Auswertung von Ausschreibungen erneuerbarer Energien im Ausland

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1 Auswertung von Ausschreibungen erneuerbarer Energien im Ausland Laufzeit des Vorhabens: Dezember 2014 Oktober 2015 Fallstudie 1: Ausschreibungen für erneuerbare Energien in Frankreich Auftraggeber: Institute for Advanced Sustainability Studies e.v. (IASS) Auftragnehmer: IZES Eva Hauser Institut für ZukunftsEnergieSysteme Altenkesseler Str Saarbrücken Tel.: +49-(0) Fax: +49-(0) Autoren: Johannes Kochems, Eva Hauser und Katherina Grashof Saarbrücken, den

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3 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... III Abbildungsverzeichnis... IV Tabellenverzeichnis... V 1 Einleitung zu den drei Fallstudien Frankreich, Südafrika und Italien Zielsetzung und Strukturierung der Fallstudien Methodik und Datenlage Erfassung von Informationen zu den Auktionen Datenlage Analyse und Interpretation von Ausschreibungsergebnissen Überblick über die untersuchten Ausschreibungen für erneuerbare Energien in Frankreich Kostenentwicklung Zielerreichung Akteursvielfalt Fazit Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Anhang A Eigenschaften zur Charakterisierung der Auktionsdesigns in den drei Fallstudien Frankreich, Südafrika und Italien Kennwerte zur Quantifizierung von Auktionsergebnissen in den drei Fallstudien Frankreich, Südafrika und Italien Anhang B III

4 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Abbildung 2: Auktionspreisentwicklung in Frankreich (Preise normiert auf den und nennleistungsgewichtet) Vergleich der Höhe verschieden ermittelter Einspeisetarife für PV (nominale Werte zum jeweiligen Zeitpunkt) Abbildung 4: Ausgeschriebene und bezuschlagte Leistungen in den betrachteten PV-Auktionen in Frankreich IV

5 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Erfasste Eigenschaften zur Charakterisierung länderspezifischer Auktionsdesigns... 4 Erfasste Kennwerte zu den länderspezifischen Auktionsergebnissen... 5 Tabelle 3: Überblick über die betrachteten Auktionen in Frankreich Tabelle 4: Charakterisierung der betrachteten Auktionen in Frankreich Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Auktionsdaten und Ende der regulären Realisierungsfristen für die Auktionen in Frankreich Kumulierte PV-Leistung auf der "Warteliste" der Netzbetreiber seit Ende Vergleich der kontrahierten mit der tatsächlich installierten Leistung V

6 1 Einleitung zu den drei Fallstudien Frankreich, Südafrika und Italien Zur Bestimmung der finanziellen Förderung für erneuerbare Energien (EE) in Deutschland sollen gemäß der aktuellen Fassung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) spätestens ab 2017 wettbewerbliche Ausschreibungen durchgeführt werden (EEG 2014, 2 Abs. 5). Der Diskussionsprozess um die Ausgestaltung der Ausschreibungssysteme ist für die Energieträger Windenergie an Land, Windenergie auf See, größeren Photovoltaikanlagen und anderen erneuerbare Energien-Technologien noch im Gange. 1 Die Umstellung von einer bislang administrativ festgelegten Vergütung auf wettbewerbliche Ausschreibungen stellt nach fast 25 Jahren einen grundsätzlichen Wechsel des Refinanzierungsmechanismus für erneuerbare Energien dar. Durch die geplanten Ausschreibungen soll der staatlich organisierte Anteil an der Vergütung für EE, der derzeit als gleitende Marktprämie bezahlt wird, ermittelt werden und zugleich der Zugang zum Vergütungssystem auf diejenigen Unternehmen bzw. Projekte beschränkt werden, die sich im Preiswettbewerb gegenüber der Konkurrenz durchgesetzt haben. Die Motivation für die Umstellung des Refinanzierungsmechanismus ist insbesondere in einer erhofften Senkung der Kosten der finanziellen Förderung (EEG 2014, 2 Abs. 3, Deutscher Bundestag 2014, S. 129, 2014, S. 163), d. h. in einer Erhöhung der Kosteneffizienz, gegeben. Im EEG ist daneben verankert, dass die EE-Ausbauziele erreicht (EEG 2014, 1 Abs. 2 sowie Abs. 3) und die Akteursvielfalt erhalten werden sollen (EEG 2014, 2 Abs. 3; Deutscher Bundestag 2014, S. 163). Angesichts der geplanten Umstellung auf Ausschreibungen zur Ermittlung des Finanzierungsbeitrags erneuerbarer Energien in Deutschland erscheint es angebracht, die bereits mit dem Instrument der Ausschreibungen gemachten Erfahrungen im Segment der erneuerbaren Energien einer vertieften Untersuchung zu unterziehen. Zu diesem Zweck wurden jeweils in einer Fallstudie für die Länder Frankreich, Südafrika sowie Italien Ausschreibungen für Windenergie Onshore bzw. Photovoltaik, als diejenigen fluktuierenden Energieträger, die die prägenden Säulen des künftigen Stromsystems in Deutschland darstellen (Leprich et al. 2012, S. 11), untersucht. Als Maßstäbe für die Analysen dienten die Aspekte Kostensenkung, Zielerreichung und Akteursvielfalt, welche sich aus den Zielsetzungen der Bundesregierung bei der Einführung von Ausschreibung ergeben. Ziel war es, aus den untersuchten Ausschreibungssystemen und -ergebnissen Erkenntnisse in Bezug auf das Instrument der Ausschreibungen zu generieren. 1 Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) hat hierzu im Juli ein Eckpunktepapier veröffentlicht (BMWi 2015). 1

7 1.1 Zielsetzung und Strukturierung der Fallstudien Angesichts des weitreichenden Systemwechsels, den die Umstellung auf wettbewerbliche Ausschreibungen darstellt, erscheint es angebracht, Erfahrungen mit dem Instrument der Ausschreibungen in anderen Staaten zu analysieren, um zu einem fundierten Politikformulierungsprozess in Deutschland beizutragen. In den vorliegenden Fallstudien werden daher die Ergebnisse von Ausschreibungsverfahren für Windenergie an Land bzw. Photovoltaik in den Staaten Frankreich, Italien und Südafrika aufbauend auf vorherigen Arbeiten des IZES 2 systematisiert dargestellt und analysiert. Für die zeitliche Entwicklung von wesentlichen Ausschreibungsergebnissen werden Interpretationsansätze aufgezeigt. Dabei findet neben grundsätzlichen Einschätzungen zum Instrument der Ausschreibungen eine Analyse derjenigen länderspezifischen Faktoren statt, bei denen ein großer Einfluss auf die erzielten Ausschreibungsergebnisse vermutet wird. Eine Untersuchung der Ausschreibungssysteme erfolgt hinsichtlich der der drei Aspekte EE-Zielerreichung, Akteursvielfalt sowie Kostenentwicklung, die aus den benannten, im EEG verankerten Zielen abgeleitet wurden. Durch die Analysen sollen die folgenden Forschungsfragen beantwortet werden: Welche zeitliche Entwicklung weisen die Auktionspreise, die Projektrealisierungen und die Akteursstrukturen in den betrachteten Ausschreibungssystemen jeweils auf? Welche Elemente des Ausschreibungsdesigns erscheinen plausibel als Einflussfaktoren auf die Auktionspreise, Realisierungsquoten und Akteursstrukturen? Können Aussagen über Wechselwirkungen zwischen diesen Faktoren und den Auktionsergebnissen getroffen werden? Existieren außerhalb der Ausschreibungssysteme weitere länderspezifische Faktoren, denen ein Einfluss auf die Auktionsergebnisse zugeschrieben werden kann und die unabhängig vom Instrument der Ausschreibungen bestehen? Wie gestaltet sich das Spannungsfeld zwischen diesen Faktoren und den Elementen des Ausschreibungsdesigns? In Kapitel 1.2 dieser Fallstudie ist die methodische Vorgehensweise beschrieben, nach der bei der Erfassung und Auswertung länderspezifischer Ausschreibungsdesigns und -ergebnisse verfahren wurde. Kapitel 2 enthält einen Überblick über die betrachteten Ausschreibungen, die betrachteten Zeiträume sowie die jeweiligen Technologien und Differenzierungsoptionen. In den anschließenden Kapiteln 3 bis 5, welche den Haupt- 2 Dies sind: a) Grashof 2013 b) Hauser et al c) Hauser und Kochems Vgl. auch den Übersichts-Artikel zu Ausschreibungen: Grashof

