KANTON LUZERN. Aufgaben- und Finanzreform 2018: Projektauftrag

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1 KANTON LUZERN Regierungsrat Luzern, 3. Juli 2015 (Versanddatum) BESCHLUSS Protokoll-Nr.: Sitzung vom: Juli 2015 Aufgaben- und Finanzreform 2018: Projektauftrag Das Finanzdepartement berichtet: 1. Ausgangslage Auf den 1. Januar 2008 trat die Finanzreform 08 (Botschaft B 183 vom 13. März 2007) in Kraft. Das vorrangige Ziel dieser Reform war es, die Umsetzung der Neugestaltung des Finanzausgleichs und deraufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sowie die daraus abzuleitende Zuordnung, Entflechtung und Normierung der Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden auf den 1. Januar 2008 haushaltsneutral sicherzustellen. Auf Basis der neuen Aufgabenteilung wurde eine Globalbilanz erstellt. Diese konnte mit dem Wirkungsbericht zur Finanzreform 08 (Botschaft B 44 vom 29. Mai 2012) bestätigt werden und wurde von den Gemeinden anerkannt. Dem ebenfalls im Wirkungsbericht zur Finanzreform 08 enthaltenen Ausblick zur finanziellen Entwicklung von Kanton und Gemeinden wurde dagegen nicht zugestimmt. Die Gemeinden machen seit der Umsetzung der Finanzreform 08 eine immer stärkere Verschiebung der finanziellen Belastung im Zusammenhang mit der Erfüllung von staatlichen Aufgaben zulasten der Gemeinden geltend. Aufgrund dessen gelangen die Gemeinden beziehungsweise der Verband der Luzerner Gemeinden (VGL) sowie der Kantonsrat mit Anliegen an die Regierung, die Gemeinden bei verschiedenen kommunalen Themen finanziell zu unterstützen oder zu entlasten. Im Weiteren beschäftigt sich der Kanton aktuell mit Projekten, die Fragen nach einer gemeinsamen Finanzierung oder finanziellen Belastung sowie Entlastung des Kantons und der Gemeinden aufwerten. Mit der Motion über eine Finanz- und Aufgabenreform für den Kanton Luzern (M 613) wird der Regierungsrat aufgefordert, eine Aufgaben- und Finanzreform für den Kanton einzuleiten, welche mindestens die nachfolgenden Elemente enthält: Entflechtung der Finanz- und Aufgabenströme zwischen Kanton und Gemeinden und Wiederherstellung des AKV-Prinzips. Berücksichtigung der Ergebnisse aus der Evaluation der Pflegefinanzierung und der Spitalfinanzierung. Integration der Ergebnisse des Planungsberichtes zum Bildungskostenteiler von 50:50 zwischen Kanton und Gemeinden. Bei Bedarf Anpassung des innerkantonalen Finanzausgleichs. Revision beim Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG) / RRB-FD-Proj'ektauftrag Aufgaben-und Finanzreform / RRB-FD-Projektauftrag Aufgaben- und Finanzreform 2018 Seite 1 von 7

