Übermäßiges Defizit - Schuldentragfähigkeit

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1 Übermäßiges Defizit - Schuldentragfähigkeit Replik zu Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Ziel der Richtlinie 2011/85 des Rates der Europäischen Union über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten ist es ein übermäßiges Defizit zu verhindern. Ziel ist es auch im Einzelnen festzulegen, was die nationalen Behörden im Falles eines übermäßigen Defizits zu unternehmen haben.¹ Entscheidend ist dabei, dass eine qualitativ hochwertige Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten gewährleistet ist.² Auch sollte eine unabhängige Prüfung durch öffentliche Institutionen erfolgen.³ Weiterhin wird dargelegt, dass für die Qualität der Finanzdaten Transparenz ein wesentlicher Faktor ist. Dies erfordert, dass regelmäßig entsprechende Daten öffentlich verfügbar gemacht werden. Der Begriff übermäßiges Defizit wird dabei unter Bezugnahme auf das Europäische System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen gesehen.⁴ Gefordert wird, dass Daten nach dem Prinzip der Periodenabgrenzung geliefert werden und dass Daten auf Kassenbasis dokumentiert sind. ⁵ Auch reicht die Einjahresperspektive nicht aus, im Mittelpunkt soll die mehrjährige Finanzplanung stehen.⁶ Im Mittelpunkt der Richtlinie stehen die Beurteilung der Kreditaufnahmen, des Schuldenstandes und der Defizite. Hierfür gilt es, einen vernünftigen Rahmen zu finden. Im Lichte dieser Richtlinie soll nun der Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, die angestrebte Umsetzung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor in den Mitgliedstaaten und die Eignung der IPSAS Eignung für die Mitgliedstaaten, beleuchtet werden. ⁷ Die Ausgangslage ist unstrittig. In der Staatsschuldenkrise hat sich deutlich gezeigt, dass die Regierungen ihre Finanzstabilität zweifelsfrei nachweisen müssen und in der Berichterstattung über die öffentlichen Finanzen mehr Stringenz und Transparenz erforderlich sind. ⁸ Auch der rechtliche Rahmen ist klar. Es geht um die Verpflichtung zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite gemäß Art. 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)⁹. In der Folge wird ein harmonisiertes, an der Periodenrechnung orientiertes öffentliches Rechnungswesen gefordert. Differenziert betrachtet werden muss die Aussage, dass das Rechnungswesen des öffentlichen Sektors lediglich Zahlungsströme erfasst.¹⁰ Dies gilt zumindest nicht für die kommunale Kameralistik, wie diese in der Bundesrepublik Deutschland seit 1975 im Einsatz ist und nach wie vor in einigen Bundesländern (Bayern, Thüringen, Schleswig-Holstein, Baden-Württemberg) erfolgreich praktiziert wird. Vollkommen richtig ist, was in der Einleitung dargestellt wird. Zwei der wichtigsten Indikatoren für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sind Schuldenstand und Defizit. ¹¹ Für Staaten gilt, dass das tatsächliche öffentliche Defizit 3 % und das Verhältnis zwischen dem öffentlichen Schuldenstand und dem BIP 60 % nicht überschreiten darf. ¹² Hier sollte angemerkt werden, dass diese Regeln für Staaten gelten, für Städte und Gemeinden gibt es eine sachgerechtere Regel. Dazu später mehr.

