Ex-post Wirkungsanalyse und Vollzugsanalyse der Sömmerungsbeitragsverordnung (SöBV)

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1 Ex-post Wirkungsanalyse und Vollzugsanalyse der Sömmerungsbeitragsverordnung (SöBV) Technischer Bericht Tobias Schulz Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL

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3 Ex-post Wirkungsanalyse und Vollzugsanalyse der Sömmerungsbeitragsverordnung (SöBV) Technischer Bericht aus dem AlpFUTUR-Teilprojekt 13 Politikanalyse Evaluation bestehender und alternativer Steuerungsinstrumente für das Sömmerungsgebiet Tobias Schulz Herausgeber Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL, Birmensdorf, 2011

4 Autor Tobias Schulz Eidg. Forschungsanstalt WSL Zürcherstrasse 111 CH-8903 Birmensdorf Unter Mitarbeit von Sarah Rabhi-Sidler Zitierung Schulz, T., 2011: Ex-post Wirkungsanalyse und Vollzugsanalyse der Sömmerungsbeitragsverordnung (SöBV). Technischer Bericht aus dem AlpFUTUR-Teilprojekt 13 Politikanalyse Evaluation bestehender und alternativer Steuerungsinstrumente für das Sömmerungsgebiet [published online March 2011] Available from World Wide Web < Birmensdorf, Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL. 119 S. Technischer Bericht aus dem AlpFUTUR-Teilprojekt 13 «Politikanalyse Evaluation bestehender und alternativer Steuerungsinstrumente für das Sömmerungsgebiet». Weitere Informationen zum Projekt und den übergeordneten Resultaten finden sich in: Lauber, S.; Calabrese, C.; von Felten, S.; Fischer M.; Schulz, T., 2011: Evaluation der Sömmerungs beitragsverordnung (SöBV) und alternativer Steuerungsinstrumente für das Sömmerungs gebiet: Befragungsgestützte ex post- und ex ante- Analysen der Sömmerungsnachfrage. Schlussbericht des AlpFUTUR-Teilprojektes 13 Politikanalyse [published online March 2011] Available from World Wide Web < pdf/10913.pdf>. Birmensdorf, Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL; Ettenhausen, Agroscope Reckenholz-Tänikon ART. 46 S. Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL, Birmensdorf, 2011 Bildnachweis Umschlag von oben nach unten: Alp Clünas, Ftan GR Les Croisettes, L Abbaye VD Alp de Mem, San Vittore GR Alp Jänzimatt, Giswil OW (Foto: Hermel Homburger, ART) La Crousa, Saint-Martin VS Alp Menigwald, Diemtigen BE

5 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Zusammenfassung Fragestellung und methodische Vorbemerkungen Daten der Sömmerungsbeitragsstatistik Interviews mit den Vollzugsbeauftragten Die Sömmerungsbeitragsverordnung Zielsystem der Verordnung Die Instrumente der Verordnung Der Vollzug der Verordnung Erwartungen zur Wirkung und Vollzug der Sömmerungsbeitragsverordnung Erwartungen bezüglich der Wirkung auf die Auslastung Erwartungen zum Vollzug von Normalbesatz und Bewirtschaftungsauflagen 23 4 Wirkungsanalyse Entwicklung der Tierkategorien Messung der Auslastung Mögliche Bestimmungsfaktoren der Auslastung Untersuchung der Bestimmungsfaktoren der Auslastung Entwicklung der verschiedenen Schafweide-Kategorien Vollzugsanalyse Auswahl der Fälle und der Experten Organisation des Vollzugs in den Kantonen Kosten des Vollzugs in den Kantonen Vollzugsschwierigkeiten Schlussfolgerungen A Anhang A.1 Interviewpartner A.2 Die Sömmerungsbeitragsverordnung seit A.3 Entwicklung der Normalstösse über die Zeit A.4 Auslastung nach Grössenklassen von Betrieben A.5 Auslastung nach Grössenklassen von Betrieben (Graubünden) A.6 Betriebe mit verfügtem Normalbesatz aber ohne tatsächlichen Besatz.. 98 A.7 Betriebe nach Auslastungskategorien (Für die Bezirke des Kantons Graubünden) A.8 Spezielle Kategorien von Betrieben gemäss Besatz nach Kantonen A.9 Tabellen zu den Abbildungen

6 Abkürzungsverzeichnis AGIS BBV BLW CHF EDV FBG GVE NST RGVE SBwV SöBV TEP-Beiträge TVD Agrarinformationssystem Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft mit erschwerten Bedingungen Bundesamt für Landwirtschaft Schweizer Franken Elektronische Datenverarbeitung Flächenbeitragsgesetz Grossvieheinheit Normalstoss Raufutterverzehrende Grossvieheinheit Verordnung des Bundesamtes für Landwirtschaft über die Bewirtschaftung von Sömmerungsbetrieben Sömmerungsbeitragsverordnung Beiträge für Tierhaltung unter erschwerten Produktionsbedingungen Tierverkehrsdatenbank 4

7 Zusammenfassung Im Rahmen des AlpFUTUR-Teilprojektes 13 Politikanalyse, wurde eine Wirkungs- und Vollzugsevaluation der Sömmerungsbeitragsverordnung (SöBV) durchgeführt. Erstere basiert auf einer Analyse der Sömmerungsbeitragsstatistik, welche im Zusammenhang mit der Administration der entsprechenden Beiträge seit dem Jahr 2000 vom Bundesamt für Landwirtschaft aufgebaut wurde. Damit liegen Daten zu den verschiedenen Tierkategorien, den entsprechenden Auszahlungen sowie einige Zusatzinformationen für die ca Alpbetriebe der Schweiz vor. Diese Daten lassen es einzig zu, die Bestossung und die Beitragskürzungen bei Abweichungen vom verfügten Normalbesatz auf Betriebsebene zu messen. Betreffend die Beitragskürzungen aufgrund eines Verstosses gegen die Bewirtschaftungsauflagen liegen mit dieser Datenbank nur rudimentäre Informationen vor. Gewisse Eigenheiten der SöBV, wie z. B. das Toleranzband bei der Beurteilung der Einhaltung des Normalbesatzes, die fehlende Differenzierung der Beiträge nach Regionen oder Betriebstyp und die Differenzierung der Beiträge nach Weideführungs-Kategorien bei den nicht gemolkenen Schafen, lassen aber dennoch die Untersuchung einiger interessanter, durch diese Verordnung bewusst, aber teilweise auch implizit gelenkter Entwicklungen zu. Die Umsetzung der Bestimmungen der Verordnung hängt auch von der Organisation des Vollzugs in den Kantonen ab. Daher sind Befragungen der Vollzugsbeauftragten in ausgewählten Kantonen durchgeführt worden, wobei auch die Kosten des Vollzugs auf den verschiedenen Ebenen (Betrieb, Gemeinde, Bezirk, Kanton und Bund) geschätzt wurden. Aus dem Vergleich von Vollzugsorganisation, Kosten und den aus der Sömmerungsbeitragsstatistik zu lesenden Informationen betreffend die Vollzugshandlungen werden Vollzugsschwierigkeiten identifiziert. Im Hinblick auf eine ab 2014 vorgesehene Erhöhung der Sömmerungsbeiträge sowie eine weitere Verschärfung der Bewirtschaftungsauflagen werden Hinweise zur künftigen Verringerung solcher Vollzugsschwierigkeiten gemacht. 1 Fragestellung und methodische Vorbemerkungen Seit die Sömmerungsbeitragsverordnung im Jahre 2000 grundlegend revidiert wurde, hat das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) systematisch die in den Kantonen gesammelten Daten zur Bestossung der Alpen und zu den geleisteten Beiträgen auf Betriebsebene archiviert. Basierend auf dieser Datengrundlage soll hier versucht werden, in Ergänzung zu den simulationsbasierten ex-ante Evaluationsstudien von Mack et al. (2008) und Calabrese et al. (2011), die Wirkung dieser Beiträge ex-post abzuschätzen. Anders als bei den genannten ex-ante Analysen kann dabei jedoch nicht die Wirkung einer Erhöhung oder Senkung der Beiträge z. B. auf den Strukturwandel oder die Bewirtschaftungsintensität untersucht werden. Dies ist nicht möglich, weil die Beiträge zu wenig oder gar nicht nach Regionen oder Tierkategorien differenziert werden, womit einer Analyse, die auf Beobachtungsdaten beruht, die Vergleichsmöglichkeit entzogen ist. Vielmehr steht der Mechanismus der Beitragskürzungen, und dessen Vollzug durch die Kantone, im Vordergrund. Mit den Beitragskürzungen soll letztlich ein Anreiz dazu gegeben werden, die besonderen Bedingungen der SöBV, die aus den Zielen der Verordnung abgeleitet wurden, einzuhalten. Im Folgenden wird zunächst die Sömmerungsbeitragsverordnung, und insbesondere ihre Entwicklung seit den 80-er Jahren, vorgestellt (Kapitel 2). Basierend auf den entsprechenden Änderungen im Verordnungstext, auf der Anpassung von Weisungen oder auf Stellung- 5

