Verkehrssicherheit 2020

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1 Christian Kellner Verkehrssicherheit 2020 Abstract Die umfassende Sicherheitsstrategie Vision Zero weist den Weg: Damit das gesetzte Ziel der Reduktion der Unfalltoten um 40 Prozent bis 2020 gelingt, welches das Nationale Verkehrssicherheitsprogramm des Bundes mit Recht propagiert, ist eine Zäsur in der Verkehrssicherheitsarbeit notwendig. Eine gesicherte, deutlich höhere Finanzierung gehört genauso dazu wie unmissverständliche Signale des Gesetzgebers: keine Toleranz für Alkohol am Steuer! Weitere Themen sind eine geregelte Lernzeitverlängerung für die jungen Fahrer nach Führerscheinerwerb, verstärkte Überwachung, gestärkte Unfallkommissionen, verstärkte Investitionen in den Bau sicherer, selbst erklärender Straßen und endlich die Möglichkeit, motorisierte Zweiradfahrer bei überhöhter Geschwindigkeit zu erfassen. Darüber hinaus muss es gelingen, die Prävention als Prozess lebenslangen Lernens zu propagieren: Verkehrssicherheitsarbeit muss in den Schulen von der Kür zur Pflicht werden. Eine besondere Rolle bei der Reduktion verheerender Unfallfolgen kommt der Verkehrsmedizin und dem Rettungswesen zu. Dies wird im Folgenden besonders beleuchtet. Gesamtziele im Rahmen der Vision Zero Es ist Zeit für eine Zäsur in der Verkehrssicherheitsarbeit. Auf den ersten Blick ist die Welt ja schon fast in Ordnung: 2010 wurden in Deutschland Menschen im Straßenverkehr getötet (Statistisches Bundesamt, ) das ist das beste Ergebnis seit 60 Jahren. Auch die Zahl der Schwer- und Leichtverletzten hat mit rund einen Tiefstand erreicht. Das ist ein Erfolg der Bemühungen aller, die sich das Thema Sicherheit auf die Fahnen geschrieben haben beziehungsweise damit ihr Geld verdienen. Fahrzeugtech- nik, Straßenverkehrstechnik, Verkehrsmedizin, Verkehrspsychologie, Verwaltungen, Wissenschaft, Ministerien, Industrie, ehrenamtliche Helfer sie alle trugen dazu bei. Und dennoch sind es immer noch rund 10 Menschen, die pro Tag getötet und rund 1.000, die verletzt werden zum Teil schwer. Es ist Zeit für eine Zäsur. Es muss nun darum gehen, die Entscheidungen zu treffen, die früher radikal anmuteten, aber heute denkbar und notwendig sind Entscheidungen, die die Vision Null Verkehrstote in greifbare Nähe rücken lassen. 1

2 Prävention Wir müssen uns den drei Hauptunfallursachen in Deutschland, in Europa und weltweit widmen: Alkohol, unangemessene Geschwindigkeit und mangelnde Insassensicherung. Und wir haben ein wichtiges Pfund auf unserer Seite: Die Akzeptanz der Verkehrsteilnehmer für mehr Sicherheit und für klare Vorgaben steigt. Alkohol am Steuer wird längst nicht mehr als Kavaliersdelikt abgebucht. Und die nicht angepasste Geschwindigkeit wird immer mehr verpönt und als das gesehen, was sie ist: das Ausleben einer vermeintlichen Freiheit auf Kosten des Sicherheitsbedürfnisses der anderen, als egoistischer Eingriff in das soziale Miteinander, das der Straßenverkehr darstellt der Ort, an dem wir uns alle begegnen. Es ist Zeit für eine Zäsur in der Verkehrssicherheitsarbeit, denn wir haben die Chance, noch deutlich größere Erfolge feiern zu können. Das Licht am Ende des Tunnels schimmert auf und wir können mit den richtigen Entscheidungen noch deutlich mehr Leben retten. Die Strategie und das Ziel sind klar: Vision Zero. Kern ist die Einsicht, dass der Mensch im Verkehrsund im Arbeitssystem nicht fehlerfrei agieren kann. Ohne den Einzelnen aus seiner Verantwortung zu entlassen, muss dieses System daher so gestaltet sein, dass Fehler möglichst keine fatalen Folgen haben. Verkehrssysteme sind dabei an den Menschen und dessen Kompetenzen und Bedürfnisse anzupassen nicht umgekehrt. Gefordert sind hierbei alle im Bereich der Verkehrssicherheit