Referat zum 22. Deutschen Berufsschultag des BLBS 21. bis 23. April 2005 in Lübeck. Berufliche Bildung - Europas Zukunft

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1 Prof. Dr. Helmut Pütz Präsident des Bundesinstituts für Berufsbildung Bonn Referat zum 22. Deutschen Berufsschultag des BLBS 21. bis 23. April 2005 in Lübeck Berufliche Bildung - Europas Zukunft 1. Stellung der beruflichen Bildung in Europa In den vergangenen fünf Jahren hat sich die europäische Bildungszusammenarbeit erheblich weiter entwickelt. Vor allem auf Ebene des Ministerrats wird intensiv über grundlegende Fragen der künftigen bildungspolitischen Entwicklung diskutiert. Die europäische Bildungszusammenarbeit hat spätestens seit dem Europäischen Rat von Lissabon im Jahr 2000 eine eigene Dynamik gewonnen. Kern dieser Dynamik ist die Einsicht, dass die wirtschaftliche Prosperität und die soziale Kohäsion in der EU nicht ohne substanzielle Beiträge des Bildungs- und Qualifizierungssystems erzielt werden können. Dem Postulat der Wissensgesellschaft folgen nunmehr praktische Konsequenzen. Die Bildungsminister wurden vom Europäischen Rat aufgefordert, im Frühjahr 2001 einen umfassenden Bericht vorzulegen allgemeine Überlegungen über die konkreten künftigen Ziele der Bildungssysteme anzustellen und sich dabei auf gemeinsame Anliegen und Prioritäten zu konzentrieren... Der dem Europäischen Rat von Stockholm 2001 vorgelegte Bericht der Bildungsminister umfasst ein an programmatischen Zielen ausgerichtetes Arbeitsprogramm, in dem Aktivitäten im Zusammenhang mit der Umsetzung des Konzeptes des Lebenslangen Lernens eine zentrale Rolle spielen. Es erwähnt erstmals die Möglichkeit, die avisierten Ziele zu messen, Bereiche für gegenseitige Prüfung ( peer review ) zu identifizieren sowie Indikatoren für die Zielerreichung festzulegen. Diese Ausführungen gründen auf Vorarbeiten des Leiters der Nationalen Agentur < Bildung für Europa > beim Bundesinstitut für Berufsbildung, Klaus Fahle. 1

2 Das gemeinsame Arbeitsprogramm von Bildungsrat und Kommission ist das bisher weitreichendste Dokument der europäischen Bildungszusammenarbeit. Ausgehend vom Europäischen Rat in Lissabon und dem Perspektivpapier für den Europäischen Rat von Stockholm enthält es 13 Zielsetzungen, die den drei strategischen Zielen der EU zugeordnet werden. Rat und EU-Kommission wollen sich auf Grundlage von Indikatoren im Jahre 2010 messen lassen, ob sie die spezifischen Ziele des Arbeitsprogramms erreicht haben. Das Arbeitsprogramm fußt auf der Methode der offenen Koordination, d.h. die Mitgliedstaaten werden die Zielsetzungen in eigener Verantwortung angehen. Neu ist jedoch, dass ihre Maßnahmen und ihre Ergebnisse auf europäischer Ebene dargelegt und gemessen werden. Im Bereich der Beruflichen Bildung wird die Zusammenarbeit ebenfalls intensiviert (sogenannter Brügge-Prozess). 2. Rechtliche Grundlagen Bis zur Verabschiedung des Vertrags von Maastricht 1992 bestand die zentrale Rechtsgrundlage für die Europäische Union im Artikel 128 in Verbindung mit Artikel 235 des EWG-Vertrags. Artikel 128 besagt: Auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses stellt der Rat in Bezug auf die Berufsbildung allgemeine Grundsätze zur Durchführung einer gemeinsamen Politik auf, die zu einer harmonischen Entwicklung sowohl der einzelnen Volkswirtschaften als auch des Gemeinsamen Marktes beitragen