Fachinfo: Aktuelle Rechtsfragen des Abfallrechts

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1 Fachinfo: Aktuelle Rechtsfragen des Abfallrechts Rechtsanwalt Klaus Hoffmann Fachanwalt für Verwaltungsrecht Fürstenrieder Straße München Tel 089/ Fax 089/ RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 1

2 1. Einführung 1.1 Ausgangssituation Vor 30 Jahren, Anfang der 70er Jahre, gab es in der Bundesrepublik Deutschland ca Müllkippen. Meist waren diese ungeordneten, unkontrollierten Abkippstellen für häusliche und gewerbliche Abfälle am Rande aller größeren Städte und Gemeinden. Als die Gefahren insbesondere für das Grundwasser durch solche unkontrollierte Müllkippen erkennbar wurden und vor dem Hintergrund, dass Grundwasser sehr häufig für die Gewinnung von Trinkwasser genutzt werden muss, erfolgte ein Umdenken. Spät im Vergleich zu anderen Umweltgesetzen, wie etwa für den Bereich der Luftreinhaltung oder für den Gewässerschutz, wurde in Deutschland im Jahr 1972 ein erstes eigenständiges Abfallbeseitigungsgesetz erlassen. Es zielte vor allem darauf ab, die unkontrollierten Müllkippen zu schließen und stattdessen zentrale, geordnete und kontrollierte Deponien einzurichten, wofür die Landkreise und Kommunen verantwortlich wurden. Dies ist dann auch binnen weniger Jahre gelungen und führte dazu, dass heute in Deutschland nur noch rd. 300 Deponien für Siedlungsabfälle vorhanden sind und ausreichen. Aufgrund zunehmender Abfallmengen und nicht vorhandener Ablagerungskapazitäten wurde in den 70 er und 80er Jahren der Bau von Müllverbrennungsanlagen forciert. Nach der ersten Energiekrise im Jahre 1973 wurde zudem die Müllverbrennung in Deutschland durchweg mit der Gewinnung von elektrischer oder thermischer Energie gekoppelt, um teure primäre Brennstoffe einzusparen. Heutzutage verfügen alle mittlerweile 56 Müllverbrennungsanlagen in Deutschland über eine meist effiziente Nutzung der im Abfall enthaltenen Energie durch die Gewinnung von Strom und/oder Wärme. 1.2 Abfallgesetz 1986 Der in den 80er Jahren nahezu eingetretene Entsorgungsnotstand führte zu der Forderung, die Abfallmengen drastisch zu reduzieren, um damit die Probleme der Abfallbeseitigung zumindest zu mildern. Statt neue Deponien und Verbrennungsanlagen zu schaffen, sollten die Abfälle möglichst schon an der Quelle vermieden oder aber einer Verwertung zugeführt werden. Das neue Abfallgesetz von 1986 führte folgerichtig den Vorrang für die Vermeidung und für die Verwertung von Abfällen vor ihrer Beseitigung ein. Die neugeschaffene Rechtsmaterie erwies sich jedoch noch nicht als ausreichend, um die bestehenden Probleme tatsächlich in den Griff zu bekommen. Gleichwohl erfolgten erste Ansätze zu einer Neuorientierung. RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 2

3 1.3 Verpackungsregelung Ein wesentliches Produkt der Abfallpolitik auf der Grundlage des Abfallrechts von 1986 ist die deutsche Verpackungsverordnung von Um die Kommunen von den Aufgaben der Entsorgung großer Verpackungsmengen - damals bestand etwa die Hälfte des Volumens und etwa ein Drittel des Gewichts der Siedlungsabfälle aus Verpackungen - zu entlasten, wurde die Wirtschaft, d.h. die Hersteller, Abfüller und Vertreiber von verpackten Produkten in die Pflicht genommen. Sie sollten die Aufgabe der Entsorgung der Verpackungsabfälle selbst übernehmen. Die Grundregel lautet, dass der Hersteller von Verpackungen und der Inverkehrbringer verpackter Produkte die leere Verpackung vom Letztbesitzer zurückzunehmen und einer Verwertung zuzuführen hat. Die wesentliche Regelung der Verpackungsverordnung betrifft den Bereich der sog. Verkaufsverpackungen. Hierbei wurde in der Verpackungsverordnung das Prinzip Zuckerbrot und Peitsche angewandt. Als Peitsche ist die Verpflichtung für den Einzelhandel anzusehen, vom Letztverbraucher gebrauchte und entleerte Verpackungen am Ort des Verkaufes oder in dessen Nähe unentgeltlich zurückzunehmen. Von dieser Pflicht kann sich der Handel jedoch befreien, wenn er sich an einem System beteiligt, welches eine kostenlose Abholung solcher Verkaufsverpackungen bei allen Haushaltungen gewährleistet. Dies ist jedoch nur zulässig, wenn ein derartiges verbrauchernahes Sammelsystem bestimmte, relativ hoch angesetzte Sammel- und Verwertungsquoten realisiert und nachweist. Diese Regelung führte dann Anfang der 90er Jahre zum Aufbau des Dualen Systems Deutschland DSD. Hierbei handelt es sich um eine inzwischen von rund 600 Verpackungsherstellern, Produktherstellern, Handelsunternehmen und Entsorgungsbetrieben getragenen Aktiengesellschaft, die bundesweit die Einsammlung, den Transport und die Sortierung in die einzelnen, verwertbaren Verpackungsfraktionen organisiert. Das System bedient sich dabei der Dienste sowohl privater als auch öffentlicher Entsorgungsunternehmen, die diese Dienstleistungen erbringen. DSD arbeitet mit Garantiegebern zusammen, welche die ausreichende Verwertung der einzelnen Verpackungsmaterialien (Glas, Metalle, Papier/Pappe, Kunststoffe, Verbunde) zu gewährleisten und nachzuweisen haben. Finanziert wird das System durch die Gebühr für den so genannten Grünen Punkt, eine Lizenzgebühr, welche die Hersteller oder Nutzer von Verpackungen an das Duale System entrichten müssen. Die Höhe dieser Lizenzgebühren wurde von den Marktbeteiligten in Abhängigkeit von den tatsächlichen Sammel-, Sortier- und Verwertungskosten für die einzelnen Verpackungsmaterialien unterschiedlich festgelegt. Über Lizenznehmer nutzen heute den Grünen Punkt und finanzieren damit die Getrenntsammlung von Verkaufsverpackungen, ihre Sortierung und wenn es sich um Kunststoff handelt ihre Verwertung. RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 3

