statistik.info 17/08

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1 statistik.info 17/08 STATISTISCHES AMT DES KANTONS ZÜRICH Josef Perrez Volatile Steuererträge Positionierung der Zürcher Gemeinden und Einflussfaktoren Zusammenfassung Die Zürcher Gemeinden finanzieren sich hauptsächlich durch Steuern natürlicher und juristischer Personen. Volatile, also schwankende, Steuererträge stellen ein Risiko für die kommunalen Finanzen dar. Eine gut einschätzbare Entwicklung der Steuererträge erleichtert die langfristige Planung der Ausgaben der Gemeinden. Die vorliegende Studie analysiert, wie sehr die Steuererträge der einzelnen Zürcher Gemeinden in den letzten zwanzig Jahren geschwankt haben. Die verwendeten Daten stammen aus der Steuerstatistik, die eine Differenzierung zwischen Steuern natürlicher und juristischer Personen erlaubt. Die Zürcher Gemeinden können nach der Volatilität ihrer Steuererträge klassifiziert werden. Die Volatilität der Steuererträge wird von drei Strukturmerkmalen der Gemeinden beeinflusst: der Einwohnerzahl, der Ungleichheit bei der Einkommensverteilung der Bevölkerung und der Bedeutung der juristischen Personen als Steuerzahler. Die Steuererträge grosser Gemeinden schwanken tendenziell weniger stark als jene kleiner Gemeinden. Ein höherer Anteil der Unternehmenssteuern am Steuerertrag sowie eine ungleichere Einkommensverteilung erhöhen dagegen die Volatilität.

2 Steuern sind wichtige Ertragsquellen der Gemeinden Gemeinden finanzieren sich zu einem erheblichen Teil aus Steuern. Das Total der Erträge der Laufenden Rechnung aller 171 Zürcher Gemeinden belief sich 2006 auf 13.3 Mia. Franken. Davon machten die Steuererträge mit 5.2 Mia. Franken beinahe die Hälfte aus. Keine andere Ertragskategorie hat einen annähernd so hohen Anteil am Gesamtertrag der Gemeinden. Grafik 1: Wichtigste Erträge der Zürcher Gemeinden Summe über alle Gemeinden, geteilt durch die Zahl der Einwohner, in Franken, 2006 Erträge pro Einwohner Steuern Entgelte Beiträge mit Zweckbindung Vermögenserträge Anteile, Beiträge ohne Zweckbindung Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik und GEFIS. Pro Kopf betragen die durchschnittlichen Steuererträge der Zürcher Gemeinden knapp 4'000 Franken (siehe Grafik 1). An Entgelten (beispielsweise Spital- und Heimtaxen, Gebühren für Bewilligungen und Bussen) nehmen die Gemeinden im Durchschnitt gut 3'000 Franken pro Kopf ein. Die übrigen Erträge sind wesentlich tiefer. Die Beiträge mit Zweckbindung (darunter fallen Bundes- und Kantonsbeiträge), die aus den Gemeindevermögen erwirtschafteten Erträge und die Anteile und Beiträge ohne Zweckbindung (darunter fallen die Unterstützungsbeiträge des kantonalen Finanzausgleichs) bringen im Mittel höchstens 1'000 Franken pro Kopf und Jahr ein. Bei den meisten Gemeinden machen die Steuereinnahmen über 50 Prozent der Erträge aus. Vor allem kleinere Gemeinden sind besonders stark auf die Finanzierung durch Steuergelder angewiesen. Es gibt aber auch Ausnahmen: kleine ländliche Gemeinden wie zum Beispiel Sternenberg, bei denen andere Finanzierungsquelle n (etwa die Vermögenserträge) viel wichtiger sind als die Steuererträge. Natürliche Personen zahlen mehr Steuern als juristische Die im ganzen Kanton von natürlichen Personen bezahlten Gemeindesteuern betrugen Mia. Franken. Die juristischen Personen zahlten Steuern von total 1.5 Mia. Franken. Im Durchschnitt der letzten zwanzig Jahre liegt der Anteil der von juristischen Personen bezahlten Steuern am totalen Steuerertrag mit 22 Prozent allerdings tiefer. statistik info 19/08 2/16