8 nahmen im Vernehmlassungsprozess werden Erwartungen über die Wirksamkeit spezieller Eigenheiten des Beitrags- und Sanktionsregimes, sowie über Vollzugsschwierigkeiten formuliert (Kapitel 3). Diese Erwartungen betreffend Wirkung und Vollzug werden in den nachfolgenden Kapiteln 4 und 5 überprüft. Zunächst folgen aber noch einige Hinweise betreffend die verwendenten Sekundärdaten und zu den selbst erhobenen Informationen. 1.1 Daten der Sömmerungsbeitragsstatistik Diese Studie stützt sich zum einen auf die Daten der Sömmerungsbeitragsstatistik. Für die vorliegende Studie lagen die Daten der Periode 2000 bis 2008 vor. Diese Daten werden in den Kantonen gesammelt und sie umfassen die Informationen zu Zahlungen und Kürzungen seit dem Jahr Zudem enthält die Sömmerungsbeitragsstatistik die Informationen des von den Betrieben eingereichten Beitragsgesuchs, also die Anzahl Tiere, differenziert nach Tierkategorie, sowie die Sömmerungsdauer 1. Dabei ist allerdings zu beachten, dass es sich um Selbstdeklarationen zu Beginn der Sömmerungsperiode handelt 2. Die Betriebe sind zwar verpflichtet, spätere Mutationen zu melden und die Kantone unternehmen entsprechende Anstrengungen, diese Informationen zu erhalten und auch zu kontrollieren. Abgesehen davon, dass es natürlich immer Betriebe geben kann, die unwahre Angaben machen, ist die Unsicherheit über die tatsächliche Sömmerungsdauer gewisser Tiere und über den tatsächlichen Zeitpunkt des Alpabzugs zu Beginn der Sömmerungsperiode relativ gross. Wie gut diese Daten demnach die Wirklichkeit abbilden, bleibt leider im Dunkeln. Eine weitere Quelle der Unsicherheit im Zusammenhang mit den verwendeten Daten ergibt sich aus dem Umstand, dass die Sömmerungsbeiträge nach dem Wohnort des Bewirtschafters administriert werden. Wenn also ein Alpbetrieb im Kanton Freiburg liegt, der Bewirtschafter seinen Wohnsitz jedoch im Kanton Bern hat, so müssen die Beiträge vom Kanton Bern entrichtet werden. Leider stand uns aus Gründen des Datenschutzes nur der Standort des Betriebes und nicht auch der Wohnsitz des Bewirtschafters zur Verfügung. Gewisse Betriebe, welche aufgrund des Standortes in den hier verwendeten Daten einem bestimmten Kanton angehören, wurden aber von einem anderen Kanton administriert. Dieses Problem wiegt nicht besonders schwer. Im Kanton Bern, der am meisten Betriebe aufweist, betrifft dies ca. 100 Betriebe, was deutlich unter der 10% Marke liegt. In den übrigen Kantonen liegt dieser Anteil in der Regel sogar deutlich tiefer oder beträgt gar Null. Überdies ist zu beachten, dass nach der Einführung des Normalbesatz-Konzeptes noch über ein bis zwei Jahre Korrekturen an den entsprechend pro Betrieb verfügten Bestossungszielen 1 Bereitgestellt werden diese Informationen durch das Agrarinformationssystem des Bundesamtes für Landwirtschaft (AGIS). Für die Sömmerungsbeitragsstatistik werden darin Strukturdaten (Informationen zu den Tierkategorien) und Daten zu den Direktzahlungen zusammengeführt. Dabei ist es nicht ausgeschlossen, dass es zu kleineren Inkonsistenzen kommen kann. So kann z. B. der tatsächliche Besatz eines Alpbetriebs einerseits durch die Strukturdaten (GVE-Faktor der Tierkategorie multpliziert mit Anzahl Tiere und Sömmerungsdauer) berechnet werden, andererseits wird er aber in den Beitragsdaten ebenfalls gesondert aufgelistet. Vergleicht man den aus den Strukturdaten berechneten Besatz mit jenem, der in den Beitragsdaten aufgelistet ist, so ergibt sich eine (wenngleich nicht sehr ausgeprägte) Differenz. In dieser Studie werden hauptsächlich die Beitragsdaten verwendet und der festgestellten Diskrepanz wurde nicht weiter nachgegangen 2 Grundsätzlich ist der tatsächliche Besatz der Alpbetriebe zumindest für das Rindvieh auch über die Tierverkehrsdatenbank (TVD) feststellbar. Diese Daten liegen aber erst seit dem Jahr 2008 vor, weshalb sie für die vorliegende Studie nicht von Relevanz sind 6

