Europarechtliche Fragen deutscher Förderinstrumente für Erneuerba. Europa. Zielsetzung und Fragestellung

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1 Europarechtliche Fragen deutscher Förderinstrumente für Erneuerba Energien Herausgeber/Institute: FEU, Universität Bremen Autoren: Themenbereiche: Europa Schlagwörter: Sabine Schlacke, James Kröger Datum: Oktober 2012 Auftraggeber/Förderer: Seitenzahl: BMU 105 Zielsetzung und Fragestellung Bei der Studie handelt es sich um den Abschlussbericht zum Forschungsprojekt Europarechtliche Fragen deutscher Förderinstrumente für Erneuerbare Energien, das von der Forschungsstelle für Europäisches Umweltrecht der Universität Bremen im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und

2 Reaktorsicherheit bearbeitet wurde. Der Bericht umfasst vier Teilgutachten zu folgenden Fragestellungen: 1. Ist die Nutzungspflicht von Biogas in einer hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplungsanlage (KWK) gemäß Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG) mit der europäischen Gasverbrauchsgeräterichtlinie 2009/142/EG vereinbar? Ist diese Regelung im EEWärmeG mit der Warenverkehrsfreiheit vereinbar? 2. Sind die Förderregelungen für in das Erdgasnetz eingespeistes Biogas nach Gasnetzzugangsverordnung (GasNZV), Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und EEWärmeG mit der europarechtlichen Warenverkehrsfreiheit vereinbar? 3. Ist die Besondere Ausgleichsregelung für stromintensive Unternehmen gemäß 40 f. EEG nach dem europäischen Beihilferecht zulässig? 4. Hat die zunehmende öffentliche Eigentümerschaft in der Energiewirtschaft (insbesondere im Fall EnBW) Auswirkungen auf die europarechtliche Einordnung des EEG hinsichtlich eines Beihilfetatbestands? Die Forschungsergebnisse zielen darauf ab, einen Beitrag zur Diskussion um die Ausgestaltung der Förderinstrumente für Erneuerbare Energien im Hinblick auf das Europarecht zu leisten. Zentrale Ergebnisse KWK-Erfordernis im EEWärmeG mit der EU- Gasverbrauchsrichtlinie und der allgemeinen Warenverkehrsfreiheit vereinbar Das KWK-Erfordernis des EEWärmeG verstößt den Autoren zufolge nicht gegen die Freiverkehrsklausel der Gasverbrauchsrichtlinie 2009/142/EG. Gleichzeitig stelle das EEWärmeG keine Verletzung der allgemeinen Warenverkehrsfreiheit dar. Die Autoren begründen ihr Ergebnis damit, dass das EEWärmeG und die

3 Gasverbrauchsrichtlinie 2009/142/EG unterschiedliche Ziele regeln. Das EEWärmeG ziele auf die Förderung der Erneuerbaren Energien in der Wärmeversorgung sowie die effiziente und ökologisch nachhaltige Nutzung von Biogas ab. Demgegenüber harmonisiere die Richtlinie 2009/142/EG ausschließlich sicherheits- und gesundheitsschutzrelevante Produktanforderungen. Da das KWK-Erfordernis keine diesbezügliche Produkteigenschaft regelt, liege kein Verstoß gegen die Freiverkehrsklausel vor. Die allgemeine Warenverkehrsfreiheit sei nicht tangiert, da der Marktzugang für konventionelle Gasgeräte aus dem EU- Ausland nicht behindert werde. Abgesehen davon wäre nach Ansicht der Autoren eine Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit durch das KWK-Erfordernis im EEWärmeG aus Umwelt- und Klimaschutzgründen gerechtfertigt. Förderung der Einspeisung von Biogas ins Erdgasnetz durch GasNZV, EEWärmeG und EEG vereinbar mit EU-Recht Das Recht auf vorrangigen Abschluss von Einspeise- und Ausspeiseverträgen für Biogas nach der GasNZV trägt der Studie zufolge zur Erreichung europäischer und nationaler Ziele bei. Die im EEG und EEWärmeG geregelte Beschränkung der Gasäquivalentnutzung auf Biogas aus nationaler Erzeugung beurteilen die Autoren als unionsrechtskonform. Eine Beeinträchtigung der Warenverkehrsfreiheit liege vor, diese sei jedoch aus Umwelt- und Klimaschutzgründen gerechtfertigt. Die Autoren begründen das insbesondere mit dem Fehlen eines europaweiten Nachweissystems für die Qualitätsund Produktionseigenschaften von Biomethan, dem wenig transparenten Transport von Biomethan aus dem EU- Ausland und dem Fehlen einer zuverlässigen Mengenbilanzierung sowie der Gefährdung der Fördereffizienz des EEG. Besondere Ausgleichsregelung im EEG mit dem

