Haushalts- und Vermögensrechnung von Berlin für das Haushaltsjahr Drucksachen Nrn. 13/4094 und 14/1371 -

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1 Der Senat von Berlin Inn R A 34 Tel. (927) 2630 An die Vorsitzende des Hauptausschusses über den Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin 0187 über Senatskanzlei G Sen Haushalts- und Vermögensrechnung von Berlin für das Haushaltsjahr Drucksachen Nrn. 13/4094 und 14/ Sitzung des Abgeordnetenhauses vom 28. Juni TO-Punkt 11.F - Das Abgeordnetenhaus hat in seiner oben bezeichneten Sitzung aufgrund der Vorlage des Senats Folgendes beschlossen: Das Abgeordnetenhaus erkennt gemäß 114 Landeshaushaltsordnung unter Annahme der im Bericht des Hauptausschusses enthaltenen Auflagen und Missbilligungen den durch die Haushalts- und Vermögensrechnung von Berlin für das Haushaltsjahr 1998 geführten Nachweis über die Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsjahr 1998 und über das Vermögen und die Schulden sowie die übernommenen Bürgschaften am 31. Dezember 1998 an und erteilt dem Senat für das Haushaltsjahr 1998 Entlastung. Missbilligungen und Auflagen 3. Entwicklung der Versorgungsausgaben für Beamte und Richter, insbesondere vorzeitiges Ausscheiden mit Pensionsanspruch, sowie Überversorgung von Ruhegeldempfängern der Berliner Verkehrsbetriebe T Das Abgeordnetenhaus erwartet, dass der Senat Seite 1 von 7

2 - Möglichkeiten einer Absenkung der Mindestversorgung einer gründlichen rechtlichen Prüfung unterzieht, - für bestimmte Problembereiche, insbesondere im Lehrer- und Justizvollzugsbereich, die Möglichkeit einer längeren Erprobungsphase im Angestelltenverhältnis vor der Übernahme von Mitarbeitern in das Beamtenverhältnis prüft, - auch andere Wege zur Eindämmung der Frühestpensionierung in Betracht zieht, - die Verwaltungen nachdrücklich auf ihre Verpflichtung hinweist, die gesundheitliche Eignung von Beamten stets vor ihrer Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit eingehend zu prüfen. Dem Abgeordnetenhaus ist bis zum 31. Dezember 2001 über die eingeleiteten Maßnahmen und das Ergebnis der vorzunehmenden Prüfung laufend zu berichten. T Das Abgeordnetenhaus erwartet, dass der Senat durch Bundesratsinitiative eine Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes dahingehend erreicht, dass der Verwaltung bei der Feststellung des Hinzuverdienstes in Zweifelsfällen ein umfassendes Auskunfts-, Mitteilungs- und Nachweisrecht eingeräumt wird. Hierzu wird berichtet: Zu T I. Möglichkeiten einer Absenkung der Mindestversorgung Der Senat schließt nach eingehender Prüfung eine Absenkung der beamtenrechtlichen Mindestversorgung aus. Die Mindestversorgung ist Teil der Alimentationspflicht, die den Dienstherrn verpflichtet, dem Beamten und seiner Familie auch bei vorzeitigem Eintritt des Versorgungsfalles lebenslang amtsangemessen zu alimentieren (BVerfGE 81, 363 [376], st. Rspr.). Die Versorgungsbezüge müssen dem Beamten einen angemessenen Lebensunterhalt (Minimum an Lebenskomfort neben den Grundbedürfnissen), der sich nach den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen und dem allgemeinen Lebensstandard als angemessen herausgebildet hat, sichern. Die Mindestversorgungsbezüge dürfen deshalb einen bestimmten Betrag nicht unterschreiten und müssen (deutlich) oberhalb des Sozialhilfeniveaus, das im Unterschied zur angemessenen Alimentation nur den Mindestbedarf als unterste Grenze sicherstellt, liegen. Aus diesem Grund musste die Höhe der Mindestversorgung in den letzten Jahren mehrfach, zuletzt 1993, verbessert werden. Zu unterscheiden ist zwischen dem amtsbezogenen und dem amtsunabhängigen Mindestruhegehalt: Zur Sicherstellung einer nach verfassungsrechtlichen Grundsätzen amtsangemessenen Mindestalimentation wurde ab 1. Januar 1992 das amtsbezogene Mindestruhegehalt in Höhe von 35 v.h. der jeweils ruhegehaltfähigen Dienstbezüge eingeführt (BT-Drucksache 11/5372, Seite 24). Dieser Mindestbetrag entspricht im Ergebnis dem bis dahin geltenden Sockel bis zu einer 10jährigen Dienstzeit. Seite 2 von 7