9 (dem für jeden Betrieb eigens verfügten Normalbesatz ) vorgenommen wurden. Ausserdem muss davon ausgegangen werden, dass sich das neue System in den ersten Jahren erst einspielen musste. Es wird deshalb im Grossteil der nachfolgenden Untersuchung auf die Verwendung der Daten der ersten drei Jahre (2000 bis 2002) verzichtet. Eine letzte Einschränkung betreffend die Daten der Sömmerungsbeitragsstatistik ergibt sich daraus, dass diese die Beziehungen zwischen den einzelnen Sömmerungsbetrieben nicht konsequent genug abbilden. Erfasst ist jeder Betrieb, der ein Beitragsgesuch einreicht. Je nach Tradition oder Kalkül des Bewirtschafters kann ein mehrstafeliger Betrieb als ein einzelner Betrieb abgerechnet werden oder es können Gesuche für jeden Stafel einzeln eingereicht werden. Es ist aus den Daten der Sömmerungsbeitragsstatistik nicht nachvollziehbar, welche Betriebe organisatorisch in einer solchen Weise, oder vielleicht auch aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Korporation, zusammengehören. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass die Daten zur Sömmerung im Zuge der Administration der Sömmerungsbeiträge in den Kantonen gesammelt und dem BLW zur Verfügung gestellt werden. Dabei können viele, und mit der Zeit sich verändernde Faktoren die Datenqualität beeinflussen (vgl. auch Fussnote 1). So wurde im Jahr 2008 im Kanton Jura eine Neudefinition der Betriebe vorgenommen, was darin resultiert, dass die Anzahl Sömmerungsbetriebe im Kanton Jura vom Jahr 2007 auf das Jahr 2008 um einen Viertel ansteigt. Auch wenn im Laufe der Abfassung dieser Arbeit einige Inkonsistenzen der Sömmerungsbeitragsstatistik bereinigt werden können, so kann nicht ganz ausgeschlossen werden, das derartige Strukturbrüche oder andere Inkonsistenzen an anderen Orten der Statistik nicht erkannt wurden. Für Graubünden, einen grossen Alpkanton mit vielen Betrieben, wurden zusätzlich die Ergebnisse einer im Jahre 2005 durchgeführten Betriebsbefragung (Plantahof, 2007) eingebunden, was vor allem für die Wirkungsanalyse die Möglichkeit brachte, weitere Strukturmerkmale auf Betriebsebene zu berücksichtigen. Dabei ergaben sich freilich besondere Probleme der Datenqualität und der Verbindung dieser Befragungsdaten mit denen der Sömmerungsbeitragsstatistik, auf welche jedoch im entsprechenden Abschnitt gesondert eingegangen wird (vgl. Abschnitt 4.3, Fussnote 28). 1.2 Interviews mit den Vollzugsbeauftragten Die Aussagen zum Vollzug der Beiträge stützen sich auf Experteninterviews, welche in ausgewählten Kantonen und beim Bundesamt für Landwirtschaft mit den Vollzugsbeauftragten (vergleiche die Liste in Abschnitt A.1) zwischen November 2009 und Februar 2010 durchgeführt wurden. In der Regel wurde jene Person befragt, welche von aussen besehen für die Administration der Sömmerungsbeiträge und Betriebskontrollen zuständig ist. In einigen Kantonen waren dann aber mehrere Personen bei der Befragung anwesend. Diese Interviews dauerten je eine gute Stunde, teilweise auch etwas länger. In dieser kurzen Zeit war es natürlich nicht möglich, alle Aspekte des Vollzugs vertieft zu behandeln. Die Interviews wurden anhand eines Interview-Leitfadens durchgeführt, welcher in drei Teile gegliedert war: zu Beginn standen Fragen nach der Organisation des Vollzugs sowie zur Abfolge und das Zusammenwirken der einzelnen Vollzugshandlungen über das Jahr hinweg. Es folgten Fragen spezifisch zur Durchsetzung des Normalbesatzes, bzw. zur Feststellung des Besatzes und der Handhabung von Beitragskürzungen bei Unter- oder Überbestossung, sowie zusätzlich auch zur Kontrolle und Durchsetzung der verschiedenen Bewirtschaftungsauflagen. Abschliessend wurden die Vollzugsbeauftragten auch noch kurz zu Ihrer Einschätzung betreffend die Angepasstheit der Sömmerungsbeitragsverordnung insgesamt und betreffend mögliche Szenarien zu ihrer Weiterentwicklung befragt. 7

10 Im entsprechenden Kapitel werden zur Illustration auch Zitate der Vollzugsbeauftragten verwendet (Kvale und Brinkmann, 2008). Diese wurden aber einerseits anonymisiert, d. h. alle Elemente, die einen Hinweis auf den Urheber des Zitats liefern könnten, wurden beseitigt und die französischsprachigen Zitate wurden übersetzt. Andererseits wurden die Zitate bereinigt. Erstens wurde die Struktur der Sätze so angepasst, dass das mündliche Zitat eher wie ein schriftliches erscheint. Dieses soll zwar einzig der Leserlichkeit dienen, allerdings war es teilweise unumgänglich, inhaltliche Ergänzungen zuzufügen, welche sich aus früheren Passagen oder aus dem Kontext des Gesagten ergeben und zur vollständigen Erfassung dessen dienen, was mit dem Gesagten ausgedrückt werden sollte. Diese Hinzufügungen (aber auch die Auslassungen) sind mit eckigen Klammern kenntlich gemacht. Insbesondere die Erhebung der Vollzugskosten hätte den zeitlichen Rahmen dieser persönlichen Befragungen gesprengt. Zusätzlich wurde deshalb einige Zeit später (April 2010) 3 auch noch eine schriftliche Befragung zu den Kosten des Vollzugs unter den schon persönlich befragten Vollzugsbeamten durchgeführt (vgl. den Fragebogen im Anhang). Diese schriftliche Befragung wurde nur an jene Kantone geschickt, in welchen auch persönliche Interviews durchgeführt wurden und sie wurde auch von allen Kantonen ausser einem beantwortet. 2 Die Sömmerungsbeitragsverordnung Gemäss Artikel 77 des aktuellen Landwirtschaftsgesetzes von 1998 (LwG, 1998) erhalten die Bewirtschafter von Sömmerungsbetrieben und Sömmerungsweiden Bundesbeiträge, damit sie einen Anreiz bekommen, zu Schutz und Pflege der Kulturlandschaft beizutragen. Bei der Festlegung der Höhe der Beiträge werden die am Markt erzielbaren Mehrerlöse berücksichtigt. Dabei setzen die Sömmerungsbeiträge bisher allerdings nur einen bescheidenen finanziellen Anreiz zur Bewirtschaftung der Alpweiden 4. Vielmehr spielen oder spielten die Investitionsbeiträge für Strukturverbesserungen (SVV, 1998), die (inzwischen aufgehobenen) Alpmilchkontingente und die Zuschläge für RGVE- und TEP-beitragsberechtigte Tiere eine vermutlich sehr viel massgeblichere Rolle für die Bestossung der Alpweiden (vgl. dazu insbesondere auch die Evaluationsstudie von Mack et al., 2008). 2.1 Zielsystem der Verordnung Bevor auf die genaue Funktionsweise der Sömmerungsbeitragsverordnung (im Folgenden nur noch kurz SöBV genannt) eingegangen werden kann, muss zunächst einmal das Zielsystem der Verordnung dargestellt werden. Dazu soll kurz auf die Entwicklung der Bestimmungen 3 Zum Zeitpunkt dieser Befragung, war gerade das erste Jahr unter der neu revidierten Verordnung von 2007 vergangen. In allen Kantonen bringen Revisionen der Verordnung vermutlich erhebliche Mehraufwendungen und insbesondere diese Revision brachte aufwändige Anpassungen mit sich (Bewilligung Dünger, Anpassung Vollzug bei Betrieben mit Milchvieh das nur kurz gesömmert wird). Insofern liegen die hier ausgewiesenen Kosten für den Vollzug bei einigen oder allen Kantonen tendenziell etwas höher als in einem normalen Jahr. 4 In Abbildung A1 im Anhang sind die durch Lauber et al. (2011) zusammengestellten Informationen zu den Beitragssätze für die einzelnen Tierkategorien und ihre Entwicklung seit 1980 aufgelistet 8