3 Grafik 2: Anteil Steuern natürlicher Personen Zürcher Gemeinden nach Anteil der von natürlichen Personen bezahlten Steuern am gesamten Steuerertrag, Mittelwerte 1987 bis % 60-65% 65-70% 70-75% 75-80% 80-85% 85-90% 90-95% % Anzahl Gemeinden pro Klasse Anteil der Steuern natürlicher Personen Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik und GEFIS. Grafik 2 zeigt, dass sich die Zürcher Gemeinden hinsichtlich der Anteile der beiden Steuertypen deutlich voneinander unterscheiden. Die von natürlichen Personen bezahlten Steuern machen in jeder Gemeinde mehr als die Hälfte des Steuerertrags aus am wenigsten in Opfikon mit 56 Prozent. Bei der Hälfte der 171 Gemeinden beträgt der Anteil der Steuern natürlicher Personen 95 Prozent oder mehr. Am höchsten ist er in Sternenberg mit über 99 Prozent. Gemeinsames Merkmal der Gemeinden mit einem hohen Anteil ist, dass sie eher kleine sind. Steuererträge der Gemeinden schwanken stark Der Steuerertrag auf Gemeindeebene hat sich in den letzten zwanzig Jahren etwa verdoppelt. Teuerungsbereinigt verbleibt immer noch eine Zunahme um 47 Prozent. Wie Grafik 3 illustriert, erhöhte sich der Steuerertrag von Jahr zu Jahr nicht gleichmässig. Es gab Perioden mit stärkeren und solche mit schwächeren Zunahmen, und es gab auch Perioden, in denen der Steuerertrag zurückging. Das gilt sowohl für die von natürlichen als auch für die von juristischen Personen bezahlten Steuern. Die grossen sichtbaren Schwankungen in der Grafik können aufgrund der Konjunkturzyklen sowie der Auf- und Abbewegungen an den Finanzmärkten erklärt werden. So gingen die Steuererträge als Folge der Rezession Anfang der 1990er Jahre zurück. Die Steuern juristischer Personen reagierten sofort. Sie brachen 1991 ein, also im gleichen Jahr, in dem die Schweizer Wirtschaft in eine Rezession fiel und das reale Bruttoinlandprodukt schrumpfte. Die Stagnation dauerte sieben Jahre, danach stiegen die Steuern juristischer Personen wieder an. Die Steuern natürlicher Personen reagierten dagegen viel träger auf die Konjunktur. Sie gingen erst 1995 zurück. Wenn sich die Konjunkturlage verschlechtert, dauert es eine gewisse Zeit, bis es in der Wirtschaft zu Entlassungen kommt. Zudem können die nominalen Löhne nur beschränkt angepasst statistik info 19/08 3/16

4 werden. Dies erklärt die Verzögerung, mit der sich die Rezession zu Beginn der 1990er Jahre auf die Steuern natürlicher Personen ausgewirkt hat. Der zweite grosse Einbruch bei den Steuererträgen ist auf das Platzen der Dot-Com- Blase im Jahr 2002 zurückzuführen. Das auslösende Moment war der Einbruch an den Börsen. Dieser vernichtete Vermögen und wirkte sich negativ auf die Finanzeinkommen aus. Zwar kam auch das Wirtschaftswachstum ins Stottern. Da die Ereignisse auf den Finanzmärkten aber viel wichtiger waren, reagierten die Steuern natürlicher Personen ohne Verzögerung. Grafik 3: Entwicklung der Steuererträge Steuern natürlicher und juristischer Personen, teuerungsbereinigt, Total aller Zürcher Gemeinden, 1986 bis 2007 Index, 1987= Steuern natürlicher Personen Steuern juristischer Personen Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik. Grafik 3 zeigt, wie sich die Summe der Steuererträge aller Gemeinden entwickelt hat. Die Steuererträge der einzelnen Gemeinden schwanken dagegen viel stärker. Grafik 4 illustriert dies am Beispiel von Kyburg und Sternenberg. Ein Vergleich zur Entwicklung der Summe der Erträge aller Gemeinden in der Grafik als Kanton bezeichnet zeigt nicht nur die höhere Volatilität auf Gemeindestufe. Es ist auch erkennbar, dass die Schwankungen auf Gemeindestufe weniger eindeutig auf die konjunkturelle Entwicklung und auf Finanzkrisen zurückgeführt werden können. Konjunkturell nicht erklärbare Faktoren beispielsweise Zu- und Wegzüge von Steuerpflichtigen spielen eine wesentlichere Rolle. statistik info 19/08 4/16