4 1.4 Der Weg in die Kreislaufwirtschaft Zu Beginn der 90er Jahre wurde das deutsche Abfallrecht angesichts der damals nach wie vor zunehmenden Abfallmengen weiterentwickelt. Das 1994 verkündete und 1996 in Kraft getretene neue Gesetz mit dem programmatischen Namen Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) verfolgt die Zielhierarchie Vermeiden - Verwerten - Beseitigen konsequent weiter. 1 des Gesetzes definiert dafür als Zweck die Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen, und, da dies nicht sofort und 100%ig zu erreichen ist, daneben die Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen. Das KrW-/AbfG übernimmt zunächst den weiten Abfallbegriff aus dem Europäischen Abfallrecht. Dementsprechend sind alle in Produktionsprozessen nicht zielgerichtet anfallenden Stoffe in aller Regel Abfall. Weiterhin werden alle Produkte am Ende ihrer Lebensdauer zu Abfall, wenn sich nicht unmittelbar eine weitere konkrete Zweckbestimmung an ein derartiges Produkt anschließt. Entsprechend dem Ziel der Kreislaufwirtschaft sollen sämtliche Abfälle primär - wenn schon nicht vermeidbar - einer stofflichen oder energetischen Verwertung zugeführt werden. Die 4 und 5 des Gesetzes enthalten hierzu die entsprechenden Grundsätze und Grundpflichten. Die Randbedingungen für die Erfüllung dieser Pflichten durch Abfallerzeuger, Abfallbesitzer oder Abfallentsorger sind einmal die Vorgaben, dass eine Verwertung ordnungsgemäß, d.h. im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgt, sowie, dass die Verwertung schadlos erfolgen muss, d. h. insbesondere dass keine Schadstoffanreicherung in Wertstoffkreisläufen erfolgen darf. Darüber hinaus sind alle Erzeuger und Besitzer verpflichtet, die hochwertige, also besonders ressourcenschonende Verwertung ihrer Abfälle anzustreben. Weitere Randbedingungen sind die technische Machbarkeit, die Zumutbarkeit von Mehrkosten gegenüber der Abfallbeseitigung sowie das Vorhandensein oder die Möglichkeit zur Schaffung eines Marktes für zu gewinnende Stoffe oder gewonnene Energie. Für den großen Bereich der zu Abfall werdenden Produkte enthalten die 22 bis 26 KrW- /AbfG außerdem verschiedene Regelungen zur Verankerung der Produktverantwortung, die primär auf die Verantwortung des Herstellers (und Importeurs) von Produkten zielt. Diese sollen ihre Erzeugnisse möglich so produzieren und in Verkehr bringen, dass diese für die Erfüllung der Kreislaufwirtschaft geeignet sind (z.b. langlebig, reparaturfreundlich, recyclingfreundlich u.a.). Zu den flankierenden Regelungen zum Ausbau einer Kreislaufwirtschaft zählen ferner die Vorschriften der 19 und 20, wonach die Erzeuger bestimmter Abfallmengen Abfallwirtschaftskonzepte jeweils für einen Zeitraum von fünf Jahren sowie jährlich eine Bilanzierung der tatsächlich erreichten Ziele vornehmen. Dies soll im Wesentlichen die Eigenverantwortlichkeit und das Bewusstsein von Betrieben zur Erfüllung der Kreislaufwirtschaft stärken. RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 4

