Positionspapier des Städtetags Nordrhein-Westfalen zum Gemeindefinanzierungsgesetz 2012

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1 Positionspapier des Städtetags Nordrhein-Westfalen zum Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 A. Die Krise der Stadtfinanzen 1. Die Finanzlage der nordrhein-westfälischen Städte und Gemeinden ist besorgniserregend. Aktuelle Zahlen zeigen, dass die überwiegende Mehrheit der kommunalen Haushalte die notwendigen Aufgaben nicht mehr ausreichend finanzieren kann. Gleichzeitig verstärkt sich die Schere zwischen armen und reichen Städten und Gemeinden weiter. 2. Die strukturellen Probleme sind gerade in den großen und größeren Kommunen besonders gravierend. Ein zentraler Bestimmungsfaktor ist dabei die deutlich höhere Belastung der großen und größeren Städte mit sozialen Leistungen, die in der Vergangenheit massiv zugenommen hat. Trotz positiver Finanzierungssalden in den Jahren 2007 und 2008 sind die kommunalen Kassenkredite, die eigentlich nur zur kurzfristigen Liquiditätssicherung gedacht sind, weiter gewachsen und belaufen sich zum Stand Ende 2010 inzwischen auf über 20 Mrd. Euro! Damit entfällt rund die Hälfte aller bundesweit aufgenommenen kommunalen Kassenkredite auf nordrhein-westfälische Kommunen. Im Jahr 2010 befanden sich 157 der insgesamt 430 Gemeinden und Gemeindeverbände in der sog. Haushaltssicherung. Davon mussten 137 Kommunen im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung wirtschaften, dem sog. Nothaushaltsrecht, weil sie mangels Genehmigungsfähigkeit keinen wirksamen Haushalt aufstellen konnten. Bei 35 Kommunen ist die bilanzielle Überschuldung bereits eingetreten oder sie stand im Finanzplanungszeitraum unmittelbar bevor. Nur acht Kommunen konnten im Jahr 2010 einen echten Haushaltsausgleich, d. h. einen Haushaltsausgleich ohne Eigenkapitalverzehr, erreichen. Der große Teil der Kommunen konnte die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts demgegenüber nur durch den Verzehr von Eigenkapital vermeiden. Die Probleme der nordrhein-westfälischen Kommunen sind struktureller Art: Gerade die Finanzlage vieler größerer und großer Städte ist seit langem alarmierend. Aggregierte Daten zur kommunalen Finanzlage, in denen die Werte aller Kommunen aufsummiert sind, sind in dieser Hinsicht nur eingeschränkt aussagekräftig. Um die bestehenden Strukturprobleme aufzudecken, muss der Blick von der Gesamtbetrachtung weg auf differenzierte Daten gerichtet werden. Eine sachgerechte strukturelle Differenzierung der Daten müsste sich an den Gegenüberstellungen urban / ländlich sowie wirtschaftsstark / wirtschaftsschwach orientieren. Im Gegensatz zu den meisten anderen Flächenländern weist Nordrhein-Westfalen nämlich die Besonderheit auf, dass kreisangehörige Städte mit mehr als oder sogar Einwohnern existieren und auch innerhalb des kreisangehörigen Raums mit einer zunehmenden Einwohnerzahl häufig eine schwierigere Finanzsituation einhergeht. Die statistischen Daten ermöglichen allerdings nur die Gegenüberstellung kreisangehörig / kreisfrei.

2 - 2 - Schon die Gegenüberstellung zwischen kreisangehörig / kreisfrei zeigt deutliche Unterschiede: Während der Pro-Kopf-Finanzierungssaldo, also vereinfacht gesprochen die Differenz zwischen Ausgaben und Einnahmen, bei den kreisfreien Städten im Jahr 2007 beispielsweise bei ca. -20 Euro lag, konnte der kreisangehörige Raum (gerechnet: kreisangehörige Gemeinden + Kreise) in demselben Zeitraum einen Finanzierungsüberschuss in Höhe von knapp 80 Euro pro Kopf verzeichnen. Dieses Ungleichgewicht hat sich im Jahr 2008 sogar noch weiter verstärkt: Der Pro-Kopf- Finanzierungssaldo lag bei den kreisfreien Städten im Jahr 2008 bei ca. -90 Euro, der kreisangehörige Raum wies demgegenüber einen Finanzierungsüberschuss in Höhe von knapp 130 Euro pro Kopf auf. Damit wird nicht in Abrede gestellt, dass auch im ländlichen Raum erhebliche Haushaltsnöte bestehen; die strukturellen Probleme sind aber in den großen und größeren Kommunen besonders gravierend. Ein zentraler Bestimmungsfaktor ist insoweit die deutlich höhere Belastung der großen und größeren Städte mit sozialen Leistungen. Diese lag bei