Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft

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1 Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft Christina Tillmann, Ralph Müller-Eiselt und Sarah Fischer Zusammenfassung Der folgende Beitrag analysiert, wie sich demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft verändert. Dazu nimmt er staatlich ermöglichte Wege der Partizipation in den Fokus und erläutert, welche Potenziale und Herausforderungen sich durch die Digitalisierung für deliberative, direktdemokratische und repräsentative Verfahren ergeben. Digitale Elemente in Beteiligungsprozessen haben das Potenzial, mehr interessierte Bürger zu erreichen. Für eine breitere Teilhabe insbesondere sozial benachteiligter Bürger, die sich zuvor nicht beteiligt haben, bedarf es jedoch passgenauer Gestaltungsformen, die zielgruppen- und anlassgerecht eingesetzt werden können. Schlüsselwörter Digitalisierung Bürgerbeteiligung Teilhabe Deliberativ Demokratie Inhalt 1 Einleitung Die drei Säulen der Demokratie Nutzen und Wirkung von Bürgerbeteiligung in direktdemokratischen und deliberativen Verfahren Potenziale der Digitalisierung für die drei Partizipationswege Herausforderungen der Digitalisierung für demokratische Teilhabe Fazit Literatur C. Tillmann (*) R. Müller-Eiselt S. Fischer Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, Deutschland Christina.Tillmann@bertelsmann-stiftung.de; ralph.mueller-eiselt@bertelsmann-stiftung. de; sarah.fischer@bertelsmann-stiftung.de # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, Springer Reference Sozialwissenschaften, 1

2 2 C. Tillmann et al. 1 Einleitung In Berlin bringen Bürger im Internet ihre Vorschläge für die Gestaltung des Tempelhofer Felds ein. In München informieren sich Bürger schnell und einfach online über das neue Bürgerbegehren Raus aus der Steinkohle. Und im australischen Bundesstaat New South Wales loggen sich Wähler mit Wahlnummer und PIN in ein Online-Portal ein, um dort ihre Stimme zur Parlamentswahl abzugeben. Auch in Deutschland wird die Stimmabgabe über das Internet diskutiert, zum Beispiel im Landtag in Schleswig-Holstein nach einem Tiefstand der Wahlbeteiligung bei der Kommunal- und Europawahl Grund für diese Entwicklungen sind sich verändernde Erwartungshaltungen der Bürger und ein grundlegender Wertewandel in unserer Gesellschaft. Über 80 % der Deutschen wünschen sich heute mehr Mitspracherecht in der Politik. Sie wollen eingebunden sein, mitdiskutieren und Entscheidungen selbst treffen (Dräger et al. 2014). Sie möchten sich punktuell einbringen zu den Themen, die sie interessieren, und sich nicht (mehr) verbindlich und dauerhaft an Parteien binden (Kneuer 2013, S. 8). Zudem ändern sich die Erwartungen an Politik und Verwaltung, denn die Digitalisierung durchdringt alle Lebensbereiche der modernen Gesellschaft. Sie verändert, wie wir uns informieren, kommunizieren, arbeiten, lernen und zusammenleben und auch, wie wir uns politisch beteiligen wollen. Eine Vielzahl und Vielfalt an Informationen ist über das Internet schnell und einfach zugänglich, ebenso leicht ist es möglich, sich zu vernetzen und auszutauschen. 78 % der Deutschen nutzen das Internet (Initiative D ), 68 % mittlerweile auch mobil (DIVSI 2016). Vor diesem Hintergrund entstehen neue Erwartungen an Information, Transparenz und Teilhabe in einer modernen Demokratie, die durch die größere Zugänglichkeit, Mobilität und Flexibilität der zunehmend digitalisierten Lebenswelt geprägt wird. Diesen neuen Erwartungen an mehr und andere Teilhabe kann wiederum durch die Digitalisierung der Demokratie begegnet werden. Die Digitalisierung ist also gleichzeitig Treiber von Veränderung und mögliche Antwort auf diese Entwicklung. Denn über das Internet entstehen neue Partizipationsmöglichkeiten. Sie versprechen mehr Beteiligung, zeit- und ortsunabhängigen Zugang zu Informationen, öffentlichen Dienstleistungen sowie größere Transparenz von Entscheidungsprozessen. Gleichzeitig werfen sie aber auch Fragen auf: Können persönliche Daten hinreichend geschützt werden? Haben alle Bürger die notwendigen Kompetenzen für neue Formen der Beteiligung oder verschärft die Digitalisierung sogar die soziale Spaltung? Anhand verschiedener Formen der Online-Beteiligung ergründet dieser Beitrag, wie sich die Demokratie durch den Einfluss der Digitalisierung verändert und zeigt Potenziale und Herausforderungen auf. Der begrenzte Rahmen verlangt einen Fokus auf ausschließlich von der öffentlichen Verwaltung initiierte bzw. ermöglichte Formen der Bürgerbeteiligung. Zunächst werden als Grundlage die verschiedenen Formen der Bürgerbeteiligung sowie ihnen generell zugeschriebener Nutzen und Wirkung skizziert. Danach werden die Potenziale der Digitalisierung und ihre positiven Auswirkungen auf die verschiedenen Partizipationswege dargestellt: deli-

