Lehrstuhl für Öffentliches Wirtschaftsrecht mit Berücksichtigung des Bau-, Planungs-, und Umweltrechts

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1 Lehrstuhl für Öffentliches Wirtschaftsrecht mit Berücksichtigung des Bau-, Planungs-, und Umweltrechts Geruchsimmissionen und Bauplanung GEMEDA Tagung zu Geruchsimmissionen 23. Oktober

2 Geruchsimmissionen und Bauplanung 2 Einführung Der Immissionsschutz ist in erster Linie Sache des Umweltschutzgesetzes sowie der einschlägigen Ausführungsvorschriften (Luftreinhalteverordnung, Lärmschutzverordnung, Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung). Das Umweltrecht enthält in erster Linie klassisches Polizeirecht. Das Raumplanungsrecht dient dagegen primär der geordneten Besiedlung des Landes. Dennoch ist klar, dass eine sinnvolle Raumplanung auch dem Schutz der Umwelt dienen kann bzw. diese fördert. Die Rechtsgebiete sind daher eng verknüpft, worauf ich in diesem Vortrag näher eingehen möchte. Dabei möchte ich insbesondere die planungsrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten aus Sicht der Gemeinden näher beleuchten. Entsprechend dem mir gegebenen Thema unterscheide ich zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Aspekten im Zusammenhang mit Geruchsimmissionen. Diese Aspekte möchte ich Ihnen anhand von praktischen Fällen erläutern. 1. Öffentlichrechtliche Aspekte Ausgangsfall: Erstellung eines Schweinestalles in Buttwil (BGer 1A.85/2006, 1P.249/2006) Vom 27. Januar bis zum 17. Februar 2000 legte der Gemeinderat Buttwil ein Baugesuch von für die Erstellung eines Schweinemaststalls mit Auslauf und darunter liegender Jauchegrube auf der Parzelle Nr. 19 in der Landwirtschaftszone der Gemeinde (gemäss Kulturlandplan vom 4. Dezember 1992/5. März 1996 als "Landwirtschaftszone I" bezeichnet) öffentlich auf. Dagegen erhoben Eigentümer von Nachbarparzellen Einsprache. Nachdem die Koordinationsstelle Baugesuch des Baudepartements des Kantons Aargau (heute Departement Bau, Verkehr und Umwelt [BVU]) dem Baugesuch mit Teilverfügung vom 23. März 2000 zugestimmt hatte, erteilte der Gemeinderat dem Gesuchsteller am 25. April 2000 die Baubewilligung unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen, insbesondere zum einzuhaltenden Abstand zur Bauzone und zur Luftreinhaltung. 1.1 Planungsrechtliche Massnahmen Planungspflicht Das Raumplanungsgesetz befasst sich in Art. 2 mit der wichtigen Frage, unter welchem Umständen ein Projekt der Planungspflicht unterliegt, d.h. unter welchen Umständen ein Projekt vor seiner Realisierung ein Planungsverfahren durchlaufen muss. Das Bundesgericht hat sich in den letzten Jahren ausführlich mit der Frage befasst, wann Projekte ausserhalb der Bauzone geplant werden müssen, also nicht auf dem Weg der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG genehmigt werden können. Die Planungspflicht für Bauten innerhalb der Bauzone richtet sich demgegenüber nach kantonalem Recht. Es spricht allerdings einiges dafür, für stark raumwirksame Bauten innerhalb der Bauzone ebenfalls eine Planungspflicht vorzusehen. Mit der Bejahung einer allgemeinen Planungspflicht für raumintensive Bauten ist sichergestellt, dass über deren Wünschbarkeit mittels eines politischen Prozesses entschieden wird. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. z.b. BGE 124 II 255 E. 3, BGE 120 Ib 449 E. 2d, BGE 119 Ib 439 E. 4b) ist der Umstand, dass für eine bestimmte Anlage eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vorgeschrieben ist, ein gewichtiges Indiz dafür, dass das Vorhaben nur aufgrund einer Nutzungsplanung bewilligt werden kann. Eine Planungspflicht wird ferner angenommen für Anlagen, welche eine grössere Fläche beanspruchen und damit zumeist erhebliche Auswirkungen auf die Infrastruktur und die Nachbarschaft haben; weiter besteht eine Planungspflicht bei weniger grossen Anlagen, die dennoch erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, wie beispielsweise eine Zunahme von Verkehr beim Bau einer Abfalldeponie (BGE 116 Ib 50 ff.).