tätigen Akteure und Institutionen, also Legislative, Judikative, Exekutive, aber auch Forschung, Verbände, Unternehmen, Ehrenamtliche und selbstverständlich der einzelne Mensch. Bei Zielkonflikten gibt Vision Zero klar die Richtung vor: im Zweifel für die Verkehrssicherheit. Das Ziel muss von daher die Gestaltung einer Mobilität sein, die sowohl dem Sicherheitsbedürfnis von Menschen Rechnung trägt, als auch die ständig wachsenden Mobilitätsbedürfnisse in einer globalisierten Welt berücksichtigt. Im Sinne der Vision Zero müssen wir uns dem Hauptunfallort der Landstraße widmen. Wir müssen noch bessere Lösungen für die jungen Fahrer finden und wir müssen mehr zum Schutz der motorisierten Zweiradfahrer tun. Wir müssen es darüber hinaus endlich schaffen, dass auch die Schule zu einem Hort der Verkehrserziehung wird. Einige wenige Stunden Unterricht oder Projektarbeit: Das muss doch drin sein! Verkehrssicherheit ist eine gesamtgesellschaftliche und eine ganzheitliche Aufgabe und sie ist international. Erstmals können wir die Bemühungen der Weltgemeinschaft, Europas und Deutschlands miteinander vernetzen. Am 11. Mai 2011 startete die World Health Organization (WHO) die UN Decade of Action for Road Safety 2011 bis Nach Angaben der WHO gibt es weltweit jährlich zirka 1,3 Millionen Verkehrstote (europaweit jährlich zirka ). Darüber hinaus verursachen auch die weiteren Folgen von Verkehrsunfällen schweres menschliches Leid: Viele der Opfer sind jung und Millionen von nicht tödlichen Unfällen haben körperliche Behinderungen der Betroffenen zur Folge. Die WHO als Unterorganisation der Vereinten Nationen wird im Rahmen ihres Aktionsprogramms weltweit die Regierungen aller Länder um Unterstützung bitten. Die EU-Kommission hat bereits im Vorgriff eigene Ziele definiert, die langfristig auf die Vision Zero, also null Unfalltote im Straßenverkehr, hinstreben. Formulierte Zwischenziele sind auf diesem Weg: 2

3 Verkehrssicherheit 2020 Schaffung eines gemeinsamen Raums der Straßenverkehrssicherheit Halbierung der Zahl der Unfalltoten im Straßenverkehr von 2010 bis 2020 Mit der Formulierung gemeinsamer Raum zielt die Kommission darauf ab, dass die zum Teil deutlichen Unterschiede in den Sicherheitsniveaus verschiedener Länder im positiven Sinne angeglichen werden müssen. Entsprechend der umfassenden Sicherheitsstrategie Vision Zero hat der Deutsche Verkehrssicherheitsrat (DVR) gemeinsam mit dem Europäischen Verkehrssicherheitsrat (European Transport Safety Council ETSC) neben dem Ziel der Halbierung der Zahl der Unfalltoten auch Teilziele für unterschiedliche Gruppen von Verkehrsteilnehmern gefordert: Fußgänger, Radfahrer, Junge Fahrer ; motorisierte Zweiradfahrer und ältere beziehungsweise alte Verkehrsteilnehmer. Verstärkte Aufmerksamkeit soll darüber hinaus zukünftig den Kindern im Straßenverkehr zuteilwerden. Der DVR hat mit seinen Ausschüssen und dem Vorstand ein Eckpunktepapier Verkehrssicherheit 2020 entwickelt, das die wichtigsten Leitplanken für eine erfolgreiche Verkehrssicherheitsarbeit in den nächsten Jahren definiert und Hinweise für das europäische Aktionsprogramm und für das Nationale Verkehrssicherheitsprogramm in Deutschland gegeben hat. Bei der Entwicklung seines Konzepts und der Identifikation der zu ergreifenden Maßnahmen verfolgt der DVR einen gefährdungsorientierten Ansatz. Angesichts begrenzter Ressourcen müssen zunächst die Maßnahmen ergriffen werden, die einen besonders hohen Sicherheitsgewinn erwarten lassen. Eine klare Strategie, Langfristigkeit, ein detaillierter Maßnahmenkatalog sowie Steuerungsinstrumente und Evaluationspläne sind daher zentrale Elemente eines erfolgsorientierten Verkehrssicherheitsprogramms. Im Sinne seiner Hauptaufgabe als Koordinator der