5 Das KrW-/AbfG regelt darüber hinaus selbstverständlich auch den herkömmlichen Bereich der Abfallbeseitigung, die Zulassung von Deponien - die Zulassung der sonstigen Abfallbehandlungsanlagen ist im Bundes-Immissionsschutzgesetz geregelt - sowie die Überwachung und Nachweisführung der Abfallströme Abfallrechtliche Verordnungen Die im KrW-/AbfG vorgegebenen Ziele für eine Kreislaufwirtschaft sind überwiegend in unbestimmten Rechtsbegriffen festgelegt und bedürfen somit im Vollzug weiterer Konkretisierungen, um unterschiedliche oder widersprüchliche Interpretationen möglichst zu vermeiden. Das Gesetz enthält deshalb Ermächtigungen an die Bundesregierung, die Anforderungen an eine derartige Kreislaufwirtschaft auf dem Verordnungswege weiter zu konkretisieren ( 7, 8, 22 ff. KrW-/AbfG). Mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes wurde gleichzeitig 1996 ein umfangreiches Paket an untergesetzlichen Regeln, nämlich sieben Verordnungen und eine Richtlinie in Kraft gesetzt. Diese dienen einerseits der Übernahme der einheitlichen Abfallnomenklatur in Europa (Europäischer Abfallkatalog), der Unterscheidung zwischen besonders überwachungsbedürftigen, einfach überwachungsbedürftigen und nicht überwachungsbedürftigen Abfällen; eine Verordnung regelt die Einzelheiten des abfallrechtlichen Nachweis- und Kontrollverfahrens; eine weitere Verordnung beinhaltet die Genehmigungspflicht für Transporteure von Abfällen und schließlich enthalten weitere Regelungen Vorgaben für die Führung von Abfallwirtschaftskonzepten und Abfallbilanzen. Eine Besonderheit ist schließlich die im Gesetz angelegte und durch eine Verordnung und eine Richtlinie präzisierte Möglichkeit, dass besonders qualifizierte Entsorgungsbetriebe (Entsorgungsfachbetriebe oder Mitglieder einer Entsorgergemeinschaft) zertifiziert werden können und dann teilweise Erleichterungen etwa im abfallrechtlichen Nachweisverfahren erhalten. Für die gewerblichen Erzeuger von Abfällen empfiehlt es sich, sich bei der Entsorgung ihrer Abfälle der Dienste solcher Entsorgungsfachbetriebe zu bedienen, da sie in einem Haftungsfall die Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten bei der Auswahl und Überwachung der Entsorgungsunternehmen darlegen können. Zum Teil sind diese untergesetzlichen Regelungen inzwischen ergänzt und aktualisiert worden. RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 5

6 2. Abgrenzung der Verwertung von der Beseitigung von Abfällen 2.1 Vorrang der Verwertung Das gegenwärtige Abfallrecht ist von einer strikten Entsorgungshierarchie geprägt. Nach 4 Abs. 1 KrW-/AbfG sind Abfälle in erster Linie zu vermeiden, in zweiter Linie stofflich zu verwerten oder zur Gewinnung von Energie zu nutzen (energetische Verwertung). Eine Beseitigung von Abfällen (d.h. das endgültige Ausscheiden von Stoffen aus der Kreislaufwirtschaft) kommt nur in Betracht, wenn eine Vermeidung oder Verwertung nicht mehr möglich ist. Die Vermeidung von Abfällen geht somit der Verwertung vor ( 4 Abs. 1 KrW-/AbfG), und diese wiederum ist vorrangig gegenüber der Beseitigung von Abfällen ( 5 Abs. 2 Satz 1 KrW- /AbfG). Soweit es um die Abfallentsorgung - Verwertung oder Beseitigung von Abfällen ( 3 Abs. 7 KrW-/AbfG) - geht, sind die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen daher grundsätzlich zur vorrangigen Abfallverwertung verpflichtet ( 5 Abs. 2 KrW-/AbfG). Stoffliche und energetische Verwertung stehen dabei grundsätzlich gleichrangig nebeneinander. Allerdings kommt eine energetische Verwertung von Abfällen anstelle einer stofflichen Verwertung nach deutschem Abfallrecht nur in Betracht, wenn die Voraussetzungen des 6 Abs. 2 KrW-/AbfG vorliegen. Eine energetische Verwertung ist danach nur zulässig, wenn der Heizwert des Abfalls mindestens kj/kg beträgt ein Feuerungswirkungsgrad der Verbrennungsanlage von mindestens 75 % erzielt wird die entstehende Wärme selbst genutzt oder an Dritte abgegeben wird die im Rahmen der Verwertung anfallenden weiteren Abfälle möglichst ohne weitere Behandlung abgelagert werden können. Fraglich ist jedoch, ob diese Kriterien künftig europarechtlich noch haltbar sind (s.u. 2.3) 2.2 Abgrenzung Energetische Verwertung - thermische Beseitigung Umstritten ist insbesondere die Frage der Abgrenzung der energetischen Verwertung von einer thermischen Beseitigung. Ausgangspunkt ist nach 4 Abs. 4 S. 2 KrW-/AbfG der Hauptzweck der Maßnahme (Verwendung als Ersatzbrennstoff). Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Abfälle als Ersatzbrennstoffe zur Verwertung geeignet sind, ist dabei heftig umstritten (vgl. Kunig/ Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, 4 Rn. 36 ff). Nach Ansicht der bundesdeutschen abfallrechtlichen Literatur und Rechtsprechung sollten bislang zunächst auch die in 6 Abs. 2 KrW-/AbfG genannten Kriterien (Heizwert, Feuerungswirkungsgrad der betreffenden Anlage, Nutzung des Energiepotentials) bei der Beurteilung der Frage herangezogen werden, ob eine Verbrennungsmaßnahme als Beseitigungs- RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 6

