Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände

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1 AUFSÄTZE Thomas Bunge Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 In einem spektakulären Urteil vom 5. September 2013 hat das Bundesverwaltungsgericht anerkannte Umweltverbände für berechtigt gehalten, die Änderung eines Luftreinhalteplans im Klageweg zu erzwingen. Es sieht die Grundlage für diese Befugnis in 42 VwGO, weil es den zentralen Begriff in Absatz 2 der Norm, das Verletztsein in eigenen Rechten, jetzt neu und in einem erheblich umfassenderen Sinn als bisher interpretiert. Damit haben sich die Rechtsbehelfsmöglichkeiten solcher Verbände deutlich über das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und das Bundesnaturschutzgesetz hinaus erweitert. Der folgende Beitrag befasst sich mit der Entscheidung und ihren wichtigsten Konsequenzen für die Zulässigkeit umweltrechtlicher Verbandsklagen. A. Einleitung Seit mehr als 50 Jahren haben die Verwaltungsgerichte hierzulande den Begriff des (subjektiven) Rechts in 42 Abs. 2 VwGO vergleichsweise eng im Sinn der Schutznormtheorie interpretiert. Das machte sich insbesondere im Umweltrecht bemerkbar, weil es hier viele Regelungen gibt, die das Wohl der Allgemeinheit fördern sollen, aber nicht zugleich den Schutz von Individuen bezwecken. Einzelpersonen konnten und können deswegen beispielsweise die meisten naturschutzrechtlichen Entscheidungen von Behörden nicht anfechten. Zugleich blieb auch Umweltverbänden häufig die Möglichkeit versperrt, Verwaltungsakte in Umweltangelegenheiten gerichtlich überprüfen zu lassen. Eine Änderung bahnte sich hier erst mit der naturschutzrechtlichen Verbandsklage an, wie sie seit den 1980er Jahren nach und nach im Landesrecht und 2002 auch auf Bundesebene eingeführt wurde. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (2006) 1 brachte eine gewisse Erweiterung dieser Möglichkeiten, eine gerichtliche Kontrolle des Verwaltungshandelns einzuleiten; das Trianel-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (2011) 2 und die daraufhin 2013 verabschiedete Gesetzesänderung 3 haben die Klagebefugnis der Verbände nochmals ausgeweitet. Allerdings erlauben es alle diese Regelungen nur, Rechtsbehelfe gegen behördliche Entscheidungen und ähnliche Aktivitäten aus bestimmten, enumerativ aufgezählten Bereichen des Umweltrechts einzulegen. Umso größere Bedeutung besitzt jetzt ein neues Urteil des Bundesverwaltungsgerichts: 4 Es räumt anerkannten Umweltverbänden ganz generell Zugang zu den Gerichten ein, wenn es um die Verletzung von Umweltvorschriften geht, die ihre Grundlage im Unionsrecht haben. Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt dabei die Vorgaben der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, vor al- lem in dessen Urteilen vom 25. Juli 2008 ( Feinstaub ) 5 und vom 8. März 2011 ( slowakischer Braunbär ). 6 Im Feinstaub- Urteil stellte der Gerichtshof fest, dass die Luftreinhalterichtlinie 7 im Fall der Gefahr, dass dort festgelegte Grenzwerte oder Alarmschwellen überschritten werden könnten, unmittelbar betroffenen Individuen (auch juristischen Personen) einen Anspruch auf Erstellung eines Luftreinhalteplans gewähre. Im Braunbären-Urteil betonte er, dass das innerstaatliche Recht Möglichkeiten bieten müsse, die Verletzung europarechtlicher Umweltschutzanforderungen gerichtlich kontrollieren zu lassen; im konkreten Fall ging es insbesondere um Vorgaben der FFH-Richtlinie. 8 Die letztere Entscheidung besitzt für das aktuelle Urteil zentrale Bedeutung. Sie befasste sich mit der Relevanz des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention 9 im europäischen Recht. Diese Vorschrift lautet: (3) Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Zu den Vertragsparteien der Konvention gehört auch die Europäische Union; sie hat bisher allerdings keine Vorschriften zur Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 verabschiedet. 10 Der Europäische 1 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz UmwRG) vom 7. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2816). 2 Urteil vom Rs. 115/09, Slg. 2011, S. I Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 734). 4 Urteil vom 5. September C (bisher nur im Internet erhältlich, z. B. über 5 Rs. 237/07 (Janecek), Slg. 2008, S. I Rs. C-240/09 (Lesoochranárske zoskupenie VLK), Slg. 2011, S. I Damals Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. Nr. L 296, S. 55), jetzt Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. Nr. L 152, S. 1). 8 Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206, S. 7) mit späteren Änderungen. 9 Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998 (BGBl II S. 1252). 10 Ein Richtlinienentwurf der Kommission aus dem Jahr 2003 ist in den Folgejahren nicht verabschiedet und jetzt zurückgezogen worden; die Kommission arbeitet allerdings an einem neuen Regelungsvorschlag (vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den ZUR 1/2014 3

2 AU FSÄTZE Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände Gerichtshof prüfte deshalb, ob die Norm unmittelbar im Unionsrecht gelte, verneinte diese Frage aber. Allerdings kam er zu dem Ergebnis, sie beeinflusse dennoch die Auslegung des innerstaatlichen Verfahrensrechts, soweit es um die Voraussetzungen geht, die in den Mitgliedstaaten für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen: Die entsprechenden nationalen Normen seien so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 [der Aarhus-Konvention] als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten. 11 Der folgende Abschnitt gibt zunächst einen Überblick über das hier behandelte Urteil (unten I.) und befasst sich näher mit der Begründung (unten II.). Anschließend geht es um die Konsequenzen, die sich aus der Entscheidung ergeben (unten III.), und um eine erste Einschätzung der Relevanz des Urteils (unten IV.). B. Das Urteil vom 5. September 2013 (7 C 21.12) I. Überblick Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ging es um die Sprungrevision gegen ein Urteil des VG Wiesbaden. 