3 Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft 3 berative Verfahren, direktdemokratische Verfahren und repräsentative Verfahren. Abschließend geht der Beitrag auf die Herausforderungen ein, die die Digitalisierung für demokratische Teilhabe mit sich bringt und endet mit einem zusammenfassenden Fazit. 2 Die drei Säulen der Demokratie Die eingangs erwähnten Beispiele, wie Bürger sich in einer modernen Demokratie beteiligen, können in drei Kategorien eingeteilt werden: Deliberative (dialogorientierte) Verfahren zeichnen sich dadurch aus, dass Bürger eine ausschließlich beratende Funktion haben. Sie bringen ihr Wissen, ihre Meinung und ihre Präferenzen in den politischen Willensbildungsprozess ein. Die Entscheidungen treffen dann aber die gewählten Vertreter oder die Verwaltung. Besonders auf kommunaler Ebene sind dialogorientierte Verfahren weit verbreitet, zum Beispiel in Form von Bürgerhaushalten, Planungszellen und Bürgerdialogen. Auf Landes- und Bundesebene beschränken sich solche Dialogformate hingegen bislang lediglich auf erste Versuche wie zum Beispiel den Bürgerkompass als Bilanz zur Hälfte der Legislaturperiode in Sachsen (2012) oder den von der Bundeskanzlerin initiierten Dialog über Deutschlands Zukunft (2012). Direktdemokratische Verfahren bieten Bürgern die Möglichkeit, Entscheidungen gewählter Vertreter über Volksbegehren (mittelbar) zu beeinflussen oder in Volksentscheiden selbst unmittelbar politische Entscheidungen zu treffen. Im letzteren Fall übernehmen sie für eine konkrete Fragestellung die Entscheidungsbefugnis von den gewählten Vertretern. Diese Verfahren sind auf kommunaler und Landesebene ein regulärer Bestandteil des politischen Repertoires. Dazu gehören etwa Bürgerbegehren zu öffentlichen Bildungseinrichtungen (z. B. Schulen und Kindergärten) oder Verkehrsprojekten auf kommunaler Ebene. Auf Landesebene gibt es zahlreiche Beispiele wie das Volksbegehren für Nichtraucherschutz in Bayern (2009/10) oder der Volksentscheid zum Erhalt des Religionsunterrichts an öffentlichen Schulen in Berlin (2009). Auf Bundesebene sind direktdemokratische Verfahren bisher nur für die Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG) vorgesehen. Als repräsentative Verfahren betrachtet dieser Beitrag die politischen Wahlen auf kommunaler, Landes- und Bundesebene, mit denen Bürger die Entscheidungsmacht für eine Legislaturperiode an Repräsentanten delegieren. 3 Nutzen und Wirkung von Bürgerbeteiligung in direktdemokratischen und deliberativen Verfahren Insbesondere vier Gründe sprechen aus Sicht der Politik und öffentlichen Verwaltung grundsätzlich dafür, deliberative Verfahren zu initiieren und direktdemokratische Verfahren zu ermöglichen, um jenseits der regelmäßigen Wahlen mehr Teilhabe der Bürger am politischen Prozess und konkreten Entscheidungen zu erreichen. Vor allem deliberative Verfahren gelten dabei als Wachstumsbereich politischen Enga-

4 4 C. Tillmann et al. gements und wichtige partizipative Ergänzung zu repräsentativen Verfahren (Roth 2014, S. 237). Ein wichtiger Vorteil von deliberativen Bürgerbeteiligungsverfahren ist, dass sie den Ausgleich gesellschaftlicher Interessen erleichtern. In Beteiligungsverfahren können sich zum einen Gruppen, die sonst unterrepräsentiert sind, Gehör verschaffen und ihre Präferenzen zu konkreten Sachthemen in den Entscheidungsprozess einbringen. Zum anderen ist es Bürgern möglich, die unterschiedlichen Interessen der relevanten Akteure zu einer konkreten Fragestellung besser nachzuvollziehen. Doch nicht nur unterschiedliche Interessen, auch Rahmenbedingungen politischer Entscheidungen können Bürger durch Beteiligungsverfahren besser verstehen. Auf diese Weise fällt ihnen die Akzeptanz politischer Entscheidungen leichter (Innes und Booher 2004, S ), gegebenenfalls sogar solcher Entscheidungen, bei denen sie persönlich anderer Meinung sind. Eine auf diese Weise erhöhte Transparenz des politischen Prozesses könnte auch dazu beitragen, dass verloren gegangenes Vertrauen der Bürger in Politik und Verwaltung zurückgewonnen wird. Zudem können Beteiligungsverfahren auch die Ergebnisqualität politischer Prozesse steigern. Denn Bürger bringen so nicht nur ihre Interessen in den politischen Willensbildungsprozess ein, sondern auch ihr Wissen als Experten ihrer Lebenswelt. Damit ergänzen oder korrigieren sie die Perspektive von Politik und Verwaltung. Auf diese Weise können Beteiligungsverfahren neue und bessere Lösungen für gesellschaftliche Probleme hervorbringen (Innes und Booher 2004, S. 422 ff.). Positive Erfahrungen in Beteiligungsprozessen können Bürger zudem motivieren, generell politisch aktiver zu werden und sich für das Gemeinwesen zu engagieren. Vor diesem Hintergrund tragen Bürgerbeteiligungsverfahren also auch insgesamt dazu bei, die Demokratie zu stärken. 