8 teil dieser Studie darstellen, sind die Ergebnisse der Ausschreibungen dargestellt, gegliedert nach den Aspekten Kostenentwicklung, EE-Zielerreichung sowie Akteursvielfalt. In Kapitel 6 erfolgt ein Fazit, in welchem die Ergebnisse der Analyse zusammengefasst werden. Die vorliegende Studie grenzt sich wie folgt von den bislang durchgeführten Arbeiten des IZES (s. zu diesen Fußnote 2) ab: Für alle betrachteten Länder wurde eine Aktualisierung der Auswertung des Projektrealisierungsstatus vorgenommen. Die bisherigen Auswertungen in puncto Preisentwicklung und Akteursstruktur wurden ebenfalls dem letzten verfügbaren Datenstand gemäß erweitert. Es erfolgte erstmals eine kennzahlenbasierte Analyse der Konzentrationstendenzen in den länderspezifischen Ausschreibungssystemen. Für jedes Land wurden die wesentlichen Elemente des Auktionsdesigns sowie die relevanten Ausschreibungsergebnisse in einer Übersicht gebündelt. 3 Von anderen Arbeiten unterscheidet sich die vorliegende Fallstudie insofern, als die untersuchten Aspekten in direktem Zusammenhang mit den energiepolitischen Zielsetzungen der Bundesregierung stehen, welche mit der Einführung wettbewerblicher Ausschreibungen verfolgt werden (Kosteneffizienz, EE-Zielerreichung und Akteursvielfalt). 1.2 Methodik und Datenlage Für jedes der betrachteten Länder wurden Informationen in Bezug auf drei Aspekte erfasst und ausgewertet. Diese sind das Auktionsdesign, die Auktionsergebnisse sowie die Interpretation der Auktionsergebnisse. Das methodische Vorgehen bei der Erstellung der Übersichten zu dem landesspezifischen Auktionsdesign bzw. zu den Auktionsergebnissen wird im Folgenden erläutert. Es schließen sich Ausführungen zu den methodischen Grundlagen für die Interpretation der Ausschreibungsergebnisse an. Auf länderübergreifende Vergleiche wurde angesichts der sehr unterschiedlichen Rahmenbedingungen für EE-Investitionen, die nicht vollständig erfasst werden konnten, verzichtet. 3 Diese Übersicht findet sich in Anhang B zu dieser Fallstudie. Die Übersichten in den anderen Länderfallstudien sind analog aufgebaut. 3

9 1.2.1 Erfassung von Informationen zu den Auktionen Erfassung des Auktionsdesigns Soweit vorhanden wurden die in Tabelle 1 aufgelisteten Eigenschaften in den länderspezifischen Auktionsdesignübersichten aufgenommen. Neben den für jedes Land erfassten Daten erfolgten zum Teil individuelle Ergänzungen, um Besonderheiten in einzelnen Ländern in die Darstellung einzubeziehen. Eine Beschreibung der Eigenschaften ist in Anhang A zu dieser Fallstudie zu finden. Tabelle 1: Erfasste Eigenschaften zur Charakterisierung länderspezifischer Auktionsdesigns Darstellung: IZES Fristen Ausschreibungsfrist (Monat/Jahr) Realisierungsfrist (Monat/Jahr) Auktionsbezeichnung und Technologie(n) Bezeichnung der Auktion(-srunde) Teilnahmeberechtigte Technologie(n) Dauer der Zahlung und Ausschreibungsgegenstand Materielle Präqualifikationsanforderungen Dauer der Zahlung in Jahren Ausgeschriebenes Gut (Leistung/Arbeit/Kombination) Auflistung materieller Präqualifikationsanforderungen Mindestprojektgröße Finanzielle Präqualifikationsanforderungen Höhe der Registrierungsgebühr Höhe der Sicherheit vor Erteilung eines Zuschlags (Kaution bzw. bid bond ) Höhe der Sicherheit nach Erteilung eines Zuschlags (Kaution bzw. bid bond ) Pönalen und Zuschlagskriterien Höhe der Pönalen / Art der Pönalisierungsregelung Zuschlagskriterien neben Auktionspreis Erfassung der Auktionsergebnisse In den nach den regenerativen Energieerzeugungstechnologien Windenergie Onshore und Photovoltaik aufgeschlüsselten Auktionsergebnis-Übersichten wurden für die jeweiligen Auktionsrunden die in der nachfolgenden Tabelle 2 benannten Kennwerte aufgenommen, sofern diese ermittelt werden konnten. In Analogie zur Darstellung der 4

10 Auktionsdesigns wurden kleinere Ergänzungen zur Abbildung länderspezifischer Besonderheiten vorgenommen. Erläuterungen zu den erfassten Kennwerten sind in Anhang A zu dieser Fallstudie zu finden. Tabelle 2: Erfasste Kennwerte zu den länderspezifischen Auktionsergebnissen Darstellung: IZES Auktionsvolumina Ausgeschriebene Leistung in MW Angebotene Leistung in MW Bezuschlagte Leistung in MW Akteursvielfalt Anzahl der bezuschlagten Projekte Zahl der erfolgreichen Bieter Zielerreichung Bereits errichtete Leistung in MW Realisierungsquote in Prozent der bezuschlagten Leistung Preis Durchschnittlicher Projektpreis (ungewichtet) in der jeweiligen Landeswährung, normiert auf den Durchschnittlicher Projektpreis (nennleistungsgewichtet) in der jeweiligen Landeswährung, normiert auf den In Bezug auf die Auktionsvolumina wird in dieser Fallstudie die folgende Unterscheidung vorgenommen: Die von der zuständigen Behörde in einer Auktionsrunde im Vorfeld angestrebte Zielmenge wird als ausgeschriebene Leistung bezeichnet. Die Leistung aller Gebote, die von den Auktionsteilnehmern eingereicht wurden, wird als angebotene Leistung bezeichnet. Hierbei sind sowohl Gebote berücksichtigt, die einen Zuschlag erhielten, als auch die nicht erfolgreichen. Für die Leistung aus den erfolgreichen Projekten, die in der Auktion einen Zuschlag erhielten, wird der Begriff der bezuschlagten Leistung verwendet Datenlage Bei der Erfassung und systematisierten Darstellung der Ausschreibungsdesigns und -ergebnisse bestand eine wesentliche Herausforderung in der unterschiedlichen Datenbasis in den betrachteten Ländern bzw. Ausschreibungssystemen: So werden etwa in einigen Ländern (z. B. in Italien) die erfolgreichen Projekte mit Angaben zu Projektgröße und Angebotspreis detailliert aufgeschlüsselt, während in anderen (z. B. in 5