2 Periodenabgrenzung IPSAS stellt die Periodenrechnung in den Mittelpunkt der Betrachtung. Die Periodenrechnung ist das einzige allgemein akzeptierte Informationssystem, das ein vollständiges Bild der Finanz- und Wirtschaftslage sowie der Leistungskraft des Sektors Staat in einem Land liefert. Weiter heißt es, dass bei der Periodenrechnung die Buchung nicht erfolgt, wenn Zahlungen erfolgen, sondern wenn ein wirtschaftlicher Wert geschaffen, umgewandelt oder aufgelöst wird. (Forderungen oder Verbindlichkeiten entstehen). Deshalb wird behauptet, dass die Periodenrechnung wirtschaftlich solider ist, als die Rechnungslegung nach dem Kassenprinzip. Daher wird die Periodenrechnung auch im öffentlichen Sektor gefordert um Schönfärberei zu vermeiden. ¹³ Diese Aussagen bedürfen einer Tiefendiskussion. Zunächst muss erwähnt werden, dass das kamerale System des Bundes, der Bundesländer und der Städte und Gemeinden sich unterscheiden. Zumindest die kommunale Kameralistik lässt eine Periodenabgrenzung problemlos zu, man muss diese nur konsequent anwenden. Rechnungsjahr Im Normalfall ist die Buchungsperiode das Kalenderjahr. Die Buchungsperiode ist somit der Zeitraum In 95 % der Buchungen fällt die Zahlung und das Schaffen, die Umwandlung oder Auflösung des Werts in das Kalenderjahr, sodass eine Abgrenzung nicht notwendig ist. Beispiele: Lohn für Januar, der am 1.2. gezahlt wird. Stromverbrauch vom der am abgebucht wird usw. Selbstverständlich gibt es einen kleinen Teil der Fälle, die man abgrenzen kann. Beispiel: Die Gemeinde kauft und bezahlt für ihre Grundschule am für Euro Liter Heizöl. Kommunal kameral wird dies am im Soll und Ist gebucht und würde das Haushaltsjahr 2013 voll belasten. Jedoch könnte man kommunal kameral am den Teil des Heizöls, der nicht verbraucht wurde (zum Beispiel Liter im Wert von 8.000Euro) im Jahr 2013 in Abgang nehmen und dem Jahr 2014 zubuchen. Dies ist kommunal kameral buchungstechnisch überhaupt kein Problem. Man muss es nur machen. In der Praxis setzt dies voraus, dass man einen Ölzähler einbauen lässt und am der Ölstand ermittelt wird. Beides ist mit Kosten verbunden. Wenn man diese Kosten einsparen will, dann wird die Abgrenzung nicht vorgenommen. Wenn im April oder Mai des kommenden Jahres wieder Öl gekauft und analog verbucht wird, dann gleicht sich dies fast aus. (gleiche Witterungsbedingungen und gleiche Preise vorausgesetzt). Wie erwähnt, kommunal kameral ist die Abgrenzung buchungstechnisch kein Problem. Die Aussage im Bericht der Kommission: Die an der Periodenrechnung orientierte doppelte Buchführung ist das einzige allgemein akzeptierte System das die notwendigen Informationen zuverlässig und zeitnah liefert ¹⁴ entspricht daher nicht der Wahrheit. In 80 der KommHV Bayern Rechnungsabgrenzung- heißt es dazu: Absatz 1: Als Soll-Einnahmen und Soll-Ausgaben des Haushaltsjahres sind alle Beträge nachzuweisen, die bis zum Ende des Haushaltsjahres fällig geworden oder darüber hinaus gestundet worden sind. Weiter heißt es in Absatz 2: Beträge, die im

3 Haushaltsjahr eingehen oder zu zahlen sind, jedoch erst im folgenden Jahr fällig werden, sowie die Personalausgaben nach 14 Abs. 4 S. 2, sind in der Haushaltsrechnung für das neue Haushaltsjahr nachzuweisen. ¹⁵ Im Kommentar zu 80 KommHV heißt es dazu: Die Vorschriften über die Rechnungsabgrenzung sind als Gegenstück zur Veranschlagung nach dem Grundsatz der Kassenwirksamkeit zu sehen. So wie Art. 64 GO bzw. 7 KommHV-Kameralistik nur solche Ansätze in den Haushaltsplan aufzunehmen sind, die bis zum Abschluss des Haushaltsjahres voraussichtlich kassenwirksam werden, so sind auch im Vollzug des Haushaltsplans nur solche Anordnungen zum Soll zu stellen, deren Fälligkeit vor dem liegt, an dem die Bücher des Haushaltsjahres abzuschließen sind. ¹⁶ Die periodengerechte Abgrenzung ist in der kommunalen Kameralistik gesetzlich geregelt (man könnte es anders regeln). Anderweitige Behauptungen entsprechen somit nicht der Wahrheit. Finanzberichterstattung nicht vollständig Was die Bundesrepublik Deutschland und die deutschen Bundesländer in den letzten Jahren eingeführt haben, nämlich eine Schuldenbremse, haben die Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland seit Deren Schuldenbremse ist genial. Sie erlaubt Investitionen mit Hilfe von Krediten zu finanzieren und sorgt so für Wachstum, Arbeitsplätze und materiellen Wohlstand, verhindert jedoch gleichzeitig eine Überschuldung. Dies ist in den einschlägigen Gesetzen der Bundesländer geregelt. Beispiel 22 GemHVO Baden- Württemberg.¹⁷ In einfachen Worten ausgedrückt bedeutet diese Vorschrift, dass Kredite nur aufgenommen werden dürfen, wenn die Schuldentragfähigkeit jederzeit gegeben ist. Die laufenden Einnahmen müssen ausreichen um die laufenden Ausgaben und den Schuldendienst für die aufgenommen Kredite zu begleichen. Wenn man dies beachtet, dass kann eine Pleite, eine Zahlungsunfähigkeit wie dies in Griechenland der Fall war, nicht eintreten. Im August 2013 beschäftigten sich fast gleichzeitig eine Bertelsmannstudie ¹⁸ und eine Studie von Ernst und Young¹⁹ mit hochverschuldeten deutschen Städten, die komunal doppisch buchen. Ob die Schuldentragfähigkeit gegen ist, geht aus der Bertelsmannstudie nicht hervor, der Tenor der Studie von Ernst und Young lautet, dass die Hälfte der befragten Städte nicht in der Lage ist, die aufgenommenen Kredite sachgerecht zu tilgen. Wird hier unter dem Deckmantel der kommunalen Doppik eine ungezügelte Schuldenpolitik betrieben? Leben Kommunen unter dem Deckmantel der kommunalen Doppik über ihre Verhältnisse, auf Kosten künftiger Generationen, ohne dass dies öffentlich wird? Kosten für die Umstellung auf ein anderes System Dazu heißt es im Bericht der Kommission: Die Kosten aufgrund von Periodenrechnung und Reformen der Haushaltsplanung in den vergangenen zehn Jahren wurden zum Beispiel in Frankreich auf 1,5 Mrd Euro beziffert. ²⁰ Ob durch die Änderung des Systems und die durchgeführten Reformen die Schuldentragfähigkeit in Frankreich besser und transparenter geworden ist, wird nicht ausgesagt. Nur wenn dies der Fall wäre, dann hätte sich die Reform gelohnt, andernfalls müsste man von einer Fehlinvestition in Milliardenhöhe sprechen.

