kategorisierung und Übersicht Obligatorisches Referendum Fakultatives Referendum Initiativen und Gegenvorschlag Ergänzende Bestimmungen Vergleichende institutionelle Analysen Obligatorische Referenden Fakultative Referenden Initiativen und Gegenvorschlag Alternative Abstimmungsverfahren Öffnungsgrade politischer Systeme Direkt demokratische Öffnung von politischen Systemen Öffnungsgrade und Rechtstraditionen Dynamik der Öffnungsgrade Abschliessende Bemerkungen 137 II Volksabstimmungen Übersicht zum Abstimmungsgebrauch Einleitung und Ebenenvergleich Leitgedanken zum theoretischen Ansatz Volksabstimmungen im Ebenenvergleich Urnenabstimmungen in Schweizer Städten Obligatorische Referenden Fakultative Referenden Initiativen und Gegenvorschläge Alternative Volksabstimmungen Abschliessende Bemerkungen Erklärung des Abstimmungsgebrauchs Ausgangslage und Operationalisierung Einleitung 173

4 5.1.2 Sechs abhängige, zu erklärende Variablen Vier Pakete von unabhängigen, erklärenden Variablen Abstimmungstätigkeit insgesamt Modell EINS für alle Städte Modell ZWEI für obligatorisch Finanz- und Ausgabenentscheide Der Gebrauch von fakultativen Referenden Modell DREI für alle fakultativen Referenden Modell VIER für ordentliche fakultative Referenden Der Gebrauch von Initiativen Modell FÜNF für Volks-und Einzelinitiativen Modell SECHS für Volksinitiativen Abschliessende Bemerkungen Zusammenfassung der Ergebnisse Interpretation der Ergebnisse Anhang zum methodologischen Ansatz 223 HI Schlussfolgerungen Anhang Ausführliche institutionelle Kommentare Rechtsetzendes obligatorisches Referendum Allgemeines obligatorisches Verwaltungsreferendum Obligatorisches Finanz-und Ausgabenreferendum Konventionelles obligatorisches Referendum Ausserordentliches obligatorisches Referendum Ordentliches fakultatives Referendum Ausserordentliches fakultatives Referendum Volksinitiativen Einzelinitiativen Gegenvorschläge Ausschluss von Volksabstimmungen Referenden zu Gemeindegrenzen Konsultativ-und Grundsatzabstimmungen Doppel-, Eventual-und Variantenabstimmungen Ergänzende Tabellen 292 Literaturverzeichnis 297

5 8 Tabellenverzeichnis Übersicht zur Einführung von Referenden und Initiativen in Städten Merkmale der zwei für die Schweiz wichtigen europäischen Staatstraditionen nach Loghlin (2001) Anzahl Gemeinden, Bevölkerung und durchschnittliche Grosse Informationen zu den ausgewählten Städten Annahmen zur kommunalen Demokratie in den Rechtstraditionen Kantonale Bestimmungen zur Einführung von Gemeindeparlamenten Städte und Bevölkerungsgrössen nach Rechtstraditionen (2000) Teilnahme an Bürgerversammlungen in 21 Städten ( ) Stimmbeteiligung in kommunalen Volksabstimmungen ( ) Die Grosse von Regierungen und Parlamenten im Vergleich Hypothesen zur Ausgestaltung der direkten Demokratie in Schweizer Städten nach Rechtstraditionen Überblick zu den rechtlichen Grundlagen und Finanzkompetenzen bei obligatorischen Referenden ( ) Überblick zur Verbreitung fakultativer Referenden Überblick zur Verbreitung von Initiativen und Gegenvorschlägen Dynamik beim obligatorischen Ausgabenreferendum in Schweizer Städten, Situation im Jahr 2000 zu 1990(51 Änderungen bei N=77) Institutionelle Dynamik beim fakultativen Referendum in Schweizer Städten, 2000 zu 1990(27 Änderungen bei N=95) Institutionelle Dynamik bei Volksinitiativen in Schweizer Städten, 2000 zu 1990 (36 Änderungen bei N=98) Die Öffnungsgrade von städtischen Regierungssystemen im Vergleich (Durchschnitts-und min-max Werte) Dynamik der Öffnungsgrade der politischen Systeme nach Rechtstraditionen (Differenz 2000 zu 1990) Abstimmungsvorlagen und -Wochenenden und durchschnittliche Stimmbeteiligungauf drei Staatsebenen ( ) Anzahl obligatorische Referendumsvorlagen nach Rechtstradition Anzahl obligatorische Referendumsvorlagen nach Rechtstradition und Sachbereichen (% pro Spalte) Anzahl fakultativer Referendumsvorlagen nach Rechtstradition 158