11 Frankreich oder in den ersten beiden Ausschreibungsrunden in Südafrika) lediglich aggregierte Daten verfügbar sind. Auch bei den Veröffentlichungen zum Stand der Projektrealisierungen zeigt sich ein kontrastreiches Bild: In einigen Staaten werden Informationen in Form einer häufig aktualisierten Datenbank zur Verfügung gestellt, während in anderen Ländern (z. B. in Südafrika) Angaben zur Projektrealisierung lediglich in größeren zeitlichen Abständen veröffentlicht werden. Vereinzelt war wegen einer fehlenden Aufschlüsselung keine Zuordnungsmöglichkeit der neu installierten Leistungen zu den Ausschreibungsrunden gegeben (z. B. in Frankreich). Zudem besteht eine Schwierigkeit in der Beurteilung des Akteursumfeldes, da zumeist Angaben zu den Unternehmen, die erfolgreiche Gebote platziert haben 4, veröffentlicht werden und ein Rückschluss auf die hinter den Projektgesellschaften stehenden Projektierungsunternehmen oder auf übergeordnete Unternehmen bzw. Konzerne, die maßgebliche Anteile an den Gesellschaften halten, nicht in allen Fällen möglich ist. Erschwerend können sich unter diesem Gesichtspunkt komplexe Beteiligungsverhältnisse auswirken, deren detaillierte Analyse den Rahmen dieses Forschungsprojekts überschreitet Analyse und Interpretation von Ausschreibungsergebnissen Im Zuge der Analysen der länderspezifischen Ausschreibungssysteme wurden die im Folgenden beschriebenen Informationen ermittelt, die wiederum den übergeordneten Aspekten EE-Zielerreichung, Kostenentwicklung und Akteursvielfalt (s. zu den Zielen auch Kapitel 1.1) zugeordnet wurden. Als Analysegrundlage wurden neben Literaturrecherchen für jedes Land Experteninterviews mit Akteuren durchgeführt 5, die fundierte Erfahrungen mit den Ausschreibungsmechanismen in den jeweiligen Ländern aufweisen und auf Landesspezifika verweisen konnten. Analyse der Kostenentwicklung Eine wesentliche Motivation, Ausschreibungssysteme einzurichten, besteht darin, die Kosten für die Vergütung für erneuerbare Energien durch einen Wettbewerb um den Zugang zu dieser Vergütung zu reduzieren (s. Kapitel 1.1). Die Analysen zu dem übergeordneten Ziel der Kosteneffizienz beleuchten die Entwicklung bei den Preisergebnissen der Ausschreibungen. 4 Bei diesen Unternehmen handelt es sich vorwiegend um Projektgesellschaften. 5 Sofern diese Akteure ihr Einverständnis erklärten, wurden Interviewinhalte im Text dieser Fallstudie unter Namensnennung referenziert. 6

12 Die Preisentwicklung wird jeweils mit dem durchschnittlichen, in den Auktionsrunden ermittelten Preis angegeben, in der jeweiligen Landeswährung und angepasst an die Inflation. Zur Inflationsanpassung wurde der als Betrachtungszeitpunkt herangezogen. Sofern die Datenlage es zuließ, wurden für die in den Auktionsrunden ermittelten Preise nennleistungsgewichtete Durchschnittswerte herangezogen. 6 Eine Interpretation der Preisergebnisse der Auktionsrunden wird durch die unterschiedlichen Realisierungsquoten erschwert. Grundsätzlich entspräche es der ökonomischen Theorie, die in den Auktionsrunden bestimmten Preise als wettbewerblich ermittelte, gerade noch erforderliche Vergütung für die jeweilige Anlagenart zu verstehen, wobei die potenzielle Ausübung von Marktmacht ausgeblendet ist. Dies ist nur für diejenigen Anlagen zulässig, die fristgerecht realisiert werden, weil nur in diesem Anlagensegment eine Vergleichbarkeit besteht. Die Preisergebnisse der Auktionsrunden liegen jedoch nicht differenziert nach (fristgerecht) realisierten bzw. nicht-realisierten Anlagen vor. Interpretiert man die Preisergebnisse aller bezuschlagten Anlagen als gerade noch erforderliche Vergütung, kann es für den Fall, dass nicht alle Anlagen fristgerecht realisiert wurden zu einer systematischen Unterschätzung des Vergütungsbedarfs kommen. Es erscheint plausibel, dass insbesondere Anlagen, für die sehr niedrige Gebote abgegeben wurden, zu einem späten Zeitpunkt, verzögert oder gar nicht realisiert werden. Umgekehrt kann hieraus der Schluss gezogen werden, dass sich die Preisergebnisse der Auktionen dem tatsächlichen Vergütungsbedarf (inklusive möglicher Aufschläge für Risiken und ggf. Marktmachtausübung) umso eher annähern, je höher die Realisierungsquote ist. Analyse der Zielerreichung Unter dem Aspekt der EE-Zielerreichung wurde zunächst der zuletzt verfügbare Stand der Projektrealisierungen analysiert. Ferner wurde sofern es die Datenlage zuließ derjenige Stand der Projektrealisierungen ausgewertet, der zeitlich auf den Ablauf der ursprünglichen Realisierungsfrist einzelner Auktionsrunden folgte und diesem am nächsten kam. Dadurch sollte untersucht werden, ob die bisherigen Projektinbetriebnahmen fristgerecht erfolgt sind bzw. in welchem Maße verzögerte Realisierungen o- der Nichtrealisierungen zu beobachten waren. Einschränkend sei in puncto Zielerreichung darauf hingewiesen, dass bei den betrachteten Ausschreibungen mehrheitlich der Umsetzungszeitraum zur fristgerechten Inbetriebnahme der Projekte noch nicht abgeschlossen ist und somit für diese Ausschreibungsrunden mit dem vorliegenden Datenstand keine abschließende Einschätzung abgegeben werden kann. 6 Die Inflationsraten wurden in monatlicher Auflösung dem Internetportal inflation.eu entnommen, welches sich wiederum auf Informationen von statistischen Ämtern der dort verzeichneten Staaten beruft (Triami Media 2015). 7