kann. Mit dem Beschluss 63/266/EWG aus dem Jahr 1963 hat der Rat dem vorher entsprochen. Der Vertrag von Maastricht enthält eine Neuformulierung der rechtlichen Grundlagen für die allgemeine und berufliche Bildung in der EU. Mit der Aufnahme der Artikel 126 und 127 wurde im Wesentlichen nachvollzogen, was sich seit Mitte der 80er Jahre praktisch durch die Verabschiedung von Aktionsprogrammen im Bildungsbereich bereits vollzogen hatte. Artikel 126 betrifft die allgemeine Bildung und Hochschulbildung, Artikel 127 die berufliche Bildung. Die EU erhielt eine explizite, jedoch stark eingegrenzte Kompetenz auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung. Aufgrund der Bedeutung der beruflichen Bildung für den Binnenmarkt und die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der EU werden die Kompetenzen der EU auf diesem Gebiet umfassender definiert. 2

3 Ziele der Tätigkeiten der EU im Bereich der allgemeinen Bildung sind: Die Entwicklung der europäischen Dimension im Bildungswesen, insbesondere durch Erlernen und Verbreiten der Sprachen der Mitgliedstaaten; Förderung der Mobilität von Lernen und Lehrenden, auch durch die Förderung der akademischen Anerkennung der Diplome und Studienzeiten; Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Bildungseinrichtungen; Ausbau des Ausbaus des Jugendaustauschs und des Austauschs sozialpädagogischer Betreuer Förderung der Entwicklung der Fernlehre. Auf dem Gebiet der beruflichen Bildung sind neben der Förderung der Mobilität, der Zusammenarbeit von Bildungseinrichtungen und Unternehmen und der Förderung des Erfahrungsaustauschs die Erleichterung der Anpassung an industrielle Wandlungsprozesse, die Verbesserung der beruflichen Eingliederung und Weiterbildung und die Erleichterung des Zugangs zur beruflichen Bildung zentrale Ziele der EU. Die Zielsetzungen der EU-Verträge schlagen sich in den spezifischen Zielen und Aktionen bzw. Maßnahmen der EU-Bildungsprogramme nieder. 3. Europäische Arbeitsmärkte schaffen Hindernisse und Initiativen Die Förderung grenzüberschreitender Mobilität im Bildungswesen ist seit langem ein wichtiger Punkt auf der europäischen Agenda. Sie ergänzt die bereits in den römischen Verträgen definierte Freizügigkeit für Arbeitnehmer in der Europäischen Union. Die für die Bildungspolitik relevanten Artikel des Vertrags von Amsterdam sehen eine Förderung der Mobilität durch die Europäische Union explizit vor. Auch werden die von der EU zur Verfügung gestellten Fördermittel seit dem Jahr 2000 erheblich erhöht. In der Praxis treten jedoch erhebliche, z.t. strukturelle und politische verursachte Schwierigkeiten auf hat die Europäische Kommission ein Grünbuch Mobilität vorgelegt, das in den Mitgliedstaaten zu intensiven Diskussionen führte. Trotz der breiten Debatte und der politischen Bekenntnisse der Mitgliedstaaten, Mobilitätshindernisse zu beseitigen, verbessern sich die Rahmenbedingungen in der Praxis nur langsam. Im Jahr 2000 griff die französische Präsidentschaft das Thema erneut auf. Der Rat von Nizza beschloß 3