3 Da diese amtsangemessenen Mindestversorgungsbezüge von 35 v.h. der letzten Dienstbezüge in den Laufbahnen des einfachen und mittleren Dienstes sowie in den Besoldungsgruppen A 9 bis A 11 des gehobenen Dienstes z.t. unterhalb des Sozialhilfeniveaus liegen, besteht daneben die sog. amtsunabhängige Mindestversorgung ( 14 Abs. 4 Satz 2 Beamtenversorgungsgesetz). Diese beträgt 65 v.h. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der BesGr. A 4 (= 1.237,18, Stand: 1. Januar 2002 West), wobei zu berücksichtigen ist, dass von dem genannten Betrag noch der Beitrag für die private Krankenversicherung und ggf. Steuern zu leisten sind. Verfassungsrechtlich ist keine eindeutige Mindesthöhe der Mindestversorgung vorgegeben. In seiner Entscheidung zur Alimentation kinderreicher Familien (BVerfGE 81, 363 [382]) hat das Bundesverfassungsgericht jedoch den verfassungsrechtlich gebotenen Unterschied zwischen der Mindestalimentation des Beamten und seiner Familie und der Sozialhilfe als äußersten Mindestbedarf mit 15 v.h. beziffert. Der Durchschnittsbetrag (West) der Sozialhilfeleistungen für ein Ehepaar liegt in Berlin derzeit bei 1.081,34 (nur Hilfe zum Lebensunterhalt, ohne Mehrbedarfszuschläge und ohne zusätzliche Beihilfen in besonderen Lebenslagen). Der Bruttobetrag der Mindestversorgung entspricht damit in etwa der verfassungsrechtlich kritischen Grenze (Sozialhilfebetrag zzgl. 15 v.h.). Wird allerdings berücksichtigt, dass von den Mindestversorgungsbezügen noch der Beitrag für die Krankenversicherung zu leisten ist, wird der geforderte angemessene Abstand zum Sozialhilfeniveau bereits jetzt unterschritten. Der Anteil der Ruhestandsbeamten mit Mindestpension ist nur gering: Nach dem 2. Versorgungsbericht der Bundesregierung erhalten nur rund 0,9 v.h. der vorhandenen Versorgungsberechtigten unabhängig von den letzten Bezügen eine Mindestversorgung in Höhe von 65 v.h. aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4; nur rd. 0,2 v.h. beziehen eine amtsabhängige in Höhe von 35 v.h. der letzten ruhegehaltfähigen Dienstbezüge. Zum ganz überwiegenden Teil handelt es sich dabei um Beamtinnen und Beamte der unteren Gehaltsgruppen und um Hinterbliebene. Betroffen sind zwangsläufig vor allem aber auch Beamtinnen und Beamte, die wegen Teilzeitbeschäftigung oder langer Freistellungen wegen Kindererziehung nur eine relativ kurze Dienstzeit erreichen. Mit dem Beamtenversorgungsänderungsgesetz 1993 ist eine verschärfte Anrechnung der Rente auf die Mindestversorgungsbezüge vorgenommen worden. Bezog der Ruhestandsbeamte bis dahin die Mindestversorgung ungeschmälert, wenn die Gesamtversorgung aus Rente und Mindestruhegehalt die Höchstgrenze nicht überschritten haben, so werden nunmehr beim Bezug einer Rente auch die Mindestversorgungsbezüge bis zur Höhe der erdienten Versorgung gekürzt ( 14 Abs. 5 BeamtVG). Eine weitere Kürzung der Mindestversorgung ist nach Ansicht des Senats verfassungsrechtlich nicht realisierbar. Wegen des verfassungsrechtlich geforderten Abstands zur Sozialhilfe mussten die Mindestversorgungsbezüge vom Gesetzgeber von der mit dem Versorgungsänderungsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3926) erfolgten Absenkung des Versorgungsniveaus ausgenommen werden. II. Erprobungsphase im Angestelltenverhältnis vor der Übernahme von Mitarbeitern in das Beamtenverhältnis Der Senat hat eingehend geprüft, ob für bestimmte Problembereiche, insbesondere im Lehrer- und Justizbereich, eine längere Erprobungsphase im Angestelltenverhältnis vor der Übernahme in das Beamtenverhältnis eingeführt werden kann. Seite 3 von 7