13 Als ein weiteres Kriterium zur Beurteilung einer Erreichung länderspezifischer Ziele zum Zubau von Erzeugungskapazitäten auf Basis erneuerbarer Energien wurde analysiert, in welchem Verhältnis die ausgeschriebenen zu den bezuschlagten Leistungen in den Auktionen stehen. Für den Fall, dass regelmäßig eine Unterschreitung der ausgeschriebenen Leistungen durch die bezuschlagten vorliegen sollte, wird dies ebenfalls als eine Beeinträchtigung der Erreichung der EE-Ausbauziele bewertet. 7 Analyse der Akteursstruktur In den betrachteten Staaten wurde jeweils eine Analyse der Akteursstruktur und deren zeitlicher Entwicklung im Rahmen des Ausschreibungssystems durchgeführt. Hierzu fand eine Aufschlüsselung der bezuschlagten Leistung nach Bietern statt. Soweit möglich wurde hierbei auf die Projektierungsgesellschaften abgestellt. Wie zuvor bereits erwähnt wurde, liegen häufig zunächst Informationen über die Projektgesellschaften (oder sogar nur die Projektbezeichnungen) vor, die nicht zwangsweise Rückschlüsse auf Projektierungsunternehmen oder übergeordnete Unternehmen bzw. Konzerne zulassen. Auf Basis dieser Daten wurde eine Analyse der Marktkonzentration durchgeführt, bei welcher der jeweilige Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) sowie die Konzentrationsrate (CR1, CR3 bzw. CR5) als Kennzahlen zur Beurteilung der Konzentrationstendenzen in den jeweiligen Märkten ermittelt wurden. Der HHI 8 ergibt sich aus der Summe der quadrierten Marktanteile aller in einem Markt aktiven Unternehmen (Twomney et al. 2005, S. 18). Die Konzentrationsrate CRn gibt den kumulierten Marktanteil der n Unternehmen mit den größten Marktanteilen auf einem Markt wider (ebd., S. 16). Für eine Beurteilung der Marktkonzentration anhand der normierten Darstellung des HHI (mit einem Wertebereich zwischen 0 und 1) wurden die im Folgenden aufgeführte Einteilung unterstellt, die einen unkonzentrierten Markt für einen normierten HHI unter 0,1, einen moderat konzentrierten Markt für einen HHI zwischen 0,1 und 0,18 sowie einen stark konzentrierten Markt für einen HHI größer als 0,18 vermutet (vgl. zu dieser Einteilung Twomney et al. 2005, S. 18). Folgende Sachverhalte sind bei einer Interpretation der Konzentrationsanalyse anhand des (normierten) HHI in dieser Fallstudie zu beachten: 7 Diese pauschale Aussage ist einzuschränken, sofern das Ausschreibungsvolumen bewusst höher angesetzt worden ist, als es zur Erreichung der Ausbauzielsetzungen erforderlich gewesen wäre, um ein gewisses vermutetes Maß an Nichtrealisierungen abzubilden. Ob dies in den betrachteten Ausschreibungssystemen der Fall gewesen sein könnte, wurde in Interviews abgefragt. 8 In dieser Fallstudie wurde eine normierte Darstellung dieses Index mit einem Wertebereich zwischen 0 und 1 gewählt, die sich durch Division durch aus den nicht normierten Werten ergibt. Der nicht normierte HHI weist einen Wertebereich zwischen 0 und auf. Im Folgetext ist jeweils lediglich die normierte Darstellung des HHI angegeben. 8

14 Es wird lediglich auf die erfolgreichen Bieter respektive Unternehmen abgestellt, da keine Informationen darüber vorliegen, welche Bieter jeweils in den Auktionen teilnahmen, aber keinen Zuschlag erhielten. Für nicht erfolgreiche Bieter wird somit implizit ein Marktanteil von 0 unterstellt. Im Zentrum der Analysen soll allerdings keine Beurteilung der Wettbewerbsintensität an sich, sondern eine Einschätzung zu den Auktionsergebnissen unter dem Aspekt der Akteursvielfalt erfolgen, weshalb eine alleinige Betrachtung der erfolgreichen Bieter respektive Unternehmen auskömmlich ist. Marktein- und -austritte sowie Unternehmenszusammenschlüsse bleiben in der Analyse über mehrere Auktionsrunden hinweg unberücksichtigt. Für die Konzentrationsrate wurde in Anlehnung an die Schwellenwerte des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), ab denen eine marktbeherrschende Stellung vermutet wird, von einer hohen Marktkonzentration ausgegangen, sofern CR1 mindestens 40 %, CR3 zumindest 50 % oder CR5 zwei Drittel oder mehr beträgt (s. GWB, 18 Abs. 4 und 6). 9 Die Ergebnisse der Konzentrationsanalyse sind wie folgt zu interpretieren: Deutete die Analyse auf eine niedrige Marktkonzentration hin, kann hieraus alleine nicht auf das Vorliegen einer großen Akteursvielfalt geschlossen werden außer es war möglich, die Eigentümer der in den Auktionsrunden erfolgreichen Bietergesellschaften zu ermitteln. Zum Tiefgang der Ursachenermittlung Um zu bewerten, inwiefern die Auktionsergebnisse, wie beispielsweise eine zu beobachtende Kostenentwicklung, durch das Instrument der Ausschreibungen bzw. seine konkrete Ausgestaltung erklärt werden können, wären vertiefte Untersuchungen des jeweiligen landesspezifischen Kontexts für EE-Investitionen erforderlich. Im Rahmen dieser Analyse wäre zu untersuchen, ob gegebenenfalls weitere Faktoren maßgeblichen Einfluss auf die Auktionsergebnisse ausübten, die von dem jeweiligen Ausschreibungssystem unabhängig sind. Ferner müsste überprüft werden, wie stark diese Einflüsse ausgeprägt sind. Eine derart umfassende Untersuchung konnte im Rahmen der vorliegenden Studie nicht durchgeführt werden. Wegen der zu berücksichtigen Vielzahl von Landesspezifika als potentielle Einflussfaktoren wurde in den Fallstudien zudem auf länderübergreifende Vergleiche der Preisniveaus, Realisierungsraten oder von Akteursstrukturen verzichtet. Beispielhaft seien als solche Einflussfaktoren die all- 9 Falls CR1 40 % beträgt, entfiel auf den Bieter mit der höchsten bezuschlagten Leistung 40 % der insgesamt bezuschlagten Leistung. Ein Wert für CR3 von 50 % bzw. für CR5 von zwei Drittel bedeuten analog, dass auf die drei größten Bieter 50 % bzw. auf die fünf größten Bieter zwei Drittel der insgesamt bezuschlagten Leistung entfielen. 9

15 gemeine wirtschaftliche Situation der Länder, die Inflationstendenzen, der Elektrifizierungsgrad sowie die aktuelle Ausgestaltung der Energiesysteme benannt. Daneben existieren weitere Spezifika, wie der Entwicklungsstand der lokalen EE-Industrien, meteorologische Bedingungen und Standortqualitäten bei Windenergie und Photovoltaik sowie regionale Netzsituationen, wobei Kosten und Bedingungen für die Gewährung des Netzanschlusses und gegebenenfalls das Auftreten von Netzengpässen zu berücksichtigen sind. Da wahrscheinlich ist, dass sich diese Kontext-Bedingungen im Laufe des Beobachtungszeitraums veränderten, ist auch eine Interpretation des zeitlichen Verlaufs der Auktionsergebnisse nicht belastbar möglich. Sofern allerdings Veränderungen des Auktionsdesigns oder anderer wichtiger Rahmenbedingungen bekannt sind, die einen Einfluss auf die Preisergebnisse bzw. auf die Akteursstruktur oder die Erreichung von Ausbauzielen haben können, wird dies jeweils ausgewiesen. Abschließend sei hervorgehoben, dass aus den dargestellten Preisergebnissen der Auktionsrunden keine belastbaren Rückschlüsse gezogen werden können, ob das jeweilige Auktionsdesign zu einem geringeren Vergütungsbedarf für eine EE-Technologie - verglichen mit anderen politischen Instrumenten bzw. Preisermittlungsverfahren - führt, oder nicht. Diese Untersuchung war nicht Gegenstand der vorliegenden Fallstudie. 10