den kreisfreien Städten im Jahr 2008 bei ca. 585 Euro pro Einwohner, im kreisangehörigen Raum hingegen nur bei ca. 370 Euro, und damit um ca. 215 Euro pro Einwohner niedriger. Der enorme Aufwuchs der sozialen Leistungen, deren Anteil an den bereinigten Ausgaben im Jahr 2009 ca. 26,6 % betrug, in den westdeutschen Kommunen insgesamt hingegen nur bei ca. 22,8 % lag, trifft daher in besonderer Weise die großen und größeren Städte. B. Aufgabengerechte und nachhaltige Finanzierung der NRW-Städte sicherstellen 3. Die Finanzmisere und die daraus resultierende eingeschränkte Handlungsfähigkeit vieler Städte berühren die Entwicklungschancen des gesamten Landes und stellen die gleichwertigen Lebensverhältnisse der nordrhein-westfälischen Bürgerinnen und Bürger in Frage. 4. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber ist aufgefordert, eine aufgabengerechte und nachhaltige Finanzierung der nordrhein-westfälischen Städte sicherzustellen und bestehende systematische Verzerrungen im kommunalen Finanzausgleich zu beseitigen. 5. Angesichts der demographischen Entwicklung und der Knappheit der öffentlichen Finanzen gilt es, die Städte als Wohn- und Lebensstandorte zu stärken und für ausreichende Zuweisungen aus dem Finanzausgleich Sorge zu tragen. Insbesondere die Ballung der sozialen Lasten und die Konzentration der Infrastruktur in den Kernstädten verlangen nach einem adäquaten Finanz- und Lastenausgleich. Der weitaus größte Teil der Bevölkerung wohnt, lebt und arbeitet in den Städten. Städte sind Arbeitsmarkt- und Ideenzentren. Sie sind auch weit über ihre Stadtgrenzen hinaus für das Umland zentrale Orte der Kultur, der Kommunikation und der Bildung. Eine zukunftsorientierte Stadtentwicklungspolitik, die sich diesem räumlichen Leitbild verpflichtet fühlt, muss bei den Akteuren vor Ort die finanziellen Voraussetzungen dafür schaffen, dass die zentralen Funktionen der Kernstädte auf- und ausgebaut werden können. Wachstumskerne und Entwicklungsimpulse für die Gesamtregion gehen von den städtischen Agglomerationen aus und müssen dort gefördert werden. Demographische Entwicklung und die Knappheit der öffentlichen Finanzen setzen weitere Rahmenbedingen, die nicht ignoriert werden können. Für die zukünftige räum-

3 - 3 - liche Entwicklungspolitik bedeutet dies, dass aus ökonomischen wie demographischen Gründen die räumlich-funktionale Arbeitsteilung nicht zuletzt auf dem Konzept der zentralen Orte und den Städten als Wohn- und Lebensstandorten auszubauen ist. Dies entspricht dem Leitbild der Landesentwicklung, welche die wertvollen Freiräume am Stadtrand und im ländlichen Raum erhält und einer weiteren Zersiedelung, dem gravierenden Flächenverbrauch und der ausufernden Landschaftszerstörung bei gleichzeitiger Verödung von Städten entgegenwirkt. Im Interesse gleichwertiger Lebensqualität gilt es daher, die nordrhein-westfälischen Städte arbeits- und lebenswert zu erhalten und eine soziale Segregation zu vermeiden. Während sich die Stadtflüchtigen primär aus den mobilen, einkommenstärkeren, aufsteigenden Bevölkerungsschichten rekrutieren, bleiben die sozial schwächeren Gruppen Alte, Arbeitssuchende, Ausländer häufig zurück. Die Entwicklungschancen ganzer Stadtgebiete können dadurch zunichte gemacht werden mit erheblichen Folgen für die städtischen Haushalte. Die nordrhein-westfälischen Städte haben diese Herausforderungen in der Vergangenheit mit großem Engagement angenommen. Trotz zahlreicher Erfolge werden ihre Spielräume für eine zukunftsorientierte Politik aber durch leere Kassen und steigende finanzielle Belastungen insbesondere im Sozialbereich und zusätzliche Aufgaben und Standards ausgetrocknet. Die Ballung der sozialen Lasten und die Konzentration der Infrastruktur zur Deckung des zentralörtlichen Bedarfs in den Kernstädten verlangen nach einem gerechten Finanz- und Lastenausgleich. Die Städte erwarten daher von Landesregierung und Landtag, dass das kommunale Finanzausgleichssystem insgesamt ausreichend dotiert wird und dass die Verteilungsparameter aufgaben- und systemgerecht gestaltet werden. C. Anforderungen an eine aufgaben- und zukunftsgerechte Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs Unzureichende Dotierung des Finanzausgleichs beenden 6. Der kommunale Finanzausgleich ist für die Finanzausstattung der nordrheinwestfälischen Kommunen von zentraler Bedeutung. Die Verteilungsparameter müssen daher aufgaben- und systemgerecht gestaltet werden. Eine Aktualisierung ist insbesondere beim Soziallastenansatz überfällig. Die damit bewirkte Umverteilung kann aber das Problem der strukturellen Unterfinanzierung aller Kommunen nicht lösen, sofern der Finanzausgleich insgesamt unzureichend dotiert ist. Der kommunale Finanzausgleich hat die Aufgabe, die kommunale Finanzausstattung, die sich u. a. aus eigenen Gebühren- und Steuereinnahmen speist, durch zusätzliche Zuweisungen insgesamt aufzustocken (sog. fiskalische Funktion). Dabei sollen Einnahmedifferenzen innerhalb bestimmter Gemeindegruppen minimiert und dem besonderen Bedarf der Kommunen Rechnung getragen werden (redistributive Funktion). Vor dem Hintergrund sind beim kommunalen Finanzausgleich insbesondere zwei Konfliktebenen zu unterscheiden: o In der ersten geht es um die Dotierung des kommunalen Finanzausgleichs (dem sog. vertikalen Ausgleich zwischen dem Land einerseits und der kom-

4 - 4 - munalen Familie andererseits). Hier geht es also um die zentrale Frage: Gibt das Land als Träger des kommunalen Finanzausgleichs den Städten, Gemeinden und Kreisen genügend Finanzmittel, damit diese die ihnen zugewiesenen Aufgaben erfüllen können? o Auf der zweiten Konfliktebene geht es um die Strukturierung und die Verteilung der Finanzausgleichsmittel (den sog. horizontalen Ausgleich zwischen den kommunalen Gebietskörperschaften). In diesem Politikbereich konkurrieren die Städte, Gemeinden und Kreise und teilweise auch verschiedene Fachinteressen untereinander. Die finanzausgleichspolitische Diskussion befasst sich hier u. a. mit den Fragen: Werden die Transfers im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs auch zielgerecht verteilt? Werden Grund- und Sonderbedarfe der Städte und Gemeinden bei der Verteilung der Finanzausgleichsmasse angemessen berücksichtigt? Genügt also der kommunale Finanzausgleich seiner umverteilungspolitischen d. h. redistributiven Zielsetzung? Veränderungen auf der horizontalen Ebene bewirken Umverteilungen zwischen den kommunalen Gebietskörperschaften. Die auf der horizontalen Ebene angesichts der vorgelegten Ergebnisse diverser Regressionsanalysen dringend erforderliche Korrekturen insbesondere beim Soziallastenansatz bewirken Änderungen im Sinne einer aufgabengerechten Verteilung der Finanzausgleichsmittel. Die insgesamt zur Verfügung stehende, d. h. verteilbare Finanzausgleichsmasse wird hierdurch aber nicht aufgestockt. 7. Die Diskussion um eine aufgaben- und bedarfsgerechte Finanzausstattung der nordrhein-westfälischen Kommunen muss auch die ausreichende Dotierung des kommunalen Finanzausgleichs im Blick behalten. Diskussionen über verteilungspolitische Fragen innerhalb der kommunalen Familie dürfen nicht von dieser grundlegenden Pflicht und Verantwortung des Landes gegenüber den Kommunen ablenken. 8. Das Land ist aufgefordert, die Verbundgrundlagen zu verbreitern und Kürzungen und Belastungen innerhalb und außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs zurückzunehmen. Es muss insbesondere endlich wieder ein echter Verbundsatz von mindestens 23 v.h. gewährleistet sein. Mit der Wiedereinbeziehung eines Vier-Siebtel-Anteils an der Grunderwerbsteuer in die Verbundgrundlagen und der Abschaffung der Befrachtung des kommunalen Finanzausgleichs mit dem Beitrag zur Konsolidierung des Landeshaushalts in Höhe von jährlich 166,2 Mio. Euro sind erste wichtige Schritte unternommen worden, denen weitere folgen müssen. Der Verbundsatz, d. h. die Beteiligungsquote der Kommunen an den Gemeinschaftsund Landessteuern (Verbundgrundlagen), beträgt de facto nur noch 21,83 v. H., da 1,17 Prozentpunkte als Ausgleich von kommunalen Überzahlungen auf die Einheitslasten gewährt und einer nachträglichen Abrechnung unterworfen werden. Dies belastet die kommunale Finanzsituation und trägt dazu bei, dass die Finanzsituation der nordrhein-westfälischen Kommunen auch im Bundesvergleich so besorgniserregend ist.