4 Potenziale der Digitalisierung für die drei Partizipationswege Die Vorteile der Digitalisierung im Hinblick auf Zugang, Austausch und Transparenz von Informationen, die wir im Alltag erleben, können auch Bürgerbeteiligungsverfahren verbessern. Allerdings werden diese Möglichkeiten für die drei Partizipationswege bisher noch sehr unterschiedlich genutzt. 4.1 Digitalisierung und deliberative Demokratie Bei deliberativen Bürgerbeteiligungsverfahren werden digitale Komponenten häufig eingesetzt, meist als Ergänzung zu klassischen Face-to-Face-Elemente? Zu den Erfolgsfaktoren deliberativer Verfahren gehören unter anderem eine klare Zielsetzung und Transparenz über den Prozess, Zugang und Aktivierung von Bürgern, die sich sonst nicht beteiligen, sowie ausreichende Ressourcen für die Konzeption und Umsetzung der Bürgerbeteiligung (Kubicek et al. 2011, S ). Digitale Kom-

5 Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft 5 ponenten bieten die Chance, deliberative Verfahren erfolgreicher durchzuführen und ihre positiven Auswirkungen auf die Demokratie zu verstärken. Online-Komponenten senken Zugangshürden und bieten so die Möglichkeit, dass mehr Bürger an Dialogen teilnehmen können. Bei Online-Verfahren können sie einfach und flexibel ohne zeitliche und örtliche Einschränkungen partizipieren. Auf diese Weise wird es vor allem deutlich leichter, an Beteiligungsprozessen auf Bundes- und Landesebene teilzunehmen (OECD 2003, S. 33). Auch Menschen, die zum Beispiel ungern vor einer großen Anzahl Menschen sprechen, können über das Internet besser aktiviert werden, weil sie die Möglichkeit haben, sich dort ausschließlich schriftlich zu äußern und einzubringen. So bieten Online-Beteiligungsverfahren gegenüber traditionellen Methoden die Chance, Zugangsbarrieren herabzusetzen. Sie können des Weiteren die Reichweite von Beteiligungsprozessen erhöhen. Die Diskussionen im Internet sind durch ihre schriftliche Form nachvollziehbar und erlauben es auch Bürgern, die sich nicht aktiv einbringen wollen, den Prozess zu verfolgen und sich mit dem Thema auseinanderzusetzen. Online-Verfahren ermöglichen es so, die positiven Effekte von Bürgerbeteiligung wie das bessere Verstehen und die Akzeptanz von Entscheidungen also auch bei denjenigen zu erreichen, die nicht aktiv am Prozess teilnehmen. Zudem können sich online sehr viele Menschen gleichzeitig mit ihren Ideen und Standpunkten einbringen. An der Online-Diskussion zum Entwicklungs- und Pflegeplan für das Tempelhofer Feld in Berlin nahmen beispielsweise mehr als Bürger teil. In deliberativen Präsenzverfahren schränken hingegen oft finanzielle und logistische Rahmenbedingungen die Anzahl der Teilnehmer ein. Mit Online-Verfahren lässt sich demnach die Effizienz von Bürgerbeteiligungsverfahren steigern. Beim Beteiligungsverfahren selbst bieten digitale Komponenten vor allem das Potenzial, die generelle Transparenz des Prozesses zu stärken (s. im Folgenden OECD 2003, S. 33). Digitale Anwendungen ermöglichen es, komplexe Informationen besser zu strukturieren: Politik und Verwaltung können den Bürgern Informationen auf unterschiedlichen Aggregationsebenen anbieten und diese auch untereinander verlinken. Zudem lassen sich Informationen grafisch aufbereiten, visualisieren und in Filmen oder Animationen präsentieren. Diese neuen Gestaltungsmöglichkeiten befähigen Bürger, die Informationen besser nachzuvollziehen und zu verstehen. Dies dürfte sich positiv auf die wahrgenommene Transparenz und in Folge auch auf die Akzeptanz von und Mitwirkung an Online-Beteiligungsverfahren auswirken. Neben einer erhöhten Transparenz bieten Online-Dialogplattformen im Rahmen von Beteiligungsverfahren auch Potenziale für eine bessere Kommunikation zwischen Bürgern und Verwaltung bzw. Politik. Die Plattformen ermöglichen vielfältige Kommentierungen und interaktive Dialoge. Beide Seiten haben durch die schriftliche Form der Debatten Gelegenheit, alle Informationen von Interesse nachzuvollziehen, zu verstehen und auf die Anliegen und Argumente einzugehen. Darüber hinaus erlauben die Plattformen eine effiziente Strukturierung des Dialogs zwischen Entscheidern und Bürgern. Der Bürgerinput kann thematisch gebündelt und den Entscheidern entsprechend aggregiert präsentiert werden. Auch Rückmeldungen an die Bürger lassen sich so mit begrenztem Aufwand organisieren.