4 Voraussetzungen für EPSAS Als Voraussetzungen für EPSAS werden gefordert. - Rechnungslegung nach dem Prinzip der Periodenabgrenzung; - Doppelte Buchführung; - International harmonisierte Rechnungslegung,²¹ Die ersten beiden Punkte erfüllt die kommunale Kameralistik, wie diese seit 1975 in der Bundesrepublik Deutschland galt und derzeit noch in Bayern, Baden-Württemberg, Thüringen und Schleswig-Holstein gilt, in optimaler Weise. Die Art der Abgrenzung könnte man ändern, wenn dies als sinnvoll erachtet wird. Sie ist derzeit, zum Beispiel in Bayern, in 80 KommHV geregelt. Kommunal kameral wird im Soll und im Ist ( damit doppelt ) gebucht. Was die international harmonisierte Rechnungslegung anbelangt, so muss die jederzeitige Schuldentragfähigkeit (einschließlich der transparenten Dokumentation der jederzeitigen Schuldentragfähigkeit) der einzelnen öffentlichen Wirtschaftssubjekte im Mittelpunkt stehen. Hierüber sollte international Konsens bestehen. Die derzeitige Finanzkrise zeigt eindrucksvoll wie wichtig die Zahlungsfähigkeit und damit die Rückzahlungsfähigkeit der aufgenommenen Kredite ist. Ansonsten wird es schwierig werden ein einheitliches System für ganz Europa zu entwickeln. Wir sprechen verschiedene Sprachen und wir haben verschiedene politische Systeme. Die Einheitlichkeit sollte sich auf Grundprinzipien beschränken. Die jederzeitige Schuldentragfähigkeit gehört dazu. Schlussbetrachtung Was wir dringend brauchen ist eine breit angelegte Tiefendiskussion. Man darf dieses so wichtige Thema nicht einigen Wenigen überlassen. Die kommunale Doppik, auf die auch EPSAS setzt, stellt Randgesichtspunkte wie Periodenabgrenzung oder die Dokumentation des Ressourcenverbrauchs (Gesichtspunkte, die die kommunale Kameralistik auch erfüllt) in den Mittelpunkt. Im Mittelpunkt der kommunalen Kameralistik die in der Bundesrepublik Deutschland seit 1975 galt und in einigen Bundesländern noch gilt, steht die Aussage über die Schuldentragfähigkeit. Die Finanzkrise hat gezeigt, dass dies der zentrale Punkt ist. Generationengerechtigkeit bedeutet, dass man der folgenden Generationen nur so viel Schulden hinterlässt, wie diese auch tragen kann, und dass man das vorhandene Vermögen in ordnungsgemäßem (gepflegtem) Zustand übergibt. Walter Lutz Diplomverwaltungswirt(FH); Diplom Ökonom; Gemeinderat

5 Fußnoten ¹ Amtsblatt der Europäischen Union ; Richtlinie 2011/85/EU DES RATES vom über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten; L 306/41 Absatz 1 ² ebenda Absatz 3; ³ ebenda Absatz 3; ⁴ ebenda Absatz 6 ⁵ ebenda Absatz 7 ⁶ ebenda Absatz 20 ⁷ Europäische Kommission; BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT. Die angestrebte Umsetzung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor in den Mitgliedstaaten. Die Eignung der IPSAS für die Mitgliedstaaten. Brüssel, ; SWD (2013) 57 final ⁸ebenda S. 2 ⁹ebenda S. 2 ¹⁰ebenda S. 2 ¹¹Bericht der Kommission, Einleitung, Seite. 3 ¹² ebenda S. 3 ¹³ Bericht der Kommission; Punkt 3; S. 4 ¹⁴ Bericht der Kommission; Punkt 3; S. 4 ¹⁵ 80 Rechnungsabgrenzung; Kommunale Haushaltsverordnung Bayern ¹⁶ Kommentar in : Schreml, Bauer, Westner zu 80 Kommunales Haushalts- und Wirtschaftsrecht in Bayern; III 80 1 ¹⁷ 22 Gemeindehaushaltsverordnung für Baden- Württemberg ¹⁸ Finanzlage der Kommunen spitzt sich zu. Kommunaler Finanzreport der Bertelsmann Stiftung; Gütersloh, ¹⁹ Ernst und Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft; EY Kommunenstudie 2013; Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen; August 2013 S. 15 ²⁰ Bericht der Kommission ; Potentielle Kosten der Harmonisierung; S. 8 ²¹Bericht der Kommission; Seite 13