3 Geruchsimmissionen und Bauplanung 3 Nach Art. 10a USG sollen Behörden, welche über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheiden, möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit prüfen (Abs. 1). Gemäss Absatz 2 von Art. 10a USG sind diejenigen Anlagen der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstellt, welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann. Die Bejahung der Planungspflicht für solche Anlagen führt dazu, dass deren Umweltverträglichkeit schon im Rahmen der Nutzungsplanung, oder sogar im Rahmen der Richtplanung, überprüft werden kann. Die Einzelheiten zur Umweltverträglichkeitsprüfung sind in der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) geregelt. Im Zusammenhang mit geruchsintensiven Bauten sind beispielsweise UVP-pflichtig: Im Bereich der Entsorgung. Inertstoffdeponien mit einem Volumen von mehr als 500'000 m3, Reaktordeponien, Reststoffdeponien, andere Abfallanlagen mit einer Kapazität von mehr als 1'000 Tonnen im Jahr, Zwischenlager für gewisse Sonderabfälle und Abwasserreinigungsanlagen mit einer Kapaizität von mehr als 20'000 Einwohnergleichwerten (Art. 1 i.v.m. Anhang Ziff. 4 UVPV); Schlächtereien und fleischverarbeitende Betriebe mit einer Produktionskapazität von mehr als 5000 Tonnen im Jahr (Art. 1 i.v.m. Anhang Ziff UVPV); Anlagen für die Haltung landwirtschaftlicher Nutztiere mit mehr als 125 Plätzen für Grossvieh respektive 100 Plätzen für Mastkälber, 75 Plätzen für Mutterschweine, 500 Plätzen für Schweineställe, 6000 Plätzen für Legehennen, 6000 Plätzen für Mastpoulets oder 1500 Masttruten (Art. 1 i.v.m. Anhang Ziff UVPV). Die UVPV wurde am 19. September 2008 revidiert. Die Änderung tritt am 1. Dezember in Kraft. Neu wird insbesondere bei den Abfallanlagen zwischen mechanischer, biologischer, sowie thermischer und chemischer Behandlung differenziert. Bei Tierhaltungsanlagen soll künftig ein einheitlicher Massstab von 125 GVE zur Anwendung kommen, welcher nach der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung auf die einzelnen Tierarten umzurechnen ist; für Raufutter verzehrende Tiere wie Rinder gilt der halbe Umrechnungsfaktor. Es kann somit festgehalten werden, dass in den meisten Fällen für landwirtschaftliche Tierhaltungsbetriebe keine Planungspflicht besteht. Das Raumplanungsgesetz sieht aber immerhin vor, dass Intensivlandwirtschaftszonen für Betriebe mit nahezu gänzlich bodenunabhängiger Tierhaltung in der kantonalen Richtplanung ausgeschieden werden müssen. Für Abfallanlagen besteht dagegen in der Regel eine Planungspflicht. Selbst wenn eine einzelne Anlage aufgrund ihrer geringen Kapazität nicht der UVP unterliegt, so sind die Kantone aufgrund des Bundesrechts (Art. 31 USG) zu einer umfassenden Abfallplanung mindestens im Bereich der Siedlungsabfälle verpflichtet. Die Standorte der Abfallanlagen sind schon in den Richtplänen festzulegen (Art. 17 TVA). Nicht zu vergessen sind in diesem Zusammenhang geruchsintensive industrielle Betriebe. Letzte Woche wurde z.b. Givaudan vom Quartierverein Winterthur-Töss beschuldigt, die Luft mit nicht qualifizierbaren Gerüchen zu belasten. Solche Betriebe unterliegen in der Regel jedoch keiner Planungspflicht; sie sind daher in einer Industrieund Gewerbezone als zonenkonform anzusehen und aus raumplanerischer Sicht zu bewilligen. Planungsgrundsätze im Rahmen der Nutzungsplanung (Art. 3 RPG) Im Rahmen der Nutzungsplanung haben die Behörden auf die in Art. 3 RPG definierten Grundsätze zu achten. Beispielsweise sollen sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Die Siedlungen sollen nach den Bedürfnisse der Bevölkerung gestaltet werden und insbesondere sollen Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, ( ) möglichst verschont werden. Im Zusammenhang mit Geruchsimmissionen kommt der örtlichen Ausscheidung von Wohn- und Industriezonenzonen grosse Bedeutung zu. Bauzonen für immissionsträchtige Betriebe sind an geeigneten Orten so auszuscheiden, dass sie empfindliche Zonen möglichst wenig belasten. Dieses planerische Vorgehen zielt darauf ab, Nutzungskonflikte schon gar nicht aufkommen zu lassen. In der Wohnzone sind immissionsträchtige Betriebe soweit möglich zu vermeiden. Die optimale Zuordnung kann bei