2 Der Motionär fordert, dass mit der Aufgaben- und Finanzreform spätestens ab 2020 das finanzielle Gleichgewicht sowohl im Kanton als auch in den Gemeinden wieder hergestellt und der notwendige Handlungsspielraum für eine nachhaltige Entwicklung des Kantons gesichert ist. Der Kantonsrat ist am 22. Juni 2015 dem Antrag des Regierungsrates gefolgt und hat die Motion (M 613) teilweise erheblich erklärt Abgeschlossene Projekte im Zusammenhang mit der Aufgabenteilung Folgende Projekte zur Überprüfung deraufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden sowie Wirkungsanalysen wurden in den letzten Jahren durchgeführt: a) Am 1. Januar 2008 trat die Finanzreform 08 in Kraft. Ziel der Finanzreform 08 war die Umsetzung der Neugestaltung des Finanzausgleichs und deraufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sowie die daraus abgeleitete Zuordnung, Entflechtung und Normierung der Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden auf den 1.Januar 2008 (vgl. Botschaft B 183 vom 13. März 2007). b) Mit dem Wirkungsbericht Finanzreform 08 (vgl. Botschaft B 44 vom 29. Mai 2012) zeigte der Regierungsrat die Wirkung und die Zielerreichung der Finanzreform 08 auf. Neben den positiven Auswirkungen ergaben sich aus dem Wirkungsbericht Finanzreform 08 auch Verbesserungsvorschläge für eine Optimierung deraufgabenteilung zwischen Kantön und Gemeinden. c) Mit RRB Nr. 505 vom 6. Mai 2014 nahm der Regierungsrat Kenntnis von der aktuellen Einschätzung der finanziellen Konsequenzen von Kantons- und Gemeindeprojekten und deren finanzielle Mehrbelastung des Kantons gegenüber den Luzerner Gemeinden. Insbesondere ging es dabei um folgende Themen: - Kostenteiler Volksschulbildung 50:50 in Verbindung mit Steuerfussabtausch, finanzielle Evaluation Pflegefinanzierung, finanzielle Evaluation Spitalfinanzierung, Totalrevision Wasserbaugesetz, Kantonalisierung Zivilschutz, - Einmalbeteiligung an den Einführungskosten des Kindes- und Erwachsenenschutzrechtes (KESR) Anstehende Pendenzen im Zusammenhang mit der Aufgabenteilung a) Aus dem Wirkungsbericht Finanzreform 08 (vgl. Botschaft B 44 vom 29. Mai) bestehen noch offene Pendenzen für eine Optimierung deraufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden (z. B. im Bereich Volksschulbildung oder Sozialhilfe für Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene). Zudem hat der Kantonsrat im Rahmen der Beratung des Wirkungsberichts Finanzreform 08 folgende zwei Aufträge erteilt: Im Rahmen eines Wirkungsberichts sind die Folgen eines Kostenteilers im Bildungswesen von 50 zu 50 Prozent zwischen Kanton und Gemeinden und insbesondere die Auswirkungen einer allfälligen Finanzierung über einen Steuerabtausch aufzuzeigen. - Gleichzeitig mit dem Bericht zur Evaluation Pflegefinanzierung ist ein Bericht zur Evaluation Spitalfinanzierung vorzulegen. Die Schlussfolgerungen müssen in die Aufgaben- und Finanzreform 18 einfliessen. b) Nach der Vernehmlassung der Totalrevision des bisherigen Wasserbaugesetzes wird das Gesetz nochmals in Bezug auf dieaufgabenteilung und die Finanzierung überarbeitet. c) Am 24. Januar 2013 wurde die kantonalevolksinitiative "Für eine gerechte Aufteilung der Pflegefinanzierung" eingereicht. Die Initiative verlangt eine Änderung des Pflegefinanzierungsgesetzes beziehungsweise eine Kostenbeteiligung des Kantons an der Pflegefinanzierung von 50 Prozent. d) Am 31. März 2014 hat der Kantonsrat das Postulat P 422 von Hartmann Armin über eine Anpassung der Verordnung über die Entschädigung im Steuerwesen (Inkassoprovision direkte Bundessteuer) erheblich erklärt. Die Verordnung soll dahingehend ergänzt wer / RRB-FD-Projektauftrag Aufgaben- und Finanzreform 2018 Seite 2 von 7