7 vorgang oder als energetische Verwertung anzusehen ist. Ein weiteres Kriterium sei unter Hinweis auf 4 Abs. 4 S. 3 KrW-/AbfG auch das Schadstoffpotential der Abfälle. Von den deutschen Abfallbehörden wird zur Beurteilung, ob die Verbrennung von Abfällen als Verwertung oder Beseitigung einzustufen ist, deshalb häufig auf den Heizwert oder die Gefährlichkeit einzelner Abfallbestandteile und nicht auf die Verbrennung eines Abfallgemisches abgestellt. Dieser Ansatz ist aber europarechtlich nicht haltbar. Die in bundesdeutsches Recht umgesetzte europäische Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG v kennt keine solchen (engen) Kriterien zur Bestimmung der Frage, wann ein Vorgang als (energetische) Verwertung einzustufen ist. Die Anhänge II A und II B der Abfallrahmenrichtlinie erlauben auch nach Auffassung der EU-Kommission den einzelnen Mitgliedsstaaten nicht die Einführung unterschiedlicher mitgliedsstaatlicher Kriterien zur Abgrenzung Verwertung/Beseitigung. Abgrenzungskriterien (z.b. ein einheitlicher Heizwert) können nur auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene eingeführt werden. Darüber hinaus vertritt die europäische Kommission eine weite Auffassung, wann Abfälle als solche zur Verwertung eingestuft werden können. Es soll genügen, dass Abfälle einen sinnvollen Zweck, so z.b. als Ersatzbrennstoff erfüllen. Diese Ansicht wurde in jüngster Zeit durch das ASA-Urteil des EuGH (EuGH, Rs. C-06/00), in dem der Bergversatz aufgrund seiner ressourcenschonenden Zielrichtung als Verwertungsmaßnahme eingestuft wurde, bestätigt. In dieser Entscheidung hatte der EuGH festgestellt, dass u.a. die Gefährlichkeit eines Abfalls als Abgrenzungskriterium unbeachtlich sei. Entscheidend sei vielmehr, dass Abfälle einen ressourcenersetzenden sinnvollen Zweck erfüllen. 2.3 Urteile des EuGH zur energetischen Verwertung vom Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat nunmehr am zwei wichtige Urteile zu der umstrittenen Abgrenzung zwischen der energetischen Verwertung und der Beseitigung von Abfällen gefällt (Rechtssachen C-228/00 und C-458/00). In den Gerichtsverfahren, die die EU-Kommission angestrengt hatte, ging es um die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Verbrennung von Abfällen in Industrieanlagen und in Müllverbrennungsanlagen eine energetische Verwertung oder eine Beseitigung von Abfällen darstellt. Der EuGH hat mit seinen Urteilen Festlegungen in der schwierigen Frage der Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung getroffen. Die Einstufung der Entsorgungsverfahren als Verwertung oder als Beseitigung ist insbesondere bedeutend für die Frage, ob die Abfälle nach dem Grundsatz der Warenverkehrsfreiheit in der EU exportiert werden dürfen oder im Inland bleiben müssen. Daneben koppelt das deutsche KrW-/AbfG die Zuständigkeit für die Entsorgung bestimmter Abfälle an deren künftigen Entsorgungsweg. Wenn Abfälle verwertet werden, sind dafür die Erzeuger oder dafür RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 7

8 beauftragte private Entsorgungsunternehmen zuständig. Demgegenüber bleibt es für die Beseitigung von Abfällen bei der grundsätzlichen Zuständigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorger. Beseitgungsabfall muss deshalb grundsätzlich den Kommunen überlassen werden. Aufgrund der Urteile kann künftig voraussichtlich die energetische Verwertung von Abfällen in Industrieanlagen in größerem Umfang betrieben werden als bisher. Kriterien wie etwa der Heizwert des Abfalls und sein Schadstoffgehalt sind nach Auffassung der Richter nicht dafür entscheidend, ob eine Abfallverwertung vorliegt. Müllverbrennungsanlagen (MVA) können dagegen, auch wenn die bei der Verbrennung entstehende Wärme genutzt wird, in der Regel keine Abfälle verwerten sondern nur beseitigen. Deutsche Vollzugsbehörden der Länder hatten den Export von deutschen Sonderabfällen in belgische Zementwerke mit der Begründung gestoppt, dass es sich um Abfälle zur Beseitigung handele. In diesem Verfahren (Rechtssache C-228/00) hat der EuGH festgestellt, dass der Einsatz der Abfälle in Zementwerken eine energetische Verwertung darstellt. Ausreichend für die Annahme der energetischen Verwertung sei bereits, dass der Einsatz der Abfälle in der industriellen Feuerungsanlage andernfalls erforderliche primäre Brennstoffe ersetze; die von den deutschen Landesbehörden zusätzlich geforderten Kriterien einer möglichst geringen Schadstoffbelastung oder ein hoher Heizwert der Abfälle seien nicht zulässig. Die Landesbehörden hätten den Export daher nicht verweigern dürfen, so die Luxemburger Richter. In einem zweiten Urteil über die Zulässigkeit des Exports von Hausmüll aus Luxemburg in die Straßburger Müllverbrennungsanlage (Rechtssache C-458/00) hat der EuGH die Frage geklärt, inwieweit eine energetische Verwertung von Abfällen auch in einer MVA mit Wärmerückgewinnung möglich ist. Nach dem EuGH ist die Verbrennung von Abfall in der Straßburger Müllverbrennungsanlage als Beseitigung einzustufen. Abfall ersetze in einer MVA in der Regel keine primären Brennstoffe, weil in derartigen Anlagen - im Gegensatz zu Industrieanlagen - grundsätzlich nur Abfälle eingesetzt würden. Ein Brennstoffersatz sei daher nicht gegeben, urteilten die Richter. Allerdings hat der EuGH dabei eine energetische Verwertung in Müllverbrennungsanlagen nicht generell abgelehnt. Die Entscheidung C-458/00 schließt nicht aus, dass diese - im Vergleich zu Zementwerken - ökologisch hochwertigeren Anlagen mit gleichzeitiger Energieerzeugung und Wärmerückgewinnung auch Abfälle zum Zwecke der energetischen Verwertung aufnehmen können. Es bleibt daher abzuwarten, ob künftig die Abfallbehörden diese Verwertungsmöglichkeit unter Hinweis auf die EuGH-Entscheidung zum Verfahren Luxemburg blockieren werden. Weitere rechtliche Auseinandersetzungen wären dann vorprogrammiert. Dabei wird es u.a. um die Frage gehen, inwieweit der Betrieb eines insbesondere zum Zweck der Stromerzeugung errichteten Müllheizkraftwerkes der Substitution anderer konventioneller Stromerzeugungsmaßnahmen dient und darin ein Nettoenergiegewinn liegt, was für eine energetische Verwertung spricht. RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 8

