Möglichkeiten und Grenzen einer beschäftigungsorientierten Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik im Zeitalter der Globalisierung

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1 Prof. Dr. Claus Schnabel, Universität Erlangen-Nürnberg Möglichkeiten und Grenzen einer beschäftigungsorientierten Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik im Zeitalter der Globalisierung Impulsreferat auf der Tagung der Friedrich-Ebert-Stiftung am 9. März 2006 in Berlin Gliederung: Die (Arbeits-)Welt im Wandel Arbeitsmarktprobleme Tarifpolitik Arbeitsmarktpolitik Schlussfolgerungen 1

2 Die (Arbeits-)Welt im Wandel Globalisierung: Zunahme der weltweiten Arbeitsteilung und des internationalen Wettbewerbs, Fragmentierung der Wertschöpfungsketten, hohe Mobilität von Kapital Spezialisierung von Unternehmen, Unterschiede zwischen ihnen nehmen zu, hohe Anpassungsfähigkeit an volatileres Umfeld erforderlich, Arbeitsplatzverlagerungen verstärktes Auftreten ausländischer Investoren, die hohe Renditeerwartungen haben und oft wenig Verständnis für lokale Eigenarten ihrer Belegschaften zeigen Strukturwandel von der Industrie- zur Dienstleistungs-/Informationsgesellschaft: Traditionelle Kernbereiche (Industrie) und Qualifikationen verlieren an Bedeutung zunehmende Fragmentierung und Ausdifferenzierung der Arbeitsbeziehungen Probleme beim sektoralen Wandel der Beschäftigung, qualifikatorischer Mismatch Technischer Wandel und organisatorischer Wandel: Abkehr von standardisierten ( fordistischen ) Massengütern und Hinwendung zu differenzierten Hochtechnologie- Produkten, skill-biased technical change differenzierte Lohnpolitik erforderlich 2

3 Die (Arbeits-)Welt im Wandel Individualisierung der Unternehmen: zunehmende Unterschiede und Interessengegensätze, selbst innerhalb einer Branche Abkehr von Arbeitgeberverbänden Individualisierung der Arbeitnehmer: andere Sozialisierung der Arbeitnehmer (keine geborenen Gewerkschafter mehr); sind oft besser gebildet und können ihre Interessen leichter individuell statt kollektiv vertreten Abkehr von Gewerkschaften Sozialpartner: Mitgliederzahlen und Organisationsgrade seit längerem rückläufig; Zweifel an ihrer Repräsentativität und Gestaltungsfähigkeit (Tarifautonomie) Konflikte zwischen Arbeit und Kapital verschärfen sich (Ende des dt. Modells?) Dezentralisierung der Lohnfindung: (Flächen-)Tarifbindung nimmt ab, Firmen- Tarifverträge, Einzelverträge und betriebliche Bündnisse für Arbeit nehmen zu 3

4 Arbeitsmarktprobleme Massenarbeitslosigkeit: Exportweltmeister und doch rund 5 Millionen Arbeitslose! Langzeit-Arbeitslosigkeit: Arbeitslosigkeit hat sich zunehmend verfestigt, derzeit sind rund 39 Prozent der Arbeitslosen mehr als ein Jahr ohne Job Problemgruppen: hohe Arbeitslosigkeit v.a. bei Geringqualifizierten und Älteren, aber auch zunehmend Probleme bei Jugendlichen; Armutsrisiko könnte steigen Beschäftigung: stagniert, sozialversicherungspflichtige geht sogar zurück Arbeitsnachfrage beschränkt durch hohe Arbeitskosten und geringe Binnennachfrage (Beginnender) Aufschwung wird diese Probleme vermindern, aber nicht lösen Ansatzpunkte für Maßnahmen und Reformen: Tarifpolitik, Arbeitsmarktpolitik 4

5 Anforderungen an eine zukunftsfähige Tarifpolitik Deutliche Beschäftigungsorientierung bei Lohnerhöhungen: Verteilungsspielraum (= Produktivitäts- + Preisentwicklung) nicht zu großzügig ausschöpfen (da positiver Nachfrageeffekt höherer Löhne langfristig durch negativen Kosteneffekt dominiert wird) zurückhaltende Lohnpolitik bei hoher (lohnbedingter) Arbeitslosigkeit! Differenzierte, flexible Abschlüsse: bessere Berücksichtigung der unterschiedlichen Situation und Leistungsfähigkeit einzelner Betriebe, Branchen und Regionen! Spielraum für individuelle Lösungen: (branchenweite) Tarifverträge dürfen nur echte Mindestarbeitsbedingungen festlegen, müssen Betrieben Spielraum lassen! Spreizung der Lohn- und Gehaltstruktur: stärkere Spreizung der Tarifentgelte nach Qualifikation und Leistungsfähigkeit der Arbeitnehmer! 5

6 Mehr Beschäftigung durch Wechsel des Tarifsystems? Kritik an branchenweiten Verbandstarifverträgen ( Flächentarifen ): haben Tariflöhne (= juristische Mindestlöhne) zu hoch festgesetzt; Folge: Beschäftigungsverluste (insbesondere bei Geringqualifizierten) beschränken damit Spielraum für knappheitsgerechte übertarifliche Differenzierungen orientieren sich häufig an Pilotabschlüssen und behindern damit die volkswirtschaftlich gebotene Lohndifferenzierung nach Branchen und Regionen können die unterschiedliche Situation einzelner Betriebe kaum berücksichtigen beschneiden Flexibilität und Gestaltungsspielraum der Betriebe Forderungen nach einer Verbetrieblichung der Lohnfindung 6