6 6 C. Tillmann et al. Gerade für den Zugang, die Transparenz des Prozesses sowie die Kommunikation zwischen den Beteiligten bieten Online-Komponenten, wenn sie in deliberativen Verfahren sinnvoll eingesetzt werden, vielfältige Verbesserungsmöglichkeiten für den Dialog von Politik und Verwaltung mit den Bürgern. Erfolgreiche Beispiele deliberativer Online-Bürgerbeteiligung Stadtdebatte Alte Mitte Neue Liebe in Berlin In diesem deliberativen Prozess hatten Bürger die Möglichkeit, Ideen und Meinungen für die Gestaltung der Berliner Stadtmitte einzubringen. Innerhalb eines Jahres wurden mehrere Online-Dialoge mit Offline-Aktionen wie zum Beispiel einem partizipativem Theater, Ausstellungen und Bürgerwerkstätten kombiniert. In den Online-Dialogen konnten Bürger diskutieren, welche Nutzungsmöglichkeiten ihnen für die Berliner Mitte wichtig sind. Die Ergebnisse dieser Dialoge und der Offline-Aktionen flossen in zehn konkrete Bürgerleitlinien ein, die die Berliner Mitte unter anderem als einen öffentlichen, nicht-kommerziellen sowie verkehrsberuhigten und ökologisch nachhaltigen Ort definieren. Die Leitlinien wurden im Juni 2016 vom Berliner Abgeordnetenhaus angenommen. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) hat das Projekt positiv evaluiert und besonders gewürdigt, dass verschiedene Formate der Beteiligung zusammengespielt haben, polarisierte Haltungen überwunden wurden und so das Vertrauen in Partizipationsprozesse gestärkt werden konnte. ( Wohnumfeldgestaltung Hohes Feld in Wennigsen (Niedersachsen) Dass Online-Verfahren eine breite Beteiligung erreichen können, zeigt dieses Beispiel aus der niedersächsischen Stadt Wennigsen: In einem in die Jahre gekommenen Wohnviertel, in dem zwei Drittel der Bewohner über 60 Jahre alt sind, wurden im Jahr 2012 Gestaltungsvorschläge für eine generationengerechte Erneuerung online gesammelt und darüber abgestimmt. Flankierend gab es Ortstermine und Arbeitsgruppen. 60 % aller Haushalte im betreffenden Viertel beteiligten sich an dem Verfahren. Auch für die Generation über 60 war das Internet ein selbstverständlicher Kanal der Beteiligung. Eine begleitende Umfrage ergab, dass 88 % mit dem Projekt zufrieden waren und 60 % das Rathaus nun positiver bewerteten. Das Projekt ist mit dem Preis für Online-Partizipation ausgezeichnet worden, gelobt wurden insbesondere die Kombination von Online- und Offline- Komponenten sowie die hohe Beteiligung vor allem der über 60-Jährigen. ( Digitalisierung und direkte Demokratie Für direktdemokratische Verfahren wie Bürgerbegehren und -entscheide sind theoretisch ähnliche Vorteile wie bei deliberativen Ansätzen denkbar. Bürger könnten sich online einfach, umfassend und vielfältig etwa über ein Bürgerbegehren informieren und dann ohne viel Aufwand zeit- und ortsunabhängig über die E-ID- Funktion ihres Personalausweises teilnehmen und ihre Unterstützung ausdrücken.

7 Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft 7 Dieses Potenzial der Digitalisierung für die direktdemokratischen Verfahren lässt sich allerdings bislang nicht realisieren, denn die Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens oder die Abstimmung bei einem Bürgerentscheid können bislang nicht online erledigt werden. Derzeit besteht in vielen Bundesländern nur die Möglichkeit einer sogenannten Amtseintragung, bei der sich die Bürger in eine Unterstützerliste auf dem zuständigen Amt eintragen müssen. Damit werden in Deutschland sehr hohe Anforderungen an die Stimmabgabe in direktdemokratischen Verfahren gestellt. Im Vergleich zu anderen Ländern, die direktdemokratische Verfahren standardmäßig über die freie Unterschriftensammlung (z. B. auf der Straße) durchführen, ist die Amtseintragung eine deutsche Besonderheit (Rehmet 2016). Sie erweist sich jedoch gerade in Flächenländern als hohe Hürde, die notwendige Anzahl der Unterschriften und somit das Quorum für die Durchführung eines direktdemokratischen Verfahrens innerhalb der gesetzten Frist zu erreichen. Anlässlich eines Gesetzesentwurfs der Fraktion der GRÜNEN im Brandenburgischen Landtag wurde diskutiert, Bürgern in Zukunft zu ermöglichen, ein entsprechendes Formular online abzurufen, auszudrucken und dann unterschrieben einzusenden. Dies könnte ein Zwischenschritt auf dem Weg zur vollständigen Digitalisierung des Verfahrens sein. Die technische Voraussetzung für direktdemokratische Online- Verfahren existiert mit der E-ID-Funktion des Personalausweises zwar bereits. Bisher hat aber nur etwa ein Drittel der Bürger, die den neuen Personalausweis besitzen, diese Funktion freischalten lassen (Fründt 2015). Die Bundesregierung hat sich in der Digitalen Agenda jedoch die weitere Verbreitung der E-ID-Funktion zum Ziel gesetzt. Die Basis für eine (ggf. schrittweise) Einführung direktdemokratischer Verfahren über das Internet ist somit zumindest gelegt. 