9 Die Konsequenzen der beiden Entscheidungen des EuGH sind allerdings zwiespältig: Einerseits ist von einem weiten Verwertungsbegriff auszugehen. Durch die Entscheidung des EuGH sind alle bisherigen restriktiven deutschen Auffassungen zum Verwertungsbegriff obsolet. Entscheidend ist auch, dass der EuGH bei der Beurteilung der Verwertbarkeit des Abfalls ausschließlich auf das Gemisch, und nicht auf die einzelnen Abfallbestandteile abstellt. Die Verbrennung von Abfällen in einer Industrieanlage ist demnach als energetische Verwertung einzustufen. Andererseits soll die Verbrennung von Abfällen in einer Müllverbrennungsanlage aufgrund des Anlagenzwecks in der Regel nicht als energetische Verwertung einzustufen sein. Aufgrund des Luxemburg-Votums könnten nunmehr Abfälle, die in einer klassischen Müllverbrennungsanlage verbrannt werden unproblematisch als Abfall zur Beseitigung angesehen werden und in die kommunale Überlassungspflicht des 13 KrW-/AbfG fallen. Die meisten deutschen MVA`s verfügen zwar über einen Verwerterstatus, mit dem zur besseren Auslastung auch Abfälle zur energetischen Verwertung akquiriert werden. Nach der Luxemburg-Entscheidung des EuGH dürfte dies jedoch nunmehr keine noch Rolle mehr spielen. Erforderlich ist vielmehr eine Betrachtung der jeweiligen Anlage. Es bleibt daher abzuwarten, ob die Abfallbehörden die Verwertungsmöglichkeit von Abfällen in Müllheizkraftwerken unter Hinweis auf die EuGH-Entscheidung zum Verfahren Luxemburg blockieren werden. Weitere rechtliche Auseinandersetzungen wären dann vorprogrammiert. Dabei wird es u.a. um die Frage gehen, ob nicht der Betrieb eines gerade auch zum Zweck der Stromerzeugung errichteten MHKW der Substitution anderer konventioneller Stromerzeugungsmaßnahmen dient und darin ein Nettoenergiegewinn liegt. Auch wäre es denkbar, eine energetische Verwertung bei Strom erzeugenden Müllheizkraftwerken anzunehmen, die ein redundantes zweites System (2. Ofen) besitzen, um die Energieerzeugung auch beim Wegbrechen von Abfallmengen zu gewährleisten. Es besteht die Gefahr, dass die energetische Verwertung von Abfällen vorrangig als Mitverbrennung in Industrieanlagen erfolgt, deren Abgase derzeit wesentlich niedrigeren Anforderungen unterliegen als die Abgase von Müllverbrennungsanlagen. Allerdings hat zwischenzeitlich der Bund beschlossen, die 17. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (17. BImSchV) zu ändern, so dass künftig einheitliche Umweltstandards für alle Verbrennungsanlagen gelten. Insbesondere für die Mitverbrennung von Abfällen in Produktionsanlagen sollen strengere Emissionsgrenzwerte festgelegt werden, bei Schwermetallen, Dioxinen und Furanen gelten künftig für alle Verbrennungsanlagen die gleichen strengen Anforderungen. RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 9

10 3. Privatisierung und Liberalisierung der Abfallentsorgung 3.1 Zwei-Säulen-Modell Abfallwirtschaft hat in Deutschland vor allem eine kommunale Vergangenheit. Die Entsorgungszuständigkeit lag in den 70er und 80er Jahren bei öffentlich-rechtlichen Entsorgungsunternehmen (große Kommunen, Landkreise oder Zweckverbände). Abfallentsorgung war damit ausschließlich eine öffentliche Aufgabe. Zu den Zielen des 1996 in Kraft getretenen KrW-/AbfG gehört aber auch, die Eigeninitiative der Wirtschaft bei der Abfallentsorgung zu fördern und auf eine wettbewerbliche Entwicklung der Entsorgungsmärkte hinzuwirken. Das KrW-/AbfG 1996 hat deshalb den Verantwortungsbereich des Staates zugunsten einer stärkeren Verantwortung der Privatwirtschaft verkleinert und die Entsorgungsverantwortlichkeit auf den Erzeuger/Besitzer der Abfälle verlagert. Dem KrW-/AbfG liegt dabei ein Zwei- Säulen-Modell zugrunde, nach dem es bei der Abfallentsorgung um eine Art Arbeitsteilung geht: Einerseits die öffentlich-rechtliche Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung und andererseits die private Abfallverwertung. 3.2 Andienungs- und Überlassungspflichten Unbefriedigend unter den Regelungen des KrW-/AbfG ist die Koppelung der Zuständigkeit für die Entsorgung bestimmter Abfälle an deren künftigen Entsorgungsweg. 13 KrW- /AbfG regelt dabei, unter welchen Umständen der Erzeuger oder Besitzer von Abfällen diese öffentlich-rechtlichen Entsorgungsunternehmen zu überlassen hat: Wenn Abfälle verwertet werden, sind dafür die Erzeuger oder in deren Auftrag tätige private Entsorgungsunternehmen zuständig. Insoweit erfolgte bereits eine schrittweise Liberalisierung der Abfallentsorgung, auch um den Vorgaben des Europäischen Rechts (Warenverkehrsfreiheit für Abfälle zur Verwertung) zu genügen und um die Rückführung von verwertbarem Abfall in den Wirtschaftskreislauf durch die Wirtschaftsbeteiligten selbst zu erleichtern. Dem gegenüber blieb es für die Beseitigung von Abfällen bislang bei der grundsätzlichen Zuständigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorger (große Kommunen, Landkreise oder Zweckverbände) oder auch der in einzelnen Bundesländern z.t. eingerichteten Landesgesellschaften für die Beseitigung von gefährlichen Abfällen. Nach 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG sind Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als aus privaten Haushaltungen (Gewerbe, Industrie, Dienstleistungssektor) verpflichtet, diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen, soweit sie diese Abfälle nicht in eigenen Anlagen beseitigen oder überwiegende öffentliche Interessen eine Überlassung erfordern. Eine gesetzli- RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 10