4 Beihilferecht der EU vereinbar Im dritten Teilgutachten kommen die Autoren zu dem Ergebnis, dass die besondere Ausgleichsregelung gemäß 40 ff. EEG keine Beihilfe nach Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt. Zwar liege eine Begünstigung und Umverteilung zugunsten stromintensiver Unternehmen als Voraussetzung für den Tatbestand einer Beihilfe vor, jedoch handele es sich nicht um staatliche Mittel. Stattdessen handele es sich um private Mittel der nichtprivilegierten Stromverbraucher und der Elektrizitätsversorgungsunternehmen, der Staatshaushalt werde dadurch nicht belastet. Der Staat in Gestalt des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) habe zudem zu keinem Zeitpunkt Kontrolle über die verwendeten Mittel. Auch bei öffentlichen Energieunternehmen sind die Vergütungszahlungen nach EEG nicht als Beihilfe zu werten Auf der Grundlage von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und der Europäischen Kommission schlussfolgern die Autoren im vierten Teilgutachten, dass der EEG-Fördermechanismus für private und für öffentliche Unternehmen gelte und nicht auf öffentliche Gelder abziele. Da die Vergütungsregelungen nicht gezielt auf eine Vorteilsgewährung durch öffentliche Unternehmen abzielen, sei der Beihilfetatbestand nicht erfüllt. Der Ausgleichsmechanismus im EEG diene lediglich dem bundesweiten Belastungsausgleich und damit der Umverteilung von Mitteln, ermögliche aber keine staatliche Einflussnahme und Kontrolle hinsichtlich des Mitteleinsatzes durch öffentliche Unternehmen. Zentrale Annahmen und Thesen

5 Potenzieller Konflikt zwischen EEWärmeG und der Richtlinie 2009/142/EG Ausgangspunkt der rechtlichen Untersuchung ist die Erwägung, dass die Anforderungen an den Einsatz von Biogas im Rahmen des EEWärmeG möglicherweise nicht mit dem EU-Recht und insbesondere der Richtlinie 2009/142/EG über Gasverbrauchseinrichtung vereinbar sein könnten. Zu prüfen sei vor allem ein potenzieller Verstoß gegen die Freiverkehrsklausel der Richtlinie. Weiterhin sei die Vereinbarkeit des EEWärmeG mit der primärrechtlichen Warenverkehrsfreiheit zu prüfen. Wenn sich der Besitzer eines Neubaus, der der Pflicht zur anteiligen Nutzung von Wärme aus Erneuerbaren Energien gemäß EEWärmeG unterliegt, für eine hocheffiziente KWK-Anlage und gegen eine konventionelle, CE-gekennzeichnete Gasverbrauchseinrichtung entscheiden würde, könnte das den Autoren zufolge so ausgelegt werden, dass das KWK-Erfordernis nach EEWärmeG die Verkehrsfreiheit von Gasgeräten gemäß Richtlinie 2009/142/EG erschwert. Hintergrund ist, dass der Einsatz von Biogas gemäß EEWärmeG nur dann auf die Verpflichtung anrechenbar ist, wenn es in Verbindung mit Kraft-Wärme- Kopplung (KWK) genutzt wird. Die Richtlinie 2009/142/EG regelt die CE-Kennzeichnung von Gasverbrauchsgeräten mit bestimmten sicherheits- und gesundheitsrelevanten Standards. Gleichzeitig legt die sogenannte Freiverkehrsklausel in Artikel 4 der Richtlinie fest, dass die europäischen Mitgliedstaaten die Verkehrsfreiheit dieser CE-Geräte nicht einschränken oder unterbinden dürfen. Europarechtliche Erwägungen hinsichtlich der Förderung der Biogaseinspeisung in das Erdgasnetz Die deutschen Förderregelungen für in das Erdgasnetz eingespeistes Biogas könnten nach Ansicht der Autoren europarechtlich problematisch sein wegen des Ausschlusses von importiertem Biogas. Des Weiteren sei