4.3 Digitalisierung und repräsentative Demokratie Ebenso wie bei den direktdemokratischen Verfahren gibt es auch für repräsentative Wahlen in Deutschland noch keine Möglichkeit, diese online durchzuführen im Gegensatz zu anderen Ländern wie Australien, Estland oder der Schweiz. Dabei böte digitale Unterstützung durchaus auch hierzulande das Potenzial, mehr demokratische Teilhabe zu ermöglichen. Die Option der Stimmabgabe über das Internet (I-Voting) könnte insbesondere die Allgemeinheit der Wahl, und damit einen der Wahlgrundsätze, stärken. Das Potenzial für eine höhere Wahlbeteiligung durch I-Voting entsteht vor allem durch seine zeitliche und örtliche Unabhängigkeit. Diese Flexibilität wünschen sich immer mehr Menschen und der Anstieg der Briefwahl in den letzten Jahren belegt den Bedarf nach flexiblen Wegen der Stimmabgabe eindrücklich (Der Bundeswahlleiter 2014). Eine Chance für mehr Beteiligung ist I-Voting vor allem bei Gelegenheitswählern, die bei jeder Wahl neu entscheiden, ob sie zur Urne gehen. Diese Wählergruppe könnte durch die geringeren Hürden einer Stimmabgabe über das Internet mobilisiert werden. Hinweise darauf gibt eine repräsentative Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach (2015, S. 59). 43 % der Gelegenheitswähler würden demnach I-Voting nutzen, wenn es diese Option bei Bundestagswahlen gäbe. Vor

8 8 C. Tillmann et al. allem bei nachgeordneten Wahlen mit weniger großem öffentlichem Interesse könnten Gelegenheitswähler mit der I-Voting-Option zur Wahl animiert werden. Denn dort sind es oft schon geringe Hürden, die sie von der Stimmabgabe im Wahllokal abhalten. Die Umfrage zeigt zudem, dass I-Voting nicht nur ein Thema für die gut gebildete Oberschicht ist, sondern auch die breite Mittelschicht und Bürger mit mittlerem Bildungsgrad anspricht. In der breiten Mittelschicht geben 42 % der Wahlberechtigten an, auf jeden Fall oder wahrscheinlich ihre Stimme online abzugeben, sobald dies möglich ist (Allensbach 2015, S. 58). Vor allem Jüngere (unter 44 Jahren) halten Wahlen über das Internet aus Gründen der Bequemlichkeit und Zeitersparnis für eine gute Sache (66 %). Mehr als die Hälfte von ihnen (52 %) würde die Möglichkeit nutzen, wenn sie online wählen könnten. Bei den über 60-Jährigen sind es deutlich weniger, aber immerhin noch 35 % der Befragten, die Wahlen über das Internet für eine gute Sache halten, und 19 %, die online ihre Stimme abgeben würden (Allensbach 2015, S. 52, 58). Diese Unterschiede zwischen Jung und Alt gibt es auch in den Ländern, in denen I-Voting bereits zum Einsatz kommt (Serdült et al. 2015). Alter und Bildung verlieren allerdings als Einflussfaktoren an Relevanz, wenn man die Internetaffinität berücksichtigt. Junge und gebildete Menschen zeichnen sich typischerweise auch durch stärkeres Vertrauen in das Internet und eine höhere Kompetenz im Umgang mit Computern und dem Internet aus als der Durchschnitt der Bevölkerung. Sie nutzen demnach I-Voting nicht, weil sie jung und gebildet sind, sondern weil sie eine höhere Affinität zum Internet haben (Serdült et al. 2015, S. 29). Auch für Deutschland zeigt sich: je höher der Grad der Internetnutzung, desto höher die Zustimmung zu I-Voting (Allensbach 2015). Da Jungwähler mittlerweile als Digital Natives gelten und die heutigen Internetvielnutzer älter werden, ist anzunehmen, dass Internetnutzung und -kompetenz auch in älteren Wählergruppen zunehmen werden. Dies lässt erwarten, dass die gesamtgesellschaftliche Zustimmung zu I-Voting steigen wird. Neben der Allgemeinheit der Wahl müssen auch die anderen Wahlgrundsätze bei einer Stimmabgabe über das Internet abgesichert sein. Dazu gibt es international bereits gute Lösungen und auch in Deutschland werden verschiedene Überlegungen angestellt: Verschlüsselungstechniken haben das Potenzial, eine geheime Wahl zu sichern. Die Gleichheit der Wahl lässt sich gewährleisten, indem ein (doppeltes) PIN-System die Stimmabgabe verifiziert und zuverlässig sicherstellt, dass alle Stimmen richtig ausgelesen und gezählt werden. Wähler erhalten außerdem mehr Kontrolle über ihre Stimme. So haben sie zum Beispiel in Australien oder Estland schon heute die Möglichkeit, ihre Stimme auch noch nach Abgabe zu prüfen und im Zweifel durch nochmalige Wahl zu überschreiben (IVote 2016). Gelingt es, Rahmenbedingungen zu schaffen, in denen die Wahlgrundsätze abgesichert und auch die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts erfüllt sind, kann I-Voting perspektivisch eine gute Ergänzung zur Urnen- und Briefwahl werden. Sein Potenzial zur Verbreiterung demokratischer Teilhabe ist jedenfalls gegeben und sollte wenn möglich gehoben werden.