5 - 5 - Verteilung der Zuweisungen: Effizienz und Bedarfsgerechtigkeit! 9. Der kommunale Finanzausgleich beruht auf einem komplexen Verteilungsmechanismus. Veränderungen können unerwartete und unerwünschte Verteilungswirkungen zur Folge haben. Bei Veränderungen des Finanzausgleichssystems sind daher Modellund Vergleichsrechnungen erforderlich. Der kommunale Finanzausgleich beruht auf einem komplexen Verteilungsmechanismus, der vereinfacht gesprochen auf einem Ausgleich zwischen Finanzkraft einerseits und Finanzbedarf andererseits beruht. Ist der Bedarf höher als die Finanzkraft, soll der Idee nach die Differenz ausgeglichen werden. Aus Anreizgründen wird dieser Anreiz aber auf 90 % (sog. Ausgleichsgrad) begrenzt. Das bedeutet allerdings nicht, dass Kommunen, die Schlüsselzuweisungen erhalten, tatsächlich 90 % ihrer Kosten ersetzt bekämen in der Praxis ist das Gegenteil der Fall. Das hat seinen Grund in Zweierlei: o Erstens wird beim Vergleich zwischen Finanzkraft und -bedarf nicht auf die tatsächlichen Kosten, sondern auf den sog. normierten Finanzbedarf abgestellt. So wird sichergestellt, dass sparsame Kommunen für ihre Haushaltsdisziplin nicht durch geringere Zuweisungen bestraft und umgekehrt hohe Ausgaben nicht belohnt werden. o Zweitens wird vornherein die Zuweisungshöhe durch die insgesamt zur Verfügung stehende Finanzausgleichsmasse begrenzt. Das maßgebliche Scharnier ist insoweit der sog. Grundbetrag. Über ihn wird der jeweilige Finanzbedarf (die sog. Bedarfsmesszahl) der Kommunen an die insgesamt zur Verfügung stehende Finanzausgleichsmasse angepasst. Bei einer zu gering dotierten Finanzausgleichsmasse, die von den kommunalen Spitzenverbänden schon seit langem beklagt wird, ist der Grundbetrag aber entsprechend niedrig. Auch ein hoher Ausgleichsgrad läuft dann ins Leere. Ist die Finanzkraft einer Kommune höher als ihr fiktiver Bedarf, erhält sie keine Schlüsselzuweisungen. In diesem Fall spricht man von einer abundanten Kommune. Auch hier gilt aber, dass die Frage der Abundanz auch über die Höhe der insgesamt zur Verfügung stehenden Schlüsselmasse mitbestimmt wird. Bei einer niedrigen Schlüsselmasse sinken auch der Grundbetrag und die Bedarfsmesszahlen. Das zur Folge, dass die Zahl der abundanten Gemeinden tendenziell steigt. 10. Gerade bei knappen Finanzausgleichsmitteln ist ein hohes Maß an verteilungspolitischer Effizienz unverzichtbar. Landespolitisch motivierte Gestaltungseingriffe des Gesetzgebers in den kommunalen Finanzausgleich können umso weniger gerechtfertigt werden, je schwieriger die Finanzlage der Kommunen ist. Angesichts der hochproblematischen Finanzlage der kommunalen Ebene insgesamt steigen der Rechtfertigungsdruck und die Anforderungen an ein bedarfsgerecht gestaltetes Finanzausgleichsystem. Da Finanzausgleichsdiskussionen Verteilungskonflikte auslösen und Veränderungen innerhalb des komplexen Finanzausgleichssystems unerwartete und unerwünschte Verteilungswirkungen zur Folge haben können, ist es von zentraler Bedeutung, dass die finanziellen Folgen von Änderungen im kommunalen Finanzausgleich durch Modellrechnungen möglichst frühzeitig offengelegt werden. Auf diesem Weg können Transparenz und Planungssicherheit geschaffen werden. 11. Die nordrhein-westfälischen Kommunen kennen die örtlichen Bedürfnisse am besten. Der Vorrang der Schlüsselzuweisungen vor Zweckbindungen im kommunalen Finanz-

6 - 6 - ausgleich ist daher stärker als bisher zu wahren. Der Städtetag Nordrhein-Westfalen spricht sich dafür aus, den Anteil der zweckgebundenen Mittel im Finanzausgleich auf max. 10 Prozent zu begrenzen. Finanzausgleichspolitische Probleme im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs entstehen vielfach dann, wenn die kommunale Finanzautonomie durch eine entsprechende Konditionierung der Zuweisungen eingeschränkt oder ganz ausgeschaltet wird. Eine Zweckbindung von Finanzausgleichsmitteln wie sie beispielsweise bei der Schul- und Bildungspauschale oder der Sportpauschale erfolgt ist aus kommunalund finanzpolitischen Gründen besonders rechtfertigungsbedürftig und daher in Abstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden inhaltlich und quantitativ auf Ausnahmefälle zu begrenzen. Der Städtetag Nordrhein-Westfalen spricht sich dafür aus, den Anteil der zweckgebundenen Mittel im Finanzausgleich insgesamt auf max. 10 Prozent abzusenken und zu begrenzen. 12. Der sog. Hauptansatz und die darin vorgenommene Einwohnergewichtung sind ein weithin anerkanntes und praktikables Verteilungsinstrument zur adäquaten Finanzierung der nordrhein-westfälischen Kommunen. Hieran ist zwingend festzuhalten. 