16 2 Überblick über die untersuchten Ausschreibungen für erneuerbare Energien in Frankreich Im Rahmen dieser Fallstudie erfolgte eine Auswertung von französischen PV-Auktionen im Auktionssegment zwischen 100 und 250 kwp. Die Auswertungen decken den Zeitraum von August 2011 bis Juni 2014 ab. Das Instrument der Ausschreibungen für erneuerbare Energien wurde in Frankreich schon vor 2011 in Ergänzung zum weitaus bedeutsameren Einspeisetarif angewendet - allerdings in unregelmäßigen Abständen, die im Voraus kaum planbar waren (CRE 2014, S. 32) weswegen die Ausschreibungen vor 2011 auch nicht Gegenstand der hiesigen Untersuchung sind. Im Dezember 2010 beschloss die französische Regierung eine bedeutende Zäsur im Umgang mit der Photovoltaik, die zur Einführung relativ regelmäßig stattfindender Ausschreibungen führte. Da der PV-Einspeisetarif zu diesem Zeitpunkt noch nicht dynamisiert (d.h. an die Entwicklung der Modulpreise und des Ausbauvolumens angepasst) war, konnte er den damaligen rapiden Preisverfall der Module nicht nachvollziehen. Dies führte im Jahr 2010 zu einer unerwartet hohen Menge an Netzanschlussbegehren im Rahmen des damals geltenden PV-Einspeisetarifs. Zu Beginn des Monats Dezember 2010 beschloss das französische Umweltministerium eine Verordnung, die die Wirksamkeit der Einspeisetarife für noch nicht gebaute Anlagen ohne eine Netzanschlusszusage mit sofortiger Wirkung aufhob. Gleichzeitig wurde an einer neuen Form eines Vergütungsmechanismus gearbeitet, der den Zubau und vor allem die kumulierten Kosten des französischen Äquivalents zur EEG-Umlage, die CSPE, begrenzen sollte. Aus diesem Grund führte die Regierung ab August 2011 das Instrument der Ausschreibungen für Photovoltaikanlagen mit einer installierten Nennleistung über 100 kwp ein, Der Einspeisetarif galt ab diesem Zeitpunkt nur noch für PV-Anlagen unterhalb dieser Leistungsschwelle (HESPUL 2014). Aufgrund der repetitiven Durchführung der Auktionen eignet sich daher der hier betrachtete Zeitraum ab August 2011 (bzw. ab dem Ende der Einsendefrist im Rahmen der ersten Auktionsrunde im Januar 2012) insbesondere für eine Analyse der Wirkungen der Ausschreibungen. Mit Stand von September 2015 werden durch die Analysen damit alle bisherigen Auktionen, deren Ergebnisse bereits bekannt sind, in diesem Auktionssegment abgedeckt. Die betrachteten beiden Ausschreibungen (CRE 1 und CRE 2) mit ihren jeweiligen Subrunden sind der nachfolgenden Tabelle 3 spezifiziert. In Frankreich erfolgen Ausschreibungen für PV-Anlagen in getrennten Segmenten. Ein Segment betrifft Anlagen von 100 bis 250 kwp (kleinere Anlagen brauchen, wie beschrieben, nicht an Auktionen teilzunehmen), ein zweites Segment PV- und konzentrierende solarthermische Anlagen mit mehr als 250 kw Leistung, ein drittes Segment die Offshore-Windenergie. Die technologiespezifischen Ausschreibungen in den PV- Segmenten umfassen jeweils mehrere Auktionsrunden, in denen unterschiedliche Bieter kontrahiert werden. 11

17 Die anfängliche Planung in Bezug auf den Turnus der Ausschreibungen und die Anzahl der einzelnen Runden wurde vom ausschreibenden Umweltministerium selbst nicht eingehalten. So war geplant, dass in CRE 1 sieben einzelne Runden stattfinden sollten, in denen gesamt 300kWp vergeben werden sollten. Bis zu diesem Zeitpunkt war neben der Erfüllung der formalen Kriterien der Preis pro eingespeiste Megawattstunde das einzige Zuschlagskriterium. Nach (aus industriepolitischer Sicht) unbefriedigenden Resultaten wurde dieser Zyklus im Jahr 2013 nach fünf unregelmäßig durchgeführten Teilrunden durch das Umweltministerium abgebrochen und die Ausschreibungsmodalitäten verändert. Zusätzlich zum Preis flossen nun zu einem Drittel ökologische Kriterien (die Treibhausgasemissionen bei der Modulherstellung) in die Bewertung mit ein. Auch fand die Bekanntgabe der Auktionsergebnisse in unregelmäßigen zeitlichen Abständen statt, was die Planbarkeit für die Teilnehmer weiter vermindert (vgl. Hauser et al. 2014, S. 66f.). Die erfolgreichen PV-Projekte im Segment zwischen 100 und 250 kwp müssen binnen 20 Monaten in Betrieb genommen werden. Tabelle 3: Überblick über die betrachteten Auktionen in Frankreich Darstellung: IZES Auktionsbezeichnung Auktionsdatum Betrachtete Technologie CRE 1 1ère période Januar 2012 PV von 100 bis 250 kwp CRE 1 2ème période März 2012 PV von 100 bis 250 kwp CRE 1 3ème période Juni 2012 PV von 100 bis 250 kwp CRE 1 4ème période September 2012 PV von 100 bis 250 kwp CRE 1 5ème période Dezember 2012 PV von 100 bis 250 kwp CRE 2 1ère période Oktober 2013 PV von 100 bis 250 kwp CRE 2 2ème période Februar 2014 PV von 100 bis 250 kwp CRE 2 3ème période Juni 2014 PV von 100 bis 250 kwp In Tabelle 4 sind die wesentlichen Parameter der betrachteten französischen Auktionen aufgelistet. 12

18 Tabelle 4: Charakterisierung der betrachteten Auktionen in Frankreich Darstellung: IZES Betrachteter Zeitraum Januar 2012 bis Juni 2014 Technologiedifferenzierung Teilnahmeberechtigte Technologien in den verschiedenen Auktionssegmenten Technologiespezifisch mit weiterer Differenzierung innerhalb der Technologien Wind Offshore PV und konzentrierende Solarthermie > 250 kwp PV von 100 bis 250 kwp Betrachtete Technologie Typische Realisierungsfristen PV von 100 bis 250 kwp 20 Monate 13

19 3 Kostenentwicklung Bei allen Preisangaben in diesem Kapitel handelt es sich um auf den normierte Werte. Diese Vorgehensweise wurde gewählt, um die Angaben um Inflationseffekte zu bereinigen und vergleichbar zu machen. Die Auktionspreise werden nachfolgend in der Landeswährung Euro bzw. Euro-Cent angegeben (s. hierzu Kapitel 1.2). Ferner ist anzumerken, dass es in Frankreich keine Veröffentlichung projektspezifischer Gebotswerte gibt, sondern lediglich eine Veröffentlichung des leistungsgewichteten Mittelwertes der kontrahierten Bieter und unregelmäßig auch weitere Angaben bzw. Pressemitteilungen zu den günstigsten Geboten. Bei den im Folgenden angegebenen Durchschnittspreisen handelt es sich demnach um leistungsgewichtete Durchschnittswerte. Von anfänglich 22,9 ct/kwh in der ersten Auktionsrunde (CRE 1 1ère période) erfolgte eine Reduktion des durchschnittlichen Auktionspreises auf zuletzt 15,32 ct/kwh (CRE 2 3ème période). Die durchschnittlichen Preise in der zweiten Ausschreibungsperiode (CRE 2) erreichten mit 15,32 bis 16,83 ct/kwh insgesamt ein deutlich niedrigeres Preisniveau als diejenigen der ersten Ausschreibungsperiode mit 19,4 bis 22,9 ct/kwh (MEDDE 2012a, 2012b, 2013a, 2013b, 2013c, 2014a, 2014b, 2014c; FFB 2014). Zur Bewertung der Preise ist weiterhin anzumerken, dass im Regelfall (Ausnahme: Pönalen aufgrund verspäteter Inbetriebnahmen) eine Vergütung über einen Zeitraum von 20 Jahren in der Höhe des abgegebenen Angebotes inklusive eines Inflationsausgleichs auktioniert wird. Dieser Inflationsausgleich, der auch bei den regulären Einspeisetarifen angewendet wird, setzt sich aus den zwei Komponenten der jährlichen Lohnentwicklung im Bereich der Mechanik- und Elektrobranche 10 und der Steigerung der Industriegüterpreise zusammen. 10 industries mécaniques et électriques im Wortlaut der Lastenhefte 14

