Mindestpreis im Europäischen Emissionshandel: Ordnungspolitischer Sündenfall oder Notwendigkeit?

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1 Mindestpreis im Europäischen Emissionshandel: Ordnungspolitischer Sündenfall oder Notwendigkeit? Prof. Dr. Ottmar Edenhofer Bundesministerium für Wirtschaft und Energie Berlin 19. Oktober 2016

2 Sieben Mythen zum Emissionshandel und ihre Widerlegung # Mythos 1: Der Mindestpreis ist ein ordnungspolitischer Sündenfall. # Mythos 2: Die Marktstabilitätsreserve macht den Emissionshandel funktionstüchtig. # Mythos 3: Die Mitgliedsstaaten der EU dürfen keine eigene Klimapolitik betreiben, wenn der Emissionshandel effizient funktionieren soll. # Mythos 4: Es gibt keine ökonomischen Kriterien für die Festlegung eines Mindestpreises. # Mythos 5: Ein Mindestpreis fördert Carbon Leakage. # Mythos 6: Der Mindestpreis ist wissenschaftlich umstritten. # Mythos 7: Der Mindestpreis wird in der Praxis kaum angewandt. 2

3 Mythos und Erkenntnis # Mythos 1: Der Mindestpreis ist ein ordnungspolitischer Sündenfall. # Erkenntnis 1: Er wäre es, wenn es sich um einen statischen Markt handeln würde; der Emissionshandel ist jedoch ein intertemporaler Markt. 3

4 ETS und Angleichung der Grenzvermeidungskosten 4

5 ETS und Angleichung der Grenzvermeidungskosten 5

6 Analytischer Rahmen: Warum ist der Preis gefallen? Nachfrageschock (Konventionelle Erklärung) Kumulierte Emissionsobergrenze (Cap) EUA Preis P 1 P 2 Intertemporal aggregierte Grenzvermeidungskosten tt 0 tt 1 Zeit TT Kumulierte Emissionen 6

7 Empirische Evidenz: Nachfrageschock Konsens: Die Marktfaktoren, die die Nachfrageseite beeinflussen, wie z.b. die Rezession, haben den Preis zu einem gewissen Grad gesenkt (Hintermann 2010) Aber: Nur 10% des EUA Preisverfalls kann dadurch erklärt werden (Koch et al. 2014) 7

8 Weitere Erklärung: Unglaubwürdiges Cap Spekulativer Angebotsschock (Koch et al. 2016)?? EUA Preis tt 0 tt 1 Zeit TT Kumulative Emissionen 8

9 Der EU ETS als Wettbüro für politische Entscheidungen Eine Event-Studie zeigt: Ankündigungen im Zusammenhang mit Backloading haben immer mehr zum Preisverfall beigetragen. Quelle: Koch et al

10 Dem ETS fehlt die dynamische Kosteneffizienz Fallender CO 2 -Preis Kein Anstieg bis 2020 erwartet Marktstabilitätsreserve wird eingeführt, ihr Effekt aber könnte limitiert sein Quelle: ICE Futures Europe 10

11 Einführung eines Preiskorridors Zuverlässiges Umfeld für Investitionsentscheidungen Instrument: Einführung eines Mindestpreises bei der Auktion Preiskorridor Nachfrage Angebot tt 0 tt 1 Zeit TT Kumulierte Emissionen 11

12 Mythos und Erkenntnis # Mythos 2: Die Marktstabilitätsreserve macht den Emissionshandel funktionstüchtig. # Erkenntnis 2: Für die Investoren sind Preiserwartungen entscheidend, die Übersetzung von Mengeninstrumenten in Preiserwartungen ist anfällig für Spekulation. 12

13 Die Marktstabilitätsreserve (MSR) Die Auswahl eines Mengeninstruments ist fraglich Preiseffekt ist unklar: Wenn Marktteilnehmer kurzsichtig sind, kann es einen Preiseffekt geben, wenn jedoch die Rückführung erwartet wird, sollte es keinen Preiseffekt geben Abschätzung schwierig. Emissionen könnten sich sogar erhöhen, wenn Marktteilnehmer risiko-avers sind. Kollenberg und Taschini (2016) berücksichtigen den Effekt auf die Diskontrate. Festsetzung der Schwellenwerte (400 und 833 Mill. tco 2 ) unklar. Möglicherweise sind schon bald nächste Reformschritte nötig, wenn Werte angepasst werden müssen. Timing der Mengensteuerung Langsam: Es dauert mehr als zwei Jahre, bis die Menge angepasst ist (basierend auf den verifizierten Emissionen). Allerdings: Auch der Mindestpreis muss glaubhaft festgelegt werden. Internationale Dimension Die MSR könnte im Zusammenhang mit dem möglichen Zusammenschluss mit Handelssystemen anderer Regionen Schwierigkeiten verursachen. 13