12 Dieses hatte die Klagebefugnis des Verbands ebenfalls auf das Braunbären-Urteil des Europäischen Gerichtshofs hin auf 42 Abs. 2 VwGO gestützt, der auch für Klagen maßgeblich sei, die keinen Verwaltungsakt zum Gegenstand haben (allgemeine Leistungs- oder Gestaltungsklagen). Ihm zufolge brauchte der Umweltverband allerdings keine Verletzung eigener Rechte geltend zu machen, weil wegen dieses Urteils und insbesondere der Vorgabe zur Auslegung des innerstaatlichen Rechts etwas anderes bestimmt sei. Das Bundesverwaltungsgericht legt ebenso 42 Abs. 2 VwGO zugrunde, führt aber aus, die Stadt Darmstadt könne mit der Ablehnung des Verbandsantrags, den Luftreinhalteplan zu ändern, Rechte des Verbands verletzt haben. Es argumentiert zusammengefasst wie folgt: (1) Das Braunbären-Urteil erfordere es, die Verbandsklage auch in Fällen zuzulassen, in denen es um die Verletzung umweltrechtlicher Vorschriften geht, die ihre Grundlage im EU-Recht haben. Das gelte umso mehr, als der deutsche Gesetzgeber die Ansicht vertrete, Art. 9 Abs. 3 der Aarhus- Konvention brauche innerstaatlich nicht umgesetzt zu werden. Vieles spreche dafür, dass dies nicht mit dem Verständnis der Konventionspflichten übereinstimme, wie es sich auf internationaler Ebene herausbilde und vor allem in der Spruchpraxis des Aarhus Convention Compliance Committee 13 zum Ausdruck komme. Damit stehe das Ob einer Verbandsklage gemäß Art. 9 Abs. 3 der Konvention nicht mehr zur Disposition, sondern nur noch das Wie. (2) Eine Ausweitung der Verbandsklagebefugnisse in diesem Sinn lasse sich nach gegenwärtig geltendem deutschem Recht konstruktiv nur über 42 Abs. 2 VwGO erreichen. Insoweit gebe es zwei Alternativen: (a) In Betracht komme grundsätzlich die Ausnahmeregelung in 42 Abs. 2 VwGO soweit gesetzlich nichts anders bestimmt ist. Dieser Weg führe aber nicht weiter, weil keine solche andere gesetzliche Bestimmung existiere: 64 BNatSchG (Klagerechte von Naturschutzverbänden) sei nicht einschlägig. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz gelte nach seinem 1 UmwRG ebenfalls nicht für eine Klage auf Änderung eines Luftreinhalteplans. Diese Vorschrift könne auch nicht analog angewandt werden, weil sie keine planwidrige Regelungslücke enthalte. Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention und das Braunbären-Urteil statuierten gleichfalls keine anderen gesetzlichen Bestimmungen im Sinn des 42 Abs. 2 VwGO. (b) Die Klagebefugnis des Verbands lasse sich jedoch darauf stützen, dass dieser geltend machen könne, durch die angegriffene Tätigkeit oder das Unterlassen der Behörde in eigenen Rechten verletzt zu werden. Dabei versteht das Gericht den Begriff (subjektives) Recht in 42 Abs. 2 VwGO in einem viel weiteren Sinn als bislang üblich. Für diese Interpretation zieht es zunächst das Feinstaub-Urteil heran. Danach können sowohl natürliche als auch juristische Personen die Erstellung eines Luftreinhalteplans im Klageweg erzwingen, soweit sie unmittelbar betroffen sind. 14 Bei Individuen lasse sich ohne weiteres von Betroffenheit sprechen, wenn die Luftbelastungen, die mit Hilfe des Plans verringert werden sollen, ihre Gesundheit beeinträchtigen können. Eine derartige Beeinträchtigung sei bei juristischen Personen jedoch ausgeschlossen. Dennoch erwähne der Europäische Gerichtshof auch sie ausdrücklich als potentielle Kläger. Daraus folgert das Bundesverwaltungsgericht, hierin sei die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus angelegt (Rn. 44 des Urteils). Es komme deshalb darauf an, unter welchen Voraussetzungen eine juristische Person als betroffen angesehen werden könne. In der Literatur werde für erforderlich gehalten, dass ein räumlicher Bezug dieser Personen zum Wirkungsbereich der Immissionen existiere. Vom Standpunkt des Europäischen Gerichtshofs aus dürfe sich die juristische Person aber auch ein fremdes Interesse zum eigenen Anliegen machen : etwa in dem Fall, dass es sich um ein Unternehmen im Wirkungsbereich des Plans han- Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom : Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT): Ergebnisse und Ausblick, Dok. COM(2013) 685 final, S. 10, und Anhang hierzu, S. 9; Arbeitsprogramm der Kommission 2014, Dok. COM(2013) 739 final, S. 21). 11 EuGH, Urteil vom Rs. C-240/09 (oben Fn. 6), Rn Urteil vom 16. August K 165/12.WI (im Internet erhältlich unter ). 13 Dabei handelt es sich um einen gemäß Art. 15 der Konvention eingerichteten Ausschuss, der die Aufgabe hat, die Einhaltung der Konvention zu überprüfen. 14 EuGH, Urteil vom Rs. 237/07 (oben Fn. 5), Rn ZUR 1/2014

3 Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände AU FSÄTZE dele, das die Gesundheit seiner Mitarbeiter schützen wolle. Diese vom Unionsrecht eingeräumte Rechtsmacht sei als subjektives Recht im Sinne des 42 Abs. 2 VwGO anzuerkennen. Allein ein solches Verständnis berücksichtige, dass das Unionsrecht subjektive Rechtspositionen des Bürgers stets in großzügiger Weise anerkannt habe, um den Einzelnen damit auch für die dezentrale Durchsetzung des Unionsrechts zu mobilisieren. Das Gericht spricht hier von einer prokuratorischen Rechtsstellung des Bürgers (Rn. 46 des Urteils). Zu den unmittelbar Betroffenen zählt das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls die anerkannten Umweltverbände im Sinn des 3 UmwRG. Zur Begründung stützt es sich auf das Braunbären-Urteil: Nach dieser Entscheidung sei 47 Abs. 1 BImSchG dahingehend auszulegen, dass neben Individuen auch Umweltverbände das Recht haben sollen, die Einhaltung der zwingenden Vorgaben des europäischen Luftreinhalterechts zu verlangen. Da der Europäische Gerichtshof für Umweltverbände einen weiten Zugang zu Gericht gefordert habe, soweit es um Sachverhalte gehe, die dem Unionsrecht unterliegen, müssten sich die Klagerechte, die er im Feinstaub-Urteil anerkannt habe, auch auf Umweltverbände erstrecken (Rn. 47 des Urteils). Allerdings schreibe weder Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention noch das europäische Recht vor, jedem Umweltverband solche Rechte zu gewähren; dies sei vielmehr allein erforderlich, soweit es sich um betroffene Verbände handele. Unter welchen Voraussetzungen sich von Betroffenheit sprechen lasse, ergebe sich aus der Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 5 der Aarhus-Konvention und der praktisch gleichlautenden Regelung in Art. 3 Nr. 1 der Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie (2003/35/EG). 