11 che Überlassungspflicht besteht bei Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen somit von vornherein nur, wenn es sich um Abfälle zur Beseitigung handelt; auf Abfälle zur Verwertung ist 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG nicht anwendbar. Außerdem ist der Abfall aus privaten Haushaltungen nach 13 Abs. 1 Satz 1 KrW- /AbfG weiterhin den öffentlich-rechtlichen Entsorgern zu überlassen. Die Überlassungspflicht des 13 Abs. 1 KrW-/AfbG ist auch vor dem Hintergrund der Grundsystematik des KrW-/AbfG zu verstehen: Während früher - vor Inkrafttreten des KrW- /AbfG die Abfallentsorgung eine kommunale Pflichtaufgabe war, besteht dieses Verwaltungsmonopol heute nicht mehr. Eine originäre Entsorgungspflicht der Kommunen für angefallene Abfälle besteht nicht. Nach 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG gibt es nur noch eine Aufgabenzuständigkeit der Kommunen für überlassene Abfälle (Weidemann, DVBl 1998, 661, 662; Fluck, KrW-/AbfG Kommentar, 15 Rn. 45 ff). Die Regelung der Überlassungspflichten in 13 Abs. 1 KrW-/AbfG beinhaltet dementsprechend einen engen Ausnahmetatbestand für die in weiten Bereichen der Abfallentsorgung geltende Grundkonzeption des KrW-/AbfG. Grundsätzlich will das KrW-/AbfG die Verantwortlichkeit des Erzeugers oder Besitzers von Abfällen herstellen. Das abfallpolitische Ziel des KrW-/AbfG besteht darin, die Möglichkeiten der Vermeidung von Abfällen sowie der stofflichen und energetischen Verwertung von Abfällen unter ökonomischen und ökologischen Gesichtspunkten auszuschöpfen, um im Endergebnis möglichst wenig Abfälle umweltverträglich beseitigen zu müssen. Wesentlicher Zweck des deutschen Abfallrechts ist nach 1 KrW-/AbfG neben der Sicherung der umweltverträglichen Abfallbeseitigung die Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen. Dieser Förderzweck wird in 4 6 und 10 KrW-/AbfG konkretisiert. Dabei geht das Gesetz von der klaren Zielhierarchie aus, dass die Vermeidung von Abfällen der Verwertung vorgeht ( 4 Abs. 1 KrW-/AbfG), und diese wiederum vorrangig gegenüber der Beseitigung von Abfällen ( 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) ist. Soweit es um die Abfallentsorgung - Verwertung oder Beseitigung von Abfällen ( 3 Abs. 7 KrW-/AbfG) - geht, sind die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen grundsätzlich zur vorrangigen Abfallverwertung verpflichtet ( 5 Abs. 2 KrW- /AbfG) (s.o. 2.1) 3.3 Kampf um Abfälle Die Frage der Überlassung von Abfällen an öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat in den vergangenen Jahren wiederholt zu Auseinandersetzungen insbesondere um die Entsorgungszuständigkeit für gewerbliche Abfälle geführt. Während noch zu Beginn der 90er Jahre ein Müllberg nach dem anderen entstand, hat sich nach Inkrafttreten des KrW-/AbfG eine völlig andere Entwicklung ergeben. Durch vorrangige Vermeidung und Verwertung sind von den Kommunen zu entsorgende Abfälle knapp geworden. Nach 13 Abs. 1 Satz 2 KrW- RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 11