9 Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft 9 5 Herausforderungen der Digitalisierung für demokratische Teilhabe Den Potenzialen der Digitalisierung für mehr politische Teilhabe stehen jedoch auch wesentliche Herausforderungen gegenüber. Vor allem Aspekte des Datenschutzes und der Chancengerechtigkeit in einer digitalisierten Gesellschaft spielen dabei eine Rolle. Datenschutzfragen sind derzeit die größte Hürde für die zukünftige Entwicklung des I-Votings in Deutschland. Das Bundesverfassungsgericht hat hohe Anforderungen an ein verfassungskonformes I-Voting gestellt. So müssen nicht nur Manipulationen ausgeschlossen und sichergestellt sein, dass Stimmen nicht mehrfach ausgezählt werden, sondern auch der Prozess der Stimmenauszählung für die Bürger nachvollziehbar sein. Um diese Vorgaben einzuhalten, müssen noch Lösungen entwickelt werden, für die es jedoch bereits Vorbilder aus Ländern gibt, in denen I-Voting schon eingesetzt wird. Eine sehr grundsätzliche Herausforderung ist zudem bei allen drei Wegen der Partizipation die soziale Selektivität der Beteiligung und die Frage, wie sich die Digitalisierung darauf auswirkt. Bereits heute ist unsere Demokratie sozial gespalten. Sowohl bei Wahlen als auch an direktdemokratischen und dialogorientierten Verfahren nehmen sozial besser gestellte Bürger (z. B. gemessen an Einkommen und Bildungsstand) häufiger teil als sozial schlechter gestellte Bürger. Diese sind in der demokratischen Willensbildung signifikant unterrepräsentiert (Geißel et al. 2014, S. 494). In der Tendenz zeigt sich: Je prekärer die Lebensverhältnisse sind, desto geringer ist die Wahlbeteiligung. Soziale Ungleichheit führt damit zu einer politischen Ungleichheit. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob digital unterstützte Beteiligungsverfahren dazu beitragen können, bestehende Ungleichheiten abzuschwächen oder diese gar verstärken. In der repräsentativen Demokratie führt die Möglichkeit, seine Stimme auch online abzugeben, insofern zu einer breiteren Beteiligung, als dass diese Option potenziell Gelegenheitswähler und die breite Mittelschicht anspricht. Allerdings scheinen sich durch die bisherigen Beteiligungsformate kaum Bürger aus der Unterschicht mit niedrigem Bildungsniveau zusätzlich mobilisieren zu lassen. So zeigt die repräsentative Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach, dass die Nutzungsbereitschaft von I-Voting in der Unterschicht mit 26 % deutlich geringer ausfällt als in der Ober- und Mittelschicht (39 % bzw. 42 %, Allensbach, 2015, S. 58). Zudem halten 41 % der Befragten mit hohem Bildungsniveau Online-Wahlen für eine gute Sache, bei den Befragten mit niedrigem Bildungsniveau sind es hingegen nur 17 %. Ein ähnliches Bild zeigt sich bei deliberativen Verfahren. Während etwa ein Viertel der Befragten aus der Oberschicht (27 %) schon einmal einen Verbesserungsvorschlag online bei der Gemeinde eingereicht hat, taten das nur 0,8 % aus der Unterschicht. Generell sehen Befragte aus der Oberschicht mehr Chancen in der Digitalisierung für die Demokratie und sind ihr offener gegenüber (43 %) als Befragte aus der Unterschicht (17 %). Vor diesem Hintergrund hinterfragen Kritiker die Repräsentativität und infolgedessen auch die Legitimität von Online-Beteiligungsverfahren (Voss 2014, S. 16). Die ungleich verteilte Resonanz unterstreicht

10 10 C. Tillmann et al. jedenfalls zweifellos die Herausforderung, in Zukunft Wege zu finden, über die auch sozial benachteiligte Gruppen für Möglichkeiten der Online-Beteiligung gewonnen werden können. Die Gründe für eine mangelnde Beteiligung sozial schlechter gestellter Bürger sind bei Online-Verfahren ähnlich wie bei traditionellen Verfahren. Sie kennen die Partizipationsmöglichkeiten meist nicht oder sind nicht ausreichend über sie informiert. Zudem lassen sie sich durch Zugangsbarrieren leichter demotivieren (Weiß 2013, S. 284). Auch wenn solche Hürden durch zeit- und ortsunabhängige Nutzung von Online-Beteiligungsverfahren verringert werden, bleibt die Beteiligung an Online-Dialogen aufwendig. Denn neben der Zeitinvestition müssen eine Vielzahl an Informationen verarbeitet sowie eigene Kommentare formuliert und eingebracht werden. Bei Bürgern mit geringem Bildungsgrad kommen unter Umständen kognitive Barrieren hinzu, wenn sie komplexe Informationen nicht hinreichend verstehen oder eigene Ansichten nicht klar genug ausdrücken können. Unabhängig vom sozialen Hintergrund ist eine fehlende Selbstwirksamkeitserwartung ein wichtiger Grund, warum Bürger nicht an Beteiligungsverfahren egal ob online oder offline teilnehmen. Haben sie den Eindruck, dass sie keine Veränderung bewirken können, weil z. B. die Verbindlichkeit in der Politik und der Verwaltung fehlt, dann beteiligen sie sich nicht (Weiß 