6 4.2.4 Anzahl fakultativer Referendumsvorlagen nach Rechtstradition und Sachbereichen (% pro Spalte) Anzahl Initiativen und Gegenvorschläge nach Rechtstradition Anzahl Initiativen und Gegenvorschläge nach Rechtstradition und Sachbereichen (% pro Spalte; N=226) Rechtliche Form der Initiativen nach Sachbereichen (% pro Zeile) Übersicht zu den drei Gruppen von zu erklärenden Variablen Operationalisierung und theoretische Annahmen zum Einfluss institutioneller Variablen auf die Anzahl Abstimmungs vorlagen Operationalisierung und theoretische Annahmen zum Einfluss kontextueller Variablen auf die Anzahl Abstimmungsvorlagen Regressionsmodell EINS zur Erklärung der gesamten Abstimmungstätigkeit in Schweizer Städten (über elf Jahre, ) Regressionsmodell ZWEI zur Anzahl obligatorischer Finanz- und Ausgabenreferenden Regressionsmodell DREI zur Anzahl fakultativer Referenden Regressionsmodell FÜNF zur Anzahl Abstimmungen zu Volks- und Einzelinitiativen Regressionsmodell SECHS zur Anzahl Volksinitiativen Die Bedeutung der Variablen-Pakete zur Erklärung der Abstimmungstätigkeit in Schweizer Städten im Vergleich (Schritte ZWEI) Grosse der Exekutiven in Bund, Kantonen und Städten (Ende 2000) Grosse der Legislativen in Bund, Kantonen und Städten (Ende 2000) Details zur Dynamik der Öffnungsgrade der politischen Systeme nach Rechtstraditionen (1990 und 2000; 0 -Werte (min-max)) Kontrollmodell DREI mit lateinischen Städten als Referenzkategorie Regressionsmodell VIER zur Anzahl ordentlicher fakultativer Referenden Lineare Kontrollmodelle VIER für die Anzahl ordentlicher fakultativer Referenden, ohne (EINS) und mit (ZWEI) transformierter abhängiger Variable (imputierte Datensätze) Kontrollmodell FÜNF für die Anzahl Abstimmungen zu Volks- und Einzelinitiativen mit lateinischen Städten als Referenzkategorie Kontrollmodell SECHS für die Anzahl Abstimmungen zu Volksinitiativen mit transformierter abhängiger Variable Kontrollmodell SECHS für die Anzahl Abstimmungen zu Volksinitiativen mit lateinischen Städten als Referenzkategorie 296

7 10 Abbildungsverzeichnis 1.1 Kantonsgruppen nach materiellem (Giacometti 1952) und formellem (Schaffhauser 1978) Autonomiegrad der Gemeinden Die Abstimmungstendenzen im Bund und in der Stadt Zürich im Vergleich ( ) Abstimmungstendenzen in Bund, Kantonen und Städten ( ) Durchschnittliche Anzahl Abstimmungsvorlagen nach Staatsebene, Institutionen und Rechtstraditionen ( ) Anzahl Abstimmungsvorlagen in Städten nach Institutionen Dynamik der obligatorischen Referendumsvorlagen nach den sechs wichtigsten Sachbereichen ( ; N=2'801) Dynamik des durchschnittlichen Anteils obligatorischer Referendumsvorlagen nach Sachbereichen und Deutschschweizer Städtegruppen (in % pro Jahr; N= 2'795) Dynamik bei fakultativen Referendumsvorlagen nach rechtlichem Charakter und Rechtstraditionen (in % pro Jahr; N=328) Dynamik von fakultativen Referendumsvorlagen nach drei Sachbereichen zusammengefasst ( ; N= 339) Dynamik des Anteils fakultativer Referendumsvorlagen nach Sachbereichen und Rechtstraditionen (in %; N= 338) Dynamik der Anzahl Abstimmungsvorlagen zu Volks-, Einzelinitiativen und Gegenvorschlägen ( ; N=226) Dynamik des Anteils der Sachbereiche an Initiativen und Gegenvorschlägen ( ; N=226) Einfluss des direkt demokratischen Öffnungsgrads auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsstadt (über elf Jahre) Veränderung des direkt demokratischen Öffnungsgrads und erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der durchschnittlichen Schweizer Stadt gemäss Rechtstraditionen (über elf Jahre) Einfluss der sozialen Komplexität auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsstadt einer Rechtstradition (über elf Jahre) Einfluss des direkt demokratischen Öffnungsgrads auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsgemeinde mit 3 '000 Einwohnern (über elf Jahre) 192

8 5.5 Einfluss der sozialen Komplexität und des direkt demokratischen Öffnungsgrads (+/- ein Bereich) auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsgemeinde (über elf Jahre) Einfluss von Ausgabenhürden und direkt demokratischem Öffnungsgrad auf die erwartete Anzahl obligatorischer Finanzreferenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) Einfluss der Anzahl anderer Abstimmungsvorlagen auf die erwartete Anzahl fakultativer Referenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) Einfluss der sozialen Komplexität und der wirtschaftlichen Diversität auf die erwartete Anzahl fakultativer Referenden in Städteorten und anderen Städten (über elf Jahre) Einfluss der sozialen Zufriedenheit auf die erwartete Anzahl fakultativer Referenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) Einfluss der sozialen Komplexität und wirtschaftlichen Diversität auf die erwartete Anzahl ordentlicher fakultativer Referenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) Einfluss der sozialen Komplexität und der wirtschaftlichen Schwierigkeiten auf die zu erwartende Anzahl Abstimmungsvorlagen zu Volksund Einzelinitiativen in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre, ohne Urnengemeinden) Einfluss der sozialen Komplexität und den kommunalen Steuerlasten auf die zu erwartende Anzahl Abstimmungen zu Volksinitiativen in Städteorten und anderen Städten (über elf Jahre) Einfluss der wirtschaftlichen Schwierigkeiten auf die erwartete Anzahl Volksinitiativen in der Durchschnittsstadt (über elf Jahre)