5 Grafik 4: Entwicklung der Erträge aus Steuern natürlicher Personen Gemeinden Kyburg, Sternenberg und Total aller Zürcher Gemeinden (Kanton Zürich), 1986 bis 2007, teuerungsbereinigt Index, 1987= Kyburg Sternenberg Kanton Zürich Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik. Schwankungen limitieren fiskalpolitischen Spielraum Starke Schwankungen der Erträge sind für die Gemeinden problematisch. Dafür gibt es zwei Hauptgründe. Zum einen erschweren Schwankungen, einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Zwar schwanken sowohl die Erträge als auch die Aufwände. Die Bewegungen gle ichen sich aber nicht aus. So gehen die Erträge zurück, wenn sich die Konjunktur verschlechtert, und die Aufwände steigen an. Als Folge davon schwankt das Defizit. Und weil sich die Konjunktur verzögert auf die Laufende Rechnung auswirkt sowie politische Mechanismen dazu führen, dass die Ausgaben in guten Zeiten zu wenig reduziert werden, sind diese Auf- und Ab-Bewegungen des Saldos der Laufenden Rechnung auch konjunkturpolitisch oft ungünstig. Zum anderen erschweren Ertragsschwankungen die langfristige Planung der Gemeinden. Investitionsausgaben und Folgekosten von Investitionen sind kurzfristig nur beschränkt beeinflussbar. Die Schwankungen der Erträge stellen daher ein Risiko dar, dass einmal beschlossene Projekte die Gemeindefinanzen übermässig belasten. Zwar könnten sich die Gemeinden gegen solche Risiken versichern, doch dadurch entstehen auch zusätzliche Kosten. Der Zürcher Finanzausgleich schwächt die Auswirkungen von Ertragsschwankungen für die einzelnen Gemeinden teilweise ab. So kann es sein, dass eine wohlhabende Gemeinde bei einem Einbruch des Steuerertrags weniger Ausgleichszahlungen leisten muss und dadurch Einsparungen machen kann. Der Ertragseinbruch wird dadurch aber nicht vollständig kompensiert. Zudem ist der Finanzausgleich selbst mit Unsicherheiten behaftet. Es ist für eine Gemeinde darum grundsätzlich vorteilhaft, wenn ihre Steuererträge wenig schwanken. In strategischer Hinsicht ist es für eine Gemeinde auch interessant zu wissen, welche Faktoren die Volatilität ihrer Steuererträge beeinflussen. Die Fiskalpolitik auf Gemeindeebene sollte diese Faktoren dann berücksichtigen. statistik info 19/08 5/16

6 Unterschiedliche Ausgangslage der Zürcher Gemeinden Die Zürcher Gemeinden sind in unterschiedlichem Ausmass mit Schwankungen der Steuererträge konfrontiert. Sie unterscheiden sich daher auch hinsichtlich der Planungssicherheit voneinander. Bei der Messung der Ertragsschwankungen muss berücksichtigt werden, dass die Steuererträge im langfristigen Trend ansteigen. Die Gemeinden können also bei der Planung ihrer Ausgaben von einer Zunahme der Steuererträge ausgehen. Unsicherheiten bestehen dagegen hinsichtlich der Abweichungen von diesem Trend. Die Steuererträge erhöhen sich nicht gleichmässig. Jahre, in denen sie stark zunehmen, werden abgelöst von solchen, in den sie nur schwach ansteigen oder sogar abnehmen. Die Unregelmässigkeit dieser jährlichen Veränderungen also das Auf und Ab der Wachstumsraten der Steuererträge birgt Planungsrisiken. Grafik 5: Steuerertrag Sternenbergs Steuern in Mio. Franken, teuerungsbereinigt (1993 = 100), Trend bei konstantem Wachstum und Abweichungen, 1986 bis 2007 Mio. Franken Steuerertrag bei konstanter Ertragszunahme Steuerertrag effektiv Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik. Grafik 5 illustriert am Beispiel der Gemeinde Sternenberg den Unterschied zwischen der tatsächlichen Entwicklung der Steuererträge und der Entwicklung bei einer konstanten Wachstumsrate. Im Fall von Sternenberg beträgt sie 3.7 Prozent. Hätten die Steuererträge seit 1986 jährlichen um diesen Faktor zugenommen, hätten sie 2007 auch das Niveau von knapp 0.6 Mio. Franken erreicht. Die Voraussetzungen für das Management der Gemeindefinanzen wären aber stabilere gewesen. Unter Volatilität des Steuerertrags verstehen wir hier die Abweichungen in seiner Entwicklung vom langfristigen Wachstumstrend. Konkret wird die Volatilität des Steuerertrags als die Varianz seiner jährlichen Prozent-Veränderungen 1 definiert. Sie wird über t = wse i wse, Volatilitä wobei wse für die jährlichen Prozent- 20 i Veränderungen des Steuerertrags steht. statistik info 19/08 6/16