13. Die Abflachung der Hauptansatzstaffel führt zu erheblichen Verlusten bei den größeren und großen Städten und wird daher sehr kritisch bewertet. Ein wichtiges Element der Bedarfsbemessung im nordrhein-westfälischen kommunalen Finanzausgleich ist der sog. Hauptansatz. Dabei werden die Einwohner einer Kommune, abhängig von der Größe einer Kommune, unterschiedlich gewichtet. Diese sog. Einwohnerveredelung, die der Hauptansatzstaffel des kommunalen Finanzausgleichssystems zugrunde liegt, geht auf Popitz, den Urvater des kommunalen Finanzausgleichs, zurück. Daraus kann und darf jedoch nicht der Schluss gezogen werden, den Städten solle mittels Einwohnergewichtung ein höheres Anspruchsniveau als dem ländlichen Raum zugebilligt werden. Das wäre nicht nur politisch fragwürdig, sondern ist auch empirisch unzutreffend, wie die zum Teil exzellente Versorgung kleinerer Gemeinden mit öffentlichen Gütern des täglichen Bedarfs belegt. Städtische Sonderlasten ergeben sich vielmehr aus den über Jahren gewachsenen und landespolitisch gewünschten Funktionen der Städte als Arbeits- und Versorgungszentren für die eigenen Einwohner und die des gesamten Umlandes. In der Tendenz nehmen die zentralörtlichen Leistungen und die dadurch bedingten Finanzbedarfe mit der Gemeindegröße zu. Deshalb ist und bleibt die klassische Hauptansatzstaffel, mit der die Einwohnerzahlen der Kernstädte nach der Gemeindegröße veredelt und somit die differenzierten Finanzbedarfe rechenbar werden, ein weithin anerkanntes, wissenschaftlich fundiertes und praktikables Verteilungsinstrument vor allem zur adäquaten Finanzierung ihrer zentralörtlichen Leistungen. Die meisten anderen Bundesländer vertrauen diesem Verteilungsinstrument. Auch das ifo-gutachten spricht sich aus diesen Gründen für die Beibehaltung dieses Verteilungsinstrumentariums aus, um Intransparenz oder Manipulierbarkeit bei der Bedarfsbemessung zu verhindern. Dies ist im Grundsatz sehr zu begrüßen. Zu kritisieren ist allerdings die mit der Grunddatenanpassung im Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 vorgenommene Abflachung der Hauptansatzstaffel. Von einer geringeren Spreizung des Hauptansatzes sind insbesondere einwohnerstärkere Städte

7 - 7 - nachteilig betroffen. Dies ist vor dem Hintergrund, dass die Städte Motoren der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung sind und über die Stadtgrenzen hinaus auch für das Umland als zentrale Orte Kultur- und Bildungsangebote bereithalten, kritisch zu sehen. 14. Der Vorschlag des Ifo-Instituts, die Auswirkungen von Einwohnerverlusten im kommunalen Finanzausgleich etwas abzufedern (sog. Demographiefaktor), wird vom Städtetag Nordrhein-Westfalen unterstützt. In Folge des demographischen Wandels aber auch durch Wanderungsbewegungen wird es bei Teilen der nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden zu Einwohnerverlusten kommen. Diese bewirken über den Hauptansatz ein Absinken der Bedarfsmesszahl, was ein Weniger an Schlüsselzuweisungen zur Folge haben kann. Der Vorschlag des ifo-instituts, diese Auswirkungen im kommunalen Finanzausgleich etwas abzufedern und das Absinken der Zuweisungen bei rückläufigen Einwohnerzahlen durch eine Dreijahresdurchschnittsbetrachtung temporär zu verzögern, ist ein im Grundsatz richtiger Ansatz, auch wenn mit dem Einwohnerrückgang nur ein Teilaspekt des demographischen Wandels und seiner Auswirkungen auf die Kommunalfinanzen erfasst wird. 15. Das Konzept des Hauptansatzes ist ergänzungsbedürftig, wenn innerhalb der Gemeindegrößenklassen weitere differenzierte Bedarfe berücksichtigt werden müssen. So muss die Konzentration der sozialen Leistungen in den Städten zusätzlich durch besondere Bedarfsansätze (Soziallastenansatz) bei der Verteilung von Zuweisungen aufgefangen werden. Weitere Sonderbedarfe und entsprechende Nebenansätze ergeben sich u. a. aus der Rolle der Stadt als Schulträgerin (Schüleransatz) und als Zentrum wirtschaftlicher Aktivität (Zentralitätsansatz). 16. Der Soziallastenansatz muss ein ausreichendes Gewicht im Gesamtansatz erhalten. Die Berechnungen der Gutachter zeigen, dass der Soziallastenansatz nach wie vor deutlich unterzeichnet ist und einer deutlichen Aufwertung bedarf. Damit werden gerade strukturschwachen Städten mit hohen Sozialausgaben die notwendigen Finanzmittel vorenthalten. Gleich mehrere Berechnungen zeigen, dass der Soziallastenansatz ein wesentlich stärkeres Gewicht im Gesamtansatz haben müsste als bisher. Bisher werden die besonderen Ausgabebedarfe im Sozialbereich bei der Berechnung der Schüsselzuweisungen ganz erheblich unterzeichnet. Vor dem Hintergrund des schon heute enormen Anteils der Sozialausgaben an den allgemeinen Deckungsmitteln kann dies nicht länger hingenommen werden. Es ist vielmehr entsprechend den aktuellen Berechnungen eine deutliche Erhöhung des Soziallastenansatzes erforderlich. 17. Das ifo-institut empfiehlt eine vollständige Neufassung des Schüleransatzes. Diese Empfehlungen werden vom Städtetag Nordrhein-Westfalen mitgetragen. Bei der Neukonzeption müssen die Auswirkungen auf Standorte mit komplexen Beschulungsformen z. B. mit Förderschulen ausreichend berücksichtigt werden. Nach den Vorstellungen des ifo-gutachtens soll der Schüleransatz komplett neu gefasst werden und zukünftig lediglich zwischen Ganztags- und Halbtagsschülern differenzieren. Anders als Haupt-, Soziallasten- und Zentralitätsansatz wird der Schüleransatz bisher originär aus den Schülerzahlen und den Kosten nach Schulformen berechnet.