Verkehrssicherheitsarbeit in Deutschland hat der DVR die Aufgabe, mit seinen Maßnahmen und Projekten hauptsächlich diejenigen zu erreichen, die das System Straßenverkehr sicherer machen können. Dabei muss auch die Strategie Vision Zero selbst kommuniziert werden, damit der gefährdungsorientierte Ansatz bei den Entscheidungsträgern in Politik, Gesetzgebung, Verwaltung und Wirtschaft handlungsleitend wird. Trotz des demografischen Wandels ist von einem weiteren Wachstum des Verkehrs auszugehen; das gilt insbesondere im Bereich des Güterverkehrs. Außerdem sind weitere Steigerungen der Kosten für Mobilität zu erwarten. Deshalb muss ein verändertes Mobilitätskonzept entwickelt werden, welches das Zusammenspiel einer intelligenten und bedarfsgerechten Nutzung sicherer Verkehrsmittel (die auch nachhaltig die Umwelt schonen) ermöglicht. Es soll darüber hinaus allen Bürgern sowohl kurz- als auch langfristig adäquate und ansprechende Mobilitätschancen bieten sowie die Lebensqualität in den Städten und in den ländlichen Räumen erhöhen. Die Einbindung aller Akteure der Verkehrssicherheitsarbeit auf allen Hierarchieebenen stellt eine Daueraufgabe für den DVR dar. Wichtiger Ratgeber hierbei ist der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), der 40 Maßnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit in Deutschland erarbeitet und in einem Gutachten (Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2010) veröffentlicht hat. 3

4 Prävention Präventionshierarchie und notwendige Interventionen zur Erreichung der Ziele Sicherheit ist unteilbar. Auch, wenn es in Deutschland ganz unterschiedliche Zuständigkeiten und Akteure gibt, müssen die Bereiche Straßenverkehr, Arbeitsplatz, Haus und Freizeit gemeinsam betrachtet werden. Da die Zielgruppen dieselben sind, sollten zumindest Anspracheformen, Strategien und Erfolge miteinander verglichen und im Idealfall aufeinander abgestimmt werden. Auch mit den Akteuren des Gesundheitswesen könnte ein gewinnbringender Bund geschlossen werden. Ein Beispiel wäre die erhöhte Akzeptanz des Themas Kein Alkohol am Steuer. Hier bietet es sich an, dass mit der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, den Spitzenverbänden der gesetzlichen und privaten Krankenversicherung, den Suchtund Drogenbeauftragten der Bundesregierung, den Ärzteorganisationen und weiteren Partnern ein Bündnis geschlossen wird, das in eine mediale Strategie mündet, Informationen bündelt und gemeinsame Ziele formuliert: maßvoller Umgang mit der gesellschaftlich anerkannten Droge Alkohol und ein absoluter Verzicht in Beruf und Straßenverkehr. Das Bündnis zwischen Verkehrssicherheit und Arbeitsschutz steht. Die Zusammenarbeit zwischen der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV) und dem DVR besteht seit Gründung des DVR 1969 und ist längst in eine intensive, einander befruchtende Zusammenarbeit gemündet. Schließlich wird die Verkehrssicherheit in Deutschland wesentlich durch Unfälle auf dem Weg zum Arbeitsplatz (Wegeunfälle), Unfälle auf Dienstwegen und Arbeitsunfälle im Straßenverkehr bestimmt. Die für die Regulierung der dadurch entstehenden Schäden zuständigen Unfallversicherungsträger leisten mit ihrem Engagement zur Prävention von Verkehrsunfällen gemeinsam mit der DGUV einen zentralen Beitrag zur bundesweiten Verkehrssicherheitsarbeit. Die Verhütung von Verkehrsunfällen ist Bestandteil der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie (GDA), auf die sich die DGUV mit den Berufsgenossenschaften und Unfallkassen verständigt hat. Sie dient dazu, Arbeitsunfälle im Straßenverkehr, Dienstwegeunfälle sowie Unfälle auf Arbeitswegen zu reduzieren. Dabei stehen Arbeitnehmer sowie Schüler und Studierende und auch Arbeitgeber im Fokus der Bemühungen, denn alle