14 Mythos und Erkenntnis # Mythos 3: Die Mitgliedsstaaten der EU dürfen keine eigene Klimapolitik betreiben, wenn der Emissionshandel effizient funktionieren soll. # Erkenntnis 3: Der Emissionshandel muss auch dann funktionsfähig bleiben, wenn sich die Klimapolitik der Nationalstaaten verändert. Der Mindestpreis ist eine Versicherung gegen Änderungen der Klimapolitik der Mitgliedsstaaten. 14

15 EU ETS Mindestpreis Zusätzliche nationale Politiken werden nicht mehr vollständig nullifiziert Wenn ein EU ETS Mitgliedsland noch ambitionierter in seinem ETS-Sektor sein möchte was passiert dann im ETS? 15

16 EU ETS Mindestpreis Zusätzliche nationale Politiken werden nicht mehr vollständig nullifiziert Quelle: Edenhofer et al. (forthcoming) 16

17 EU ETS Mindestpreis Zusätzliche nationale Politiken werden nicht mehr vollständig nullifiziert Quelle: Edenhofer et al. (forthcoming) 17

18 EU ETS Mindestpreis Zusätzliche nationale Politiken werden nicht mehr vollständig nullifiziert Sobald Land i seine nationale Politik implementiert, sehen wir zwei Effekte: Quelle: Edenhofer et al. (forthcoming) 18

19 EU ETS Mindestpreis Zusätzliche nationale Politiken werden nicht mehr vollständig nullifiziert Sobald Land i seine nationale Politik implementiert, sehen wir zwei Effekte: 1. Die Emissionen in Land i werden durch die nationale Politik verringert. Quelle: Edenhofer et al. (forthcoming) 19

20 EU ETS Mindestpreis Zusätzliche nationale Politiken werden nicht mehr vollständig nullifiziert Sobald Land i seine nationale Politik implementiert, sehen wir zwei Effekte: 1. Die Emissionen in Land i werden durch die nationale Politik verringert. 2. Der ETS Preis sinkt und die Emissionen in Land j steigen. Quelle: Edenhofer et al. (forthcoming) 20

21 EU ETS Mindestpreis Zusätzliche nationale Politiken werden nicht mehr vollständig nullifiziert Sobald Land i seine nationale Politik implementiert, sehen wir zwei Effekte: 1. Die Emissionen in Land i werden durch die nationale Politik verringert. 2. Der ETS Preis sinkt und die Emissionen in Land j steigen. Ein Mindestpreis löst das Dilemma: Keine vollständige Nullifizierung nationaler Ambitionen. Quelle: Edenhofer et al. (forthcoming) 21

22 Der Kohleausstieg in Deutschland? Quelle: UBA (2016), Agora Berechnung * temporary 22

23 Kosteneffizienz (Allokative) Effizienz. In einem multilateralen System wie der EU müssen Präferenzen und Einkommensverteilung der Mitgliedsstaaten berücksichtigt werden Effizienz MAC i MUC i MUC j i 23

24 Kosteneffizienz (Allokative) Effizienz. In einem multilateralen System wie der EU müssen Präferenzen und Einkommensverteilung der Mitgliedsstaaten berücksichtigt werden Effizienz im Emissionshandel Angleichung der Grenzvermeidungskosten (MAC) in allen Staaten i=1,,n. Dann: MAC i MUC i MUC j i 24

25 Kosteneffizienz (Allokative) Effizienz. In einem multilateralen System wie der EU müssen Präferenzen und Einkommensverteilung der Mitgliedsstaaten berücksichtigt werden Effizienz im Emissionshandel Angleichung der Grenzvermeidungskosten (MAC) in allen Staaten i=1,,n. Dann: MAC i MUC i MUC j i Wenn das Einkommensniveau in Land i höher ist als in Land j, dann ist MUC i > MUC j 25

26 Kosteneffizienz (Allokative) Effizienz. In einem multilateralen System wie der EU müssen Präferenzen und Einkommensverteilung der Mitgliedsstaaten berücksichtigt werden Effizienz im Emissionshandel Angleichung der Grenzvermeidungskosten (MAC) in allen Staaten i=1,,n. Dann: MAC i MUC i MUC j i Wenn das Einkommensniveau in Land i höher ist als in Land j, dann ist MUC i > MUC j Effizienz im ETS bedeutet Berücksichtigung der Grenznutzen des Konsums (MUC) Mit optimalen Transferzahlungen von reicheren zu ärmeren Ländern Transferzahlungen mittels Anfangsausstattung oder Rückverteilung der ETS Einnahmen, so dass: Optimale/effiziente Transferzahlungen können jedoch sehr hoch sein. MUC j MUC i Quelle: Chichilnisky and Heal (1994) 26