8 - 8 - In der Gesamtheit würde der Schüleransatz im neuen System etwas gewinnen, mit der Umstellung würden aber die bisher vorgenommenen besonderen Gewichtungen für Schulformen (Grundschulen, Hauptschulen, Realschulen, Gymnasien, Gesamtschulen, Berufskollegs, Förderschulen) entfallen. Bei der Neukonzeption müssen daher die Auswirkungen auf Standorte mit komplexen Beschulungsformen ausreichend bedacht werden. Zukünftige Änderungen in der Schullandschaft beispielsweise durch eine verstärkte inklusive Beschulung könnten außerdem in der Zukunft erneuten Anpassungsbedarf auslösen. 18. Es ist sicherzustellen, dass die Umlandgemeinden zu einer adäquaten Mitfinanzierung der zentralörtlichen Leistungen herangezogen werden. Dies setzt auch eine ausreichende Gewichtung des Zentralitätsansatzes, die der Rolle der Gemeinde als Zentrum wirtschaftlicher Aktivität angemessen Rechnung, trägt voraus. Der Zentralitätsansatz stellt auf die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten ab und erfasst insoweit die Rolle einer Gemeinde als Zentrum wirtschaftlicher Aktivität. Damit ergänzt der Zentralitätsansatz den Hauptansatz und bewirkt eine zusätzliche Justierung bei der Verteilung der Finanzzuweisungen. 19. Die Ausführungen des ifo-gutachtens zeigen deutlich, dass die Fläche keinen ausreichenden, finanzwissenschaftlichen Erklärungsansatz für finanzielle Bedarfe liefert und effizienten raumordnungspolitischen Strukturen zuwider läuft. Ein Flächenansatz wird daher abgelehnt. Hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen der Einwohnerdichte und den Kosten der öffentlichen Leistungserstellung wird gelegentlich argumentiert, die geringe Einwohnerdichte und ausgedehnten Flächen verursachten im Verhältnis zu den Ballungsräumen erhebliche zusätzliche Kosten und die Verwaltungskosten würden bei steigender Einwohnerzahl pro Kopf günstiger. In Nordrhein-Westfalen existiert derzeit zwar kein ausdrücklich so bezeichneter Flächenansatz. Schon heute wird allerdings die allgemeine Investitionspauschale zu drei Zehnteln nach der Gebietsfläche der Gemeinden verteilt. Darüber hinaus beginnt die Hauptansatzstaffel erst bei und nicht wie früher schon bei Einwohnern, was gerade besonders kleine Kommunen begünstigt. Von einer systematischen Benachteiligung des ländlichen Raums oder kleinerer Kommunen im gegenwärtigen System des kommunalen Finanzausgleichs kann daher keine Rede sein! Auch das ifo-gutachten hält die These, zwischen Einwohnerdichte und Kosten der öffentlichen Leistung bestünde ein U-förmiger-Verlauf, weshalb die Kosten bei kleineren Gemeinden pro Kopf anstiegen, für nicht überzeugend und tritt ihr mit überzeugenden Argumenten entgegen: Richtig ist, dass aufgrund der Kostendegression die Kosten bei kleinen Gebietskörperschaften mit der Größe fallen. Dass eine geringe Besiedelung mit höheren Kosten einhergeht, ist indessen nicht klar. Wenn beispielsweise die Distanzen in schwach besiedelten Gemeinden anwachsen, ist dies nicht allein der größeren Fläche zuzuschreiben, sondern zugleich einer extensiven Siedlungsstruktur. Weiter heißt es im Gutachten: Höhere Pro-Kopf-Ausgaben in Gemeinden mit sehr geringer Einwohnerdichte bzw. großer Fläche reflektieren eine produktionsseitige Ineffizienz bei der Bereitstellung öffentlicher Güter. Vor diesem Hintergrund, so die Gutachter, seien flächenbezogene Bedarfskomponenten generell kritischer zu sehen als die mit der Einwohnerzahl wachsende Einwohnerwertung der Hauptansatzstaffel (s. ifo-institut, Analyse und Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen, S. 118).