3 f) den, dass der Kanton den Gemeinden für das Inkasso der direkten Bundessteuer eine Provision als Prozentsatz des Kantonsanteils entrichten soll. Auf Bundesebene läuft das Projekt "Massnahmen zur Stärkung der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmensstandortes Schweiz, Unternehmenssteuerreform III (USR III)". Die Umsetzung ist ab 1. Januar geplant. Die Finanzkommission des Nationalrates fordert vom Bundesrat mittels Motion, dem Parlament eine vollständige Analyse aller Verbundaufgaben zwischen Bund und Kantonen (d. h. Aufgaben, bei welchen die Verantwortung und/oder die Finanzierung gemeinsam bei Bund und Kantonen liegen) zu unterbreiten. 2. Projekt Aufgaben- und Finanzreform 2018 Um die unter Ziffer 1.2 dargelegten Themen gesamtheitlich angehen zu können, soll das Projekt Aufgaben- und Finanzreform 2018 gestartet werden Ziele des Projektes a) Die Aufgaben des Kantons und der Gemeinden werden effektiv und effizient erfüllt. Um dies zu erreichen, werden die Aufgaben des Kantons und der Gemeinden sowie deren Zuordnung überprüft (Notwendigkeit, Qualität, Organisation, Struktur, Finanzierung etc.), wenn nötig optimiert und allenfalls entflochten sowie neu normiert. b) Das gemeinsame Verständnis deraufgabenerfüllung innerhalb des Kantons einerseits und zwischen dem Kanton sowie den Gemeinden anderseits ist gestärkt Ergebnisse a) Die Überprüfung der Aufgaben von Kanton und Gemeinden ist dokumentiert. b) Die Resultate werden gegenüber dem Parlament in einer Botschaft oder einem Planungsbericht festgehalten. Anzustreben ist ein Mantelerlass. c) Die aus der Überprüfung resultierenden Massnahmen sind initiiert Rahmenbedingungen Projektgegebene Rahmenbedingungen: a) Die Überprüfung der Aufgaben und deraufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden ist grundsätzlich eine Daueraufgabe. b) Folgende Prinzipien sind bei der Überprüfung deraufgabeneffizienz einzubeziehen: Subsidiaritätsprinzip, AKV-Prinzip, Aquivalenzprinzip. c) Jede Staatsebene (Kanton und Gemeinden) soll ihre Leistungen selber finanzieren können (evtl. Prüfung Steuerfussabtausch). d) Es ist anzustreben, dass für die einzelnen Steuerpflichtigen aufgrund des Projekts insgesamt keine finanzielle Mehrbelastung (Staats- und Gemeindesteuern) entsteht. Rahmenbedingungen aus Vorstössen und anderen Geschäften: e) Motion der Finanzkommission-NR für eine Aufgabentrennung zwischen Bund und Kantöne: Sollte das Bundesparlament die Motion - entgegen dem Antrag des Bundesrates - überweisen, ist derterminplan des BundesprojektesAufgabentrennung zwischen Bund und Kanton zu beachten und die Planung des Projekts Aufgaben- und Finanzreform 2018 allenfalls anzupassen. f) Die Antwort des Regierungsrates auf die Anfrage Hunkeler Yvonne über den Umgang mit Gewinnausschüttungen der Schweizerischen Nationalbank (A 465) gilt es zu berücksichtigen. g) Die Antwort des Regierungsrates auf die Anfrage Hunkeler Yvonne über die Unternehmenssteuerreform III und dem Engagement der Regierung fürausgleichsmassnahmen zugunsten des Kantons Luzern (A 608) gilt es zu berücksichtigen. h) Die Motion Peyer Ludwig über eine Finanz- und Aufgabenreform ist vom Kantonsrat als teilweise erheblich erklärt worden und ist somit ebenfalls zu berücksichtigen / RRB-FD-Projektauftrag Aufgaben- und Finanzreform 2018 Seite 3 von 7

4 2.4. Abgrenzung a) Mit dem Projekt Aufgaben- und Finanzreform 2018 sollen keine neuen Steuerstrategien entworfen oder umgesetzt werden; das heisst, es sollen zur Umsetzung des Projektes keine Korrekturen im Bereich der Steuertarife vorgenommen werden; eine Änderung des Steuerfusses als Korrektiv könnte hingegen eine Möglichkeit darstellen. b) Das Gesetz über den Finanzausgleich (Finanzausgleichsgesetz) soll im Rahmen dieses Projektes nicht geändert werden, allfällige Auswirkungen des vorliegenden Projektes auf den innerkantonalen Finanzausgleich sollen im nächsten Wirkungsbericht Finanzausgleich aufgenommen werden. c) Eine allfällige Änderung des Gesetzes über die Steuerung der Finanzen und Leistungen (FLG), insbesondere eine Anpassung der Schuldenbremse, soll nicht im Rahmen dieses Projektes erwirkt werden; vielmehr soll eine allfällige Änderung des FLG im Rahmen des Projektes Evaluation FLG erfolgen, welche per 1. Januar 2018 umgesetzt werden soll. d) Das Projekt hat keinen Einfluss auf das Projekt stark.lu beziehungsweise auf das Inkrafttreten des Finanzhaushaltgesetzes für Gemeinden. Die bei der Finanzreform verwendeten Zahlen datieren vor dem Jahr 2018 und sind somit nach heute gültiger Rechnungsleg u ng erfasst Risiken a) Verschiedene Interessensgruppen stellen sehr hohe, sich teilweise widersprechende Erwartungen an das Projekt, was unweigerlich zu Enttäuschungen führen wird. b) Das Projekt wird nicht als Aufgaben- und Finanzreform, sondern als Sparprojekt wahrgenommen. c) Das Bewusstsein der finanziellen Risiken (SNB-Ausschüttung und Finanzausgleich Bund) fehlt bei den Projektbeteiligten. d) Die mögliche Annahme der kantonalen Volksinitiative "Für eine gerechte Aufteilung der Pflegefinanzierung" hätte einen direkten Einfluss auf das Projekt. Der Kantonsrat hat an der Juni-Session 2015 die Ablehnung der Initiative beschlossen. Das Volk wird sich voraussichtlich im November 2015 zur Initiative äussern können. e) Die USR III oder ein allfälliges BundesprojektAufgabentrennung zwischen Bund und Kantonen (Motion der Finanzkommission-NR) könnten zeitliche Verzögerungen verursachen oder inhaltliche Einflüsse auf das Projekt haben (vgl. Ziff. 2.4). f) Bei Kanton und Gemeinden sind Einnahmen und Ausgaben nicht im Gleichgewicht. g) Die Ergebnisse aus Bundesprojekten (u. a. USR III und evtl. Projekt Aufgabentrennung zwischen Bund und Kantonen) oder aus kantonalen Projekten (u. a. stark.lu, Evaluation FLG) könnten einen Einfluss auf das vorliegende Projekt haben. h) Es könnte an personellen Ressourcen beim Kanton oder beim VLG/den Gemeinden fehlen. i) Die Knowhow-Sicherung im Projekt stellt ein Risiko dar. In einem Projekthandbuch sollen die Risiken noch detaillierter ausgearbeitet und mögliche Massnahmen zur Risikominimierung vorgelegt werden /RRB-FD-Projektauftrag Aufgaben- und Finanzreform 2018 Seite 4 von 7