27 Last des ETS liegt auf den reicheren Ländern. Was ist die Schmerzgrenze für Transferzahlungen für reichere Länder? Ein Mindestpreis ist auch für die reicheren Länder von Interesse, selbst dann, wenn sie Transfers zahlen müssen. Denn auch die Geberländer profitieren davon, dass Klimaschutz in der EU gewährleistet werden kann. Das Einkommensgefälle darf jedoch nicht zu groß sein. Quelle: Roolfs et al. 27

28 Mythos und Erkenntnis # Mythos 4: Es gibt keine ökonomischen Kriterien für die Festlegung eines Mindestpreises. # Erkenntnis 4: Es gibt Unsicherheiten, aber dennoch vernünftige Faustregeln, die in Verhandlungen genutzt werden können. 28

29 Grundsätze der Preisbildung Grenzkosten bestimmen die Nachfrage, die Politik das Angebot Ein niedriger Einstiegspreis führt zu weniger Vermeidung heute Er muss durch ein stärkeres Preiswachstum und mehr Vermeidung in der Zukunft ausgeglichen werden bei unveränderter Cap. Erwartetes Angebot (Cap) P EUA Preis Erwartete Nachfrage tt 0 tt 1 Zeit TT Kumulierte Emissionen 29

30 Erwartungen liegen deutlich unter dem kosteneffizienten Preis der Modelle CO 2 Preis (2010 EUR/Tonne) Quelle: Knopf et al. (2013) 80% RED bis 2050, Standardtechnologien 2020 Kontrakte werden derzeit für unter 5 EUR/Tonne CO 2 gehandelt. Modelle, die die Kosten des 2050 Ziels optimieren, liegen im Median bei 30 EUR/Tonne CO 2 Dem EU ETS fehlt die dynamische Kosteneffizienz. 30

31 Mythos und Erkenntnis # Mythos 5: Der Mindestpreis fördert internationales Carbon Leakage. # Erkenntnis 5: Bislang fördert der Emissionshandel kein Carbon Leakage. Langfristig muss sie durch die Konvergenz nationaler Preise vermieden werden. 31

32 Carbon Leakage FDI-Aktivität von (313) EU ETS und (418) nicht-eu ETS Unternehmen Bisherige Studien basieren auf aggregierten Sektor- oder Länderdaten, die der Heterogenität der Unternehmen nicht Rechnung tragen. Koch/Basse Mama (2016): erste mikrodatenbasierte Evaluierung Basis: Ausländische Direktinvestitionen der Deutschen Bundesbank gemäß Außenwirtschaftsverordnung (investment leakage) Effekte werden gegenüber adäquaten Vergleichsgruppen evaluiert: Gleiche Industrie, gleiches Investitionsland, ähnliche Firmencharakteristika Keine Evidenz für bedeutende Produktionsverlagerung deutscher multinationaler Unternehmen im Zuge des EU ETS 32

33 Mythos und Erkenntnis # Mythos 6: Der Mindestpreis ist wissenschaftlich umstritten. # Erkenntnis 6: Die Mehrheit der Ökonomen schlägt Hybridsysteme vor. 33

34 Internationale Sicht auf Hybridsysteme Viele Ökonomen plädieren für Hybridsysteme: Burtraw (2009, 2014) Wood and Jotzo (2011) Philibert (2008, 2009) Pizer (2002) Fell and Morgenstern (2009) Richard Newell, Präsident Resources for the Future (RFF) Jean Tirole, Direktor des Institut d'économie industrielle (IDEI) an der Universität Toulouse I Nobelpreisträger 34

35 Mythos und Erkenntnis # Mythos 7: Der Mindestpreis wird in der Praxis kaum angewandt. # Erkenntnis 7: In einigen Emissionshandelssystemem wird mit dem Mindestpreis erfolgreich experimentiert. 35

36 Internationale Sicht auf Hybridsysteme Hybridsysteme funktionieren bereits: Kalifornien RGGI Quebec Weitere Argumente: Ein Mindestpreis wäre bei einem möglichen Zusammenschluss mit anderen Märkten von Vorteil. 36

37 Sieben zentrale Erkenntnisse # Erkenntnis 1: Ein Mindestpreis dient der Stabilisierung von Erwartungen. # Erkenntnis 2: Für die Investoren sind Preiserwartungen entscheidend. # Erkenntnis 3: Der Mindestpreis ist eine Versicherung gegen Änderungen der Klimapolitik der Mitgliedsstaaten. # Erkenntnis 4: Es gibt vernünftige Faustregeln für die Festlegung des Mindestpreises. # Erkenntnis 5: Bislang fördert der Emissionshandel kein Carbon Leakage. Langfristig muss sie durch die Konvergenz nationaler Preise vermieden werden. # Erkenntnis 6: Der Mindestpreis ist wissenschaftlich nicht umstritten. # Erkenntnis 7: Der Mindestpreis wird in der Praxis erfolgreich angewandt. 37

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