2013; Bertelsmann Stiftung 2011; Roth 2014, S. 238). Im Hinblick auf Online-Beteiligungsverfahren kommen zudem noch fehlende Digitalkompetenzen als Grund hinzu, warum einige Bürger die Angebote im Internet nicht wahrnehmen. Insgesamt nutzen also vor allem eher jüngere, internetaffine, gut informierte und politisch interessierte Menschen mit hohem Bildungsgrad und Einkommen die Potenziale des Internets für politische Teilhabe. Diejenigen, die sich jenseits des Internets für Politik interessieren, tun dies auch im Internet. Umgekehrt werden diejenigen, die sich offline über einen längeren Zeitraum nicht beteiligt haben, es in der Regel auch online nicht tun (Kneuer 2013, S.17 18; Masser et al. 2013, S. 92). Digitale Komponenten in Beteiligungsverfahren einzusetzen reicht allein nicht aus, um auch diejenigen zu mobilisieren, die sich zuvor nicht beteiligt haben. Die Herausforderung für zukünftige digitale Angebote besteht darin, sie passend zum jeweiligen Anlass und zielgruppenadäquat umzusetzen, um so auch die Bürger jenseits der bereits Interessierten und Engagierten zu erreichen. 6 Fazit Ausgehend von sich verändernden Erwartungen der Bevölkerung in einer zunehmend digitalisierten Welt analysierte dieser Beitrag, inwiefern die Digitalisierung mit Blick auf verschiedene Formen von Partizipation mehr demokratische Teilhabe ermöglichen kann. Dazu wurden die Potenziale sowie Herausforderungen für deliberative, direktdemokratische und repräsentative Partizipationswege in den Blick genommen. Mit Blick auf die Auswirkungen der Digitalisierung für die demokratische Teilhabe lassen sich zusammenfassend drei Schlussfolgerungen ziehen:

11 Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft 11 Erstens: Digitale Komponenten in Beteiligungsverfahren ermöglichen mehr Bürgern die Teilhabe am politischen Prozess. Der Teilnehmerkreis von Online- und Offlineverfahren ist nicht deckungsgleich (Vowe 2014, S. 42): Während mit klassischen Formen eher ältere, weniger internetaffine Bürger erreicht werden, können die Angebote im Internet tendenziell auch eher jüngere, internetaffinere Menschen mobilisieren. Digitale Beteiligungsformate sind demnach eine gute Ergänzung zu bisherigen Angeboten. Diese Chancen digitaler Bürgerbeteiligung werden in Deutschland bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Sie könnten nicht nur bei deliberativen, sondern auch bei direktdemokratischen und repräsentativen Partizipationsprozessen in Kombination mit klassischen Formaten ein breiteres Spektrum von Bürgern erreichen, die sich jedoch tendenziell dadurch auszeichnen, dass sie gut gebildet, gut informiert und an politischen Themen interessiert sind. Das Potenzial dazu zeigt sich exemplarisch beim I-Voting, das vor allem Gelegenheitswähler nutzen würden, wenn sie die Möglichkeit hätten. Sie beteiligen sich häufig aus logistischen, zeitlichen oder anderen praktischen Gründen nicht an traditionellen Verfahren, sodass Online-Angebote durch einfachen Zugang und ihre Orts- und Zeitunabhängigkeit für diese Zielgruppe eine attraktive Alternative wären. Zweitens: Die Teilhabe-Unterschiede zwischen sozial besser und schlechter gestellten Bürgern spiegeln sich auch bei der Partizipation im digitalen Raum wider. Der Wunsch nach mehr Teilhabe, der in der Bevölkerung weit verbreitet ist (Dräger et al. 2014, S. 7), wird längst nicht von allen auch in die Tat umgesetzt. Digitale Beteiligungsverfahren können bislang kaum sozial benachteiligte Gruppen mobilisieren, die sich bisher nicht oder selten beteiligt haben. Genau wie bei Offline-Beteiligung sind für die Teilhabe an Online-Verfahren bestimmte Ressourcen und Fähigkeiten notwendig. Hinzu kommt hier die zusätzliche Anforderung, kompetent im Umgang mit digitalen Medien und vor allem dem Internet zu sein, sodass auch die Internetaffinität über Nutzung oder Nichtnutzung entscheidet. Diese Gründe führen dazu, dass Online-Beteiligungsverfahren, zumindest wenn sie offen und selbstrekrutierend angelegt sind, das Problem der unterschiedlichen Beteiligungsniveaus in den Bevölkerungsschichten nicht grundlegend und umfassend lösen können (Kneuer 2013, S. 19). Allein über Online-Angebote lassen sich politikferne Bürger nicht mobilisieren. Drittens: Es bedarf zielgruppenspezifisch gestalteter Beteiligungsangebote und übergeordneter bildungspolitischer Maßnahmen, um das Problem der sozial gespaltenen Demokratie anzugehen. Digitale Beteiligungswege bieten Bürgern die Chance, sich ohne viel Aufwand für ein politisches Thema zu engagieren. Damit möglichst viele Menschen dazu motiviert werden können, sollten Online-Beteiligungsverfahren jedoch zielgruppenspezifischer gestaltet werden und dabei die Bedürfnisse der Bürger in den Mittelpunkt stellen. Intelligent eingesetzte digitale Anwendungen lassen sich zum Beispiel nutzen, um Beteiligungsoptionen bei unterschiedlichen Zielgruppen bekannt zu machen: verschiedene Sprachversionen können dabei helfen, Sprachbarrieren zu überwinden, personalisierte Informationen reduzieren Komplexität und schnelle Rückmeldungen an Bürger bieten Chancen, deren Selbstwirksamkeitsempfinden zu steigern. Damit solche Maßnahmen wirken können, braucht es jedoch unbedingt auch systematische bildungspolitische Anstrengungen, die die