11 zur Ausrichtung von Direktzahlungen zur Unterstützung der Sömmerung seit 1980 eingegangen werden. Die Verordnungen von 1980 und 1998: Erhaltung der Ertragskraft der Weiden und Stützung der Bewirtschaftung Bundesbeiträge, die explizit die Sömmerung von Vieh auf den Alpweiden unterstützen sollen, gibt es seit Basierend auf dem Flächenbeitragsgesetz von 1979 (FBG, 1979) wurde 1980 eine Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft mit erschwerten Produktionsbedingungen erlassen (BBV, 1980). Die Verordnung nannte in Artikel 6 unter dem Titel Bewirtschaftungsauflagen die langfristige Erhaltung der Ertragskraft des Bodens sowie ganz allgemein den Schutz der Umwelt. Ausserdem wurden in Artikel 7 besondere Anforderungen für die Bewirtschaftung von ökologisch sensiblen Flächen (Trockenstandorte usw.) gemacht. Gemäss Werthemann und Imboden (1982) sollte diese Verordnung in erster Linie der teuerungsbedingten Verschlechterung des Betriebsabschlusses bei Kuhalpen entgegenwirken. Bei Jungvieh- und Schafalpen stand hingegen durchaus schon die Landschaftspflege im Vordergrund der Rechtfertigung, da die Beiträge nur für überwachte Tiere oder solche auf eingezäunter Weide ausbezahlt wurden. Die durch den vom Volk gestützten neuen Landwirtschaftsartikel in der Verfassung ausgelöste ökologische Neuausrichtung der Agrarpolitik kam erst mit dem Reformpaket Agrarpolitik 2002 voll zum Tragen, welche in einer Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Jahre 1998 mündete (LwG, 1998). Als Folge dieser Revision wurde 1998 auch eine revidierte Verordnung über die Direktzahlungen für gesömmertes Vieh (nun explizit Sömmerungsbeitragsverordnung genannt) beschlossen (SöBV, 1998), welche sich seither insbesondere auf Artikel 77 Absätze 1-3 des Landwirtschaftsgesetzes stützt. Die neue Verordnung band neu, vorerst nur für Gemeinschaftsweiden, die Beiträge an den sogenannten Normalstoss 5 (ein Konzept, das auch die Zeit berücksichtigt, die ein Tier auf einem Alpbetrieb verbringt; vgl. Abschnitt 2.1) und enthielt im Unterschied zu ihrer Vorgängerin nun explizitere Bewirtschaftungsauflagen, welche darauf schliessen lassen, dass die Gefahr einer Übernutzung der Weiden erkannt worden war (vgl. Abschnitt 2.2). Neu als Bewirtschaftungsauflagen erwähnt waren die Einhaltung der Vorschriften in Schutzgebieten, die Ausrichtung der Bestossung am Futterertrag der Weiden (bzw. eine pauschale Begrenzung der Tierzahl gemäss der vorhandenen Fläche) sowie die Begrenzung von Düngung, Herbiziden und Futterzufuhr. Als beitragsrelevant wurde überdies auch die Einhaltung der Vorschriften gemäss der inzwischen etablierten Natur- und Heimatschutz-, Gewässerschutz-, Tierschutz- und Umweltschutzgesetzgebung definiert. Entsprechend wurde auch ein Sanktionierungsmechanismus eingebaut, gemäss dem bei Nichtbeachtung der Bewirtschaftungs- und der sonstigen Auflagen mit Beitragskürzungen zu rechnen war. Die Verordnung von 2000: Kulturlandschaftspflege durch Bewirtschaftung Kurz darauf, nämlich schon im Jahre 2000, folgte eine grundlegende Revision der Sömmerungsbeitragsverordnung (SöBV, 2000). Bezüglich der Zielsetzungen ist demnach inbesondere Artikel 77 Absatz 1 LwG relevant, welcher besagt, dass der Bund 5 Vgl. auch die Zusammenstellung der Anpassungen an den Beiträgen in Abbildung A1 im Anhang. 9

12 für den Schutz und die Pflege der Kulturlandschaft Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von Sömmerungsbetrieben und Sömmerungsweiden Beiträge ausrichtet. Schutz und Pflege der Kulturlandschaft sollen also grundsätzlich durch die Aufrechterhaltung der Bewirtschaftung der Sömmerungsweiden erreicht werden. Die Verordnung bezieht sich weiterhin, wie in der vorhergegangenen Version, explizit auf die Bereitstellung von Kulturlandschaft. Allerdings geht sie in einem entscheidenden Punkt weiter, da die Beiträge neu an die Ertragskraft der Sömmerungsweiden gebunden werden. Die ökologische Neuausrichtung der Verordnung bestand nun insbesondere auch darin, dass gemäss Artikel 6 (Abschnitt 2: Normalbesatz) für jeden Betrieb ein sogenannter Normalbesatz (vgl. dazu Abschnitt 2.2) verfügt werden musste, welcher dem langfristig tragfähigen, also nachhaltigen, Viehbestand auf den Weiden des Betriebs entsprechen sollte (Artikel 6). Im Abschnitt 3 der Verordnung (Anforderungen an die Bewirtschaftung) ist in Artikel 10 festgehalten, dass die Betriebe sachgerecht und umweltschonend bewirtschaftet werden müssen. In litera a bis i wird eine Liste von Vorschriften gegeben, die konkretisieren, was eine sachgerechte und umweltschonende Bewirtschaftung bedeutet. Dabei werden explizit erwähnt: der Schutz vor Tritt und Verbiss (Erosion), die Pflege der Naturschutzflächen, die Futterzufuhr (Eutrophierung) und die Düngung, die auf eine ausgewogene und artenreiche Zusammensetzung der Pflanzenbestände auf den Weideflächen und eine massvolle und abgestufte Nutzung derselben abgestimmt sein soll. Des Weiteren wird auch der Unterhalt der Gebäude, Anlagen und Zufahrten explizit erwähnt (zu diesen Bewirtschaftungsauflagen vgl. auch Abschnitt 2.2). Zusätzlich erliess das BLW eine Verordnung über die Bewirtschaftung von Sömmerungsbetrieben (SBwV, 2004) in welcher Bewirtschaftungspläne geregelt und besondere Bestimmungen betreffend die Alpung von Schafen aufgestellt wurden, sowie eine Richtlinie zur Handhabung der Beitragskürzungen (BLW, 2005), auf welche aber erst weiter unten, in Abschnitt 2.2 eingegangen wird. Die Verordnung von 2007: Erste Anzeichen zur Bekämpfung der dualen Entwicklung Die Revision liegt nicht mehr im Mittelpunkt des Interesses dieser Evaluation, zumal die Daten zu den Sömmerungsbetrieben, auf die dieser Bericht hauptsächlich abstellt, bisher nur bis 2008 erhältlich sind, die Revision aber erst 2009 umgesetzt wurde. Dennoch ist es wichtig herauszuarbeiten, wie die Verordnung inzwischen angepasst wurde. Die neuste SöBV (SöBV, 2007) stützt sich im Grundsatz selbstverständlich weiterhin auf auf Artikel 77 (Sömmerungsbeiträge) des Landwirtschaftsgesetzes (LwG, 1998). Die Zusatzverordnung betreffend die Bewirtschaftungsvorschriften (SBwV, 2004) und die Kürzungsrichtlinie des Bundesamtes für Landwirtschaft wurden in die Verordnung integriert (BLW, 2007a, 2,5 & 98). Bezüglich der Zielsetzungen ist nach wie vor Absatz 1 von Artikel 77 LwG der zentrale Artikel. Auch die Ausrichtung des Normalbesatzes auf eine nachhaltige Nutzung der Alpweiden ist weiterhin die Richtschnur der Verordnung. Das BLW hatte im Vernehmlassungsprozess 6 Inkraftsetzung