4 Geruchsimmissionen und Bauplanung 4 räumlichen Zwängen oder historisch gewachsenen Strukturen schwierig werden. An der Gemeindegrenze kommt das Erfordernis einer ausreichenden Koordination hinzu, wobei sich Nutzungskonflikte aufgrund der entgegenstehenden Interessen teilweise nicht ganz vermeiden lassen. Als Beispiel für Nutzungskonflikte zwischen Industrie und Wohnen soll untenstehendes Beispiel dienen: (Beispiel für unkoordinierte Planung) Einschränkungen bei der Nutzungsplanung Das Bundesrecht selbst regelt in Art. 15 ff. RPG die Bauzone, die Landwirtschaftszone sowie Schutzzonen. Die Kantone gehen in der Regel weit über dieses Minimum hinaus und sehen gestützt auf Art. 18 RPG weitere Zonen vor. Die Gemeinden können so die Nutzung ihres Bodens relativ präzise regeln - allenfalls sogar zu präzise. In der Landwirtschaftszone umschreibt das Bundesrecht die zonenkonformen Nutzungen allerdings direkt in Art. 16a RPG. Bauten und Anlagen sind zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Abs. 1). Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines landwirtschaftlichen oder eines dem landwirtschaftlichen Gartenbau zugehörigen Betriebes dienen, sind ebenfalls zonenkonform (Abs. 2). Dagegen müssen Bauten und Anlagen, welche über eine innere Aufstockung hinausgehen, nur dann als zonenkonform bewilligt werden, wenn sie in einem Gebiet der Landwirtschaftszone erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben wird. Dies betrifft sogenannte Intensivlandwirtschaftszonen. In einigen Kantonen, z.b. Zürich ( 36 PBG), wird auch die gewöhnliche Landwirtschaftszone direkt vom Kanton festgelegt. Für die innere Aufstockung kann das kantonale Recht die Zonenkonformität im Übrigen auch enger umschreiben. Für die in der Richtplanung ausgeschiedenen Anlagen sowie die Intensivlandwirtschaftszonen besteht auf Stufe der Gemeinden kaum planerischer Spielraum. Die Richtpläne sind für die Planungen der Gemeinde verbindlich. Einigen Spielraum haben die Gemeinden aber bei steuernden Eingriffen in der Industrie- und Gewerbezone. 1.2 Massnahmen im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens Grundlagen Wie jedes Bauprojekt müssen auch geruchsintensive Betriebe das Baubewilligungsverfahren durchlaufen. Dabei ist die Erteilung einer ordentlichen Baubewilligung von Bundesrechts wegen (Art. 22 RPG) an folgende Voraussetzungen gebunden:

5 Geruchsimmissionen und Bauplanung 5 Zonenkonformität (in der Landwirtschaftszone: Art. 16 und 16a RPG); Genügende Erschliessung (Art. 19 RPG); und Einhaltung der übrigen Normen, namentlich der umweltrechtlichen Bestimmungen. Eine Ausnahmebewilligung wird gemäss Art. 24 ff. RPG erteilt, wenn die (positive oder negative) Standortgebundenheit gegeben ist; und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Tierhaltungsbetriebe Wie erwähnt umschreibt das Bundesrecht die Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone. Als zonenkonform gelten dabei Stallungen, die der bodenabhängigen Tierhaltung dienen (Art. 16a Abs. 1 RPG). Dies betrifft demnach Ökonomiegebäude für die Tierhaltung, für welche der Betrieb eine ausreichende Futterbasis erwirtschaftet. Darüber hinaus erlaubt das Bundesrecht eine gewisse innere Aufstockung (Art. 16a Abs. 2 RPG). Hierbei geht es um die Ergänzung des Landwirtschaftsbetriebs mit ebenfalls landwirtschaftlicher, jedoch bodenunabhängiger Produktion. Solche Ökonomiegebäude gelten als zonenkonform, wenn die bodenabhängige Produktion nach wie vor im Zentrum des Betriebes steht, was anhand der Deckungsbeiträge und des Trockensubstanzpotentials des Betriebs überprüft wird (Art. 36 RPV). Seit dem 1. September 2007 ist es zudem nicht mehr erforderlich, dass das aus der inneren Aufstockung erwirtschaftete Zusatzeinkommen für die längerfristige Existenzsicherung des Betriebs notwendig ist. Aufgrund dieser direkten Umschreibung ist eine feinziselierte Nutzungsplanung wie in der Bauzone den Kantonen und vor allem den Gemeinden erschwert. Die raumplanerischen Interessen an einer zweckmässigen Zuordnung der Wohn-, Gewerbe und Landwirtschaftszonen werden zugunsten des Interesses am Erhalt der landwirtschaftlichen Produktion zurückgedrängt. Dabei sind namentlich die vom Bundesrecht vorgegebenen Kriterien gerade für die potentiell geruchsintensive innere Aufstockung betriebsbezogen und weniger raumplanerischer Art. Immerhin können raumplanerische Interessen von der Gemeinde durch die zusätzlichen Voraussetzungen berücksichtigt werden, welche Art. 34 Abs. 3 RPV für Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone fordert. Danach muss die Baute betrieblich notwendig sein. So kann die Baubewilligung für einen Stall in der Landwirtschaftszone