12 /AbfG besteht eine gesetzliche Überlassungspflicht bei Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen (Gewerbe, Industrie, Dienstleistungssektor) nur, wenn es sich um Abfälle zur Beseitigung handelt. Abfälle zur Verwertung sind dagegen nicht dem Abfallregime der öffentlichen Hand unterworfen und können von den Besitzern privaten Entsorgungsunternehmen überlassen werden. Dies führte mancherorts zu Auslastungsproblemen kommunaler Entsorgungsanlagen, da auch hausmüllähnliche Gewerbeabfälle vielfach den Weg in die preislich deutlich günstigere private Verwertung gehen. Vielerorts ist deshalb ein heftiger Kampf um das knappe Gut Abfall entbrannt. Besonders umstritten war dabei in der jüngeren Vergangenheit die Behandlung von gewerblichen Abfallgemischen. Da die Grenzlinie des Gesetzes zwischen Abfällen zur Beseitigung und Abfällen zur Verwertung nicht klar gezogen ist, löste 13 KrW-/AbfG zahlreiche Rechtsstreitigkeiten um die Beantwortung der Abgrenzungsfrage aus. Die Kommunen reklamierten häufig per Ordnungsverfügung eine Überlassungspflicht für Abfälle zur Beseitigung gewerblicher oder industrieller Abfallerzeuger, die ihrerseits auf den Vorrang der Verwertung und die damit verbundene freie Wahl zur privaten Entsorgung bestanden. Angesichts der Verringerung der Abfälle zur Beseitigung wegen der deutlichen Erfolge in der Vermeidung und Verwertung ist es wegen der Überkapazitäten an Beseitigungsanlagen der öffentlichen Hand teilweise zu einem Kampf um Abfälle zwischen öffentlichen und privaten Entsorgern und auch innerhalb dieser Gruppen gekommen. Es wäre deshalb besser, die Zuständigkeit für die Abfallentsorgung an die Herkunft eines Abfalls, und nicht an seine künftige Bestimmung zu koppeln. Seitens der privaten Entsorgungswirtschaft aber auch vom Rat der Sachverständigen für Umweltfragen wird deshalb vorgeschlagen, Abfälle aus gewerblichen Betrieben völlig zu liberalisieren, d.h. in der Zuständigkeit der Abfallerzeuger und der privaten Entsorgungswirtschaft zu belassen, unabhängig von der Frage, ob derartige Abfälle beseitigt oder verwertet werden. Diese Vorschläge werden derzeit auch im Bundesumweltministerium diskutiert. Für die Abfälle aus privaten Haushaltungen beabsichtigt demgegenüber der Gesetzgeber zum jetzigen Zeitpunkt nicht, an der Überlassungspflicht an die Kommunen etwas zu ändern. Ob dies aber mittelfristig so bleiben wird, ist offen. Seitens der Wirtschaftsverbände wird gerade im Blick auf das europäische Wettbewerbsrecht verstärkt auch eine Liberalisierung der Hausmüllentsorgung gefordert. 4. Gewerbeabfallverordnung 4.1 Anlass der Gewerbeabfallverordnung Das Bundesverwaltungsgericht entschied mit Urteil vom , Az.: 3 C 4/00 (NVwZ 2000, 1178; Vorinstanz: BayVGH, Urt. vom , BayVBl 2000, 176), dass gewerbliche Abfallgemische dann nicht als Abfälle zur Beseitigung einzustufen sind und somit nach 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG öffentlich-rechtlich nicht überlassen werden müssen, wenn sie RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 12

13 überwiegend verwertbar sind und tatsächlich einer Verwertung zugeführt werden. Das KrW-/AbfG enthalte insoweit keine absoluten Trenngebote, die eine Vermischung nach Anfall des Abfalls strikt verbieten würden. Die Abfallbehörden folgerten aus der Verwendung des Wortes überwiegend, dass in der Regel mehr als 50 Gewichtsprozent des Abfallgemisches verwertbar sein müssen und auch tatsächlich einer entsprechenden Verwertung zugeführt werden (vgl. Merkblatt des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom zur Entsorgung von Gewerbeabfällen nach dem KrW-/AbfG). Diese Gemischrechtsprechung verstärkte die Tendenz, dass Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen wie Gewerbe, Industrie und dem Dienstleistung nicht mehr den öffentlichrechtlichen Entsorgern überlassen werden müssen, wenn sie einer ordnungsgemäßen (stofflichen oder energetischen) Verwertung zugeführt werden. Dies führt mancherorts zu Auslastungsproblemen kommunaler Entsorgungsanlagen, da hausmüllähnliche Gewerbeabfälle vielfach rechtlich zulässig den Weg in die preislich deutlich günstigere Verwertung gehen. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, hat der Bund nach längerem Diskussionsprozess in der 14. Legislaturperiode am 24.Juni 2002 die Verordnung über die Entsorgung von gewerblichen Siedlungsabfällen und von bestimmten Bau- und Abbruchabfällen (Gewerbeabfallverordnung) erlassen, die nunmehr am in Kraft getreten ist. Durch die Gewerbeabfallverordnung werden nunmehr strengere Getrennthaltepflichten für die Erzeuger und Besitzer gewerblicher Abfälle vorgeschrieben. 4.2 Getrennthaltungs- und Verwertungspflicht Die GewAbfV regelt nunmehr für gewerbliche Siedlungsabfälle eine Getrennthaltungs- und Verwertungspflicht der Abfallerzeuger. Zentrale Vorschrift ist 3 GewAbfV: Weitgehende Getrennthaltung nach 3 Abs. 1 GewAbfV. Getrennt zu halten sind hiernach Papier und Pappe, Glas, Kunststoffe, Metalle sowie biologisch abbaubare Küchen- und Kantinenabfälle und entsprechende Garten-, Park- und Marktabfälle. Eingeschränkte Getrennthaltung gem. 3 Abs. 2 GewAbfV. Die gemeinsame Erfassung von Papier und Pappe, Glas, Kunststoffen und Metallen ist zulässig, wenn sichergestellt ist, dass diese Fraktionen in eine Vorbehandlungsanlage gebracht werden, in der gewährleistet ist, dass die nachträgliche Trennung der verschiedenen Materialien weitgehend in gleicher Menge und stofflicher Reinheit erfolgt, damit sie einer stofflichen oder energetischen Verwertung zugeführt werden können. Eine gemischte Erfassung nach 3 Abs. 3 GewAbfV ist nur ausnahmsweise zulässig, wenn die Verwirklichung der ersten beiden Varianten dem Abfallerzeuger technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist, insbesondere aufgrund geringer Menge und hoher Verschmutzung der Abfälle. Auf Verlangen der zuständi- RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 13