15 Danach bedeutet betroffene Öffentlichkeit die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran; im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse. Daraus leitet das Bundesverwaltungsgericht die Folgerung ab: Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können (Rn. 49 des Urteils). Was die nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen betrifft, die Art. 2 Abs. 5 der Aarhus-Konvention nennt, greift das Gericht mangels allgemeiner Regelungen über dieses Thema auf die staatliche Anerkennung von Umweltverbänden nach 3 UmwRG zurück. Dieser Norm lasse sich die Grundentscheidung entnehmen, dass allein Vereinigungen, die gemäß den gesetzlichen Vorgaben anerkannt worden seien, das Recht haben sollen, vor Gericht geltend zu machen, dass dem Umweltschutz dienende Rechtsvorschriften verletzt worden seien. Auch die naturschutzrechtlichen Mitwirkungsrechte und Verbandsklagebefugnisse ( 63, 64 BVerwG) könnten nur von solchen Verbänden in Anspruch genommen werden. Andererseits sieht das Gericht keine normativen Anhaltspunkte dafür, dass bei Aufstellung von Luftreinhalteplänen das grundsätzlich auch Umweltverbänden eingeräumte Recht, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftreinhalterechts zu verlangen, an weitergehende Voraussetzungen geknüpft sein könnte (Rn. 50 des Urteils). II. Zur Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts 1. Bedeutung des Braunbären-Urteils Den Ausgangspunkt des Bundesverwaltungsgerichts bildet die Vorgabe des Europäischen Gerichtshofs, Umweltvereinigungen durch Auslegung des innerstaatlichen Rechts soweit wie möglich Klagebefugnisse einzuräumen, damit diese die Verletzung innerstaatlicher Normen beanstanden können. Das Urteil begründet detailliert, dass (auch) diese Ausführungen in der Braunbären-Entscheidung zwar keinen Rechtssatzcharakter haben, ihnen aber doch eine mehr oder weniger verbindliche Wirkung für innerstaatliche Gerichte zukommt (Rn. 22 ff.). Unterstrichen wird die Erforderlichkeit, die maßgeblichen deutschen Vorschriften entsprechend weit zu interpretieren, zudem noch durch die Position des Compliance Committee, dem zufolge die einzelnen Vertragsparteien der Konvention ebenfalls Regelungen entwickeln müssen, um ihr jeweiliges Rechts- und Verwaltungssystem an Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention anzupassen (vgl. Rn. 32 ff. des Urteils). Das Urteil unternimmt es mithin, diese hierzulande noch ausstehende gesetzliche Umsetzung auf der Grundlage des geltenden innerstaatlichen Rechts vorwegzunehmen. 2. Rechtsgrundlage der Verbandsklagebefugnis Als Anknüpfungspunkt im deutschen Recht wäre anstelle des 42 Abs. 2 VwGO auch 2 Abs. 1 UmwRG in Betracht gekommen. Das Bundesverwaltungsgericht hält es allerdings nicht für möglich, das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz analog anzuwenden. Dazu hätte es 1 Abs. 1 UmwRG, der den sachlichen Geltungsbereich des Gesetzes umschreibt, als offen für eine Erweiterung verstehen müssen. Es weist jedoch überzeugend darauf hin, dass diese letztere Norm abschließend gemeint sei. Hätte das Urteil eine solche Analogie für methodisch zulässig gehalten, so wäre zudem eine weitere Schwierigkeit zu bewältigen gewesen: Die Systematik des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes hätte verlangt, die Behördenentscheidungen relativ konkret zu benennen, die künftig zusätzlich unter 1 Abs. 1 UmwRG fallen sollten. Besonders diese Aufzählung wäre aber angesichts der Vielzahl der einschlägigen Umweltrechtsnormen kaum zu leisten gewesen. Auch deswegen lag es näher, stattdessen auf die allgemeine Norm des 42 Abs. 2 VwGO zurückzugreifen. 3. Klagebefugte Verbände a. Zur Rechtsfähigkeit des klagenden Verbands Wenn 42 Abs. 2 VwGO verlangt, die Verletzung eines subjektiven Rechts geltend zu machen, setzt die Vorschrift voraus, dass 15 Die Vorschrift entspricht heute der Definition in Art. 2 Buchst. e der UVP-Richtlinie (Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten [Kodifizierter Text], ABl. EU 2012 Nr. L 26, S. 1). ZUR 1/2014 5

4 AU FSÄTZE Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände die Klägerin/der Kläger rechtsfähig ist. Auf diesen Punkt geht das Bundesverwaltungsgericht nicht näher ein. Soweit es sich mit dem Feinstaub-Urteil befasst, verwendet es wie der Europäische Gerichtshof den Begriff juristische Person. 16 Anschließend, im Zusammenhang mit dem Braunbären-Urteil, heißt es: Zu den unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen durch 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht eingeräumt ist, gehören auch die nach 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände (Rn. 47). Dies wird in den folgenden Randnummern weiter ausgeführt. Freilich bleibt dabei einiges unklar. Rechtsfähigkeit kann ein Umweltverband nur besitzen, wenn er als juristische Person (konkret: als eingetragener Verein) organisiert ist. Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention soll aber auch anderen Personenzusammenschlüssen, die keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen (z. B. eher locker organisierten Bürgerinitiativen), den Zugang zu den Gerichten ermöglichen. Das ergibt sich aus der Definition des Begriffs Öffentlichkeit in Art. 2 Nr. 4 der Aarhus-Konvention: Im Sinne dieses Übereinkommens 4. bedeutet Öffentlichkeit eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und, in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis, deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen. Diese Begriffsbestimmung ist auch in die UVP-Richtlinie sowie die Industrieemissions-Richtlinie übernommen worden. Dementsprechend gehört die Rechtsfähigkeit eines Verbands nach deutschem Recht ebenfalls nicht zu den Voraussetzungen der Anerkennung. 