abgelehnt werden, wenn dieser ebenso gut beim Hof im Dorf gebaut werden könnte. Weiter muss eine Interessenabwägung vorgenommen werden, wobei hier namentlich die Erhaltung des Kulturlandes und der Landschaftsschutz berücksichtigt werden müssen. der Betrieb muss sodann längerfristig Bestand haben können. Zonenkonforme Bauten können auch in der Landwirtschaftszone im ordentlichen Verfahren bewilligt werden. Nicht zonenkonforme Bauten bedürfen einer Ausnahmebewilligung der zuständigen kantonalen Behörde. Die Voraussetzungen der Standortgebundenheit und damit die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung dürften selten gegeben sein. Allenfalls kann die negative Standortgebundenheit dann bejaht werden, wenn der Betrieb mit derart schwerwiegenden Geruchsimmissionen verbunden ist, dass nirgends sonst ein Standort in Frage kommt. Eine solche negative Standortgebundenheit wurde für einen Schweinemastbetrieb vom Bundesgericht schon verneint (BGE 115 Ib 309); ein solcher, gänzlich bodenunabhängiger Betrieb muss demnach grundsätzlich in der Industrie- und Gewerbezone angesiedelt werden, ausser es fehlten geeignete Areale in dieser Zone. Ausnahmebewilligungen für Betriebserweiterungen von bereits erstellten, zonenwidrigen Bauten ausserhalb der Bauzone (Bestandesschutz nach Art. 24c RPG) kommen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur dann in Frage, wenn die ursprüngliche Baute in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht erstellt wurde und durch eine nachträgliche Planänderung zonenwidrig geworden ist. Andere Betriebe Ausserhalb des Landwirtschaftsbereichs sind geruchsintensive Betriebe innerhalb der Bauzone zu verwirklichen. Für solche Betriebe kommt in der Regel nur die Industrie- und Gewerbezone in Frage. Dabei können die Gemeinden auch eine Feinplanung in dem Sinne zur Anwendung bringen, dass die Betriebsarten aus planerischen Gründen oder Gründen der Infrastruktur in einer bestimmten Zone

6 Geruchsimmissionen und Bauplanung 6 ausschliessen (BGE 111 Ia 329). Der faktische Ausschluss bestimmter unerwünschter Betriebe aus der gesamten Zone ist aber heikel, da dadurch unter Umständen die Wirtschaftsfreiheit der fraglichen Betriebe verletzt wird. Als weniger einschneidende Massnahme gilt die Lenkung bestimmter Betriebe mit Positiv- oder Negativplanungen. Besonders raumintensive Betrieben sind ohnehin zu planen (Art. 2 RPG). Die Ansiedlung besonders störender nicht-landwirtschaftlicher Betriebe ausserhalb der Bauzone kommt grundsätzlich nicht in Frage, ausser die negative Standortgebundenheit könnte nachgewiesen werden; dies war in der Praxis bei einem Kleinzoo oder einem Tierheim für 60 Huskies der Fall, aber nicht für Schweinemastställe und auch nicht für Kehrichtverbrennungsanlagen (BGE 127 II 245). Einhaltung des allgemeinen umweltrechtlichen Begrenzungskonzepts Die Erteilung einer Baubewilligung kann von der Einhaltung der anwendbaren Vorschriften des Umweltrechts abhängig gemacht werden. Dies ist zugleich die wichtigste und effektivste Möglichkeit der Gemeinden, die Ansiedlung von geruchsintensiven Betrieben zu steuern. Das Immissionsschutzkonzept ist in Art. 11 USG verankert. Es handelt sich um ein grundsätzlich zweistufiges, auf die Begrenzung von Emissionen bezogenes Konzept, das grundsätzlich auf Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und nicht-ionisierende Strahlung zur Anwendung kommt. Auf einer ersten Stufe werden Luftverunreinigungen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen, Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der schon bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Auf einer zweiten Stufe sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Eine Begrenzung von Emissionen ist daher in erster Linie an der Quelle vorzunehmen, d.h. bei der für eine bestimmte Einwirkung verantwortlichen Anlage (Art. 11 Abs. 1 USG). Gegenstand von Massnahmen an der Quelle sind sowohl Vorkehrungen zur Vermeidung oder Verminderung der Entstehung und Ausbreitung von Emissionen. In Betracht fallen dabei in erster Linie bauliche Massnahmen sowie Änderungen am Produktionsverfahren mit dem Ziel, bestimmte Emissionen gar nicht erst entstehen zu lassen. Im Weiteren zählen zu den "Massnahmen bei der Quelle" auch die technischen Vorrichtungen, mit welchen man die von einer Anlage erzeugten Emissionen zumindest teilweise zurückhalten kann (bspw. Filter, Schalldämpfer oder Gasrückführungssysteme