20 Preis in ct/kwh Leistung in MW 25,00 22,50 20,00 17,50 15,00 12,50 10,00 7,50 5,00 2,50 0,00 23,37 22,16 22,36 19,62 20,18 16,86 16,53 15, Bezuschlagte Leistung Durchschnittlicher Projektpreis (leistungsgewichtet) Abbildung 1: Auktionspreisentwicklung in Frankreich (Preise normiert auf den und nennleistungsgewichtet) Darstellung: IZES; Datenquellen: MEDDE 2012a, 2012b, 2013a, 2013b, 2013c, 2014a, 2014b, 2014c; FFB 2014 Dadurch, dass in Frankreich gegenwärtig beide Vergütungsschemata (Ausschreibungen und administrativ vorgegebene, dynamische Einspeisetarife) parallel genutzt werden, ist es möglich, die Preisentwicklungen beider Vergütungsmechanismen näherungsweise (unter Betrachtung der unterschiedlichen Größenklassen) zu vergleichen. Generell wird bei den französischen Einspeisetarifen neben der Nennleistung danach unterschieden, welche Anforderungen an die Dach- oder Gebäudeintegration gestellt werden. Der T1 gilt bis maximal 9 kwp und besitzt die höchsten Anforderungen an die Gebäudeintegration. Bei den zwei Größenklassen des niedriger vergüteten T4 gelten vereinfachte Anforderungen hierzu. Weiterhin gibt es die Vergütungsstufe des T5, bei dem keinerlei Anforderungen an die Gebäudeintegration gestellt bzw. auch Freiflächen möglich sind, jedoch bei Tarifen im einstelligen (in Cent pro Kilowattstunde) Vergütungsbereich (vgl. HESPUL 2015). 15

21 Wird die Höhe der T4-Einspeisetarife der Anlagengrößen von 0 bis 36 kwp, 36 bis 100 kwp und von 100 bis 250 kwp gegenübergestellt (vgl. Abbildung 2) 11, so ist ersichtlich, dass die administrativ festgelegten Einspeisetarife der Anlagen bis 100 kwp gegenwärtig um zwei bis drei Euro-Cent niedriger sind als die leistungsgewichteten Mittelwerte der Anlagen zwischen 100 und 250 kwp, die mittels Ausschreibungen festgelegt wurden 12. Es lässt sich also feststellen, dass hier die zu erwartenden Skaleneffekte von größeren Anlagen nicht auftreten. Da es im Rahmen dieser Kurzstudie nicht möglich ist, wissenschaftlich valide Begründungen für diese Entwicklung zu liefern, seien an dieser Stelle zwei Forschungshypothesen formuliert, die in späteren Studien untersucht werden sollten: Eine Begründung könnte darin liegen, dass die Auktionsteilnehmer einerseits die Kosten der Angebotserstellung und andererseits die Risikokosten (verursacht durch den unsicheren Ausgang der Auktionen und die häufig langen Wartezeiten bis zur Verkündung der Ergebnisse) einpreisen. Eine andere, von der französischen Baubranche formulierte Begründung (FFB 2014) könnte sein, dass die Auktionsteilnehmer (in kollusiver Art) in den Ausschreibungen höhere Tarife zu erzielen versuchen, als es ihnen im Rahmen der Einspeisetarife (für kleinere Anlagen) möglich ist. Träfe dies zu, wäre dies ein Fall, in dem Ausschreibungen nicht dafür sorgen, dass der gerade noch erforderliche Tarif ermittelt wird (vgl. hierzu Kapitel 1.2), sondern ein höherer. 11 Die in der folgenden Abbildung 2 gewählte Betrachtung nominaler Preise wurde gewählt, da die Einspeisetarife mit den durchschnittlichen Auktionspreisen jeweils zu gleichen Zeitpunkten verglichen werden. Somit wird eine Betrachtung realer Werte an dieser Stelle entbehrlich. 12 Die Einspeisetarife der Anlagen mit einer Nennleistung kleiner als 100 kw sind durch den arrêté du 26 juin 2015 leicht angehoben worden und die trimestrielle Degression der Tarife verlangsamt worden (vgl. Joffre 2015). Dennoch bleiben die Vergütungen im Rahmen der Einspeisetarife günstiger und auch die Zahl der kumulierten Anschlussbegehren liegt mit gegenwärtig fast 170 kwp höher als die der Anschlussbegehren der Tranche von 100 bis 250 kwp (vgl. ERDF 2015, Folie 5). 16

22 Abbildung 2: Vergleich der Höhe verschieden ermittelter Einspeisetarife für PV (nominale Werte zum jeweiligen Zeitpunkt) Darstellung IZES auf der Basis der Daten zu den Auktionsergebnissen aus MEDDE 2012a, 2012b, 2013a, 2013b, 2013c, 2014a, 2014b, 2014c 17

23 4 Zielerreichung Die Einführung des Instruments der Ausschreibungen verfolgte neben der Erreichung des Ziels von MW an installierter Photovoltaiknennleistung die weiteren Ziele, die Kosten dieses Ausbaus zu begrenzen und eine filière industrielle française d excellence entstehen zu lassen (vgl. CRE 2011, S.1). Damit stand für die französischen Ausschreibungen nicht die Vielfalt der Akteure, sondern deren (hier nicht näher definierte) Exzellenz im Vordergrund. Als mögliche (aus wissenschaftlicher Sicht definierte) Operationalisierungskriterien für Exzellenz könnten z.b. die Technologieführerschaft französischer Unternehmen in der PV-Branche oder deren Exportchancen und deren tatsächliche Nutzung gelten. Die Erreichung dieser Ziele kann im Rahmen dieser Studie nicht geprüft werden. Der Zeithorizont der betrachteten Auktionsrunden in Frankreich ist in Tabelle 5 dargestellt. Bis einschließlich der Auktion CRE 2 1ère période sind die regulären Realisierungsfristen mit Stand September 2015 bereits verstrichen. Tabelle 5: Auktionsdaten und Ende der regulären Realisierungsfristen für die Auktionen in Frankreich Darstellung: IZES; Datenquellen: CRE 2011, 2013 Auktionsbezeichnung Ergebnisbekanntgabe Ende der Realisierungsfrist CRE 1 1ère période März 2012 September 2013 CRE 1 2ème période August 2012 Februar 2014 CRE 1 3ème période Februar 2013 August 2014 CRE 1 4ème période Februar 2013 August 2014 CRE 1 5ème période Mai 2013 November 2014 CRE 2 1ère période Februar 2014 August 2015 CRE 2 2ème période Juni 2014 Dezember 2015 CRE 2 3ème période November 2014 Mai 2016 Die Bewertung der Zielerreichung geschieht hier in zwei Schritten. Ein Vergleich von ausgeschriebenen und bezuschlagten Kapazitäten ist anhand der Datenlage möglich und liefert folgendes Bild: Die bezuschlagten Leistungen waren in den letzten Auktionsrunden annähernd deckungsgleich mit den zuvor bekanntgegebenen ausgeschriebenen Leistungen. Diese wurden (seit der Einführung des Instruments der Ausschreibungen) länger im Voraus bekanntgegeben, da die Auktionen einen Bestandteil der EE-Zielerreichungsstrategie Frankreichs darstellen (vgl. CRE 2011, 18