7 die Periode von 1986 bis 2007 gemessen. Die Varianz ist ein Mass für die Schwankungen einer Variable n um ihren Mittelwert. Wären die Steuererträge einer Gemeinde zwischen 1986 und 2007 konstant gewachsen, läge ihre Volatilität bei Null. Die tatsächlich beobachtete Volatilität der Steuererträge in den einzelnen Gemeinden liegt jedoch zwischen 1 und 42. Grafik 6 illustriert, wie sehr sich einzelne Gemeinden hinsichtlich der Volatilität des Steuerertrags unterscheiden. Sternenberg ist den stärksten Schwankungen ausgesetzt, Wetzikon den schwächsten. Dietikon entspricht dem Median: Für die Hälfte der Gemeinden schwankt der Steuerertrag stärker und für die andere Hälfte schwächer als in Dietikon. Grafik 6: Volatilität der Steuerterträge Jährliche prozentuale Veränderungen der gesamten Steuererträge 1987 bis 2007, teuerungsbereinigt Gemeinden Wetzikon, Dietikon, Sternenberg und Total aller Zürcher Gemeinden (Kanton Zürich) Prozent Wetzikon Dietikon Sternenberg Kanton Zürich Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik. Unsere Analyse der Steuererträge wird vom Zürcher Finanzausgleich nicht direkt 2 beeinflusst. Finanzielle Mittel, die den Gemeinden aufgrund des Finanzausgleiches zukommen, sind Beiträge ohne Zweckbindung (siehe Grafik 1). Uns interessiert, wie stabil die aus den eigenen Ressourcen der Gemeinden gewonnen Erträge sind. Dabei handelt es sich letztlich um die in einer Gemeinde ansässige Bevölkerung und die in einer Gemeinde erbrachten wirtschaftlichen Leistungen. Beide schlagen sich im Steuerertrag nieder. 2 Indirekte Einflüsse können nicht ausgeschlossen werden. Gemeinden können die Auswirkungen ihrer Finanzpolitik auf den Finanzausgleich und den Zweit-Runden-Effekt auf ihre Laufende Rechnung in ihre Strategie mit einbeziehen. statistik info 19/08 7/16

8 Klassifizierung der einzelnen Gemeinden Grafik 7 zeigt, wie die einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Volatilität ihres Steuerertrags positioniert sind. Die 171 Gemeinden des Kantons Zürich wurden nach steigender Volatilität geordnet und in sechs gleich grosse 3 Klassen eingeteilt. Grafik 7: Volatilität des Steuerertrags der Zürcher Gemeinden Varianz der jährlichen Veränderungen, 1987 bis Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik. In der Grafik 7 ist erkennbar, dass die Steuererträge der beiden Städte Zürich und Winterthur vergleichsweise wenig schwanken. Im Weiteren gibt es zwar Gebiete mit eher gut positionierten Gemeinden etwa im Südosten des Kantons, Gemeinden mit sehr starken Schwankungen sind aber über den ganzen Kanton verteilt. Auch unterscheiden sich Nachbargemeinden oft sehr stark hinsichtlich der Schwankungen ihrer Steuererträge. Im nächsten Kapitel wird auf die Gründe für diese kommunalen Unterschiede eingegangen. 3 Das heisst Klassen mit je 28 oder 29 Gemeinden. statistik info 19/08 8/16