etc.). Schliesslich zählen auch jene Massnahmen dazu, mit denen sich wenigstens die Art des Ausstosses in die Umwelt günstig beeinflussen lässt (bspw. richtig dimensionierte Kamine ). Nach Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen auf der ersten Stufe im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Die Begrenzungen sind unabhängig davon vorzunehmen, ob die in Frage stehende Umweltbelastung zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte geführt hat oder nicht. Vorsorgemassnahmen sind aber nicht "ins Blaue" zu ergreifen, sondern stets im Hinblick auf eine zumindest plausibel erscheinende Gefahr. Zudem gilt auch für Massnahmen der Vorsorge stets die Schranke der Verhältnismässigkeit. Massnahmen an der Quelle können jedoch nicht immer verhindern, dass die Umweltbelastung die Schwelle zur Lästigkeit oder Schädlichkeit überschreitet. Demgemäss werden nach Art. 11 Abs. 3 USG die Emissionsbegrenzungen durch Massnahmen der zweiten Stufe verschärft, wenn feststeht oder erwartet werden muss, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig sind bzw. werden. Diese zweite Stufe kommt grundsätzlich nur dann zur Anwendung, wenn die einschlägigen Grenzwerte nicht eingehalten werden, obschon die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG getroffen wurden. Mit anderen Worten müssen sich die Massnahmen der ersten Stufe als ungenügend erweisen, um die Entstehung von schädlichen oder lästigen Umwelteinwirkungen zu verhindern oder eine bereits bestehende übermässige Belastung abzubauen. Bestehende Anlagen, die den umweltrechtlichen Anforderungen nicht (mehr) genügen, sind demgemäss zu sanieren (Art. 16 ff. USG).

7 Geruchsimmissionen und Bauplanung 7 Luftreinhaltung im Speziellen Emissionsgrenzwerte für Gerüche fehlen weitgehend. Immerhin gilt für Tierhaltungsanlagen, dass die nach anerkannten Regeln der Tierhaltung erforderlichen Mindestabstände zu bewohnten Zonen eingehalten werden (Anhang 2 Ziff. 512 LRV). Dabei wird insbesondere auf die Empfehlungen der Schweizerischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik (FAT) verwiesen. Auch Anwohner ausserhalb von bewohnten Zonen haben übrigens Anspruch darauf, dass die notwendigen Vorsorgemassnahmen getroffen werden (URP 2002, 97). Wo wie hier Grenzwerte fehlen, sind die Emissionen von der Behörde vorsorglich so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Technisch und betrieblich möglich sind diejenigen Massnahmen, welche bei vergleichbaren Anlagen im In- und Ausland erfolgreich erprobt sind oder bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können. Bezüglich der wirtschaftlichen Tragbarkeit von Emissionsbegrenzungen ist grundsätzlich auf einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche abzustellen (sog. Standardunternehmen). Der Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit dienen die Immissionsgrenzwerte, die der Bundesrat in den einschlägigen Verordnungen zahlenmässig festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Im Unterschied zu den Emissionsbegrenzungen sind Immissionen am Ort des Eintreffens von Einwirkungen zu beurteilen. Bei Überschreitung dieser Werte sind verschärfte Emissionsbegrenzungen zu erlassen (Art. 11 Abs. 3 USG); unter diesen Grenzwerten sind die Emissionen zu dulden (Opferprinzip). Für Geruchsimmissionen existieren keine Grenzwerte. Die Vollzugsbehörden haben deshalb anhand der gemäss Art. 13 Abs. 2, 14 und 15 USG massgeblichen Gesichtspunkte im Einzelfall festzulegen, was als schädlich oder lästig zu bezeichnen ist. Die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen sind jedenfalls so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 lit. b USG). Übermässige Immissionen sind bei einer Tierhaltungsanlage voraussichtlich dann zu erwarten, wenn der halbe Mindestabstand unterschritten ist; eine solche Unterschreitung kann auch in der Industriezone kaum geduldet werden. Art. 5 und 9 LRV setzen Art. 11 Abs. 3 USG direkt um. Steht demnach fest oder ist zu erwarten, dass eine einzelne geplante oder bestehende Anlage übermässige Immissionen verursachen wird, obwohl die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen eingehalten sind, so verfügt die Behörde für diese Anlage ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen. Massnahmen der zweiten Stufe werden unabhängig von der wirtschaftlichen Zumutbarkeit angeordnet. Vorausgesetzt wird nur, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen der Massnahmen