4 Grundsätzlich ist zunächst festzuhalten, dass das Beamtenrecht nach den Vorgaben der 6 Abs. 1 und 15 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) laufbahnrechtliche Probezeiten vor der Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit vorsieht ( 13 Laufbahngesetz LfbG). Diese werden im Rahmen des Beamtenverhältnisses auf Probe abgeleistet und dienen der Feststellung, ob ein Beamter für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit charakterlich, fachlich und insbesondere körperlich geeignet ist. Die rahmenrechtlich vorgesehene Ableistung einer Probezeit bezieht sich ausschließlich auf die laufbahnrechtlich vorgesehenen Probezeiten. Die Möglichkeit einer längeren Erprobungsphase in einem Angestelltenverhältnis kennt das Rahmenrecht und dementsprechend das Beamtenrecht grundsätzlich nicht. Nur in bestimmten Laufbahnen besonderer Fachrichtungen wird wegen der verhältnismäßig geringen Zahl von Bewerbern auf den Vorbereitungsdienst im Beamtenverhältnis auf Widerruf verzichtet und vor einer Berufung von Dienstkräften in das Beamtenverhältnis auf Probe eine gewisse Zeit im Angestelltenverhältnis vorgeschaltet, die auch im öffentlichen Dienst abgeleistet werden kann und Voraussetzung für die Befähigungszuerkennung ist. Eine Verlängerung der Probezeiten unter Berücksichtung der im Rahmenrecht festgeschriebenen Höchstdauer von fünf Jahren ( 15 BRRG) ist aus Sicht der Laufbahnordnungsbehörden nicht erforderlich, zumal eine Entlastung der Versorgungsaufwendungen hierdurch ohnehin nicht eintritt. Selbst wenn man systemwidrig und ohne Berücksichtigung des Artikel 33 Abs. 4 Grundgesetz ( Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen ) anstelle des Vorbereitungsdienstes eine Erprobungsphase im Angestelltenverhältnis vorschalten würde, hätte dies keine Entlastung der Versorgungsaufwendungen zur Folge, da nach 10 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) Zeiten in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst, die ein Beamter nach Vollendung des 17. Lebensjahres vor der Berufung in das Beamtenverhältnis abgeleistet hat, als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden. Zu dem Lehrer- und Justizbereich ist ergänzend folgendes festzustellen: Bei Lehrkräften ergibt sich mitunter de facto eine Tätigkeit im Angestelltenverhältnis für einen bestimmten Zeitraum aus der Tatsache, dass mit der Begründung einer solchen Tätigkeit am schnellsten auf den Bedarf reagiert werden kann. Eine selbständige Rentenanwartschaft wird hierdurch jedoch nicht aufgebaut, da entsprechende Gewährleistungserklärungen abgegeben werden. Ansonsten wäre der Haushalt doppelt mit Rentenversicherungsbeiträgen bei einer grundsätzlich höheren Angestelltenvergütung belastet, oder es müsste versucht werden, die Rentenversicherungsbeiträge wieder zurückzuholen. Zu einer Entlastung der Versorgungsaufwendungen hat eine längere Beobachtung der gesundheitlichen Eignung bisher nicht geführt. Im Justizbereich käme eine Verlängerung der nur einjährigen Probezeit für den Justizwachtmeisterdienst in Betracht, da in dieser Laufbahn ein hoher Anteil von Beamten vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze aus gesundheitlichen Gründen aus dem Dienst ausscheidet. Eine verlängerte Probezeit könnte hier u.a. dazu dienen, die gesundheitliche Eignung der Beamten vor der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit besser beurteilen zu können. Eine Verlängerung der Probezeit im allgemeinen Justizvollzugsdienst ist wegen der Kürze der aktiven Dienstzeit (Einstellung bis zum vollendeten 40. Lebensjahr, Altersgrenze mit Vollendung des 60. Lebensjahres) dagegen nicht zu empfehlen, da die Probezeit in dieser Laufbahn bereits sechs Monate länger ist als in der Laufbahn des mittleren Verwaltungsdienstes. Eine Verlängerung der Probezeit im mittleren und gehobenen Verwaltungsdienst an Justizvollzugsanstalten ist ebenfalls nicht angezeigt, zumal hier keine nennenswerten Probleme bei der Versetzung in den Ruhestand bestehen. Seite 4 von 7