3 Abs. 1 UmwRG stellt nicht auf die Organisationsform ab und erlaubt es deshalb, auch Vereinigungen anzuerkennen, bei denen es sich nicht um juristische Personen handelt. Die Vorschrift verlangt jedoch, dass der jeweilige Verband über eine Satzung und damit wenigstens über eine gewisse verfestigte Struktur verfügt. Für Rechtsbehelfe aufgrund des 2 UmwRG und des 64 BNatSchG ist die Situation danach eindeutig: Auch ein nichtrechtsfähiger, aber anerkannter Verband vermag sie ohne weiteres zu nutzen. Im Urteil vom 5. September 2013 geht es dagegen um die Klagebefugnis gemäß 42 Abs. 2 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht macht nicht deutlich, ob es diese Befugnis nur jenen anerkannten Verbänden zugesteht, bei denen es sich um juristische Personen im herkömmlichen Sinn des 21 BGB handelt, oder ob es alle anerkannten Umweltverbände unabhängig von deren Organisationsform als juristische Personen bezeichnet. Freilich erforderte es der zugrundeliegende Sachverhalt auch nicht, näher auf diesen Punkt einzugehen: Die Klage war von einem eingetragenen Verein erhoben worden. Was andere Fälle betrifft, muss die Frage jedoch geklärt werden. Der Fachausdruck juristische Person scheint auf den ersten Blick dafür zu sprechen, dass das Bundesverwaltungsgericht allein Verbände mit eigener Rechtspersönlichkeit meint. Berücksichtigt man jedoch das zentrale Anliegen des Gerichts, die Vorgaben des Braunbären-Urteils zu übernehmen, lässt sich die jetzige Entscheidung nur in dem Sinn verstehen, dass die Klagebefugnis allen anerkannten Umweltverbänden unabhängig von ihrer Organisationsform zustehen soll. Der Terminus juristi- sche Person und die Rechtsfähigkeit des klagenden Verbands spielen zwar im Feinstaub-Urteil eine Rolle, nicht aber im Braunbären-Urteil, das die wichtigste Grundlage für die neue Interpretation des 42 Abs. 2 VwGO bildet. Das deutsche Recht bliebe zudem hinter den Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus- Konvention zurück, wenn allein eingetragene Vereine die hier interessierenden Rechtsbehelfe auf 42 Abs. 2 VwGO stützen könnten. b. Beschränkung auf anerkannte Umweltverbände Dass das Bundesverwaltungsgericht die Klagebefugnis auf Umweltverbände beschränkt, die gemäß 3 UmwRG anerkannt sind, dürfte sachgemäß sein. Das gilt besonders nach der umfassenden Novelle dieses Gesetzes vom 29. Juli 2009: 17 Damals wurde die eigenständige Anerkennungsregelung des Bundesnaturschutzgesetzes aufgehoben, so dass seither nur noch eine zentrale Vorschrift über diese Thematik im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz existiert, die gleichermaßen für Naturschutz- und für sonstige Umweltschutzverbände gilt. Die Anerkennung ist ganz grundsätzlich Voraussetzung für Rechtsbehelfe sowohl aufgrund des 2 UmwRG als auch aufgrund des 64 BNatSchG (und des einschlägigen Landesrechts). Da bisher keine weiteren Bestimmungen über Verbandsklagebefugnisse in Umweltangelegenheiten existieren, lag es nahe, auch die sachliche Relevanz der Verbandsanerkennung nach 3 UmwRG zu erweitern und die neue auf 42 Abs. 2 VwGO gestützte Klagebefugnis ebenfalls davon abhängig zu machen, dass der klagende Verband über eine solche behördliche Feststellung verfügt. Von diesem Ausgangspunkt aus könnte man daran denken, auch andere Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes analog anzuwenden. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Thematik jedoch zu Recht nicht angesprochen. Sie lässt sich nicht pauschal beantworten, sondern muss für jeden Einzelfall besonders geklärt werden. Deswegen ist unter anderem offen, ob die Klagebefugnis aufgrund des 42 Abs. 2 VwGO ausnahmsweise schon vor der Anerkennung besteht, wie es 2 Abs. 2 UmwRG erlaubt. c. Betroffenheit des klagenden Verbands Die Rn. 44 und 45 des Urteils scheinen darauf hinzudeuten, dass ein anerkannter Umweltverband einen Rechtsbehelf immer nur dann auf 42 Abs. 2 VwGO stützen kann, wenn er von dem angegriffenen Verwaltungshandeln also zumeist von einer behördlichen Entscheidung betroffen ist. Dort weist das Gericht auch darauf hin, dass sich die Betroffenheit bei einem Luftreinhalteplan nach Ziekow 18 durch einen räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmen lasse. Die Formulierung macht allerdings nicht deutlich, ob es diesen Standpunkt ebenfalls im hier interessierenden Zusammenhang bei 16 Der Begriff findet sich in Rn. 39 des EuGH-Urteils vom Rs. 237/07 (oben Fn. 5), in dem es um eine Individualklage ging. 17 BGBl. I S Ziekow, Europa und der deutsche Verwaltungsprozess Schlaglichter auf eine unendliche Geschichte, NVwZ 2010, 793 (794). 6 ZUR 1/2014

5 Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände AU FSÄTZE der Auslegung des deutschen Verwaltungsprozessrechts gemäß dem Braunbären-Urteil vertritt. Der Sachverhalt erlaubte es, auf die Erörterung des Kriteriums räumliche Betroffenheit zu verzichten, da der klagende Verband bundesweit tätig war und ist. Auf die ähnliche Frage, ob ein solcher Verband sachlich von dem beanstandeten Handeln der Behörde betroffen sein muss, geht das Gericht gleichfalls nicht ein. In einem späteren Abschnitt (Rn. 50 des Urteils) macht es die Klagebefugnis nach 42 Abs. 2 VwGO lediglich von der Voraussetzung abhängig, dass er gemäß 3 UmwRG anerkannt worden ist. Auch Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention erwähnt das Merkmal Betroffenheit anders als Abs. 2 nicht ausdrücklich. Die Vorschrift verpflichtet die Vertragsparteien allerdings sicherzustellen, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu den Gerichten erhalten. Sieht man die räumliche und sachliche Betroffenheit von dem jeweiligen Verwaltungshandeln als personelle Eigenschaften, dürfte der einzelne Staat die Zulässigkeit eines Verbandsrechtsbehelfs daran knüpfen können, dass der klagende Verband einen solchen besonderen Bezug zu der beanstandeten Aktivität darlegen kann. Freilich umfasst die prokuratorische Rechtsstellung der Umweltverbände nach der Beschreibung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich den gesamten Bereich des Umweltschutzes; sie ist im Urteil auch räumlich keineswegs eindeutig beschränkt