4 einen Aktionsplan Mobilität. Dieser Aktionsplan enthält ein Bündel von Vorschlägen, das sich in erster Linie an die Mitgliedsstaaten richtet. Die vorgeschlagene Ziele und Maßnahmen des Aktionsplans betreffen auch das Bildungspersonal. Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung dieser Gruppe werden vorgeschlagen. Zu den Vorschlägen zählt ein demokratischerer Zugang zu mobilitätsfördernden Maßnahmen, die Qualifizierung von Lehrern und Verwaltungspersonal und die Förderung von Auslandspraktika für Ausbilder. Das Europäisches Parlament und der Rat (Bildungsminister) haben ergänzend eine Empfehlung (...) über die Mobilität von Studierenden, in der Ausbildung stehenden Personen, freiwilligen Lehrkräften und Ausbildern in der Gemeinschaft angenommen. Zusätzlich zum Aktionsplan wird den Mitgliedstaaten empfohlen, die Einführung einer europäischen Dimension in das Berufliche Umfeld von Lehrkräften und Ausbildern zu fördern (...). 4. Anerkennung von Abschlüssen: verfügbare Instrumente Fehlende Anerkennung von Abschlüssen wird als ein wichtiges Hindernis der Mobilität von Arbeitnehmern in der EU angesehen. Europäische Richtlinien liegen bisher nur über die Anerkennung von Hochschulabschlüssen, die Anerkennung von Abschlüssen in sogenannten reglementierten Berufen sowie als Berufsbezogene Abschlüsse (Krankenpfleger, Hebammen etc.)vor. Bei den reglementierten Berufen handelt es sich um Abschlüsse, die in den Mitgliedstaaten Voraussetzung für die Ausübung eines Berufes sind. Die EU-Kommission hat schon für 2002 eine neue politische Initiative angekündigt, um ein einheitliches, flexibles und transparentes System der Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise zu schaffen. Der Entwurf einer entsprechenden Richtlinie liegt mittlerweile vor. Sie faßt im Wesentlichen die Vielzahl von Einzelrichtlinien (s. o.) zusammen, erleichtert das Verfahren für inhaltliche Aktualisierungen, verkürzt eine Reihe von Fristen für Verwaltungsentscheidungen und bezieht die Dienstleistungsfreiheit ein. 4

5 Eine allgemeine Richtlinie über die Anerkennung aller berufsqualifizierenden Abschlüsse besteht trotz nunmehr ca. 30jähriger Diskussion nicht. Dies bedeutet, daß für alle Berufe, die nicht unter eine der o. g. Richtlinien fallen, keine Anerkennung erfolgt, sie also uneingeschränkt in einem anderen Mitgliedstaat der EU ausgeübt werden können. Es liegt in der Entscheidung eines jeden Arbeitgebers, ob er die Qualifikationen eines Arbeitnehmers/einer Arbeitnehmerin für ausreichend hält. In diesem Fall ist nicht die fehlende Anerkennung eines Abschlusses das Problem, sondern die unzureichende Information von Arbeitgebern über die Qualifikationen, die mit einem Berufsbildenden Abschluss verbunden sind. Der Europass Berufsbildung stellt nur eine Bescheinigung für eine spezifische Zielgruppe dar (Teilnehmer einer alternierenden Aus- oder Weiterbildung) und dient ausschließlich der Förderung der Transparenz beruflicher Qualifikationen. Soweit in Weiterbildungsmaßnahmen spezifische Qualifikationen vermittelt werden, besteht für jeden Weiterbildungsanbieter die Möglichkeit der Vergabe von Zertifikaten. Die Bedeutung eines Zertifikats hängt dabei maßgeblich von seinen qualitativen Anforderungen, der Qualitätskontrolle, der Transparenz und Verbreitung des Zertifikats ab. Bei spezifischen Zertifikaten (z.b. bei der Zertifizierung von Fremdsprachenkenntnissen) kann die Vergabe eines europäischen oder internationalen Zertifikats sinnvoll sein. 5. Behandlung schulischer und dualer Ausbildungsabschlüsse Hinsichtlich der Behandlung schulischer Berufsqualifizierender Abschlüsse im Vergleich zu dualen Abschlüssen muß festgehalten werden, daß die beschriebenen Instrumente auf EU- Ebene grundsätzlich keinen Unterschied zwischen diesen Abschlüssen machen. Einzig der Europass Berufsbildung ist zurzeit auf alternierende Ausbildungen beschränkt, d. h. Ausbildungen, die eine Kombination der Lernorte Schule und Betrieb beinhalten. Mittelfristig ist damit zu rechnen, daß diese Beschränkung in der EU aufgehoben wird und der Europass Berufsbildung jede Form von Ausbildungsbezogenen Auslandsaufenthalten unabhängig vom Lernort bescheinigen wird. 5