5 III. Zur Eindämmung der Frühestpensionierungen In den letzten Jahren sind eine Vielzahl dienst- und versorgungsrechtlicher Regelungen zur Eindämmung vorzeitiger Zurruhesetzungen erfolgt. Nachstehend sind die wichtigsten Maßnahmen seit Anfang der 90er Jahre noch einmal zusammengefasst. Durch den Bundesgesetzgeber: Streckung und Linearisierung der Ruhegehaltsstaffel mit der Folge, dass der Höchstruhegehaltssatz erst später erreicht wird Eindämmung der Frühpensionierung durch Einführung eines Versorgungsabschlages in allen Fällen einer vorzeitigen Pensionierung Verlängerung der Wartefrist für die Versorgung aus dem letzten Amt Versorgung bei Frühpensionierung nur noch aus der erreichten Dienstaltersstufe Verringerung der Anrechnung von Ausbildungszeiten und Quotelung der Ausbildungsund Zurechnungszeiten bei Freistellungen vom Dienst Streichung der Ruhegehaltfähigkeit von Stellenzulagen Verschärfung der Hinzuverdienstgrenzen für Erwerbseinkünfte aus einer privaten Tätigkeit bis zur allgemeinen Altersgrenze für dienstunfähige Beamte. Durch den Landesgesetzgeber: Ausweitung der Weiterverwendung des Beamten auf einem anderen Dienstposten oder in einer anderen Laufbahn vor der Versorgung ( 77 Abs. 3 LBG) Heraufsetzung der Antragsaltersgrenze vom 62. auf das 63. Lebensjahr Einführung einer begrenzten Dienstfähigkeit ( 77a LBG) mit der Möglichkeit, bei eingeschränkter Dienstfähigkeit von der Versetzung in den Ruhestand abzusehen Einführung der Altersteilzeit ( 35c LBG) Erweiterung der Reaktivierungsmöglichkeiten Änderung der bislang strengen Anforderungen für die Polizeidienstfähigkeit. Zurzeit in Vorbereitung: Neugestaltung des Verfahrens bei Zurruhesetzungen und Erweiterung des Kreises der ärztlichen Gutachter Erweiterung des Anwendungsbereichs der begrenzten Dienstfähigkeit Einführung einer Gesunderhaltungspflicht auch für Ruhestandsbeamte und der Reaktivierungsmöglichkeit auch im Rahmen einer Teildienstfähigkeit. Seite 5 von 7

6 Die ergriffenen Maßnahmen haben bisher nicht zu einer Verringerung der Zahl der Frühpensionierungen geführt. Dies liegt zum einen daran, dass insbesondere für versorgungsrelevante Maßnahmen aus Gründen des Vertrauensschutzes z.t. weitreichende Übergangsregelungen getroffen werden mussten. Beispielsweise wird der Versorgungsabschlag bei Ruhestandseintritt wegen Dienstunfähigkeit erst ab 2003 voll wirksam. Zum anderen ist für die Dienststellen eine Umsetzung der dienstrechtlichen Regelungen gegenwärtig und auch künftig nur sehr eingeschränkt möglich, weil aufgrund der massiven Stelleneinsparungen in Berlin geeignete Dienstposten häufig nicht zur Verfügung stehen. Auswirkungen auf die Zahl der Frühpensionierungen durch die eingeleiteten Maßnahmen sind daher zum größten Teil erst langfristig zu erwarten. Zwischenzeitlich hat der Deutsche Bundestag auf Antrag der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen die Bundesregierung mit der Entschließung vom 30. November 2001 (zu BR-Drucksache 1022/01) aufgefordert, unter Beteiligung der Länder zu prüfen, welche weiteren Maßnahmen finanzieller und sonstiger Art getroffen werden können, um der vorzeitigen Pensionierung entgegenzuwirken. Welche weitergehenden Maßnahmen im einzelnen erfolgversprechend sein können und wie das Beamtenrecht dazu ergänzt werden muss, wird demnächst in einer gemeinsamen Projektgruppe von Bund und Ländern erarbeitet werden. IV. Verpflichtung der Verwaltungen, die gesundheitliche Eignung von Beamten stets vor ihrer Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit eingehend zu prüfen Eine Verpflichtung der Verwaltungen, die gesundheitliche Eignung von Beamten stets vor ihrer Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit eingehend zu prüfen, besteht nicht, da nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung die gesundheitliche Eignung bei Ablauf der laufbahnrechtlichen Probezeit im Rahmen der Bewährungsfeststellung geprüft wird und sofern Ende der status- und laufbahnrechtlichen Probezeit auseinanderfallen bei Ablauf der statusrechtlichen Probezeit