worden. Der jeweilige Verband dürfte dieses Recht, öffentliche Belange zum eigenen Anliegen zu machen, aber in seiner Satzung begrenzen können. Geht es ihm beispielsweise ausschließlich um den Schutz bestimmter gefährdeter Landpflanzen, wirkt sich die behördliche Zulassung eines Stromkabels zwischen Offshore-Windenergieanlagen und der Küste nicht auf sein Tätigkeitsfeld aus. Beschränkt er seine Aktivitäten in der Satzung auf ein bestimmtes geographisches Gebiet, betrifft ihn ein Luftreinhalteplan für ein gänzlich anderes, weit entferntes Areal nicht. Deshalb ließe sich daran denken, in den hier relevanten Fällen 2 Abs. 1 Nr. 2 UmwRG analog anzuwenden. Danach setzt die Zulässigkeit des Rechtsbehelfs eines Verbands voraus, dass dieser geltend macht, er werde durch die angegriffene Entscheidung oder deren Unterlassen in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich (Förderung des Umweltschutzes) verletzt. Allerdings spielt diese Überlegung allenfalls eine Rolle, wenn Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention durch innerstaatliche Rechtsvorschriften umgesetzt werden soll: Da das Bundesverwaltungsgericht sich mit der Frage nicht befasst, lässt sich de lege lata nicht ohne weiteres davon ausgehen, dass auch für die Verbandsklagebefugnis nach 42 Abs. 2 VwGO eine solche zusätzliche Anforderung besteht. 4. Verletzung eines eigenen Rechts des Umweltverbands Fragen werfen außerdem und vor allem die Ausführungen des Urteils zum subjektiven Recht der Verbände auf. In Rn. 46 des Urteils heißt es: Die in dieser Weise vom Unionsrecht zugebilligte Rechtsmacht [d. h. die Befugnis, ein fremdes Interesse zum eigenen Anliegen zu machen] ist in unionsrechtskonformer Auslegung des 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO als subjektives Recht anzuerkennen. Damit konstruiert das Bundesverwaltungsrecht auf den ersten Blick nur eine Brücke zwischen subjektiven Individualrechten und der Möglichkeit, zu deren Schutz gewissermaßen treuhänderisch eine Verbandsklage zu erheben. Ein solches Verständnis wird in erster Linie durch die Ausführungen zum Feinstaub-Urteil nahegelegt, in denen sich das Gericht mit dem Anspruch des Einzelnen auf die Erstellung eines Luftreinhalteplans befasst. Betrachtet man die prokuratorische Rechtsmacht der Verbände isoliert, scheint sie keine eigene Bedeutung für 42 Abs. 2 VwGO zu besitzen. Sie wird nämlich für sich gesehen durch umweltrechtliche Verwaltungsakte oder sonstige Aktivitäten innerstaatlicher Behörden weder in Frage gestellt noch beeinträchtigt. Beriefe sich ein Verband ausschließlich diese Rechtsposition, könnte er also nicht darlegen, dass sie verletzt worden sei. Vielmehr muss er dazu immer auch anderweitige (auf EU-Recht zurückgehende) Vorschriften heranziehen, im Ausgangsfall also auf die Rechte aufgrund des 47 BImSchG und des Art. 23 der Luftreinhalterichtline. Deswegen kommt es stets darauf an, welches (möglicherweise) beeinträchtigte Interesse sich der Verband zum eigenen Anliegen macht. Das Bundesverwaltungsgericht dürfte dies ebenso sehen: Es führt unmittelbar anschließend in Rn. 47 und 48 des Urteils aus, dass die fachrechtliche Vorgabe des 47 BImSchG neben Einzelpersonen auch Verbänden ein Klagerecht einräume. Sähe man die prokuratorische Rechtsstellung der Verbände indessen nur als Brücke ohne eigenständige rechtliche Relevanz, hätte das eine erhebliche Einschränkung zur Folge: Die Zulässigkeit einer Klage, die der Verband gemäß 42 Abs. 2 VwGO auf die Verletzung von Rechten stützt, hinge dann immer davon ab, dass es subjektive Rechte des Einzelnen gibt, deren Wahrnehmung der Verband sich zur eigenen Aufgabe macht und machen kann. Denn 42 Abs. 2 VwGO verlangt eben, dass die Verletzung einer solchen rechtlich geschützten Position beanstandet wird. Von diesem Standpunkt aus hätte das Bundesverwaltungsgericht den Verbänden jedoch in seinem Urteil (über 64 BNatSchG und 2 UmwRG hinaus) lediglich eine schutznormakzessorische Klagemöglichkeit zugebilligt, in ähnlicher Weise, wie sie schon 2 Abs. 1 UmwRG bis zum Trianel-Urteil des Europäischen Gerichtshof vom 12. Mai festschrieb. 20 Der Unterschied zwischen 2 Abs. 1 UmwRG in der damaligen Fassung und der Klagemöglichkeit, die das Bundesverwaltungsgericht den Verbänden jetzt eingeräumt hat, läge dann allein darin, dass der Begriff subjektives Recht unionsrechtskonform deutlich weiter zu verstehen wäre als nach der herkömmlichen Interpretation des 42 Abs. 2 VwGO. Eine derartige Konstruktion dürfte das Bundesverwaltungsgericht aber gerade nicht intendiert haben, eben weil der Europäische Gerichtshof die frühere Version des 2 Abs. 1 UmwRG erst zweieinhalb Jahre zuvor für unionsrechtswidrig erklärt hat. Das Trianel-Urteil betont, es widerspräche 19 Rs. C-115/09, Slg. 2011, S. I Vgl. Marty, Die Erweiterung des Rechtsschutzes in Umweltangelegenheiten Anmerkungen zum Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, ZUR 2009, 115 (116); Kerkmann, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, BauR 2007, 1527 (1533) m. w. N. ZUR 1/2014 7

6 AU FSÄTZE Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände dem Effektivitätsgrundsatz, wenn die betreffenden Verbände nicht auch eine Verletzung von aus dem Umweltrecht der Union hervorgegangenen Rechtsvorschriften geltend machen können, nur weil Letztere Interessen der Allgemeinheit schützen. Denn wie der Ausgangsrechtsstreit zeigt, nähme dies den Umweltverbänden weitgehend die Möglichkeit, die Beachtung der aus dem Unionsrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, die in den meisten Fällen auf das allgemeine Interesse und nicht auf den alleinigen Schutz der Rechtsgüter Einzelner gerichtet sind. 21 Das eben skizzierte Verständnis der Urteilsbegründung wäre deshalb zu eng. Stattdessen lässt sich von Folgendem ausgehen: Den Gegenstand der prokuratorischen Rechtsmacht der Umweltverbände bilden nicht nur fremde Individualrechte, sondern viel allgemeiner fremde Interessen und öffentliche Belange. Das Bundesverwaltungsgericht spricht in Rn. 46 des Urteils ausdrücklich von solchen Interessen Einzelner; korrespondierend dazu heißt es in Rn. 50: Welche Voraussetzungen ein Umweltverband erfüllen muss, um berechtigt zu sein, um sich die Belange des Umweltschutzes bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zum eigenen Anliegen zu machen,. 