9 Der Steuerertrag setzt sich zusammen aus Steuern natürlicher und juristischer Personen. Die beiden Unterkategorien können auf gleiche Weise analysiert werden wie der gesamte Steuerertrag. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Steuern juristischer Personen in allen Gemeinden viel stärker schwanken als die Steuern natürlicher Personen. Grafik 8 illustriert dies am Beispiel Usters, der drittgrössten Gemeinden des Kantons. Grafik 8: Volatilität der Steuererträge Usters Jährliche prozentuale Veränderungen der Steuern natürlicher Personen und juristischer Personen, 1987 bis 2007, teuerungsbereinigt Prozent Steuern natürlicher Personen Steuern juristischer Personen Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Steuerstatistik. Grafik 9 klassifiziert die Zürcher Gemeinden nach der Volatilität ihrer Erträge aus Steuern natürlicher und juristischer Personen. Viele Gemeinden sind in beiden Teilen der Grafik ähnlich positioniert 4. Das ist ein Hinweis darauf, dass die Volatilität der Steuern natürlicher und juristischer Personen zu einem erheblichen Teil von den gleichen Faktoren beeinflusst wird. Es gibt aber auch Gemeinden, die je nach Steuertyp sehr unterschiedlich positioniert sind. Winkel ist die einzige Gemeinde, die von einem Extrem ins andere wechselt. Bei den Steuern natürlicher Personen gehört es zur Klasse der Gemeinden mit der tiefsten Volatilität, bei den Steuern juristischer Personen zur Klasse mit der höchsten. Die Positionierung von vierzehn Gemeinden unterscheidet sich um fünf Stufen, je nach dem ob die Volatilität der Steuern der natürlichen oder juristischen Personen betrachtet wird. Unter ihnen sind sieben hinsichtlich der Volatilität der Steuern natürlicher Personen besser positioniert. 4 Die Stadt Zürich ist in beiden Teilen der Grafik 9 besser positioniert als in der Grafik 7. Dies ist kein Fehler, denn die Grafik 7 kann nicht als die Summe der Teilgrafiken 9 verstanden werden. Die Volatilität des gesamten Steuerertrags hängt sowohl von der Volatilität der Steuererträge der natürlichen und der juristischen Personen ab als auch davon, wie diese miteinander korreliert sind. statistik info 19/08 9/16

10 Grafik 9: Volatilität der Steuern natürlicher und juristischer Personen Varianz der jährlichen Veränderungen, 1987 bis 2007, Natürliche Personen Juristische Personen Quelle: Statistisches A mt des Kantons Zürich, Steuerstatistik. Erklärung der Volatilität der Steuererträge Es wurde bereits festgehalten, dass die Steuererträge grosser Gemeinden tendenziell weniger stark schwanken als jene kleiner Gemeinden. Die Frage nach den Einflussfaktoren auf die Volatilität der Steuererträge wird nun mit Hilfe eines linearen Regressionsmodells systematisch untersucht. Die Modellierung basiert auf Daten der Zürcher Gemeinden für die Jahre 1986 bis Die zu erklärende Variable ist die Volatilität des Steuerertrags der einzelnen Gemeinden, wie sie oben definiert wurde 5. Welche Strukturmerkmale der Gemeinden können die Unterschiede der Volatilität zwischen den Gemeinden erklären? Unsere Analyse zeigt, dass drei Merkmale einen empirisch nachweisbaren Einfluss auf die Volatilität des Steuerertrags einer Gemeinde haben. Diese drei Einflussfaktoren sind: (1) die Grösse der Gemeinde, 5 Varianz der jährlichen prozentualen Veränderungen über die Periode 1986 bis statistik info 19/08 10/16