5 2.6. Projektorganisation 223 > > > ggsljj ^ U IU <Ü S g s s s sss > > > <U tt; <ü S S Ss.» S S t c t (o <o v v v <u SK: ^ ^ > > > > > > ü > > / RRB-FD-ProJektauftrag Aufgaben- und Finanzrefomn 2018 Seite 5 von 7

6 In einem Projekthandbuch soll die Projektorganisation eingehender beschrieben und die Rollen geklärt werden Terminplan/Vorgehen Aktivität Ziel Termin Aussprachepapierfür RR Vorstellung Projektskizze 20.Januar 2015 Projektauftrag für RR Verabschiedung Projektauftrag 1. Juli 2015 Projektstart Phase Implementierung Projekt 1. Hälfte 2015 Konzeption Phase Ausarbeitung Grundlagen 2015/2016 Ausarbeitung Phase Vernehmlassung und Botschaft/Planungsbericht 2017 Politische Beratung im Kantonsrat, allenfalls Volksabstimmung Inkraftsetzung allfälliger Gesetzesänderungen Verabschiedung Gesetzesvorlagen durch den Kantonsrat 2018/ Ressourcen a) Die Kosten für allfällige Leistungen Dritter werden im Budget des Finanzdepartementes eingestellt. Die externen Leistungen Dritter werden aus heutiger Sicht insgesamt rund 100'OOD Franken betragen. b) Die Departements (inkl. Staatskanzlei) und die Gemeinden müssen ihre personellen Ressourcen unentgeltlich zur Verfügung stellen. c) Weitere Aussagen zum Aufwand werden im Rahmen des definitiven Projektauftrages gemacht. Der Regierungsrat beschliesst: 1. Dem Projektauftrag "Aufgaben- und Finanzreform 2018" wird zugestimmt. 2. Das Finanzdepartement wird beauftragt, den Projektauftrag umzusetzen. 3. Das Finanzdepartement wird beauftragt, im Gespräch mit dem VLG eine politisch ausgewogene Zusammensetzung der Projektsteuerung zu erreichen. 4. Im Planungsbericht "Kostenteiler Kanton - Gemeinden in der Volksschulbildung" wird beim Lösungsvorschlag auf die Aufgaben- und Finanzreform 18 verwiesen. Weitere Massnahmen werden nicht erwähnt. 5. Der Regierungsrat nimmt zur Kenntnis, dass die Totalrevision des Wasserbaugesetzes in einem eigenen Projekt erarbeitet wird, die finanziellen Auswirkungen jedoch in die Aufgaben- und Finanzreform 18 einfliessen /RRB-FD-Projektauftrag Aufgaben- und Finanzrefomn 2018 Seite 6 von 7

7 Zustellung an: - alle Departements Staatskanzlei - Verband Luzerner Gemeinden (VLG), Tribschenstrasse 7, 6005 Luzern Im Auftrag des Regierungsrates Der Staatsschreiber: c-^w^- --^ , RRB-FD-Projektauftrag Aufgaben- und Finanzrefomn 2018 Seite 7 von 7

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