9 - 9 - Ein Flächenansatz, der weniger effiziente Strukturen und die mit einem großzügigen Flächenverbrauch einhergehenden höheren Kosten abfederte, würde demzufolge völlig falsche Anreize setzen. Das gilt umso mehr, als in Nordrhein-Westfalen schon heute täglich Flächen in einem Umfang von 15 Hektar für den Siedlungs- und Verkehrswegebau verbraucht werden. Das entspricht ungefähr der Fläche von 20 Sportplätzen. Gut die Hälfte davon wird vollständig versiegelt und ist damit für Flora und Fauna sowie für die Landschaft und die Landwirtschaft verloren. Zwischen 1997 und 2007 sind in Nordrhein-Westfalen beispielsweise 683 Quadratkilometer Acker- und Weidefläche zu Lasten der Landwirtschaft verloren gegangen. Das entspricht ungefähr der Fläche von Köln und Düsseldorf zusammen. Angesichts der demographischen Entwicklung, der Erfordernisse der effizienten Nutzung bestehender Infrastrukturen und des notwendig sparsamen Umgangs mit Flächen gilt es vielmehr, die gesamträumliche Entwicklung in einem urbanisierten Land wie Nordrhein-Westfalen an Zentren und Städtenetzen auszurichten und deren Leistungsfähigkeit im Interesse von Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit zu stärken. 20. Sonderbedarfszuweisungen zur Überwindung außergewöhnlicher oder unvorhersehbarer finanzieller Belastungssituationen sind schon wegen ihres Ausnahmecharakters und der damit einhergehenden Ungleichbehandlung der kommunalen Bedarfssituationen besonders rechtfertigungsbedürftig und müssen zeitlich und inhaltlich eng begrenzt sein. 21. Diesen Anforderungen werden u. a. die Kurortehilfe, die Abwassergebührenhilfe und die Sonderbedarfszuweisungen im Zusammenhang mit der Stationierung von Gaststreitkräften nicht mehr gerecht. Die dafür bisher eingesetzten Mittel sind in die gemeindlichen Schlüsselzuweisungen zu integrieren. Das Gemeindefinanzierungsgesetz sieht für außergewöhnliche oder unvorhersehbare finanzielle Belastungssituationen besondere Bedarfszuweisungen vor, die im GFG 2010 ein Volumen von rd. 29 Mio. Euro ausmachten. Aufgrund besonderer Interessen wurde beispielsweise allein die Abwassergebührenhilfe innerhalb von vier Jahren von zunächst 1,8 Mio. Euro im GFG 2007 auf mehr als 6 Mio. Euro im GFG 2010 mehr als verdreifacht und auch mit dem GFG 2011 nur teilweise zurückgefahren. Diese Sonderzuweisungen gehen zu Lasten der gemeindlichen Schlüsselmasse und verringern damit die Schlüsselzuweisungen an die restlichen Schlüsselzuweisungenempfänger. Sofern die Landespolitik diese Sonderbedarfe finanziell besonders abfedern will, sind hierfür besondere Förderungen aus Landesgeld und damit außerhalb des Gemeindefinanzierungsgesetzes im Landeshaushalt zu schaffen. 22. Die Zugrundelegung fiktiver Hebesätze bei der Bemessung der Gewerbesteuerkraft ist zwingend. 23. Der Vorschlag des ifo-instituts, den einheitlichen fiktiven Hebesatz auf den bundesweiten Durchschnitt (ohne NRW) in Höhe von 380 v. H. abzusenken, würde erhebliche Umverteilungen von den gewerbesteuerschwachen zu den gewerbesteuerstarken Kommunen bewirken und läuft dem Gedanken der interkommunalen Solidarität zuwider. 24. Das ifo-institut spricht sich zu Recht gegen eine Differenzierung bei den fiktiven Hebesätzen nach Gemeindegrößenklassen aus. Die höheren Realsteuerhebesätze der Kernstädte zeugen von einer besonderen finanziellen Knappheitssituation und einem hohen Finanzbedarf. Nach Gemeindegrößenklassen differenzierte Hebesätze würden

10 deshalb der grundsätzlichen Chancengleichheit zwischen Großstadt und Umlandgemeinden zuwiderlaufen. Für die Ermittlung der Finanzkraft einer Gemeinde wird in erster Linie auf die Steuerkraft der betreffenden Kommune abgestellt. Um zu verhindern, dass einzelne Kommunen ihre Steuerpflichtigen auf Kosten des kommunalen Finanzausgleichs schonen, wird hierbei auf das Einnahmepotential der Gemeinde und nicht auf die tatsächliche Ausschöpfung dieser Einnahmemöglichkeit abgestellt. Deshalb finden bei der Berechnung nicht die tatsächlichen Realsteuerhebesätze (effektive Hebesätze) Anwendung, sondern es wird vielmehr auf einen für alle Gemeinden gleichermaßen gültigen fiktiven Hebesatz zurückgegriffen. Das ifo-gutachten empfiehlt eine Absenkung des fiktiven Gewerbesteuerhebesatzes auf