und der Schwere der damit verbundenen Nachteile besteht (Verhältnismässigkeitsgebot). Bei der Beurteilung der Schwere von Nachteilen können die wirtschaftlichen Konsequenzen aber mitberücksichtigt werden. Bei Luftverunreinigungen speziell zu beachten ist, dass ein Massnahmenplan erarbeitet werden muss, wenn die Luftbelastung durch mehrere stationäre Anlagen verursacht wird. Verschärfte Begrenzungsmassnahmen können in diesem Fall nicht einfach nur einer neuen Anlage aufgebürdet werden. Massnahmen im Rahmen der Vorsorge bleiben jedoch möglich; ebenso sind Massnahmen möglich, wenn von einer einzelnen neuen Anlage allein übermässige Emissionen zu erwarten sind. Zwischenfazit Der kantonale Richtplan bzw. die Gemeinden grenzen das Siedlungsgebiet vom Landwirtschaftsgebiet aufgrund bundesrechtlicher Kriterien ab. In einigen Kantonen, wie beispielsweise Zürich, wird das Landwirtschaftsgebiet den Gemeinden direkt vorgeschrieben. Das Bundesrecht unterscheidet lediglich zwischen Landwirtschafts- und Intensivlandwirtschaftszone. Im Vergleich zur Bauzone sind Differenzierungen der Gemeinden betreffend Nutzungsarten und -dichte in der Landwirtschaftszone nur begrenzt möglich. Im Landwirtschaftsbereich ist bei gegebenen Voraussetzungen (vgl. Art. 16a Abs. 2 RPG, Art. 34 und 36 RPV) die innere Aufstockung zu bewilligen. Eingriffsmöglichkeiten verbleiben (nur) im Baubewilligungsverfahren, namentlich durch das Erfordernis einer Interessenabwägung. Für die Geruchsimmissionen gibt das USG einen abschliessenden Bewertungsmassstab, welcher nicht durch das

8 Geruchsimmissionen und Bauplanung 8 Baurecht umgangen werden darf. Hinsichtlich unseres Schweinestalls im Ausgangsfall wurde daher die Baubewilligung korrekterweise erteilt, da die umweltrechtlich geforderten Abstände eingehalten waren. 2. Privatrechtliche Aspekte 2.1 Privatrechtliche Beurteilung des Schweinemastbetriebs Ausgangsfall: Gerüche einer Schweinemästerei (BGE 58 II 116 ff.) Der Beklagte betreibt an der Peripherie von Weinfelden eine Molkerei, mit der eine Schweinezüchterei und mästerei verbunden ist. In den gegenwärtigen Stallungen hält er um die 70, höchstens 80 Schweine. Er beabsichtigt, an die bestehenden Gebäude neue Stallungen anzubauen, welche ihm erlauben würden, insgesamt 150 bis 170 Schweine unterzubringen. Die Kläger erwirkten dagegen ein provisorisches Bauverbot und beantragten mit der vorliegenden Klage, dem Beklagten die Vergrösserung seines Betriebes zu untersagen. Die Haushaltungen der Kläger würden noch mehr als bisher unter übermässigen Einwirkungen durch Dunst und Lärm leiden; zudem würde das Bauland der Kläger entwertet. Grundlagen des Nachbarrechts (Art. 684 ZGB) Die räumliche Lage der Grundstücke und die sich daraus ergebenden Zusammenhänge für ihre Benutzung und Bewirtschaftung bedingen eine besondere gegenseitige Rücksichtnahme der Grundnachbarn; dabei sind "Nachbarn" wie erwähnt nicht nur Eigentümer, die unmittelbar aneinander grenzen. Das ZGB hat die betreffenden Verhältnisse im sogenannten Nachbarrecht eingehend, wenn auch nicht erschöpfend, geordnet (Art ). Unter anderem wird dem Grundeigentümer auferlegt, dass er dem Nachbarn gegenüber eine gewisse Ausübung des Eigentums zu unterlassen hat (Unterlassungsanspruch). Art. 684 ZGB befasst sich mit Fragen der Immissionen oder Einwirkungen. Die Bewirtschaftung und Benutzung eines Grundstücks bringt es mit sich, dass Vorgänge auf einem Grundstück auch auf benachbarte Grundstücke einwirken. So lassen sich Rauch, Lärm, Dünste nicht leicht in die engen Grenzen des Grundstücks, von dem sie ausgehen, bannen. Das Gesetz (Art. 684 ZGB) erklärt solche Einwirkungen als grundsätzlich zulässig; der Nachbar hat eine entsprechende Duldungspflicht. Unzulässig sind jedoch übermässige Einwirkungen: Bei ihnen besteht keine Duldungspflicht des Betroffenen; dieser erhält einen Unterlassungsanspruch gegen den Grundeigentümer, der auf sein Grundstück in unzulässiger Weise einwirkt. Obwohl das ZGB im Gegensatz zum BGB von der grundsätzlichen Erlaubtheit der Immissionen ausgeht, hat das ZGB einen doch brauchbaren privatrechtlichen Immissionsschutz geschaffen. Unter Einwirkungen i.s.v. Art. 684 können sowohl körperliche Immissionen verstanden werden (wie die als Beispiele in Art. 684 angeführten Rauch oder Russ, lästige Dünste, Lärm oder Erschütterung) als auch ideelle oder moralische Einwirkungen. Eine körperliche Einwirkung besonderer Art wäre etwa die Gefahr der Übertragung