6 Eine Benachteiligung schulischer Abschlüsse in der EU ist nach meinen Erfahrungen nicht gegeben. Alternierende Ausbildungen 1 stehen zwar in vielen EU-Mitgliedstaaten weit oben auf der politischen Agenda, gleichzeitig haben diese Länder fast alle gegen ein tradiertes negatives Sozialprestige solcher Ausbildungen in ihren Gesellschaften anzukämpfen. Dies wirkt sich auch auf die Abschlüsse des dualen Systems hinsichtlich ihrer Wahrnehmung in anderen EU-Staaten aus. Umgekehrt sind vollzeitschulische Ausbildungen in vielen Mitgliedstaaten immer noch das dominierende Modell der Berufsausbildung. Dies sollte die Akzeptanz vollzeitschulischer Abschlüsse in der EU zumindest erleichtern. 6. Erhöhung der Transparenz Die Erhöhung der Transparenz über die Qualifikationen von Arbeitnehmern in der Europäischen Union ist ein zentrales politisches Ziel. - Der Europass Berufsbildung wird seit dem Jahr 2000 implementiert und dokumentiert im Ausland während der Berufsausbildung erworbene Qualifikationen; - Der Europäische Lebenslauf wurde vom Rat beschlossen, um in der Europäischen Union ein einheitliches Format mit allen erforderlichen Informationen zu Ausbildung, Berufstätigkeit und sonstigen Aspekten bereitzustellen, die im Zuge einer Bewerbung relevant sein können; - Weiterhin ist die Schaffung eines Certificate Supplement vorgesehen, das aussagekräftige Erläuterungen zu erworbenen Berufsbildungsabschlüssen geben soll. - Referenzstellen (in Deutschland das Bundesinstitut für Berufsbildung) sollen Zeugniserläuterungen für ausländische Arbeitgeber zur Verfügung stellen. Diese Instrumente betreffen überwiegend Arbeitnehmer, die bereits Berufsbildungsabschlüsse erworben haben. Sie sollten zunächst in einem ersten Schritt erprobt und später zu einem einheitlichen Instrument zusammengeführt werden. Ziel muß es sein, die vorhandenen Ansätze kohärent zusammenzuführen und Überschneidungen, Doppelarbeiten und eine gegebenenfalls verwirrende Vielfalt der Instrumente zu vermeiden. Das dann verfügbare 1 Dieser Begriff wird auf die EU bezogen bewußt gebraucht, da das duale System in Deutschland ein komplexes System institutioneller Arrangements beinhaltet, die in anderen europäischen Ländern in Ausbildungsgängen mit zwei Lernorten (Schule und Betrieb) so nicht vorzufinden sind. 6

7 Instrumentarium kann zu einem späteren Zeitpunkt um den Aspekt der Qualifikationen ungelernter Personen, informell erworbener Qualifikationen etc. ergänzt werden. 