13 zur Revision der Verordnungen im Rahmen der Agrarpolitik 2011 diese grundsätzlichen Ziele der Verordnung bestätigt. So werden die Beiträge nach dem Leitsatz Pflege durch Nutzung zum Schutz sowie zur Erhaltung der vielfältigen Kulturlandschaft des Sömmerungsgebietes ausgerichtet (BLW, 2007a, 97) und es wird noch einmal betont, dass der Normalbesatz dem Grundsatz einer nachhaltigen Nutzung entsprechen soll. Die entscheidende Weiterentwicklung der Verordnung lag demnach in der weiteren Konkretisierung und teilweisen Verschärfung sowie auch der teilweisen Lockerung einiger Bewirtschaftungsauflagen. Die entsprechenden Bestimmungen befinden sich nun in Abschnitt 4 (Anforderungen an die Bewirtschaftung). Gemäss Artikel 12 gilt weiterhin, dass die Betriebe sachgerecht und umweltschonend bewirtschaftet werden müssen. Die bemerkenswerteste Änderung ist wohl in Artikel 14 festgehalten. Dort steht nun explizit, dass die Weiden vor Verbuschung und Vergandung zu schützen sind und dies sogar noch vor der Nennung des Schutzes vor Tritt und Verbiss durch Weidetiere und der Nennung der vorschriftsgemässen Bewirtschaftung von Naturschutzflächen im gleichen Artikel. Gemäss BLW bringen diese Veränderungen eine Ergänzung der Bewirtschaftsungsvorschriften im Interesse der Ökologie (BLW, 2007a, 99). Das BLW betont denn in den Erläuterungen zur Vernehmlassung auch explizit diese Neuerung und weist darauf hin, dass die Gefahr einer zunehmenden dualen Entwicklung bei der Weidenutzung (gleichzeitige Extensivierung von abgelegenem Grenzertragsland und Intensivierung von betriebsnahem Land) erkannt wurde (BLW, 2007a, 104). Den Erläuterungen des Bundesamtes für Landwirtschaft zur Vernehmlassung des ersten Verordnungspaketes der Agrarpolitik 2011 ist zu entnehmen, dass die Revision der SöBV damit auf einige neuere Entwicklungen reagiert, wie z. B. auf den Strukturwandel und die damit verbundene Einsicht, dass längerfristig von eher abnehmenden Bestossungszahlen auszugehen ist (BLW, 2007a, 97). Dass die Sömmerungsbeiträge auf die Revision hin um 10 Millionen Franken aufgestockt wurden, war hingegen hauptsächlich dem Abbau der Marktstützung im Milchbereich geschuldet. Die so frei gewordenen Mittel wurden in die Direktzahlungen umgelagert und sollten helfen die Differenz der Sömmerungsbeiträge zu den Beiträgen für Heimweiden etwas zu reduzieren. Man verspricht sich nicht zuletzt, damit der (vermuteten) Abnahme der Bestossung entgegenzuwirken, welche aufgrund des Strukturwandels bei den Talbetrieben und dem damit einhergehenden Abbau des Viehbestands unumgänglich scheint. 7 Für einen Systemwechsel hin zu einer ergebnisorientierten Differenzierung der Beiträge nach Weidequalität war es 2007 aber offenbar noch zu früh. Solche Ansätze wurden damals aber durchaus schon diskutiert (BLW, 2007a, 98). Das BLW stellte jedoch fest, dass kein umittelbarer Handlungsbedarf besteht (BLW, 2007a, 98). Grundsätzlich, so das BLW, habe die Ausrichtung der Sömmerungsbeiträge am Normalbesatz und an den Bewirtschaftungsauflagen die Bewährungsprobe bestanden (BLW, 2007a, 99). 7 Die entsprechende Erhöhung der Beiträge ist in der Zusammenstellung in Abbildung A1 im Anhang dokumentiert. 11

14 2.2 Die Instrumente der Verordnung Die Verordnung von 1998: Beiträge für einzelne Tiere und erste Anzeichen für eine Reform Als Reaktion auf die Abwanderung der Arbeitskräfte aus dem Berggebiet im Zuge der Hochkonjunktur der 1960-er Jahre, wurde Ende der 1970-er Jahre das Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft mit erschwerten Bedingungen (Flächenbeitragsgesetz FBG, 1979) verabschiedet. Darauf aufbauend entstand 1980 dann die bereits erwähnte Verordnung, welche Beiträge zur Unterstützung der Sömmerung von Vieh auf den Alpweiden vorsah (BBV, 1980). Der Beitragssatz wurde damals für jedes einzelne gesömmerte Tier ausbezahlt, allerdings wurden dabei nur bestimmte Tierkategorien berücksichtigt. Es wurde jedoch nicht zwischen gemolkenen und nicht gemolkenen Kühen oder Schafen unterschieden und auch die Abstufung der Beiträge richtete sich nicht nach dem GVE-Anteil der entsprechenden Tiere (Werthemann und Imboden, 1982). 8 Relativ bald mussten jedoch gravierende Mängel dieser Verordnung festgestellt werden (Anwander et al., 1990, ): Die Auszahlung der Beiträge pro Tier führte bei gewissen Betrieben zu einer Intensivierung und Übernutzung der Alpweiden. Deshalb wurde damals vorgeschlagen, einen Pauschalbeitrag nach maximal möglicher Bestossung einzuführen. Dadurch versprach man sich auch eine administrative Entlastung. Es wurde erkannt, dass die Bestossung alleine noch nicht zielführend sein muss und dass der vorgeschlagene Pauschalbeitrag auch von einer sachgerechten Bewirtschaftung abhängig gemacht werden muss. Es wurden also verbindliche Nutzungsvorschriften gefordert, inklusive entsprechende Kontroll- und Sanktionsmechanismen. Es wurde überdies erkannt, dass Spezialalpen (Ziegen, Milchschafe) gezielt gefördert und dass auch neue Alpungsformen (extensive Mast, Mutterkuhhaltung) unterstützt werden sollten. Als besonders problematisch wurde damals bezeichnet, dass die Eigentümer von Alpen für die Infrastruktur aufzukommen haben, die Bewirtschafter den Eigentümern jedoch die Beiträge vorenthalten können. Die Verordnung von 1998 (SöBV, 1998), basierend auf dem revidierten Landwirtschaftsgesetz von 1998 (LwG, 1998) brachte, wie in Abschnitt 2.1 schon erwähnt, eine gewisse Verschärfung bei den Bewirtschaftungsauflagen. Des Weiteren wurde für Gemeinschaftsweide- Betriebe einen Neuerung eingeführt, welche später auf alle Sömmerungsbetriebe ausgeweitet werden sollte: die Beiträge wurden für diese Betriebe nicht mehr nur nach GVE, sondern neu zusätzlich unter Berücksichtigung der Sömmerungsdauer ausbezahlt. Dieses war der erste Schritt hin zu einer grundsätzlicheren Revision im Jahre 2000, welche insbesondere der Intensivierung und Überbestossung der Alpweiden entgegenwirken sollte. 8 Vgl. auch Abbildung A1 im Anhang. 12