22 Allein diese Ausdehnung auch auf objektive Umweltinteressen, die keine subjektivrechtliche Komponente besitzen, entspricht der Braunbären-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs. Dort ging es ja eben nicht um Behördenhandeln, das (unter Umständen) subjektive Rechte eines Einzelnen verletzte, sondern um behördliche Maßnahmen, die (eventuell) im Widerspruch zur FFH- Richtlinie, also zu objektivem Recht, standen. 23 Die unionsrechtsfreundliche Auslegung des innerstaatlichen prozessualen Vorschriften, die der Europäische Gerichtshof fordert, ist deswegen nur gewährleistet, wenn Umweltverbände ebenfalls die Verletzung innerstaatlicher und auf EU-Vorgaben zurückgehender Normen rügen können, die keine subjektiven Rechte Einzelner begründen. Deswegen deuten die Formulierungen des Bundesverwaltungsgerichts in den Rn. 46, 48 und 50 des Urteils maßgeblich darauf hin, dass der prokuratorischen Rechtsmacht der Umweltverbände selbst der Charakter eines subjektiven Rechts zukommen soll unter der Voraussetzung, dass die Verbände die Einhaltung von unionsrechtlich begründeten Umweltvorschriften kontrollieren lassen wollen. Nur aufgrund dieser Sichtweise lässt es sich auch erklären, dass die Urteilsbegründung überhaupt auf die Befugnis der Verbände eingeht, fremde Interessen zum eigenen Anliegen zu machen, und sie als subjektives Recht einstuft: Da es um die Änderung eines Luftreinhalteplans ging, bestehen die subjektiven Rechte, die 42 Abs. 2 VwGO für die Zulässigkeit der Klage erfordert, nämlich schon aufgrund des 47 BImSchG. Bei dem klagenden Verband der Deutschen Umwelthilfe e. V. handelt es sich, wie erwähnt, auch um eine juristische Person im Sinn des 21 BGB. Das Gericht hätte sich deshalb mit einem Verweis auf das Feinstaub-Urteil begnügen können, wenn es allein die Befugnis des Verbands hätte ansprechen wollen, die individuellen Rechtspositionen des 47 BImSchG zum eigenen Anliegen zu machen. Das Braunbären-Urteil hätte es dann nicht heranziehen müssen. Vor allem die Intention des Bundesverwaltungsgerichts, das deutsche Prozessrecht gemäß diesem Urteil weit zu interpretieren, führt mithin zu dem Schluss, dass es für die Klagebefugnis der Verbände aufgrund des 42 Abs. 2 VwGO künftig keine Rolle mehr spielt, ob eine dem Umweltschutz dienende Vorschrift bestimmten Einzelpersonen subjektive Rechte einräumt oder aber allein objektives Recht enthält. Das wird auch durch die schon oben erwähnte Bemerkung in Rn. 49 des Urteils bestätigt, dass die anerkannten Umweltverbände die Befugnis haben sollen, sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen [zu] machen. 24 Freilich zielen die meisten unionsrechtlichen Regelungen dieser Art (d. h. die Grundlagen der hier interessierenden innerstaatlichen Normen) darauf ab, neben der Allgemeinheit zugleich Individuen zu begünstigen. Das gilt umso mehr, als zahlreiche Bestimmungen des europäischen Rechts neben der Umwelt auch die menschliche Gesundheit schützen sollen. Eine solche Begünstigung genügt nach dem Verständnis des Europäischen Gerichtshofs, um eine subjektive Rechtsposition zu begründen. 25 Das Klagerecht der Verbände aufgrund des 42 Abs. 2 VwGO besteht aber auch, wenn es um behördliche Entscheidungen aufgrund von Vorschriften geht, die den Zweck verfolgen, gefährdete Pflanzen- und Tierarten sowie deren Lebensräume zu schützen, wie insbesondere diejenigen, mit denen die FFH-Richtlinie in deutsches Recht übertragen wurde. 5. Unvermeidbarkeit der Auslegungsprobleme Insgesamt weist die Begründung des aktuellen Urteils deshalb eine ganze Reihe unklarer Punkte auf. In diesem Zusammenhang darf jedoch nicht außer Acht bleiben, dass eine Auslegung der des deutschen Verwaltungsprozessrechts, die so weit wie möglich im Einklang mit den Zielen des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention und dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte steht, in jedem Fall erheblichen argumentatorischen Aufwand erfordert. Die Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs im Braunbären-Urteil lassen sich allein mit Hilfe der Rechtsprechung ja nur ins innerstaatliche Recht übernehmen, wenn das bisherige Verständnis der einschlägigen Normen teilweise aufgegeben wird. Auch die anderen denkbaren Möglichkeiten der Interpretation die analoge Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes oder die Nutzung der Ausnahmeklausel in 42 Abs. 2 VwGO soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist hätten vergleichbare Schwierigkeiten mit sich gebracht. Der Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts auf die Erforderlichkeit, das deutsche Recht auch an Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Kon- 21 Rn. 46 des Urteils (Hervorhebung nicht im Original). 22 Hervorhebung nicht im Original. 23 Die FFH-Richtlinie gewährt Einzelnen und Verbänden keine Rechte auf Beteiligung an den jeweils erforderlichen behördlichen Entscheidungsverfahren, so dass sie keine subjektivrechtlichen Komponenten enthält. 24 Hervorhebung nicht im Original. 25 Vgl. etwa EuGH, Urteil vom Rs. C-131/88 (Kommission / Deutschland), Slg. 1991, S. I-825, Rn. 7; Urteil vom Rs. C- 361/88 (Kommission / Deutschland), Slg. 1991, S. I-2567, Rn. 16; Urteil vom Rs. C-58/89 (Kommission / Deutschland), Slg. 1991, S. I-4983, Rn ZUR 1/2014