7. Besonders wichtig erscheint mir die Berücksichtigung folgender 4 Punkte: Maastricht Kommuniqué vom Dezember 2004 Das Maastricht-Kommuniqué beinhaltet die Vereinbarung zwischen der Kommission, den Mitgliedstaaten und den Sozialpartnern, einen europäischen Qualifikationsrahmen (EQF) und ein europäisches Kreditpunkte-System für die Berufliche Bildung (ECVET) zu entwickeln. Für die Berufliche Bildung bedeutet dies, dass erstmalig auf europäischer Ebene strukturelle Weichenstellungen erfolgt sind, die sich jenseits bisher folgenloser Entschließungen und politischer Appelle bewegen. Deutschland steht vor der Aufgabe, diesen Prozess nunmehr mit voller Kraft mitzugestalten und die Besonderheiten unseres Berufsbildungssystems einzubringen. BIBB und BMBF arbeiten bereits hieran. Ist nicht ein nationaler, deutscher Qualifikationsrahmen (NQF) Voraussetzung für einen EQF (F- Framework)? EUROPASS Der neue EUROPASS ist ein erweitertes Transparenzinstrumentarium, in dem der bisherige EUROPASS Berufsbildung, der seit dem Jahr 2000 eingesetzt wird, aufgeht. Er stellt den Endpunkt einer Entwicklung dar, jenseits der Anerkennung oder Gleichstellung von Abschlüssen, Transparenz über die erworbenen Kompetenzen und Qualifikationen herzustellen. Er entspricht damit einer langjährigen deutschen Forderung, die das Konzept der Erhöhung der Transparenz in Abgrenzung zu Anerkennungskonzepten, z.b. 5- Stufen- Schema, favorisiert hat. Europäischer Qualifikationsrahmen Die Entwicklung eines europäischen Qualifikationsrahmens (EQF), der auch den Hochschulbereich umfasst, ist eine einmalige Chance Transparenz und Gleichwertigkeit von Qualifikationen, die in unterschiedlichen Berufsbildungssystemen erworben werden, herzustellen. 7

8 Es zeichnet sich ab, dass der europäische Qualifikationsrahmen im Kern auf den Begriffen Kenntnisse, Fertigkeiten und Kompetenzen beruht. Damit werden Descriptoren herangezogen, die unabhängig von Lernort, Lerndauer und Lernmethoden sind. Hier besteht eine große Chance, die an Formalien festgemachte Diskriminierung dualer Abschlüsse in der Europäischen Union (5-Stufen-System) zu überwinden. Besonders interessant ist dabei die Orientierung an learning outcomes, also den Ergebnissen des Lernprozesses. Hier kann sich die duale Ausbildung auf Grund ihrer Stärke im Bereich der beruflichen Handlungskompetenz besonders gut positionieren. Aber es ergeben sich auch gute Chancen für moderne Berufsfachschulen. Der europäische Qualifikationsrahmen ist bezogen auf die gesamte Europäische Union eine Chance, den steinigen Weg bilateraler Vereinbarungen, wie er bisher mit Frankreich und Österreich praktiziert wurde, weiterzuentwickeln und gleichzeitig einen europäischen Standard zu setzen, der auch das weltweite Berufsbildungsmarketing in Konkurrenz mit den USA und Australien erleichtern wird. ECVET Eine Konzeption für ein Kreditpunktesystem in der beruflichen Bildung soll bis Anfang 2006 vorliegen. Dieses Punktesystem funktioniert im Prinzip wie eine Zweitwährung, d. h. es tastet die bestehenden nationalen Strukturen nicht an, ermöglicht aber, erworbene Qualifikationen aus diesen Strukturen heraus mitzunehmen und in andere Bildungssysteme oder Bildungsbereiche zu transportieren. Die ist zumindest die hinter ECVET stehende Vision. ECVET kann daher sowohl zur horizontalen Mobilität von Arbeitskräften in einem europäischen Arbeitsmarkt, wie auch zur vertikalen Mobilität innerhalb des Bildungssystems erheblich beitragen. Gleichzeitig stehen die Beteiligten jedoch vor der Herausforderung, ECVET so einfach und handhabbar zu gestalten, dass es tatsächlich in der Praxis akzeptiert werden wird. An diesen Entwicklungen sollte sich Deutschland nach Kräften beteiligen, auch gerade im ganzen Spektrum der beruflichen Bildung, auch im Hinblick auf einen für uns alle nützlichen nationalen berufsbildenden Qualifikationsrahmen. 8