15 Die Verordnung von 2000: Normalbesatz und Bewirtschaftungsauflagen Anlässlich der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Jahre 1998 (LwG, 1998) wurde auch die SöBV revidiert. Die Beiträgssätze wurden neu pro Normalstoss (NST) ausbezahlt. Ein Normalstoss wurde als eine Grossvieheinheit (GVE) definiert, die genau 100 Tage gesömmert wurde. Damit rückte die Anzahl Tiere auf dem Betrieb etwas in den Hintergrund und es wurde mehr Gewicht auf deren Aufenthaltsdauer gelegt. Da die Tiere die Alpweiden grundsätzlich nicht nur um so mehr nutzen, je mehr sie sind, sondern auch je länger sie bleiben, wurde für die zulässige Anzahl Normalstösse eines Betriebs als Richtlinie der sogenannte Normalbesatz eingeführt, also eine als nachhaltig empfundene Bestossung der Alpweiden (SöBV, 2000). Für die Festlegung des Normalbesatzes der einzelnen Betriebe wurde allerdings keine grundsätzliche Neubeurteilung des Futterertrags der Weiden und der Nachhaltigkeit der aktuell praktizierten Bestossung vorgenommen. Vielmehr wurde davon ausgegangen, dass die damals aktuelle Bestossung im Prinzip nachhaltig ist. Die Verfügung des Normalbesatzes orientierte sich entsprechend an der durchschnittlichen Bestossung der Flächen während der Jahre 1996 bis Dies galt jedoch nicht für den Normalbesatz für nicht gemolkene Schafe, denn hier behielt sich das BLW gemäss Artikel 6 Absatz 5 (SöBV, 2000) vor, weitergehende Regeln aufzustellen, da offenbar die Übernutzung von Schafweiden als Problem erkannt worden war (vgl. auch BLW, 2007b). Normalbesatz und Kürzungsschema bei abweichender Bestossung Die Ausrichtung der Sömmerungsbeiträge am Normalbesatz stellte zusammen mit einem entsprechenden Beitragskürzungs-Mechanismus bei Abweichungen vom Normalbesatz das eine neue Instrument der Sömmerungsbeitragsverordnung dar. Dabei wurde berücksichtigt, dass Abweichungen vom Normalbesatz insbesondere aufgrund schwer vorhersehbarer Witterungsverhältnisse fast unausweichlich sind, zumal neu auch die Sömmerungsdauer in die Berechnung des Besatzes mit einbezogen wurde. Entsprechend wurde ein Toleranzband für die Beurteilung des tatsächlichen Besatzes definiert. Liegt der tatsächliche Besatz eines Betriebes innerhalb dieses Bandes (gegen unten 75% des Normalbesatzes und gegen oben 110%, bzw. 115%), dann werden die vollen Beiträge gemäss Normalbesatz (d. h. für jede relevante Tierkategorie die Anzahl Normalstösse des Normalbesatzes multipliziert mit dem entsprechenden Beitragssatz) ausbezahlt. Unter- oder überschreitet die Auslastung die Toleranzgrenzen, dann erfolgen die Kürzungen quasi automatisch, basierend auf den Angaben, die ein Sömmerungsbetrieb in Selbstdeklaration auf dem Antragsformular gemacht hat. Zu Beginn jeder Sömmerungsperiode muss demnach ein Sömmerungsbetrieb beim Kanton den Antrag auf Beiträge stellen, wobei auf den Stichtag 25. Juli der Tierbestand und die voraussichtliche Sömmerungsdauer anzugeben sind. Zu diesem Datum ist der Alpauftrieb in der Regel natürlich schon erfolgt, aber das Alpabzug-Datum, sofern es nicht ohnehin immer dasselbe ist, kann jeweils nur grob abgeschätzt werden. Offensichtlich wurden Abweichungen vom Normalbesatz nach unten als weniger gravierend angesehen als Abweichungen nach oben. Das alte Regime hatte bereits tendenziell zu einer Übernutzung gewisser Weiden geführt und eine Übernutzung der Alpweiden hat relativ schnell gravierende Erosionsschäden zur Folge. Ein tatsächlicher Besatz über 110% des 13

16 Normalbesatzes hat deshalb schon eine Kürzung der Beiträge um 25% zur Folge 9, ein Besatz über 115% führt gar zur Streichung der gesamten Beiträge. Abweichungen nach unten haben erst bei einer Unterschreitung von 75% des Normalbesatzes Kürzungen zur Folge. Wird die 75%-Marke unterschritten, so führt dies zunächst zu einer durchaus schmerzhaften Streichung von 25% der Beiträge. Jeder weitere fehlende Normalstoss wird dann aber in dem Sinne toleriert, als einfach gemäss tatsächlichem Besatz ausbezahlt wird, egal gross die weitere Abweichung vom Normalbesatz unter der 75% Marke. Insgesamt resultiert also eine sehr viel mildere Bestrafung der Unterbestossung resultiert. 10 Bewirtschaftungsauflagen und Sanktionschema bei Nichteinhaltung Das zweite wichtige Instrument der Sömmerungsbeitragsverordnung von 2000 stellten die neuen, detailliert abgefassten und im Vergleich zur vorangegangenen Verordnung durchaus verschärften Bewirtschaftungsauflagen dar. Diese wurden im dritten Abschnitt als Anforderungen an die Bewirtschaftung formuliert (SöBV, 2000, Artikel 10), wobei deren Einhaltung zur Auszahlung für Beiträge vorausgesetzt werden. Die Liste der Auflagen umfasste neun Punkte: die Einzäunung bzw. die wöchentliche Kontrolle der Tiere, den Weideschutz, den Umgang mit den Naturschutzflächen, die Düngung, die Verwendung von Herbiziden, die Zufuhr von Rauund von Kraftfutter, den Unterhalt der Infrastruktur und die Massnahmen bei ökologischen Schäden (vgl. auch Abschnitt 2.3). Ergänzt wurde die SöBV durch eine Verordnung des BLW zur Bewirtschaftung von Sömmerungsbetrieben (SBwV, 2000). Diese zusätzliche Verordnung wurde abgestützt auf die Artikel 6, Abs. 5 (Festsetzung des Normalbesatzes), Artikel 7, Abs. 3 (Beschränkungen bzgl. beweidbarer Flächen) und Artikel 9, Abs. 1 (Bewirtschaftungsplan), welche dem Bundesamt allesamt gewisse Kompetenzen einräumen. Insbesondere regelte diese Zusatzverordnung aber den Höchstbesatz von Schafen auf Alpweiden. Im folgenden wurden leichte Anpassungen an dieser Zusatzverordnung vorgenommen, so im Jahre 2002 (SBwV, 2002) und im Jahre 2003 (SBwV, 2003), wobei insbesondere auch die Regulierung des Schafbesatzes leichte Korrekturen erhielt. Die Revision im Jahre 2002 stützte die Zusatzverordnung nun zusätzlich auch auf Artikel 4, Abs. 3 der SöBV ab (Anforderungen an Weidesysteme), welcher mit der unten erwähnten Teilrevision der SöBV (SöBV, 2002) neu eingeführt worden war. Entscheidend bei der Teilrevision im Jahre 2002 war auch die Anpassung der Beitragsätze für Schafe. Diese wurden nun nach den eben genannten Weidesystemen differenziert: behirtete oder in Umtriebsweide gehaltene Schafe sollten höhere Beiträge erhalten. Des Weiteren gab das BLW eine sogenannte Kürzungsrichtlinie heraus (BLW, 2005), in welcher detailliert aufgeführt war, welche Verstösse zu welchen Sanktionen (Beitragskürzungen) führen (vgl. Abschnitt 2.3). 9 Dabei spielt auch das Niveau des verfügten Normalbesatzes eine Rolle. Bei sehr kleinen Betrieben werden die entsprechenden Toleranzgrenzen schneller über- oder unterschritten sein, weil ein zusätzliches Tier naturgemäss einen höheren Prozentsatz des verfügten Normalbesatzes entspricht als auf einem grösseren Betrieb. Daher wurde gerade bei der Abweichung nach oben das zusätzliche Erfordernis eingebaut, dass der Normalbesatz entsprechend der Marke von 110% um mindestens 2, und entsprechend der Marke von 115% um mindestens 3 Normalstösse überschritten sein muss, damit es zu einer Kürzung kommt. 10 Das BLW spricht denn auch nicht von einer Sanktionierung der Unterbestossung, sondern lediglich von einer Auszahlung gemäss Besatz 14