6 die Förderung der Biogaseinspeisung ins Erdgasnetz im Hinblick auf die Erreichung europäischer Zielvorgaben zu prüfen. Das Gutachten analysiert bezüglich dieser Fragen den vorrangigen Abschluss von Ein- und Ausspeiseverträgen gemäß 31 GasNZV, die Zahlung einer Einspeisevergütung bzw. die Gewährung einer Markt- und Flexibilitätsprämie bei der Direktvermarktung von Strom aus Biogas nach EEG und die Anerkennung von Biogas im Rahmen des EEWärmeG. Die Autoren stellen fest, dass die Gasäquivalentnutzung in 27c Abs. 1 EEG auf Deutschland beschränkt ist und nicht ins Erdgasnetz eingespeistes Biogas aus dem Ausland umfasst. Die Gasäquivalentnutzung sei als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Art. 34 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zu werten. Zu prüfen sei, ob diese Beschränkung des freien Warenverkehrs gerechtfertigt sei. Beihilferechtliche Prüfung der Besonderen Ausgleichsregelung nach 40 ff. EEG Die Studie befasst sich mit der beihilferechtlichen Einordnung der Besonderen Ausgleichsregelung des EEG für stromintensive Unternehmen. Den Autoren zufolge kann diese Begünstigungs- und Umverteilungswirkung für das Jahr 2012 auf 2,5 Milliarden Euro beziffert werden. Beihilferechtliche Einordnung des EEG vor dem Hintergrund von Eigentumsveränderungen in der Energiewirtschaft Die Autoren stellen fest, dass es sich beim Energiekonzern EnBW nach der Übernahme von Aktien durch das Land Baden-Württemberg um ein öffentliches Unternehmen handelt. Diese veränderte Eigentümerstruktur entspreche dem Trend einer Rekommunalisierung in der deutschen Energiewirtschaft. Die Eigentumsveränderungen könnte den Autoren zufolge

7 eine europarechtliche Neubewertung des EEG- Fördermechanismus erfordern. Angebracht sei eine beihilferechtliche Bewertung von EEG- Vergütungszahlungen auf Basis der Entscheidungspraxis des EuGH und der Europäischen Kommission. Methodik Im ersten Teilgutachten analysieren die Autoren die Anforderungen an den Einsatz von Biogas im EEWärmeG im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit dem Europarecht und insbesondere der Richtlinie 2009/142/EG über Gasverbrauchseinrichtungen. Im Zentrum der Untersuchung steht dabei die Vereinbarkeit der Pflicht zum Einsatz von Biogas in Kraft-Wärme- Kopplungsanlagen im EEWärmeG mit der Freiverkehrsklausel der Gasverbrauchsgeräterichtlinie und der primärrechtlichen Warenverkehrsfreiheit. Im zweiten Teilgutachten nehmen die Autoren eine europarechtliche Bewertung der Förderung von ins Erdgasnetz eingespeistem Biogas nach EEG vor. Konkret geht es darum, dass die Regelung zur Gasäquivalentnutzung nach 27c EEG sich ausschließlich auf im Inland eingespeistes Biogas beschränkt und ob dies mit der Warenverkehrsfreiheit vereinbar ist. Die Privilegierung stromintensiver Unternehmen nach der Besonderen Ausgleichsregelung in den 40 ff. EEG im Hinblick auf das europäische Beihilfenrecht untersuchen die Autoren im dritten Teilgutachten. Das vierte Teilgutachten beschäftigt sich mit den Eigentümerstrukturen in der Energiewirtschaft und deren Auswirkungen auf die beihilferechtliche Einordnung des EEG. Im Fokus steht dabei die mögliche Wertung der EEG-Vergütungszahlungen als staatliche Mittel bzw. die Zurechenbarkeit des Mitteleinsatzes zum Staat. Zu diesem Zweck analysieren die Autoren

8 verschiedene Entscheidungen des Europäischen Gerichsthofs und der EU-Kommission und ihre Bedeutung für den bundesweiten Ausgleichsmechanismus im EEG.