Seiten profitieren von einem sicheren Wirtschafts-, Schulweg- und Individualverkehr. Auch in den Strategien zur optimalen Prävention sind sich die Partner einig. Überträgt man die Prinzipien der Arbeitsgestaltung und des Arbeitsschutzes auf die Verkehrsgestaltung und die Sicherheit im Verkehrsraum, so unterscheiden wir auch in diesem Kontext verschiedene Schutzstrategien: Korrektive Strategien streben an, Unfallfolgen (post-hoc) zu reduzieren und Fehler nicht zu wiederholen. Präventive Schutzstrategien zielen hingegen vor allem darauf ab, Unfälle im Vorhinein durch Schutzmaßnahmen zu verhindern. Prospektive Strategien intendieren, die Entstehung von Gefährdungsmöglichkeiten bereits bei der Planung zu verhindern oder auszuschließen. Dementsprechend folgen die Maßnahmen der folgenden Präventionshierarchie: 1. Gefährdungsanalyse durch Risikobeurteilung der Mobilität und Evaluation der Wirkungsprozesse 4

5 Verkehrssicherheit Reduktion der Exposition im Verkehr durch gezieltes Mobilitätsmanagement zur Vermeidung tödlicher Gefahren 3. Vermeidung von Unfallmöglichkeiten mit tödlichen Folgen 4. Vermeidung von Unfällen insgesamt 5. Vermeidung tödlicher oder körperlich schwerwiegender Konsequenzen 6. Optimierung der Unfallrettung und Unfallnachsorge Es existiert eine Fülle von möglichen und nötigen Maßnahmen, um diese Ziele auf allen Ebenen zu erreichen. Sie beginnen bei der Gestaltung des Arbeits- und Verkehrsumfeldes und der Gesetzgebung und reichen bis zur Behandlung der Unfallopfer in der Nachsorge. Im Folgenden soll auf einige als bedeutsam erkannte Regelungen und Maßnahmen näher eingegangen werden. Basismaßnahme: Gefährdungsbeurteilung und Wirkungsmessung als Qualitätssicherungsinstrument Ausgangsbasis für Interventionen, Maßnahmen und deren gezielte Wirkungsbeurteilung ist die Erstellung einer umfassenden Gefährdungsanalyse und Risikobeurteilung der Mobilität. Hierzu ist es notwendig, Gefahren und Chancen von Mobilitätsprozessen zu erfassen und im Rahmen einer Risikobeurteilung abzuwägen, welche notwendigen Schritte unternommen werden sollen. Dabei muss unbedingt berücksichtigt werden, dass es Mobilität niemals mit null Risiko gibt. Jede Bewegung und Mobilität ist mit Unsicherheit über ihren Ausgang verbunden und mit jeder Mobilität wird ein Ziel verfolgt, das es zu erreichen gilt und das für das jeweilige Individuum einen Gewinn bedeutet. Das Ziel einer Gefährdungsbeurteilung und der daraus resultierenden Risikooptimierung sollte folglich zunächst darin bestehen, fatale Folgen und schwerste Verletzungen zu verhindern. Sie stehen auf der obersten Vermeidungsstufe und sollten deshalb mit hohem Aufwand verhindert werden. Voraussetzung für eine erfolgreiche Präventionsarbeit ist also eine umfassende Kenntnis über Gefahren und Gefährdungen, Chancen und Nutzen von Mobilität sowie eine Evaluation der Wirkung der intendierten oder durchgeführten Maßnahmen mit dem Ziel, auf diese Weise eine Qualitätssicherung der Verkehrssicherheitsarbeit gewährleisten zu können. Als einen der ersten Schritte in diese Richtung kann das derzeit vom DVR entwickelte Programm GUROM (Gefährdungsanalyse- und Risikobewertung Organisationaler Mobilität, gelten, bei dem sehr viele Gefährdungen nicht nur als Einzelfaktoren, sondern auch in ihrer Wechselwirkung mit anderen Faktoren, wie psychischen Belastungen, betrieblichem Stress oder situativen Verkehrsbedingungen, betrachtet werden. Nach einer ausreichend hohen Beteiligung von Einzelpersonen und Organisationen an diesem Forschungsprojekt ist es jetzt möglich, eine flächendeckende und repräsentative Gefährdungskennzahl zu ermitteln und darauf aufbauend zielgenaue Interventionen für die jeweiligen Individuen oder Organisationen abzuleiten. Wiederholte Messungen nach der Umsetzung von Verkehrssicherheitsmaßnahmen ermöglichen außerdem Aussagen darüber, welche Wirkung die durchgeführten Interventionen tatsächlich hatten. Angestrebt wird, dass sich im Jahr 2020 entsprechende Analysen und Programme als Standard der Verkehrssicherheitsarbeit etabliert haben. Die Notwendigkeit von Analyse und Risikobeurteilung ist aber auch in anderen Bereichen evident. So sollten sich möglichst alle Bundesländer die bereits in eini- 5