17 Festlegung und Anpassung des Normalbesatzes Dem Normalbesatz kommt im neuen Beitragsregime eine zentrale Bedeutung zu und entsprechend wichtig sind denn auch seine Festlegung und die Regeln bezüglich Anpassungen. In Artikel 8 der (SöBV, 2000) war entsprechend festgehalten, dass Herabsetzungen des Normalbesatzes nur möglich sind, wenn: Anzeichen auf Übernutzung (ökologische Schäden), ein Misserfolg bezüglich schon erteilter Auflagen, oder eine wesentliche Reduktion der Weidefläche durch Verbuschung und Vergandung festgestellt werden. Eine Anpassung des Normalbesatzes nach unten bedingt gemäss diesem Artikel eine Anhörung anderer kantonaler Fachstellen, insbesondere des Amtes für Naturschutz. Eine Anpassung nach oben hingegen lag und liegt auch mit der neusten Verordnung alleine in der Verantwortung des kantonalen Landwirtschaftsamtes. In der Verordnung von 2000 (und weiterhin in jener von 2007) ist die Erhöhung des Normalbesatzes nur dann vorgesehen, wenn ein entsprechender Bewirtschaftungsplan 11 vorliegt, wenn das Verhältnis zwischen Schafen und anderen Tieren geändert wird und wenn Flächenmutationen vorliegen. Die Weisungen des Bundesamtes zur neusten Verordnung von 2007 (BLW, 2008) halten fest, dass eine Heraufsetzung des Normalbesatzes immer einen realen Grund haben muss (z. B. eine Alpmelioration führt zu einer verbesserten Futtergrundlage). Grundsätzlich unterschied die SöBV (2000) in einen Normalbesatz (ausgedrückt in Normalstössen) für nicht gemolkene Schafe und einen Normalbesatz für die übrigen Tiere (ebenfalls in Normalstössen). Die Weisungen des BLW (BLW, 2007b) enthielten jedoch eine weitere Differenzierung bei den übrigen Tieren: Da für die gemolkenen Tiere mit einem Aufenthalt auf dem Sömmerungsbetrieb zwischen 56 und 100 Tagen gesonderte Beiträge 12 nach GVE ausbezahlt wurden, sollte auch zusätzlich noch ein entsprechender in GVE gemessener Normalbesatz für diese Tierkategorie verfügt werden. Gemäss den Weisungen musste dieser zusätzliche Normalbeatz für jeden Betrieb verfügt werden, der gemolkenes Vieh entsprechend kurz sömmerte. Da diese Konkretisierung so deutlich nur in den Weisungen festgehalten war, muss davon ausgegangen, dass dies nicht sehr strikte umgesetzt wurde (vgl. weiter unten die Abschnitte 2.2 und 3.1). Die Verordnung von 2007: Verschärfungen und Lockerungen Die Totalrevision der SöBV im Jahre 2007 brachte einige wichtige Änderungen mit sich (abgesehen von der relativ bescheidenen Erhöhung der Beitragssumme um 10 Millionen CHF), wobei die wichtigsten Änderungen vom BLW selbst folgendermassen bezeichnet wurden (BLW, 2007a, ): 11 Dieser Bewirtschaftungsplan kann von den Bewirtschaftern aus freien Stücken in Auftrag gegeben werden oder er kann unter bestimmten Umständen auch vom Kanton auferlegt werden. 12 Vgl. Abbildung A1 im Anhang. 15

18 Herabsetzung des Normalbesatz bei wiederholter Unterschreitung des Toleranzbandes Die Möglichkeit zur Herabsetzung des Normalbesatzes bei feststellbarer Vergandung und Verbuschung wurde mit der Verordnung von 2007 sogar verschärft (Art. 9, Abs. 3, lit. a und b), indem die Kantone zur Neubeurteilung (und demnach faktisch zur Herabsetzung) des Normalbesatzes verpflichtet sind, wenn nur schon die Auslastung des Betriebs mehr als 3 Jahre unter der unteren Toleranzgrenze liegt 13. Explizites Erfordernis der Festlegung eines Normalbesatz in GVE für kurz gesömmertes Milchvieh Des Weiteren wurde die Erfordernis zur Festlegung eines zusätzlichen in GVE gemessenen Normalbesatzes für gemolkenes und nur während 56 und 100 Tagen gesömmertes Vieh explizit in die Verordnung aufgenommen (SöBV, 2007, Artikel 7). Verschärfung und Erleichterung bei den Bewirtschaftungsauflagen Die Bewirtschaftungsauflagen werden neu in Abschnitt 4 (SöBV, 2007, Artikel 12 bis 19) geregelt (vgl. auch Abschnitt 2.3). Beim Weideschutz wurde die explizite Erwähnung der Verhinderung von Vergandung aufgenommen und bei der Düngung wurde eine Bewilligungspflicht für alpfremde Dünger eingeführt. Zum bestehenden Verbot des flächendeckenden Einsatzes von Herbiziden wurde zusätzlich auch eine konkrete Bestimmung betreffend die Bekämpfung von Problempflanzen aufgenommen. Die Verwendung von zusätzlichem Futter wurde erleichtert, allerdings wurden eindeutige Mengengrenzen vorgeschrieben. Zusätzlich wurde die Bedingung aufgenommen, dass bei ökologischen Schäden ein Bewirtschaftungsplan zu erstellen ist. 2.3 Der Vollzug der Verordnung Der Vollzug der SöBV obliegt, so wie der Vollzug aller landwirtschaftlichen Direktzahlungsmassnahmen, den Kantonen. Die Kantone haben aufgrund der detaillierten Vorgaben in der Verordnung allerdings wenig Spielraum. Diese Vorgaben betreffen die Art und Weise, wie die Kontrolle der Einhaltung des Normalbesatzes sowie die Betriebskontrollen durchzuführen und wie allfällig aufgedeckte Verstösse zu sanktionieren sind. Dennoch besteht ein gewisser Spielraum bei der Organisation dieser Vorgänge. Überdies ist zu beachten, dass in einigen Kantonen besondere, historisch gewachsene Regelungen betreffend die Alpwirtschaft bestehen, welche die Organisation des Vollzugs der SöBV prägen. Auszahlung von Beiträgen gemäss Normalbesatz Eine grundlegende Vollzugsaufgabe der Kantone besteht darin, festzustellen, ob für die zu unterscheidenden Tierkategorien der tatsächliche Besatz innerhalb des bezüglich des verfügten Normalbesatzes geltenden Toleranzbandes liegt und ob allenfalls Beitragskürzungen vorzunehmen sind. Kürzungen können selbstverständlich auch resultieren, wenn ein Betrieb gegen die Bewirtschaftungsauflagen verstösst. Diese werden jedoch in der Regel nur bei einer Betriebskontrolle aufgedeckt. Da in jedem Jahr nur etwa 10% der Betriebe kontrolliert 13 In diesem neuen Absatz ist nun aber die Konsultation der übrigen kantonalen Fachstellen nicht mehr explizit erwähnt. Es muss also davon ausgegangen werden, dass Herabsetzungen des Normalbesatzes aufgrund längerfristiger Unterbestossung auch ohne die Konsultation, insbesondere der Naturschutzfachstelle, möglich sein sollen. 16