7 Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände AU FSÄTZE vention anzupassen (Rn. 32 ff. des Urteils), lässt sich deshalb indirekt zugleich als Aufforderung an Bundestag und Bundesrat verstehen, mit einem entsprechenden Gesetz eine klare Rechtsgrundlage für Rechtsbehelfe gemäß dieser Vorgabe zur Verfügung zu stellen. C. Folgerungen aus dem Urteil I. Übertragung auf die Normenkontrollbefugnis ( 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) Für die Praxis hat das Urteil offensichtlich weitreichende Konsequenzen. Zunächst lässt sich davon ausgehen, dass die für 42 Abs. 2 VwGO entwickelte Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts auch für das Verständnis des 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO maßgeblich sein soll. Diese Norm verwendet den hier interessierenden Begriff ebenso: Sie erklärt den Normenkontrollantrag eines Einzelnen nur für zulässig, wenn dieser geltend macht, in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Anerkannte Umweltverbände sind dementsprechend nunmehr gleichfalls befugt, einen solchen Antrag zu stellen, wenn sie die Verletzung einer Umweltschutzvorschrift des Bauleitplanungsrechts mit unionsrechtlicher Grundlage rügen wollen. Ebenso wie im Zusammenhang mit 42 Abs. 2 VwGO kann es auch hier nur auf die Anerkennung der jeweiligen Vereinigung gemäß 3 UmwRG ankommen, nicht dagegen auf ihre jeweilige Organisationsform. II. Voraussetzung: Verletzung unionsrechtlich begründeter Umweltschutzvorschriften Wie erwähnt, vermag ein Umweltverband dem Urteil zufolge mit einem Rechtsbehelf aufgrund des 42 Abs. 2 VwGO allein die Verletzung derjenigen Umweltvorschriften zu beanstanden, die ihre Basis im Unionsrecht haben. Diese Beschränkung ist zwar von der Sache her nicht verständlich, weil die Umwelt ja auch durch einen Verstoß gegen rein innerstaatliche Umweltschutznormen beeinträchtigt wird und auch die Konvention (selbstverständlich) keine derartige Vorgabe enthält. Sie beruht aber auf dem Braunbären-Urteil: Der Europäische Gerichtshof befasste sich darin nur mit innerstaatlichen Behördenentscheidungen, bei denen europarechtlich begründete umweltrechtliche Normen anzuwenden waren. 1. Abgrenzung zu rein innerstaatlichen Vorschriften Allerdings ist die Abgrenzung von europarechtlichen und rein innerstaatlichen Vorschriften auch und gerade im Umweltrecht nicht immer einfach, weil die Staaten die Möglichkeit haben, auch über EU-rechtliche Anforderungen hinauszugehen, und weil sie bestimmte Anforderungen auf unterschiedliche Weise umsetzen können, um Widersprüche oder Brüche innerhalb ihres Rechtssystems zu vermeiden. Hier dürfte ein für die Praxis wichtiges Problem liegen. Fellenberg und Schiller haben sich bereits im Zusammenhang mit dem Trianel-Urteil des Europäischen Gerichtshofs mit der Grenzziehung zwischen unionsrechtlich begründeten Vorschrif- ten und solchen mit allein innerstaatlicher Basis befasst. 26 Sie weisen darauf hin, dass es in diesem Zusammenhang weder auf die Regelungsabsicht des staatlichen Gesetzgebers ankommt noch auf den Zeitpunkt der Verabschiedung der nationalen Vorschrift: Auch Bestimmungen, die zunächst ausschließlich innerstaatlichen Charakter haben, können später nach Erlass einer entsprechenden EU-Richtlinie durchaus im Unionsrecht begründet sein. Aus ihrer Sicht ist allein maßgeblich, ob die jeweils maßgebliche EU-Vorschrift hinreichend genau und unbedingt formuliert ist, um eine ausreichende Grundlage für die betreffende einzelstaatliche Vorschrift zu bilden. Dem lässt sich im Grundsatz zustimmen. Daraus folgern Fellenberg und Schiller jedoch, dass innerstaatliche Normen nur dann auf Unionsrecht zurückgeführt werden könnten, wenn dieses zwingende und präzise Regelungen treffe (also etwa konkrete Schadstoff- Grenzwerte festlege). Bereits allgemein formulierte umfassende Vorgaben in EU-Richtlinien seien dagegen zu unbestimmt, als dass man die Umsetzungsregelungen als EU-rechtlich begründet ansehen könne; es sei vielmehr autonome Angelegenheit der Mitgliedstaaten, eine solche generelle Anforderung zu konkretisieren. So handle es sich beispielsweise bei Vorschriften der Staaten aufgrund des Art. 11 Buchst. a der Industrieemissions- Richtlinie 27 um nationales Recht, weil diese Vorgabe lediglich verlangt, alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen zu treffen. Eine derart enge Interpretation dürfte indessen kaum mit der Sichtweise des Europäischen Gerichtshofs in Einklang zu bringen sein. Das Braunbären-Urteil soll dazu beitragen, Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention sowohl auf EU-Ebene als auch auf der der Mitgliedstaaten einheitlich auszulegen. Diese Intention lässt sich umso eher erreichen, je weiter der Kreis der Bestimmungen ist, deren Verletzung im Rahmen einer Verbandsklage gerichtlich kontrolliert werden kann. Wichtig ist zudem, dass europarechtliche Regelungen gerade im Bereich des Umweltschutzes zumeist in Form von Richtlinien verabschiedet werden, die den Mitgliedstaaten ganz überwiegend einen mehr oder weniger großen Spielraum bei der Umsetzung lassen. Genau bestimmte Grenzwerte und ähnlich präzise Vorgaben finden sich in solchen Bestimmungen eher selten. Hielte man deswegen alle innerstaatlichen Normen für nicht unionsrechtlich begründet, die die Staaten zwar zur Angleichung ihres nationalen Rechts an eine Richtlinie erlassen, aber jeweils zugleich auf ihr eigenes Rechtssystem zugeschnitten haben, so wäre die Anzahl der innerstaatlichen Normen, deren Verletzung sich mit einem Rechtsbehelf aufgrund des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention beanstanden lässt, vergleichsweise klein. Von der Gesamtheit der Vorschriften, mit denen ein und dieselbe EU-Richtlinie umgesetzt wird, gehörten dann nur einzelne dazu: allein diejenigen, bei denen die unionsrechtliche Vorgabe den Staaten keine nen- 26 Fellenberg/Schiller, Rechtsbehelfe von Umweltvereinigungen und Naturschutzvereinigungen nach dem Trianel-Urteil des EuGH (Rs. C- 115/09), UPR 2011, 321 (323); zustimmend Schink, Neue rechtliche Anforderungen an Genehmigung und Betrieb von Anlagen in der Stahlindustrie, DVBl. 2012, 197 (200). 27 Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. EU Nr. L 334, S. 17, ber Nr. L 158, S. 25). ZUR 1/2014 9