11 (2) die Verteilung der Einkommen in der Bevölkerung der Gemeinde, (3) der prozentuale Steueranteil der juristischen Personen in der Gemeinde. Vorteile des Regressions-Ansatzes sind, dass der Einfluss mehrerer Faktoren eingefangen werden kann, dass die individuellen Beiträge der einzelnen Faktoren voneinander isoliert werden können und dass die Signifikanz jedes einzelnen Faktors beurteilt werden kann. Dies erlaubt, signifikante von nicht-signifikanten Einflussfaktoren zu unterscheiden. Die drei erwähnten Strukturmerkmale der Gemeinden haben sich als signif i- kant erwiesen und sind aufgrund von volkswirtschaftlichen Überlegungen plausibel. Die Details der Modell-Schätzung sind im Anhang aufgeführt. Einfluss der Gemeindegrösse Der Steuerertrag grosser Gemeinden schwankt tendenziell weniger stark als der Steuerertrag kleiner Gemeinden. Als Mass für die Gemeindegrösse wird die durchschnittliche Zahl der Einwohner zwischen 1986 und 2007 verwendet. Dieser Zusammenhang kann wie folgt erklärt werden. Jede Gemeinde ist mit Zu- und Wegzügen von Einwohnern konfrontiert. Diese Fluktuationen sind zu einem gewissen Teil auf persönliche Gründe zurückzuführen und darum aus einer übergeordneten Perspektive als zufällig zu betrachten. Je grösser eine Gemeinde ist, desto stärker gle ichen sich diese zufälligen Bewegungen aus. Diese Überlegung ist besonders hinsichtlich der kleinen Gruppe sehr wohlhabender Personen einer Gemeinde relevant, die wesentlich zum Steueraufkommen beiträgt. Der Einfluss der Gemeindegrösse auf die Volatilität des Steuerertrags kann auf der Basis unserer Modell-Schätzung quantifiziert werden. Am Beispiel der Gemeinde Dietikon soll dies illustriert werden. Eine Zunahme der Bevölkerung Dietikons um 20 Prozent würde dazu führen, dass die Volatilität des Steuerertrags um 6 Prozent abnimmt. Dietikon, das hinsichtlich der Schwankungen des Steuerertrags dem Median entspricht, würde dadurch in die Klasse der Gemeinden mit leicht unterdurchschnittlich schwankenden Steuererträgen fallen. Diese Berechnung geht davon aus, dass alle übrigen Einflussfaktoren unverändert bleiben. Einfluss der Einkommensverteilung Gemeinden, in denen grosse Einkommensunterschiede zwischen gut und schlecht Verdienenden existieren, sind tendenziell mit stark schwankenden Steuererträgen konfrontiert. Als Mass für die Ungleichheit der Einkommen wurde der Gini-Koeffizient gewählt. Er ist der am häufigsten verwendete Indikator, wenn es darum geht zu messen, wie ungleich Einkommen und Vermögen in der Bevölkerung verteilt sind 6. Die Steuererträge von Gemeinden mit einem hohen Gini-Koeffizienten schwanken tendenziell stärker als die Steuererträge von Gemeinden mit einem tiefen Gini-Koeffizienten. Dieses Resultat kann wie folgt begründet werden. Je ungleicher die Einkommen in einer Gemeinde verteilt sind, desto höher ist der Beitrag einzelner Steuerzahler zum gesamten Steuerertrag. Es besteht also ein Klumpenrisiko. Zu- oder Wegzüge von Spitzenverdienern haben grosse Schwankungen des gesamten Ertrags zur Folge. 6 Der Gini-Koeffizient nimmt Werte an, die zwischen 0 und 1 liegen. Im ersten Fall verdienen alle gleichviel, im zweiten Fall verdient eine Person alles und die übrigen nichts. Ein Vorteil des Gini-Koeffizienten liegt darin, dass er die gesamte Verteilung berücksichtigt, nicht nur die Situation der ganz Armen und/oder der ganz Reichen. statistik info 19/08 11/16