24 Leistung in MW S. 1). 13 In den ersten drei Auktionsrunden (CRE 1 1ère période; CRE 1 2ème période; CRE 1 3ème période) wurde mit 45 MW, 21 MW und 19 MW jeweils weniger Leistung bezuschlagt, als ausgeschrieben worden war (120 MW, 30 MW und 30 MW). Für die zweite Runde (CRE 1 2ème période) wird von Seiten des Umweltministeriums in einer Pressemitteilung bekannt gegeben, dass die Unterdeckung aus Gründen der Kostenbegrenzung erfolgt ist ( un souci de maîtrise des coûts ) Ausgeschriebene Leistung Bezuschlagte Leistung Abbildung 3: Ausgeschriebene und bezuschlagte Leistungen in den betrachteten PV-Auktionen in Frankreich Darstellung: IZES; Datenquellen: MEDDE 2012a, 2012b, 2013a, 2013b, 2013c, 2014a, 2014b, 2014c In den Auktionsrunden 4 und 5 (CRE 1 4ème und 5ème période) wurde die Zielmenge von 30 MW näherungsweise erreicht. Es lag eine knappe Überschreitung in der 4. Auktionsrunde und eine knappe Unterschreitung in der 5. Auktionsrunde vor. Die drei Auktionen in der zweiten Ausschreibung (CRE 2) brachten jeweils einen Zuschlag für ca. 40 MW an PV-Leistung (vgl. Abbildung 3). Offenkundig unterschreitet die bezuschlagte Leistung die ausgeschriebene Leistung somit nicht systematisch, so- 13 Die Frage nach der Ausgestaltung des Auktionsdesigns selbst scheint bislang nicht öffentlich thematisiert worden zu sein, zumindest sind den Verfassern zum heutigen Zeitpunkt keine offiziellen Quellen hierzu bekannt. 14 Die Planbarkeit für die Auktionsteilnehmer hingegen steht weniger im Vordergrund der Umsetzung des französischen Auktionsdesigns (vgl. hierzu die Ausführungen in Hauser et al. 2014, S. 66ff). 19

25 dass bei alleiniger Anlegung dieses Kriteriums nicht von Zielverfehlungen ausgegangen werden kann. Kumulativ erhielten in den betrachteten Auktionen ca. 266 MW an PV-Leistung einen Zuschlag. Diesen steht ein kumulatives Ausschreibungsvolumen von 360 MW gegenüber. Die Regierung hat somit weniger Leistung vergeben als angekündigt, womit sicherlich das Vertrauen der teilnehmenden Unternehmen nicht gestärkt wurde. Zur Einschätzung der Zielerreichung ist jedoch auch die Untersuchung der tatsächlich realisierten Anlagen von Bedeutung. Da von Seiten des Ministeriums oder der Regulierungsbehörde keine Informationen über die Zuordnung der realisierten Projekte zu den durchgeführten PV-Ausschreibungen veröffentlicht werden, können hiermit keine wissenschaftlich validen Aussagen erstellt werden. Zwar werden von Seiten der Netzbetreiber regelmäßig aktualisierte kumulierte Statistiken bezüglich der Netzanschlussbegehren, der Netzanschlusszusagen und der realisierten Netzanschlüsse bekannt gegeben, jedoch ohne eine Historie, so dass diese Daten nur für den auswertbar sind, der den Verlauf dieser Daten seit 2011 zusammengetragen hat. Zusätzlich ist es schwierig, diese Daten heranzuziehen, da nicht aufgeschlüsselt wird, welcher Teil der Anlagen, die bereits vor dem Erlass von 02. Dezember 2010 eine Netzanschlusszusage besaßen und noch unter dem Einspeisetarif errichtet werden konnten, und welcher Teil der Anlagen mittels Ausschreibungen eine Vergütungszusage erhielt. Tabelle 6: Kumulierte PV-Leistung auf der "Warteliste" der Netzbetreiber seit Ende 2010 Daten: Mailkontakt des IZES mit Enerplan am (vgl. enerplan.asso.fr) Répartition par puissance des demandes de raccordement (file d'attente) en kw Tranche de puissance Dez 10 Mrz 11 Jun 11 Sep 11 Dez 11 Mrz 12 Jun 12 Sep 12 Dez 12 >100 à < ou = ,4 590,6 506,1 377, ,1 92,25 78 Tabelle 6 zeigt die kumulierte Leistung der PV-Anlagen, die sich auf der Warteliste der Netzbetreiber im Dezember 2010 befanden. Alleine diese kumulierte Leistung übertrifft um ein Mehrfaches die seither im Rahmen der Auktionen dieses Segments ausgeschriebene Leistung. Langfristige Auswertungen zu den tatsächlich installierten Leistungen liegen jedoch zumindest von Branchenverbänden bzw. von Consultingunternehmen vor und können als Sekundärquelle genutzt werden. Tabelle 7 fasst die hierzu auf der Webseite die von dem Consulting-Unternehmen Kurt Salmon betrieben wird, gelisteten Zahlen zusammen. Vergleicht man diese mit den (in Abbildung 4 dargestellten) bezuschlagten Mengen, so sieht man, dass die realen Installationszahlen weit unter den kontrahierten Mengen liegen. 20

26 Tabelle 7: Vergleich der kontrahierten mit der tatsächlich installierten Leistung Daten: Kurt Salmon 2015a Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 gesamt installierte Leistung im Segment kwp Veränderung zum Vorquartal nach Auschreibungen zu errichtende Leistungen Das aktuelle Panorama énergie-climat (MEDDE 2015) zum Thema Solarenergie geht von einem verstärkten Zubau durch den Netzanschluss der aus der ersten Ausschreibungsrunde (CRE 1) resultierenden Anlagen in den nächsten Monaten ( les prochains mois ) aus. Dies würde bedeuten, dass ein nicht näher spezifizierter Anteil der kontrahierten Anlagen unter CRE mit einer rund einjährigen Verspätung ans Netz geht. Die Warteliste der Netzanschlüsse für alle PV-Anlagen betrug Ende 2014 laut dem Panorama énergie-climat gesamt MW (ebd.). In der Summe lässt sich feststellen, dass es bislang bedeutende Abweichungen zwischen den kontrahierten und den tatsächlich bzw. fristgerecht errichteten Anlagen gibt. Die Autoren des Observatoire du photovoltaique weisen in ihren Analysen auf eine Quote von 60% nicht realisierten Anlagen hin (vgl. Kurt Salmon 2015b). Selbst wenn diese Anlagen verspätet errichtet werden sollten, erweist sich das Instrument der Ausschreibungen in Bezug auf die Zielerreichung nicht als beste Wahl. 21