7 Dezentralisierung der Lohnfindung: Theorie und Empirie Theoretische Überlegungen zeigen unterschiedliche Vor- und Nachteile auf: überbetriebliche Regelungen senken Transaktionskosten und Konfliktniveau, betriebliche Regelungen erlauben differenzierte und flexible Abschlüsse Empirische Evidenz für Deutschland: Firmentarifverträge für manche Betriebe hilfreich, aber keinesfalls automatisch besser als Flächentarifverträge Internationaler Vergleich: in Europa dominieren immer noch Branchentarifverträge, aber Tendenz zur Dezentralisierung (insbesondere in Großbritannien) Internationale empirische Evidenz: wirtschaftlicher Erfolg (z.b. Lohn- und Arbeitsmarktentwicklung) nicht abhängig von der Ebene der Tarifverhandlungen Es gibt kein optimales Lohnfindungssystem, das als Modell dienen könnte! Deutsches System ist nicht unbedingt überholt, aber überholungsbedürftig! 7

8 Reformmöglichkeiten innerhalb des deutschen Tarifsystems Firmentarifverträge statt branchenweiter Verbandstarifverträge: Tendenz steigend (bereits über Firmen); kann für einzelne Firmen hilfreich sein, aber Zweifel, ob generell bessere Ergebnisse und ob volkswirtschaftlich sinnvoll Reform und Entrümpelung der Flächentarifverträge mit Erweiterung betrieblicher Gestaltungsspielräume, insbesondere durch Einbau von Öffnungsklauseln Betriebsparteien können (in Notlagen, zur Beschäftigungssicherung etc.) in gewissem Rahmen einvernehmlich vom Tarifvertrag abweichende Regelungen treffen Erleichterung betrieblicher Bündnisse für Arbeit bessere Flexibilisierung, Produktivität und Teilhabe durch Mitarbeiterbeteiligung stärkere Spreizung der Tarifentgelte nach Qualifikation und Leistungsfähigkeit der Arbeitnehmer, (Wieder-)Einführung von Niedriglohngruppen für Geringqualifizierte (ggf. ergänzt um staatliche Zuschüsse Kombi-Lohn) 8

9 Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Arbeitsmarktpolitik Nachfragestimulierung: Staat könnte (bei besserer Haushaltslage) durch Investitionen (z.b. in Infrastruktur) Beschäftigungsimpulse geben; Senkung der Steuer- und Abgabenbelastung würde Konsum ebenfalls stimulieren; aber kurzfristige keynesianische Beschäftigungsprogramme sind oft nur ein Strohfeuer Aktive Arbeitsmarktpolitik: viele traditionelle Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik (wie z.b. ABM) haben sich als zu teuer und wirkungslos erwiesen Grenzen: Staat kann keine Vollbeschäftigungsgarantie geben und er sollte auch nicht als Reparaturbetrieb für tarifpolitische Fehler auftreten Möglichkeiten: Reform der Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenunterstützung (Hartz-Gesetze) Gezielter Einsatz erfolgreicher Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik Regulierung oder Deregulierung des Arbeitsmarktes (und anderer Märkte) 9

10 Aktuell diskutierte Ansatzpunkte für staatliches Handeln Förderung der Selbständigkeit: Beseitigung bürokratischer Hindernisse für Existenzgründer z.b. Abschaffung des Meisterzwangs, nur teilweise umgesetzt; finanzielle Förderung von Existenzgründern (Überbrückungsgeld erfolgreich!) Kombi-Löhne: Aufstockung von Niedriglöhnen auf existenzsicherndes Niveau durch staatliche Zuschüsse; Probleme: Finanzierungsrisiken, Druck auf Tariflöhne Mindestlöhne: schwierige Ausgestaltung und Festlegung: falls zu niedrig, dann wirkungslos; falls zu hoch, Gefahr von Beschäftigungsverlusten oder Preissteigerungen; Eingriff in Tarifautonomie; kein wirksames Mittel zur Armutsbekämpfung Senkung der hohen Steuer- und Abgabenbelastung: diese treibt Keil zwischen Bruttoarbeitskosten und Nettoverdiensten, macht (v.a. einfache) Arbeit zu teuer; Senkung der Lohnzusatzkosten sinnvoll (z.b. Rente mit 67), nicht aber Mini-Jobs 10

11 Schlussfolgerungen Globalisierung, Strukturwandel und technischer Wandel sind Entwicklungen, denen man sich nicht entziehen kann und auf die man reagieren muss Gefordert sind sowohl die Sozialpartner als auch der Staat (z.t. gemeinsam) Tarifparteien sollten beschäftigungsorientierte und differenzierte Abschlüsse tätigen sowie das (Flächen-)Tarifsystem reformieren ( Spielräume erhöhen) Staat sollte Evaluationen der Hartz-Reformen auswerten und (nur) erfolgreiche Instrumente weiter verwenden; Mindestlohn, Kombi-Lohn etc. kein Allheilmittel! Senkung der Sozialabgabenbelastung muss weiterhin vordringliches Ziel sein (z.b. durch Reform des Gesundheitswesens), stärkt auch die Inlandsnachfrage Erforderlich ist ein umfassender Ansatz, der über den Arbeitsmarkt hinausgeht! 11