12 Es stellt sich die Frage, ob die Vermögensverteilung einen ähnlichen Effekt auf die Schwankung der Steuererträge hat. In unserem Modell berücksichtigen wir nur die Verteilung der Einkommen als erklärende Variable 7, weil die Einkommen einen um ein Vielfaches höheren Steuerertrag abwerfen als die Vermögen. Zudem sind die Ungleichheiten bei den Einkommen und jene bei den Vermögen stark miteinander korreliert. Da auch die Einkommensverteilung durch eine Kennzahl ausgedrückt wird, kann ihr Einfluss auf die Schwankungen des Steuerertrags nicht anhand eines konkreten Beispiels veranschaulicht werden. Dies bedeutet aber keinesfalls, dass dieser Einfluss darum unwichtig ist, denn die Schätzung zeigt, dass er hochsignifikant ist. Einfluss der Bedeutung der juristischen Personen als Steuerzahler Der Anteil der von juristischen Personen bezahlten Steuern am gesamten Steuerertrag erhöht die Volatilität des Steuerertrags. Je höher der Anteil der Steuern juristischer Personen am gesamten Steuerertrag einer Gemeinde ist, desto stärker schwankt der gesamte Steuerertrag tendenziell. Als Mass für die Bedeutung der juristischen Personen wird der durchschnittliche Anteil der von ihnen bezahlten Steuern am gesamten Steuerertrag einer Gemeinde zwischen 1986 und 2007 verwendet. Dieser Befund kann damit erklärt werden, dass die Steuern juristischer Personen stärker schwanken als jene natürlicher Personen. Je grösser die Bedeutung der juristischen Personen als Steuerzahler ist im Vergleich zu den natürlichen Personen, desto stärker tendiert der gesamte Steuerertrag dazu zu schwanken. Ein hoher Anteil an Steuern juristischer Personen kann darauf zurückzuführen sein, (1) dass es viele Unternehmen in einer Gemeinde gibt, (2) dass die Unternehmen der Gemeinde sehr profitabel sind oder (3) dass vor allem grosse Unternehmen in der Gemeinde tätig sind. Der Einfluss der Grösse der juristischen Personen wurde untersucht. Sie scheint keinen signifikanten Einfluss auf die Schwankungen des Steuerertrags zu haben (siehe weiter unten). Auch der Einfluss der Bedeutung der juristischen Personen als Steuerzahler kann am Beispiel Dietikons illustriert werden. Würde der Anteil der Steuern juristischer Personen am gesamten Steuerertrag von heute 0.24 auf 0.34 ansteigen, hätte dies eine Erhöhung der Kennzahl für die Steuerertragsschwankungen um 50 Prozent zur Folge. Dietikon, das hinsichtlich der Volatilität des Steuerertrags dem Median entspricht, würde dadurch neu in die Klasse der Gemeinden mit stark schwankenden Steuererträgen fallen. Nicht signifikante Faktoren Neben den drei besprochenen Faktoren, welche die Volatilität des Steuerertrags signif i- kant beeinflussen, gibt es nicht-signifikante von besonderem Interesse. Die Zahl der juristischen Personen hat in unserem Modell keinen signifikanten Einfluss auf die Volatilität der Steuererträge. Ein Grund dafür ist möglicherweise die Tatsache, dass die Steuern juristischer Personen selbst eine sehr volatile Variable sind und die Schwankungen dieser Variable andere Effekte dominieren. Analog zur Einkommensverteilung bei den natürlichen Personen kann versucht werden, eine entsprechende Variable für das "Gewicht" grosser juristischer Personen zu definieren. Dies ist aufgrund der verfügbaren Daten schwierig. Der Anteil guter Steuerzahler bei den juristischen Personen scheint aufgrund unserer empirischen Analyse keinen Einfluss auf die Schwankungen des Steuerertrags zu haben. Ein Grund dafür könnte sein, dass grosse juristische Personen eine kleinere Wahrscheinlichkeit haben, Konkurs zu gehen, als kle ine. 7 Die erklärte Variable ist der gesamte Steuerertrag. statistik info 19/08 12/16

13 Eine stärkere Diversifikation der Branchenstruktur 8 führt in unserem Modell zu keiner Reduktion der Volatilität des Steuerertrags. Ein Grund dafür könnte sein, dass sich die Gemeinden innerhalb des Kantons Zürich diesbezüglich zu wenig stark voneinander unterscheiden. Ein weiteres zu erwähnendes Resultat der Modellrechnung ist, dass die Steuerkraft einer Gemeinde keinen signifikanten Einfluss auf die Schwankungen ihres Steuerertrags hat. Fiskalpolitische Implikationen Ertrag und Aufwand einer Gemeinde entwickeln sich nicht im Gleichschritt. Beide sind Schwankungen unterworfen, welche nicht parallel verlaufen. Die Schwankungen bilden ein Risiko für die finanzielle Stabilität und erschweren die langfristige Planung der Gemeinden. Teilweise können die Schwankungen erklärt werden beispielsweise durch die Konjunkturlage teilweise erscheinen sie aus Sicht der Gemeinden als zufällig. Es liegt im Interesse der Gemeinden, Schwankungen der Positionen der Laufenden Rechnung einzugrenzen. Die Ertragsseite der Laufenden Rechnung steht kaum im Fokus der kommunalen Fiskalpolitik, ausser wenn es um die Festsetzung des Steuerfusses geht. Diese erfolgt normalerweise reaktiv und verzögert als Anpassung an den Konjunkturverlauf. Abgesehen von diesem Zusammenhang werden Schwankungen der Erträge als von aussen gegebene Einschränkungen wahrgenommen, denen eine Gemeinde mehr oder weniger ausgeliefert ist. Die vorliegende Studie zeigt, dass Schwankungen der Steuererträge nicht rein zufällige Bewegungen sind. Sie können zu einem gewissen Teil 9 auf drei Strukturmerkmale der Gemeinden zurückgeführt werden, nämlich auf die Gemeindegrösse, die Bedeutung der juristischen Personen als Steuerzahler und die ungleiche Verteilung der Einkommen. Mit der Kenntnis der Einflussfaktoren erweitert sich der wirtschaftspolitische Spielraum, denn die Einflussfaktoren selbst können auch beeinflusst werden. Massnahmen, die auf eine Beeinflussung der Gemeindegrösse abzielen, haben im Wesentlichen einen Diversifikationseffekt. Mit steigender Zahl der Einwohner reduziert sich das Risiko, dass der Steuerertrag natürlicher Personen plötzlich einbricht. Der totale Steuerertrag steigt zwar tendenziell auch an. Wie sich der Ertrag pro Einwohner verändert, hängt aber wesentlich von der Bevölkerungsstruktur ab. Nur wenn die Zahl wohlhabender Einwohner zunimmt, kann erwartet werden, dass daraus ein höherer Pro- Kopf-Ertrag resultiert. Sollen daher vor allem Wohlhabende angezogen werden? Die Diskussion, für welche Steuerzahler eine Gemeinde attraktiv sein soll, orientiert sich üblicherweise am erwarteten Steuerertrag. Darum werben die Gemeinden vor allem um wohlhabende Einwohner und fördern die Neuansiedlung von juristischen Personen. Damit handeln sie sich aber auch gewisse Risiken ein. Dies zeigt das Resultat der vorliegenden Studie. Den Verlockungen einer markanten Steigerung des Pro-Kopf- Ertrags steht eine grössere Gefahr von Ertragseinbrüchen gegenüber. Dies bedeutet nicht, dass eine solche Strategie grundsätzlich falsch wäre, sondern dass auch die damit verbundenen Risiken in die wirtschaftpolitische Strategie mit einbezogen werden müssen, um extreme Situationen zu verhindern. Denn die einseitige Abhängigkeit von bedeutenden Steuerzahlern kann zu Problemen führen, wenn diese die Gemeinde verlassen oder einen Gewinneinbruch erleiden. Die Wirtschaftspolitik sollte also nicht nur 8 Als Mass für die Diversifikation wurde der Hachman-Index verwendet. Siehe Eric Moore, 2001, Measuring Economic Diversification, Oregon Employment Department, Oregon. 9 Unser Modell das heisst die drei Einflussfaktoren erklärt die Schwankungen der Steuererträge zu 24 Prozent. Der unerklärte Anteil beträgt 76 Prozent. Die Anteile beziehen sich auf das Phänomen der Schwankungen, nicht auf die Zahl der Gemeinden. Das heisst, dass im Durchschnitt bei jeder Gemeinde etwa ein Viertel der Volatilität erklärt werden kann. statistik info 19/08 13/16