27 5 Akteursvielfalt Im Rahmen der im Rahmen dieser Kurzstudie wurden die vom französischen Umweltund Energieministerium (Ministère de l'écologie, du Développement durable et de l'énergie MEDDE) veröffentlichten Listen der Gewinner der Auktionsrunden ausgewertet. Darin wird der Name des Bieters, der Projektname, die Region und die zu installierende Nennleistung aufgelistet. Gleiche oder sich nur in der Numerierung unterscheidende Bieter (Bsp. Cycleosol 5 und Cycleosol 15 ) wurden dabei zusammengefasst. In keiner der Auktionsrunden konnten ein oder wenige Projektgesellschaften einen derart hohen Anteil der bezuschlagten Leistung auf sich vereinigen, dass von einer marktbeherrschenden Stellung ausgegangen werden müsste. In den letzten vier Auktionsrunden (CRE 1 5ème période sowie in den drei Runden von CRE 2) ist eine niedrigere Marktkonzentration gegenüber den vorigen Auktionsrunden festzustellen. 15 Der (normierte) Herfindahl-Hirschman-Index lag in allen betrachteten Auktionsrunden mit maximal 0,096 in der vierten Auktionsrunde (CRE 1 4ème période) unter einem Wert von 0,1, sodass bezogen auf die Projektgesellschaften von einer niedrigen Marktkonzentration ausgegangen werden kann. Die Konzentrationsrate CR1 lag in der Spitze bei ca. 21,3 % in der vierten Auktionsrunde, als Maximalwert von CR3 bzw. CR5 wurden ebenfalls in dieser Auktionsrunde 45,2 % respektive 61,3 % erreicht. In Frankreich scheint mithin für das Segment der Ausschreibungen für PV-Anlagen zwischen 100 und 250 kwp ein relativ diversifiziertes Akteursfeld zu bestehen, sofern ausschließlich auf die erfolgreichen Projektgesellschaften abgestellt wird. Aus den vom französischen Umwelt- und Energieministerium veröffentlichten Daten lassen sich allerdings keine Rückschlüsse darüber ziehen, wie diversifiziert das Akteursumfeld in Bezug auf Projektierungsunternehmen bzw. auf übergeordnete Gesellschaften wirklich ausgestaltet ist. Zur Beantwortung dieser Fragestellungen wäre eine detaillierte Analyse notwendig, da unklar ist, wie viele erfolgreiche Projektgesellschaften denselben Eigentümern gehören. Eine Auswertung einer als Branchenjahrbuch der PV-Industrie fungierenden Sonderveröffentlichung des Observ ER (vgl. hierzu Observ'ER 2015, S. 3 65) lässt darauf schließen, dass es einige Unternehmen gibt, die jeweils bedeutende Teile der standardisierten Auktionen im Leistungssegment von 100 bis 250 kwp gewonnen haben. In dieser Veröffentlichung sind große Teile der Unternehmen aufgelistet und jeweils kurz beschrieben. Diese Kurzbeschreibungen benennen explizit oder implizit, welche 15 Ausführungen dazu, wie die ermittelten Konzentrationsmaße HHI und CRn zu verstehen sind, finden sich im methodischen Teil zu dieser Fallstudie (s. Kapitel 1.2). 22

28 Volumina oder Anzahl von Anlagen die jeweiligen Unternehmen in den einzelnen Auktionsrunden gewonnen haben oder wie groß das von ihnen projektierte Portfolio ist. So finden sich in der benannten Publikation (vgl. Observ ER (2015), S ) die folgenden (übersetzten) Aussagen (mit Stand vom Mai 2015), die darauf schließen lassen, dass diese Anbieter durchaus bedeutende Anteile an den in den Auktionen kontrahierten Leistungen auf sich vereinen. Eolfi hat im Rahmen der Ausschreibungen MWp gewonnen und besitzt 56 MWp an entwickelten Projekten (Schuldächer, Solarparkhäuser, Freiflächenanlagen) (S. 41). Générale du Solaire hat im Rahmen der standardisierten Ausschreibungen (100 bis 250 kwp) mehr als 100 Projekte (mit 21 MWp) erhalten (S. 43). Valorem hat in den ersten beiden Ausschreibungsphasen jeweils 42 bzw. 27 MWp gewonnen und bereitet 70 MWp für CRE 3 vor (S. 64). Auch wenn diese Zusammenstellung kein vollständiges Bild der Akteursstruktur im hier beschriebenen Ausschreibungsgrößensegment (bis Ende Juni 2014 wurden insgesamt 245 MWp kontrahiert, s. Abbildung 3) bieten kann, liefert sie Hinweise darauf, dass einige Unternehmen größere Anteile der in den Ausschreibungen vergebenen Volumina auf sich vereinen konnten. Eine vergleichbare Schlußfolgerung zieht die französische Regulierungsbehörde CRE, die u.a. die Aktionärsstruktur bei den PV- Projektträgern untersucht hat: Gemäß ihrer Analysen besitzen 20 der 75 (~ 27%) identifizierten Aktionäre 70 % der Projekte. Nur fünf dieser Aktionäre besitzen wiederum mehr als die Hälfte der Projekte. Die CRE spricht daher von einem hohen Grad der Konzentration im PV-Sektor Vgl. CRE 2014, S

29 6 Fazit In Frankreich bieten sich vor allem die im Jahr 2011 eingeführten Ausschreibungen für dachintegrierte Photovoltaikanlagen mit einer Nennleistung zwischen 100 bis 250 kwp für eine Untersuchung des Instruments der Ausschreibungen und ihrer Ergebnisse an. Seit August 2011 sind mit wechselnden Auktionsvolumina und eher unregelmäßigen Rhythmen bislang acht einzelne Auktionsrunden durchgeführt worden. Für die hier untersuchten Untersuchungsgegenstände Kostensenkungen, Zielerreichung und Akteursvielfalt lassen sich auf der Basis des verfügbaren Datenmaterials die folgenden Schlussfolgerungen treffen. In Bezug auf die Kostensenkungen durch Ausschreibungen lässt sich eine Tendenz zur Senkung der ermittelten Vergütungshöhen feststellen. Im Vergleich zu den Einspeisetarifen für kleinere Anlagen (9 bis 36 kwp und 36 bis 100 kwp) zeigt sich hingegen, dass die administrativ festgelegten Einspeisetarife der kleineren Anlagen gegenwärtig um zwei bis drei Euro-Cent niedriger sind als die leistungsgewichteten Mittelwerte der größeren, mittels Ausschreibungen festgelegten. Dies liefert die folgenden Forschungshypothesen: Einerseits könnten die Auktionsteilnehmer die Kosten der Angebotserstellung und anderer Risikokosten in ihre Gebote einpreisen. Andererseits lässt sich auch ein kollusives Verhalten zur Erzielung höherer Tarife als das eigentlich erforderliche Minimum nicht ausschließen. Beide Vermutungen weisen auf potentielle Nachteile des Instruments der Ausschreibungen hin: einerseits die notwendige Einpreisung von Risikokosten (im Vergleich zu den administrativ ermittelten Einspeisetarifen), andererseits die Gefahr der Ausübung Marktmacht bzw. kollusivem Verhalten. In Bezug auf die Aspekte Kostensenkung und Akteursvielfalt lassen die verfügbaren offiziellen Daten kaum wissenschaftlich valide Schlussfolgerungen zu. Das wenige verfügbare Datenmaterial legt jedoch nahe, dass viele der kontrahierten Anlagen nicht fristgemäß ans Netz angeschlossen wurden, wobei nicht klar ist, inwiefern diese Verzögerungen durch die Netzbetreiber oder die Projektierer zustande kamen, und dass davon auszugehen ist, dass größere Unternehmen mit standardisierten Verfahren und Produkten sowie größeren Portfolien besser mit den durch die Auktionen induzierten Risiken umgehen können und somit Markteintrittsbarrieren für neue bzw. kleinere Anbieter entstanden sind. 24