einer Krankheit, moralische Immissionen z.b. das fühlbare Unbehagen wegen der unmittelbaren Nachbarschaft eines Schlachthauses (BGE 84 II 90). Rechtliche Ansprüche (Klagemöglichkeiten nach Art. 679 ZGB) Art. 684 ZGB wird durch die Norm von Art. 679 ZGB ergänzt, welche sich mit den konkreten Rechtsbehelfen der (geschädigten oder bedrohten) Nachbarn beschäftigt. Art. 679 ZGB setzt im Tatbestand voraus, dass "jemand dadurch, dass ein Grundeigentümer sein Eigentumsrecht überschreitet, geschädigt oder mit Schaden bedroht" wird. Eine Überschreitung des Eigentums liegt dann vor, wenn aufgrund menschlichen Verhaltens durch die Nutzung des Grundstücks die beschränkenden Normen des Nachbarrechts verletzt werden. Der Wortlaut von Art. 679 ZGB ist verwirrend, da er den Eindruck

9 Geruchsimmissionen und Bauplanung 9 erweckt, die Bestimmung gebe irgendwelchen Personen ("jemand[en]") Rechte. Tatsächlich sind aber nur (aber immerhin) Nachbarn gemeint. Zu beachten gilt es, dass der Begriff des Nachbarn weit gefasst wird: Eine unmittelbare räumliche Angrenzung der betreffenden Grundstücke ist nicht erforderlich. Bezüglich des Schadens ist keine Beschädigung der Substanz des Grundstücks notwendig, es genügt bereits eine Beeinträchtigung der darauf befindlichen Personen oder Mobilien. Zwischen Überschreitung des Eigentumsrechts und Schaden (resp. Schadensbedrohung) muss ein (natürlicher und adäquater) Kausalzusammenhang bestehen. Art. 679 räumt dem Schädigten mehrere Behelfe ein: eine Klage auf Beseitigung der Schädigung; eine Klage auf Schutz gegen drohenden Schaden; eine Klage auf Schadenersatz. Dabei handelt es sich um eine verschuldensunabhängige Kausalhaftung; sowie (obwohl im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt) unter bestimmten Voraussetzungen auch die Feststellungsklage. Einordnung ins öffentlichrechtliche Normgefüge In jedem Zivilrechtslehrbuch steht, dass das privatrechtliche Nachbarrecht einen Rechtsweg eröffnet, der grundsätzlich unabhängig vom öffentlichen Recht ist. Tatsächlich finden sich in der Praxis dutzende Fälle, die sich mit Schweinemastbetrieben und Schlachthöfen befassen. Diese Fälle sind jedoch zumeist alt; sie sind nach wie vor geltende Präjudize, doch heute in ein neues Licht zu rücken. Das Nachbarrecht dient primär dem Interessenausgleich zwischen Nachbarn. Dabei stehen die Nutzungsinteressen der Nachbarn zunächst gleichwertig gegenüber und werden gegeneinander abgewogen. Dementsprechend wäre ein Schweinemastbetrieb neben einem Nachbarn, welcher überspitzt gesagt den Geruchssinn verloren hat, nach den zivilrechtlichen Normen fast problemlos zu bewilligen. Eine solche Einzelfallbetrachtung steht dem Ziel einer umfassenden Planung der Bodennutzung und dem Hinwirken auf eine räumlich angemessene Ordnung natürlich entgegen. Die Bedeutung des Nachbarrechts relativiert sich auch aus anderen Gründen. Das Nachbarrecht orientiert sich bei der Beurteilung von Immissionen am Durchschnittsmenschen. Das Umweltrecht (und damit auch das Baurecht) haben aber Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit im Auge, namentlich Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere. Offensichtlich ist das Schutzniveau, welches das Umweltrecht anstrebt, höher als das Schutzniveau des Zivilrechts. Das Nachbarrecht berücksichtigt zudem die Lage und Beschaffenheit des Grundstücks sowie den Ortsgebrauch. Im Zivilrecht ist demnach mit entscheidend wiederum überspitzt formuliert was zuerst da war: Der duftende Betrieb oder der davon gestörte Nachbar. Demgegenüber ordnet das Baurecht die zulässige Bodennutzung recht detailliert (Art. 14 Abs. 1 RPG). Hinsichtlich Lärm besteht gar die Vorschrift, dass jeder Zone eine Empfindlichkeitsstufe zugewiesen wird, welche das Mass der zulässigen Immissionen regelt (Art. 24 RPG). Bis zur Baubewilligung durchläuft jedes Projekt eine umfassende Prüfung hinsichtlich Vereinbarkeit mit dieser dichten Grundordnung. Zwischenfazit Im erwähnten Ausgangsfall haben die Kläger Recht gehalten. Die Gerüche waren trotz technischer Massnahmen als übermässig zu betrachten, und keineswegs mehr ortsüblich. Heute ist kaum denkbar, dass eine rechtmässige bewilligte Schweinemast aufgrund einer Zivilklage ihren Betrieb einstellen müsste. Das öffentliche Baurecht gibt heute den Beurteilungsmassstab vor, und daran orientieren sich auch die Zivilgerichte. Allenfalls ist denkbar, dass ein Zivilrichter einem Betrieb zusätzliche Einschränkungen auferlegt.