14 darauf abzielen, einen möglichst hohen Steuerertrag zu generieren, sondern ebenfalls eine zu starke Abhängigkeit von Spitzenverdienern vermeiden und ein einigermassen ausgeglichenes Verhältnis zwischen dem Ertrag aus Steuern von natürlichen und juristischen Personen anstreben. Für die Gewichtung dieser Faktoren gibt es keine mathematische Regel, sie ist Teil der fiskalpolitischen Strategie einer Gemeinde. statistik info 19/08 14/16

15 Anhang: Erklärung der Volatilität des Steuerertrags Einzeldaten der 171 Zürcher Gemeinden, Variablen: vwse: pop: eink_gini: ant_nat: Varianz der Jahres-Prozent-Veränderung des Steuerertrags Anzahl Einwohner Gini-Koeffizient der Einkommensverteilung Anteil der von natürlichen Personen bezahlten Steuern am totalen Steuerertrag Modellgleichung: vwse = a + b*log(pop) + c*eink_gini + d* ant_nat + Residuum Schätzergebnis: Koeffizient Schätzwert T-Wert Prob(< T) Konstante < log(pop) < eink_gini ant_nat < Standardfehler des Residuums: bei 166 Freiheitsgraden. Standardisiertes R2: statistik info 19/08 15/16

16 statistik.info Das Statistische Amt des Kantons Zürich ist das Kompetenzzentrum für Datenanalyse der kantonalen Verwaltung. In unserer Online-Publikationsreihe "statistik.info" analysieren wir für ein breites interessiertes Publikum wesentliche soziale und wirtschaftliche Entwicklungen in Kanton und Wirtschaftsraum Zürich. Unser monatlicher Newsletter "NewsStat" und unser tagesaktueller RSS-Feed informieren Sie über unsere Neuerscheinungen in der Reihe "statistik.info" sowie über die Neuigkeiten in unserem Webangebot. Fragen, Anregungen, Kritik? Dr. Josef Perrez Telefon: August 2008 Statistisches Amt des Kantons Zürich Bleicherweg Zürich Telefon: Fax: datashop@statistik.zh.ch Statistisches Amt des Kantons Zürich, Abdruck mit Quellenangabe erlaubt.