19 werden müssen, ist für die meisten Betriebe vor allem der Besatz für die Höhe der Beiträge relevant. Betreffend die Organisation dieses Verfahrens besteht bei den Kantonen wenig Spielraum. Die Informationen zum tatsächlichen Besatz auf den Alpbetrieben müssen (bis zum Stichtag, dem 25. Juli) von den Betrieben an den Kanton gemeldet werden, woraufhin diese Informationen erfasst und ausgewertet werden müssen. Entscheidend für den Vollzug der Beiträge ist nun, dass bisher ausschliesslich das Selbstdeklarationssystem gilt: Die Bewirtschafter werden gemäss den Informationen beurteilt, die sie am Anfang der Alpsaison bis zum Stichdatum auf dem Antragsformular angegeben haben. Diese Information umfasst die verschiedenen auf dem Betrieb zu sömmernden Tierkategorien sowie insbesondere auch die vorgesehene Sömmerungsdauer, d. h. Aufzugs- und Abzugsdatum. Basierend auf diesen Informationen wird in den Kantonen die tatsächliche, bzw. die zu erwartende Anzahl Normalstösse auf einem Betrieb berechnet. Abgesehen davon, dass es sich bei diesen Informationen um eine Selbstdeklaration handelt, ist ein weiteres Problem bei diesem Vorgehen, dass der genaue Abzugstermin vermutlich auch von den Bewirtschaftern am Anfang der Alpungsperiode nur geschätzt werden kann. Je nach Verlauf der Alpsaison besteht natürlich ein gewisser Anreiz, dieses Abzugsdatum nachträglich noch einmal zu ändern. Betreffend die Organisation der Kontrollen dieser Informationen haben die Kantone quasi freie Hand. Nach einer wie auch immer gearteten Prüfung der Angaben auf dem Antragsformular werden die entsprechend auszuzahlenden Beiträge (d. h. allfällige Kürzungen aufgrund der auf dem Formular ausgewiesenen Überoder Unterbestossung) berechnet und deren Auszahlung eingeleitet. Dies geschieht in der Regel bis Mitte Oktober. Eine wichtige Neuerung in diesem Zusammenhang ist die Einbindung der Informationen der TVD, auf welche die Vollzugsbehörden seit 2008 zugreifen können. Bisher sind allerdings lediglich Informationen zum Rindvieh über die TVD verfügbar. Zudem sind auch die tatsächlichen Abzugsdaten der gesömmerten Tiere nicht vor Ende der Alpsaison verfügbar, weshalb die ausschliessliche Verwendung der TVD zur Prüfung des Besatzes zu einer Verzögerung der Auszahlungen an die Bewirtschafter führen müsste. Kontrolle der Bewirtschaftungsauflagen Die SöBV schreibt den Kantonen vor, dass jeder Betrieb mindestens alle 10 Jahre (seit 2009 sind es mindestens 12 Jahre) kontrolliert werden sollte. Das bedeutet, dass jährlich etwa 10% der Betriebe kontrolliert werden und dass ein Betrieb, der erst kürzlich und ohne Befund kontrolliert wurde, für längere Zeit nicht mit einer Kontrolle rechnen muss. Für Betriebe mit Beanstandungen sind Nachkontrollen in den Folgejahren jedoch zwingend vorzusehen 14. Während in kleineren Kantonen, mit bis zu etwa 300 Betrieben, die Kontrolle der jährlich höchstens 35 zu kontrollierenden Betriebe für gewöhnlich von der Landwirtschaftsverwaltung oder vom landwirtschaftlichen Beratungsdienst vorgenommen wird, so haben grosse Alpkantone mit über 800 bis gar 1600 Betriebe durchaus Anlass, die Kontrollen an eine spezialisierte Kontrollorganisation auszulagern. 14 Waren diese Vorgaben bis zum Jahr 2009 noch in der SöBV geregelt (SBwV, 2000, Artikel) so sind sie jetzt zwecks Koordination der verschiedenen Betriebskontrollen in der VKIL (2007, Artikel 2, Absatz 2, lit. b) festgehalten. 17

20 Abgesehen von der Entscheidung darüber, wer die Kontrollen durchzuführen hat, liegt die Auswahl der zu kontrollierenden Betriebe und auch die Planung des Ablaufes der Kontrollen in der Verantwortung der Kantone. Die konkrete Kontrolltätigkeit vor Ort hingegen, wird durch die Verordnung, bzw. vor 2009 durch die Kürzungsrichtlinie (BLW, 2005), exakt vorgeschrieben. In Zusammenarbeit mit dem landwirtschaftlichen Beratungsdienst AGRIDEA 15 wurde ein Kontrollblatt erarbeitet, das den Kontrolleuren während ihrer Arbeit auf dem Betrieb die Anwendung der Kürzungsrichtlinie (BLW, 2005; SöBV, 2007, Artikel 12 bis 19) erleichtern soll. Gemäss den Bestimmungen wird die Einhaltung der Auflagen in Punkten gemessen, wobei pro Auflage bei Nichterfüllung mindestens 5 und höchstens 25 Punkte abgezogen werden. Die kumulierten Punkte entsprechen einem prozentualen Abzug von den totalen Beiträgen (bei 20 Punkten werden also 20% der Beiträge abgezogen). Allerdings gilt eine Toleranz von 10 Punkten, so dass die gesamten Beiträge erst bei 110 Punkten entfallen. Neufestlegung des Normalbesatzes Bei der Festlegung und Anpassung des Normalbesatzes haben die kantonalen Vollzugsbehörden einen gewissen Spielraum, wenn man vom Normalbesatz für nicht gemolkene Schafe absieht. Die Neufestlegung des Normalbesatzes ist für die kantonalen Behörden jedoch auch aufwändig, ist damit doch in der Regel ein Besuch auf dem Betrieb verbunden, insbesondere wenn es sich um eine Änderung bei der Tier- oder Flächenstruktur handelt. Unter Umständen sind damit auch aufwändigere Verfahren verbunden, sofern eine Koordination mit der Fachstelle für Naturschutz erforderlich ist, z. B. bei einer Herabsetzung des Normalbesatzes aufgrund festgestellter ökologischer Schäden, aufgrund der Reduktion der Weidefläche durch Vergandung oder gar aufgrund eines Antrages des Naturschutzes. Dezentralisierter Vollzugs Die dezentrale Organisation des Vollzugs der Direktzahlungen wurde schon von Anwander et al. (1990, ) im Detail untersucht. Damals wurde dieser Aspekt als besonders relevant angesehen, da über die Delegation entscheidender Vollzugsaufgaben an die Ackerbaustellen in den Gemeinden, beim Kanton entsprechend Kosten eingespart werden konnten. Zusätzlich wurde aber die Erwartung damit verbunden, dass die Beauftragten in den Gemeinden in der Lage sein sollten, mit einem vergleichsweise kleineren Aufwand die erforderlichen Massnahmen durchzusetzen. Allerdings bedeutete eine stärkere Denzentralisierung auch eine stärkere Uneinheitlichkeit des Vollzugs, was eine verstärkte Kontrolle der Gemeinden durch den Kanton erforderlich machte. Betreffend die Sömmerungsbeitragsverordnung ist die Mitwirkung der Gemeinden nicht unproblematisch, gehören doch viele Alpbetriebe den Gemeinden selbst. Die Kantone zählen daher meist auf eine Unterstützung der Gemeinden im administrativen Bereich, d. h. bei der Datenerhebung (Beratung bezüglich des Ausfüllens des Antragsformulars für Sömmerungsbeiträge, Entgegennehmen desselben und grobe Plausibilitätsprüfung). In zwei der untersuchten Kantone (Freiburg und Waadt) sind jedoch auch weitergehende Aufgaben, insbesondere im Zusammenhang mit den Betriebskontrollen an Personen in den