d.h. vor Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit die gesundheitliche Eignung lediglich bei dem Verdacht auf dauernde Dienstunfähigkeit erneut zu prüfen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können gesundheitliche Mängel, die unterhalb der Schwelle zur dauernden Dienstunfähigkeit liegen, nicht zur Verweigerung der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit führen. Nach 10 Landesbeamtengesetz - LBG - darf ein Beamter auf Probe, der die allgemeinen Voraussetzungen des 9 LBG erfüllt, d.h. sich in der Probezeit bewährt und das 27. Lebensjahr vollendet hat, in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen werden. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Feststellung der Bewährung in gesundheitlicher Hinsicht ist der Ablauf der laufbahnrechtlichen Probezeit. Der Beamte verbleibt nach deren Ablauf und der festgestellten Bewährung im Beamtenverhältnis auf Probe, bis er das 27. Lebensjahr vollendet hat. Eine Entlassung ist nach festgestellter gesundheitlicher Bewährung jedoch ausschließlich bei nunmehr festgestellter dauernder Dienstunfähigkeit möglich ( 67 LBG). Eine weitere ärztliche Untersuchung direkt vor der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit ist daher nur in den Fällen angezeigt, in denen der Verdacht auf dauernde Dienstunfähigkeit besteht. Die Problematik hinsichtlich der Notwendigkeit von ärztlichen Untersuchungen vor der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit wurde in den Rundschreiben der Senatsverwaltung für Inneres vom 2. Januar 1986 Inn II A 4/II D 4 und II Nr. 22/1996 vom 28. März 1996 thematisiert. Seite 6 von 7

7 Das Rundschreiben vom 28. März 1996 bezieht sich auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin (Urteil vom 27. November B 2.84) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 25. Februar 1993 BVerwG 2 C ). Nach dieser Rechtsprechung kann einem Beamten auf Probe die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit nicht mehr verwehrt werden, wenn am Ende der laufbahnrechtlichen Probezeit die Bewährung auch in gesundheitlicher Hinsicht durch den Dienstherrn festgestellt wurde. Eine Entlassung am Ende der statusrechtlichen Probezeit kommt dann nur bei dauernder Dienstunfähigkeit in Betracht. Die Entscheidung über die Bewährung des Probebeamten ist daher vor Ablauf der laufbahnrechtlichen Probezeit zu treffen; die erforderliche ärztliche Untersuchung ist zu diesem Zeitpunkt durchzuführen. Regelmäßige Nachuntersuchungen vor der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit sind nicht geboten. Ein Hinweis an die Dienststellen, ärztliche Untersuchungen direkt vor der Ernennung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit vorzunehmen, widerspräche daher der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin und des Bundesverwaltungsgerichts. Der Auftrag wird zum Anlass genommen, die genannten Rundschreiben zusammenzufassen und gleichzeitig zu novellieren. Wie dargestellt, werden sich allerdings hinsichtlich der ausgeführten Problematik keine Änderungen ergeben. Zu T Bundesratsinitiative für ein umfassendes Auskunfts-, Mitteilungs- und Nachweisrecht zur Feststellung des Hinzuverdienstes Mit dem Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3926) ist auch im Beamtenversorgungsrecht ein umfassendes Auskunfts-, Mitwirkungs- und Nachweispflicht für anspruchsberechtigte Versorgungsempfänger geschaffen worden. Die Neuregelung erweitert die Anzeigepflicht der Versorgungsberechtigten gegenüber der Pensionsbehörde und entspricht nunmehr den einschlägigen rechtlichen Vorschriften in anderen Bereichen. Die Rechtsänderung ist zum 1. Januar 2002 in Kraft getreten. Von einer Bundesratsinitiative des Landes Berlin konnte daher abgesehen werden. Wir bitten, den Beschluss damit als erledigt anzusehen. Berlin, den 19. Februar 2002 Klaus Wowereit Regierender Bürgermeister Dr. Körting Senator für Inneres Seite 7 von 7