8 AU FSÄTZE Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände nenswerten Möglichkeiten zur eigenverantwortlichen Konkretisierung lässt. Eine so starke Beschränkung dürfte der Gerichtshof nicht beabsichtigt haben, wenn er vom Umweltrecht der Union und von den durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechten spricht. 28 Rechtsbehelfsmöglichkeiten von Umweltverbänden im Sinn des Braunbären-Urteils wären dann eher die Ausnahme als die Regel. Für eine weite Interpretation des Begriffs unionsrechtlich begründete Rechtsvorschriften spricht schließlich auch der Wortlaut des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention. Gegenstand dieser Norm sind Rechtsbehelfe gegen die Verletzung des Umweltrechts der Vertragsparteien, also von Bestimmungen sowohl der EU als auch der Mitgliedstaaten. Die Regelung ist umfassend gemeint und bezieht sich deshalb ebenfalls auf innerstaatliche Bestimmungen, die unbestimmte EU-Anforderungen konkretisieren. Insgesamt wird man deswegen alle Vorschriften der Staaten als unionsrechtlich begründet ansehen müssen, bei denen es sich thematisch um die Umsetzung von EU-Recht handelt, die also nach der jeweiligen Anpassungskonzeption nicht entfallen könnten, ohne dass der Staat seine Umsetzungspflicht verletzte. In welcher Weise der einzelne Staat bei der Entwicklung dieser Vorschriften die Handlungsspielräume nutzt, die ihm die jeweilige unionsrechtliche Vorgabe lässt, ist unerheblich. Von diesem Ausgangspunkt aus wäre es auch verfehlt, wenn man annähme, die Umweltverbände müssten allein die Verletzung derjenigen nationalen Regelungen rügen können, die den EU-Vorgaben eins zu eins entsprechen. Schreibt das Unionsrecht etwa verbindlich einen bestimmten Grenzwert für einen Schadstoff vor (z. B. 300 µg/m 3 Luft), muss es ebenso möglich sein, eine Verbandsklage auf 42 Abs. 2 VwGO zu stützen, wenn die korrespondierende deutsche Norm einen niedrigeren Wert statuiert (im Beispiel etwa 200 µg/m 3 Luft), sich aber aus dem Zusammenhang ergibt, dass es sich um die Umsetzung der europäischen Anforderungen handelt. Für die Praxis schwieriger ist es, wenn das Unionsrecht allein Teilbereiche regelt. Ein wichtiges Beispiel hierfür bildet die Richtlinie über die strategische Umweltprüfung. 29 Die Verbände können nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nunmehr in allen Fällen ohne weiteres gerichtlich kontrollieren lassen, ob die zuständige Planungsbehörde die rechtlichen Vorgaben für diese Prüfung eingehalten hat. Das ist eine beachtliche Weiterentwicklung: Bisher erlaubte ihnen 2 Abs. 1 UmwRG einen Antrag auf Normenkontrolle ( 47 VwGO) allein bei Bebauungsplänen, die Zulassungsvoraussetzungen für bestimmte UVP-pflichtige Projekte festlegten. Im Übrigen war es auf die Anfechtungsklage eines Umweltverbands hin lediglich möglich, einen Plan oder ein Programm inzident auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen, wenn die planerischen Vorgaben maßgebliche Bedeutung für den angegriffenen Verwaltungsakt hatten. Entsprechendes galt für eine Verpflichtungsklage. Nach dem jetzigen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vermag der Verband auch die gerichtliche Kontrolle anderer Pläne und Programme daraufhin zu erreichen, ob die Anforderungen an die Umweltprüfung eingehalten worden sind; eine solche Möglichkeit besteht vor allem bei Bauleitplänen, Raumordnungsplänen, Bundesbedarfsplänen i. S. des 12e EnWG, Bundesfachplänen i. S. des 4 NABEG, 30 Bundesfachplänen Offshore gemäß 17a EnWG sowie bei Festlegungen nach den 14 Abs. 2 und 17 Abs. 2 StandAG. 31 Ebenso ist es bei Plänen und Programmen, die aufgrund Landesrechts einer strategischen Umweltprüfung unterzogen werden müssen. In allen solchen Fällen ermöglicht 42 Abs. 2 VwGO nur eine partielle Überprüfung des jeweiligen Plans oder Programms. Wie weit die Gerichte darüber hinaus untersuchen können, ob der Planungsträger neben den Vorschriften über die Umweltprüfung auch sonstige innerstaatliche Normen etwa Regelungen über den planerisch festzulegenden Inhalt oder sonstige Verfahrensvorschriften eingehalten hat, hängt davon ab, ob es sich bei ihnen gleichfalls um die Umsetzung von Unionsrecht handelt. Die Richtlinie 2001/42/EG verlangt von den Staaten freilich nicht, thematisch bestimmte Planungen zu erstellen; sie schreibt nur vor, das Verfahren, in dem Pläne und Programme (i.s. ihres Art. 1 Buchst. a) ausgearbeitet werden, um eine Reihe von Elementen zu ergänzen und später ein Monitoring der Umweltauswirkungen durchzuführen. Deswegen lässt sich mit einer auf 42 Abs. 2 VwGO gestützten Verbandsklage (oder ggf. mit einem Normenkontrollantrag nach 47 VwGO) nicht erreichen, dass die Gerichte sich auch mit dem Inhalt der jeweiligen Pläne oder Programme befassen, wenn dieser nicht ebenfalls auf unionsrechtliche Vorgaben zurückgeht. Auch das Planungsverfahren im Übrigen steht nicht zur Debatte, soweit es keine EUrechtliche Grundlage hat. Deswegen führt das jetzige Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht dazu, dass auf eine Verbandsklage hin etwa Bebauungs- oder Raumordnungspläne im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit sämtlichen rechtlichen Anforderungen zu überprüfen wären. Anders ist es selbstverständlich bei jenen Plänen und Programmen, die aufgrund von Unionsrecht erstellt werden müssen. Hierzu gehören nach Bundesrecht insbesondere wasserwirtschaftliche Maßnahmenprogramme gemäß den 45h und 82 WHG, Risikomanagementpläne ( 75 WHG), nationale Aktionspläne zum Schutz von Gewässern vor Nitrateinträgen ( 62a WHG), Abfallwirtschaftspläne ( 30 KrWG), Abfallvermeidungsprogramme ( 33 KrWG), Luftreinhaltepläne ( 47 BImSchG) und Lärmaktionspläne ( 47d BImSchG). 2. Erweiterung der Sachgebiete von Verbandsklagen Da das deutsche Umweltrecht ganz überwiegend auf Regelungen der Union zurückgeht, hat das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts den anerkannten Umweltverbänden einen weiten Bereich von zusätzlichen Rechtsbehelfsmöglichkeiten eröffnet. So kann ein solcher Verband aufgrund des 42 Abs. 2 VwGO 28 Rn. 50 f. des Urteils vom Rs. C-240/09 (oben Fn. 6). 29 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. EG Nr. L 197, S. 30). 30 Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG) vom 28. Juli 2011 (BGBl. I S. 1690), geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2730). 31 Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und zur Änderung anderer Gesetze (Standortauswahlgesetz StandAG) vom 23. Juli 2013 (BGBl. I S. 2553). 10 ZUR 1/2014