den Bundesdurchschnitt ohne NRW in Höhe von (damals) 380 v.h. Die Umsetzung dieses Vorschlags würde ähnlich wie eine Absenkung des Ausgleichsatzes wirken und bedeutet im Ergebnis eine deutliche Zurücknahme interkommunaler Solidarität. Da Gemeinden mit einem hohen Gewerbesteueraufkommen hierdurch de facto stärker entlastet würden als Gemeinden mit einer niedrigen Bemessungsgrundlage, hätte die Umsetzung dieses Vorschlags eine erhebliche Umverteilung von den gewerbesteuerschwachen zu den gewerbesteuerstarken Kommunen zur Folge. Im Sinne der interkommunalen Solidarität wäre eine solche Absenkung daher sehr kritisch zu bewerten. Der Städtetag Nordrhein-Westfalen tritt außerdem mit allem Nachdruck jeglichen Forderungen entgegen, zukünftig nach Gemeindegrößenklassen differenzierte, d. h. unterschiedlich hohe fiktive Hebesätze für große und kleine Kommunen festzulegen. Diese insbesondere von Vertretern des ländlichen Raums formulierte Forderung ginge in ihrem Umverteilungsvolumen noch weit über das Volumen der Grunddatenanpassung im Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 hinaus. Allein die Zuweisungsverluste der kreisfreien Städte würden sich Modellrechnungen der ifo- Kommission zufolge auf rd. 180 Mio. Euro belaufen und damit die Entlastungseffekte durch die teilweise Anpassung des Soziallastenansatzes mehr als konterkarieren. Eine solche Forderung widerspräche dem Gebot der Chancengleichheit zwischen Großstädten und Umlandgemeinden und findet im Gutachten des ifo-instituts keine Grundlage. Das vielfach verwendete Argument, Differenzierungen seien schon deshalb geboten, weil die größeren Städte in der Lage seien, höhere Hebesätze festzusetzen, und weil beim Hauptansatz eine Einwohnergewichtung vorgenommen werde, ist nicht stichhaltig: Es ist zwar zutreffend, dass die großen und größeren Städte in der Realität höhere Realsteuerhebesätze festsetzen müssen, als die Gemeinden des Umlandes und des ländlichen Raums. Es ist aber unzutreffend, hieraus auf unterschiedliche Steuerhebungspotentiale und dementsprechend differenzierte finanzielle Leistungskraft zu schließen. Die relativ hohen Realsteuerhebesätze der großen und größeren Kernstädte resultieren vielmehr aus dem im Vergleich zum Umland höheren Finanzbedarf. Die städtischen Spitzenwerte ergeben sich zwangsläufig, weil die großen und größeren Städte als soziale Brennpunkte Sonderlasten bei sozialen Leistungen sowie als Zentren der Produktion, Versorgung und Kultur erhebliche zentralörtliche Zusatzbedarfe haben, die bis dato nicht ausreichend finanziert werden. Die enorme Anstrengung der Hebesätze ist erforderlich, um entsprechend den Vorgaben der Kommunalaufsicht die bestehenden Deckungslücken im Haushalt jedenfalls teilweise zu schließen.

11 Die grundsätzliche Chancengleichheit zwischen Großstadt und Umlandgemeinde bei der Festsetzung von Realsteuerhebesätzen ist in den 90er Jahren von den Verfassungsrichtern in Münster bestätigt worden. Nach Ansicht auch des Verfassungsgerichtshofs hat weder das Merkmal, ob eine Gemeinde mehr oder weniger als Einwohner hat, noch das Merkmal, ob eine Gemeinde kreisfrei oder kreisangehörig ist, einen besonderen Aussagewert mit Blick darauf, in welcher Höhe die Hebesätze für die Realsteuer festgesetzt werden können. Nach Auffassung der Richter gibt es keine verfassungsrechtlich relevanten Anhaltspunkte dafür, dass größere Gemeinden regelmäßig eher in der Lage seien, höhere Hebesätze als die kleineren Städte und Gemeinden durchzusetzen. Diese Einschätzung teilt auch das ifo-gutachten in finanzwissenschaftlicher Sicht: Aus theoretischer Sicht [ ] ist zu bezweifeln, dass die höheren Hebesätze in einwohnerstarken Gemeinden eindeutig ein größeres Potenzial für einen Hebesatzanstieg reflektieren und nicht etwa eine höhere Nachfrage nach öffentlichen Leistungen, die mit einer größeren Bevölkerungszahl einhergeht (ifo-institut, Analyse und Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen, S. 131). Auch aus allokativer Perspektive ergäben sich gravierende Zweifel an einem höheren Nivellierungshebesatz für einwohnerstarke Gemeinden (a.a.o., S. 134). Der Städtetag Nordrhein-Westfalen hält daher ein Festhalten an einheitlichen fiktiven Hebesätzen für zwingend geboten.