14 gen Behörde haben die Abfallerzeuger oder besitzer jedoch darzulegen, warum die technischen Möglichkeiten einer Trennung oder Vorbehandlung fehlen oder worin die wirtschaftliche Unzumutbarkeit besteht. Die Erzeuger oder Besitzer haben Abfallgemische - wenn die Voraussetzungen des 3 Abs. 1 Satz 1 und 3 Abs. 2 Satz 1 GewAbfV entfallen - gem. 3 Abs. 5 GewAbfVO einer Vorbehandlungsanlage oder einer energetischen Verwertung zuzuführen. Gewerbliche Siedlungsabfälle dürfen deshalb nur noch bei einer technisch nicht möglichen oder unzumutbaren Vorbehandlung als Gemisch einer energetischen Verwertung zugeführt werden. Für die energetische Verwertung dürfen nach 6 GewAbfV weder Glas, Metalle, mineralische Abfälle noch biologisch abbaubare Abfälle aus Küchen, Kantinen, gärten und Parks sowie Marktabfälle in dem Gemisch enthalten sein. Die nicht nach den genannten Vorgaben der GewAbfV getrennten oder behandelten Abfälle werden nunmehr als Abfälle zur Beseitigung eingestuft und sind den entsorgungspflichtigen Körperschaften zu überlassen. Festzuhalten ist jedoch, dass nach allen Varianten grundsätzlich eine Verwertungspflicht des Abfallerzeugers hinsichtlich der erfassten Fraktionen oder Gemische gilt. Auch ausnahmsweise nach 3 Abs. 3 GewAbfV gemischt erfasste Abfälle sind stofflich oder energetisch zu verwerten ( 3 Abs. 5 GewAbfV). Die Pflicht zur Verwertung entfällt nur dann, wenn neben der Getrennthaltung auch die Verwertung dem Abfallbesitzer technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist (vgl. Dieckmann, AbfallR 1/2002, 20 ff). Die GewAbfV bestätigt somit den Verwertungsvorrang des 5 Abs. 2 KrW-/AbfG. 4.3 Kommunale Zwangsmülltonne 7 S. 4 GewAbfV ordnet an, dass alle Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen Abfallbehälter des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von ihm beauftragten Dritten in angemessenem Umfang, mindestens aber einen Restabfallbehälter, zu nutzen haben. Diese Vorschrift beruht auf der Vermutung, dass bei allen anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen, etwa bei jedem Wirtschaftsunternehmen und jeder privaten und öffentlichen Einrichtung ähnlich wie bei jedem Privathaushalt auch bei vollständiger Erfüllung der Verwertungspflichten nach den Vorgaben der Verordnung Abfälle zur Beseitigung anfallen. (vgl. LAGA, Vollzugshinweise zu 7 GewAbfV, erhältlich unter Die Bestimmung des angemessenen Umfangs der vorzuhaltenden Restabfallbehälterkapazität obliegt dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Gebunden ist der öffentlichrechtliche Entsorgungsträger hierbei an die Vorgabe, dass die von ihm generell oder im Einzelfall geforderte Restabfallkapazität angemessen sein muss. Dies ist Ausdruck des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Bei der Bewertung der Angemessenheit kommt dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ein Beurteilungsspielraum zu, der im RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 14

15 Hinblick auf die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aber gerichtlich überprüfbar ist. Zudem sind die gesetzlichen Vorgaben des KrW-/AbfG zu beachten, nach dem die Verwertung Vorrang vor der Beseitigung hat. Ein Behältervolumen wäre dann unangemessen, wenn es Anreize zur Umgehung der gesetzlichen Verwertungspflicht schaffen würde (vgl. LAGA, Vollzugshinweise zur GewAbfV zu 7). Ein Arbeitskreis kommunaler Spitzen- und Fachverbände auf Bundesebene hat im Sommer 2002 satzungsrechtliche Musterbestimmungen ausgearbeitet, die u.a. im Hinblick auf Anzahl und Größe des angemessenen Restmüllgefäßes Vorschläge enthalten. Derzeit werden in vielen Kommunen und Landkreisen die Abfallsatzungen entsprechend angepasst. Die Regelungen über die Kapazität vorzuhaltender Restmüllgefäße reichen dabei von 3 l 10 l pro Beschäftigten/Woche oder enthalten Differenzierungen hinsichtlich des produzierenden Gewerbes, Hotels oder Gaststätten oder sonstige Dienstleistungseinrichtungen. Ob diese Maßstäbe künftig einer gerichtlichen Überprüfung im Einzelfall standhalten werden, wird sich zeigen. Ausgangspunkt dürfte hier die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom Az.: 20 N (Restmüll-Mindestbehältervolumen im Landkreis Miesbach) sein. Unzulässig wären danach Behältervolumina, die zu einer unzulässigen Lenkung von Abfällen, die an sich verwertet werden können, in die kommunale Beseitigungstonne führen. Ein solcher Anreiz würde gegen den gesetzlichen Vorrang der Verwertung von Abfällen vor deren Beseitigung führen ( 5 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG). Anzahl und Größe der angemessenen Behälter haben sich deshalb nach dem tatsächlichen Anfall des Abfalls zur Beseitigung zu richten. Die Abfallsatzungen der Kommunen sollten deshalb zurückhaltend sein und auch entsprechende Befreiungsregelungen für den Einzelfall enthalten. RA Klaus Hoffmann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht München 15