10 Geruchsimmissionen und Bauplanung Verbleibender Anwendungsbereich des Nachbarrechts Ausgangsfall: Duftender Ziegenbock (BGer Winterthur, SJZ 60 (1964), 23 f.) Die Parteien sind Nachbarn. Ihre Häuser sind nur wenige Meter voneinander entfernt. An der gegen das Haus des Klägers zugewendeten Seite befindet sich ein Stall, in welchem der Beklagte einige Ziegen und einen Ziegenbock hält. Ungefähr gegenüber befindet sich im Haus des Klägers ein Kellerfenster und in der gleichen Wand ein Korridorfenster. Wohn- und andere Räume liegen nicht auf dieser Seite. Der Kläger verlangt die Beseitigung des Ziegenbocks. Auch in diesem Fall wurde den Klägern recht gegeben. Zu ergänzen ist wohl, dass der Ziegenstall rechtmässig am Rande eines Bauerndorfes erstellt wurde. Die Ziegenhaltung erfolgte seit langem, und auch der Ziegenbock hatte in dem Stall sein angestammtes zu Hause. Baurechtlich war die Ziegenhaltung daher kaum zu beanstanden. Unbestritten verbreitet der Ziegenbock auch lästige Dünste. Das Gericht führt aus, dies könne nicht bestritten werden; jedermann, der einmal in die Nähe eines solchen Tieres kam, könne dies bestätigen. Als Ausdruck des nachbarrechtlichen Interessenausgleiches ergab sich nun, dass der Ziegenhalter aufgrund einer Invalidität auf die Ziegenzucht als Lebensunterhalt angewiesen war. Dennoch überwog das Interesse seines Nachbarn auf Beseitigung des Ziegenbocks. Grund dafür war im Wesentlichen, dass im Einzelfall problemlos ein anderer Bockhalter gefunden werden könne, welcher einen Bock ausleihen könnte; die damit einhergehenden Umstände seien nicht so gewichtig wie die Vermeidung der lästigen Gerüche. Die Ziegenhaltung an sich wurde nicht in Frage gestellt und hätte dem Betroffenen wahrscheinlich auch nicht streitig gemacht werden können. So erscheint mir der verbleibende Anwendungsbereich des Zivilrechts vor allem darin zu liegen, dass Immissionen "unter dem Radar" des Bau- und Umweltrechts im Rahmen eines nachbarlichen Interessenausgleichs Beurteilung finden können. Schlussfolgerungen Als Schlussfolgerung lässt sich festhalten, dass den Gemeinden auf Stufe der Nutzungsplanung nicht immense Steuerungsmöglichkeiten zukommen, auch wenn sie als Planungsträger die Nutzungsplanung erstellen. Gründe dafür sind in den Vorgaben der kantonalen Richtplanung und in der weitgehenden Undifferenziertheit der Landwirtschaftszone zu sehen. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens geben die umweltrechtlichen Normen den Massstab abschliessend vor. Den Gemeinden verbleibt hier kein eigener Spielraum, auch wenn aufgrund fehlender Grenzwerte ein gewisses Ermessen bei der Festlegung der Mindestabstände der geruchsintensiven Betriebe zu Wohnbauten besteht. Zusätzlich können die Gemeinden im Bereich der Landwirtschaftszone eine Interessenabwägung vornehmen, und insbesondere Überlegungen des Landschaftsschutzes in ihren Bewilligungsentscheid einfliessen lassen. Die Bedeutung des Zivilrechts erachte ich heute im Bereich des Umweltrechts als eher gering. Die dichten Normierungen des öffentlichen Rechts geben heute gegenüber dem eher vagen Zivilrecht einen wesentlich stringenteren Beurteilungsmassstab vor.