6 Prävention gen Bundesländern eingerichteten Zentralstellen für Unfallauswertung zum Beispiel nehmen und solche Stellen einrichten. Auf der Ebene der Kommunen sind es wiederum die Unfallkommissionen, deren Arbeit gefördert werden muss. Generell gilt, dass weiterführende Wirkungsforschung und Evaluation sich auf alle Bereiche der Verkehrssicherheit erstrecken muss. Das reicht vom differenzierten Monitoring der Verkehrssicherheitsprobleme (z. B. durch Unfallstatistiken und durch differenzierte technische, medizinische und psychologische Erhebungen am Unfallort) über einen vertieften interdisziplinären, internationalen Wissensaustausch bis hin zu systematischen, kontrollierten Wirkungsforschungen und Bewertungsmethoden. Gerade gegenüber den Zuwendungsgebern und Sponsoren ist eine transparente Evaluation unverzichtbar. Verkehrssicherheitsmaßnahmen müssen angemessen finanziert werden. Dabei ist das ökonomisch-gesellschaftliche Rationalitätsprinzip zu beachten: Es sind die Maßnahmen auszuwählen und zu einem Programm zusammenzufassen, die den höchsten gesellschaftlichen Nutzen erbringen. Der Wissenschaftliche Beirat beim BMVBS fordert deshalb, Deutschland sollte ein Forschungsprogramm zur Bewertung von Verkehrssicherheitsmaßnahmen auflegen, dessen Ergebnisse die hohen Nutzenpotenziale vieler Maßnahmen zeigen und damit die gesamtwirtschaftliche Legitimation der Verkehrssicherheitspolitik unterstreichen. Entscheidend hierbei ist die Bereitstellung der notwendigen finanziellen Mittel, damit der Priorität einer verkehrssicheren Straßengestaltung entsprochen werden kann. Dies könnte beispielsweise durch eine Umschichtung von Mitteln des Straßenbaus geschehen. Wichtig in diesem Kontext ist, dass zukünftig volkswirtschaftlichen Nutzen-Kosten-Betrachtungen eine stärkere Beachtung geschenkt wird. Die derzeit gültigen, offiziellen volkswirtschaftlichen Kostensätze der Bundesanstalt für Straßenwesen (Ansatz für einen Getöteten Euro und für einen Schwerverletzten Euro) sollten in der Praxis eine stärkere Berücksichtigung finden besonders, weil die zur Verfügung stehenden Ressourcen limitiert sind. Erweiterung der Unfallstatistik Die Unfallstatistik unterscheidet drei Kategorien: leicht verletzt, schwer verletzt und getötet. Als schwer verletzt gilt, wer nach einem Verkehrsunfall länger als 24 Stunden im Krankenhaus verbleiben muss. Damit fallen Komapatienten in dieselbe Kategorie wie jemand, der wegen einer Gehirnerschütterung zur Beobachtung für eine Nacht stationär aufgenommen wird. Das reicht für eine differenzierte Betrachtung des Unfallfolgengeschehens natürlich bei Weitem nicht aus. Der DVR fordert folgerichtig, dass künftig die Reduktion der Anzahl schwerst-, das heißt lebensgefährlich Verletzter besondere Bedeutung finden muss. Die seit Jahren vermutete hohe Zahl von etwa Betroffenen ist nicht akzeptabel. Deshalb wird vorgeschlagen, die Empfehlung zur Erhebung bundeseinheitlicher Unfallmerkmale von Straßenverkehrsunfällen (EBUS) um die Unfallkategorie Lebensgefährlich Verletzte zu erweitern. Dabei handelt es sich um verunglückte Personen, die einer primärärztlichen Intervention bedürfen und intensivmedizinisch versorgt werden müssen. Eine in Deutschland bereits gefundene Definition sollte auch in anderen Länder Europas berücksichtigt werden. 6