12 12 C. Tillmann et al. Digitalkompetenz aller Bürger fördern. Entsprechende Angebote sollten schon in der Schule ansetzen, schließlich hat sich die Internetaffinität als entscheidender Faktor für die tatsächliche Nutzung von Online-Beteiligungsverfahren erwiesen. Der Einsatz digitaler Technik darf in der Demokratie kein Selbstzweck sein. Gut gestaltet und sinnvoll eingesetzt können digitale Beteiligungswege aber einen wertvollen Beitrag leisten, den durch die Digitalisierung unaufhaltsam angestoßenen gesellschaftlichen Wandel mitzugestalten, auf sich verändernde Erwartungen der Bürger einzugehen und die Demokratie so zukunftsfähig zu machen. Literatur Bertelsmann Stiftung Bürger fordern direkte Beteiligung. Repräsentative Befragung _34120_2.pdf. Zugegriffen am Der Bundeswahlleiter Europawahl 2014: Anteil der Briefwähler erreicht mit 25,3 % neuen Rekordwert. Ergebnisse_ReprWahlstatistik.html. Zugegriffen am DIVSI Deutsches Institut für Vertrauen und Sicherheit im Internet DIVSI Internetmilieus Die Digitalisierte Gesellschaft in Bewegung /06/DIVSI-Internet-Milieus-2016.pdf. Zugegriffen am Dräger, Jörg, Gisela Erler, und Robert Vehrkamp Vorwort. In Partizipation im Wandel. Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden, Hrsg. Bertelsmann Stiftung und Staatsministerium Baden-Württemberg, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Fründt, Steffen Deutschland verschläft die Ausweis-Revolution. Welt, welt.de/wirtschaft/article /deutschland-verschlaeft-die-ausweis-revolution.html. Zugegriffen am Geißel, Brigitte, Roland Roth, Stefan Collet, und Christina Tillmann Partizipation und Demokratie im Wandel: Wie unsere Demokratie durch neue Verfahren und Kombinationen repräsentativer, deliberativer und direkter Beteiligung gestärkt wird. In Partizipation im Wandel. Unsere Demokratie Zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden, Hrsg. Bertelsmann Stiftung und Staatsministerium Baden-Württemberg, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Initiative D Anteil der Internetnutzer in Deutschland in den Jahren 2001 bis de.statista.com/statistik/daten/studie/13070/umfrage/entwicklung-der-internetnutzung-indeutschland-seit-2001/. Zugegriffen am Innes, Judith E., und David E. Booher Reframing public participation: Strategies for the 21st century. Planning Theory & Practice 5(4): Institut für Demoskopie Allensbach Digitale Demokratie. Allensbacher Repräsentativumfrage im Auftrag der Bertelsmann Stiftung. IVote Zugegriffen am Kneuer, Marianne Mehr Partizipation durch das Internet? Mainz: Landeszentrale für politische Bildung Rheinland-Pfalz. Kubicek, Herbert, Barbara Lippa, und Alexander Koop Erfolgreich beteiligt? Nutzen und Erfolgsfaktoren internetgestützter Bürgerbeteiligung. Eine empirische Analyse von 12 Fallbeispielen. Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Masser, Kai, Adriano Pistoia, und Philipp Nitzsche Bürgerbeteiligung und Web 2.0. Potentiale und Risiken webgestützter Bürgerhaushalte. Wiesbaden: Springer VS. OECD Promise and problems of E-democracy. Challenges of online citizen engagement. Paris: OECD.

13 Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft 13 Rehmet, Frank Regeln und Verfahren 01. Amtseintragung versus freie Unterschriftensammlung. Mehr Demokratie. tragung.pdf. Zugegriffen am Roth, Roland Potentiale und Entwicklungstendenzen deliberativer Partizipation. In Partizipation im Wandel. Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden, Hrsg. Bertelsmann Stiftung und Staatsministerium Baden-Württemberg, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Serdült, Uwe, Micha Germann, Maja Harris, Fernando Mendez, und Alicia Protenier Who are the internet voters? In Electronic government and electronic participation, Hrsg. E. Tambouris et al., Voss, Kathrin Internet und Partizipation Einleitung. In Internet und Partizipation, Wiesbaden: Springer VS. Vowe, Gerhard Digital Citizens und Schweigende Mehrheit: Wie verändert sich die politische Beteiligung der Bürger durch das Internet? Ergebnisse einer kommunikationswissenschaftlichen Langzeitstudie. In Internet und Partizipation, Wiesbaden: Springer VS. Weiß, Jens Wer rettet die Demokratie vor der E-Partizipation? Drei Fragen an elektronische Partizipationsverfahren. Verwaltung & Management. Zeitschrift für moderne Verwaltung 6: