EPSAS Einheitliche europäische öffentliche Rechnungslegungsstandards

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1 HESSISCHER RECHNUNGSHOF EPSAS Einheitliche europäische öffentliche Rechnungslegungsstandards, Bundeskongress Haushalt und Finanzen 2. April 2014 in Berlin

2 1. Meilensteine der Doppikeinführung im Land Hessen 2. Vorteile doppischer Rechnungslegungsinformationen 3. Heterogenität der Rechnungslegungsregeln, Harmonisierungserfordernis und Position des Hessischen Rechnungshofs 4. Meilensteine der Harmonisierung der europäischen öffentlichen Rechnungslegung 5. Anforderungen an künftige EPSAS aus Sicht des Hessischen Rechnungshofs Inhalt 2

3 Meilensteine: Doppikeinführung im Land Hessen Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz Kabinettbeschluss - Einführung kaufmännische Buchführung Kabinettbeschluss - Flächendeckende Umsetzung bis Vorstellung der testierten Eröffnungsbilanz Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz Vorstellung des ersten testierten Gesamtabschlusses Vorstellung des vierten testierten Gesamtabschlusses??? Doppische Landeshaushaltsordnung 3

4 Rechtliche Grundlagen für das Land Hessen 71 a Hessische Landeshaushaltsordnung In Kraft seit 1999 seit 2010 Anknüpfung an die Vorschriften des Handelsgesetzbuches und an die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und Bilanzierung ( 71a Satz 1 LHO) Regeln Kontierungshandbuch des Landes Hessen erarbeitet vom HMdF im Einvernehmen mit dem Rechnungshof ( 71a Satz 2 LHO) 7 a Haushaltsgrundsätzegesetz an die Vorschriften des Handelsgesetzbuches und an die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und Bilanzierung ( 7a Abs. 1 Satz 1 HGrG) Standards staatlicher Doppik ( 7a Abs. 2 HGrG) erarbeitet vom Bund-Länder- Gremium nach 49a Abs. 1 HGrG für Hessen ab 2015 maßgebend 4

5 Vorteile doppischer Rechnungslegungsdaten These 1: Doppik schafft Transparenz Doppische Rechnungslegungsdaten erzeugen ein transparentes Bild der wirtschaftlichen Lage einer Gebietskörperschaft. Transparenz ist die notwendige Voraussetzung für wirtschaftliches Verwaltungshandeln. 5

6 Vorteile doppischer Rechnungslegungsdaten These 2: Damit verbessert Doppik die Entscheidungsgrundlagen Doppische Rechnungslegungsdaten liefern den politischen Entscheidungsträgern (z. B. dem Haushaltsgesetzgeber) eine verbesserte Entscheidungsgrundlage. Insbesondere verbessern sich etwa die Möglichkeiten einer wirksamen Vermögens- und Schuldendeckungskontrolle. 6

7 Vorteile doppischer Rechnungslegungsdaten These 3: Doppik ermöglicht Konsolidierung Die Doppik bietet die technischen Voraussetzungen für die Konsolidierung (Zusammenfassung) organisatorisch ausgelagerter Einheiten. Damit werden sog. Schattenhaushalte vermieden. 7

8 Vorteile doppischer Rechnungslegungsdaten These 4: Doppik unterstützt die Generationengerechtigkeit In der Doppik werden Aufwendungen und Erträge den jeweiligen Haushaltsjahren verursachungsgerecht zugerechnet (Periodisierung). Die Jahresergebnisse werden im Eigenkapital fortgeschrieben. Die jährliche Eigenkapitalveränderung ist eine zentrale Kenngröße im Hinblick auf die Beurteilung der Generationengerechtigkeit sowie der Nachhaltigkeit öffentlicher Haushalte. 8

9 Heterogenität der Rechnungslegungsregeln und Harmonisierungserfordernis Hessen Deutschland Europa Vorschriften des HGB und GoB Rechtsnormcharakter Gesetzesauslegung durch Gerichte (GoB-System) Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushalte, Sicherung der intergenerativen Gerechtigkeit Standards staatlicher doppelter Buchführung weder Rechtsnorm-, noch Fachnormcharakter Standardisierungsgremium; ad hoc Normsetzung Informations- und Transparenzfunktion, Schutz der Handlungsfähigkeit künftiger Generationen IPSAS bzw. EPSAS Fachnormcharakter due process im IPSASB ( case law ) Zweckegalitarismus, insb. Kapitalmarktorientierung Probleme: fehlende Regelungen für die Besonderheiten der öffentlichen Haushaltswirtschaft Probleme: Unklarheit über Abweichungen vom HGB, Regelungslücken, Regelungswidersprüche Probleme: IPSAS berücksichtigen Besonderheiten nicht hinreichend, Regelungslücken, Konzeptionslosigkeit 9

10 Position des Hessischen Rechnungshofs (1/2) Der Hessische Rechnungshof begrüßt die Absicht der Kommission, vollständige, zuverlässige und vergleichbare Haushaltsdaten über die tatsächliche wirtschaftliche Situation der öffentlichen Haushalte anzustreben. Dabei teilt er auch die Auffassung, dass eine Harmonisierung der europäischen öffentlichen Rechnungslegung zu einer Vergleichbarkeit der Daten beitragen kann. 10

11 Position des Hessischen Rechnungshofs (2/2) Öffentliche Rechnungslegung hat insbesondere folgenden Zwecken zu genügen: Einhaltung der intergenerativen Gerechtigkeit, Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit öffentlicher Haushalte, Informationsvermittlung für die wirtschafts- und fiskalpolitische Steuerung. 11

12 Meilensteine: Harmonisierung der europäischen öffentlichen Rechnungslegung (1/2) Richtlinie 2011/85/EU des Rates über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten Art. 16 (3): Bis 31. Dezember 2012 nimmt die Kommission eine Bewertung der Frage vor, ob die internationalen Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor ( International Public Sector Accounting Standards ) für die Mitgliedstaaten geeignet sind. 1. Eurostat Konsultationsverfahren (zu den IPSAS) Konsultation über die Eignung der internationalen Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor in den Mitgliedstaaten der EU Eurostat Task Force IPSAS Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament (COM (2013) 114) Die angestrebte Umsetzung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor in den Mitgliedstaaten - Die IPSAS stellen derzeit die einzige international anerkannte Zusammenstellung von Rechnungsführungsgrundsätzen für den öffentlichen Sektor dar. - IPSAS in ihrer gegenwärtigen Form nicht ohne weiteres in den EU-Mitgliedstaaten eingeführt werden können. Andererseits stellen die IPSAS unstreitig einen Bezugsrahmen für eine mögliche harmonisierte Rechnungsführung des öffentlichen Sektors in der EU dar. - erforderlich, die Periodenrechnung im öffentlichen Sektor anzuwenden - Entwicklung von Rechnungsführungsnormen für den öffentlichen Sektor, die im Folgenden als EPSAS bezeichnet werden 12

13 Meilensteine: Harmonisierung der europäischen öffentlichen Rechnungslegung (2/2) heute Quartal heute vss Eurostat Konferenz in Brüssel Towards implementing European Public Sector Accounting Standards Eurostat Task Force EPSAS Governance 2. Eurostat Konsultationsverfahren (zur EPSAS Governance) Umsetzung europäischer Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor (EPSAS) in den EU-Mitgliedstaaten öffentliche Konsultation zu den Verwaltungsgrundsätzen und - strukturen künftiger EPSAS Ergebnis steht noch aus Umfrage im Auftrag von Eurostat zu den potentiellen Auswirkungen einer Doppik- Einführung im öffentlichen Sektor und technische Analyse der Anwendbarkeit der IPSAS Ergebnis steht noch aus Eurostat Task Force EPSAS Standards Kommunikation der EU Kommission zu den EPSAS 13

14 Anforderungen an künftige EPSAS aus Sicht des Hessischen Rechnungshofs These 5: Die öffentliche Hand benötigt verlässliche und manipulationsfreie Standards Es müssen auf die Besonderheiten des öffentlichen Sektors zugeschnittene Rechnungslegungsstandards entwickelt werden. Zur Erreichung der besonderen Zwecke der öffentlichen Rechnungslegung ist eine objektivierte Bewertung unabdingbar. Vergleichbarkeit, Objektivierung und Verlässlichkeit stellen vorrangige Gütekriterien dar. 14

15 Anforderungen an künftige EPSAS aus Sicht des Hessischen Rechnungshofs These 6: Standards sollten von Rechnungslegern erarbeitet werden Die fachliche Erarbeitung von EPSAS und ihre Umsetzung in europäisches Recht sollten voneinander getrennt werden. Im Standardsetzungsprozess sind fachliche Qualität und demokratische Legitimität miteinander zu kombinieren. Fachleute der öffentlichen Rechnungslegung sollten in den Mittelpunkt des Erarbeitungsprozesses der EPSAS gestellt werden. 15

16 Anforderungen an künftige EPSAS aus Sicht des Hessischen Rechnungshofs These 7: Standards sollten auf Grundlage eines Frameworks erarbeitet werden Es sollten konzeptionelle Fragen an den Anfang der Entwicklung von EPSAS gestellt werden. Eine Kasuistik ähnlich den IFRS (und den IPSAS) sollte vermieden werden. Ziel sollte eine konzeptionsgeleitete Rechnungslegung sein. Daher benötigt man ein Grundkonzept, um von diesem ausgehend die Normen/Standards logisch abzuleiten. 16

17 Anforderungen an künftige EPSAS aus Sicht des Hessischen Rechnungshofs These 8: Verknüpfung von Haushaltsplanung und Rechnungslegung notwendig Eine Konzentration auf die doppische Rechnungslegung ohne doppische Plandaten ist nicht ausreichend. Die Erstellung einer kameralen Haushaltsrechnung und parallel hierzu eines doppischen Jahresabschlusses führt zu Mehraufwand für die Verwaltung. Zudem besitzt der Ausweis von Ist-Daten im Jahresabschluss ohne Bezug zu geplanten Haushaltsdaten nur eine unzureichende Steuerungsrelevanz. 17

18 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit. 18

19 Kontakt Direktor beim Rechnungshof Leiter der Prüfungsabteilung III (Grundsatzabteilung) Hessischer Rechnungshof Eschollbrücker Straße Darmstadt ( ) Fax: ( ) poststelle@rechnungshof.hessen.de Internet: 19

20 Weitere Informationsquellen Geschäftsbericht des Landes Hessen: Engels / Eibelshäuser (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung Von der Kameralistik zur Doppik, Köln 2010 Rechnungslegung der öffentlichen Hand im Spannungsfeld internationaler und nationaler Entwicklungen, WPg-Sonderheft vom Nowak / Ranscht-Ostwald / Schmitz: Öffentliches Rechnungswesen Haushaltsplanung, Haushaltsrechnung und Haushaltssteuerung, in: Böcking, Hans-Joachim et al. (Hrsg.): Beck sches Handbuch der Rechnungslegung, München, 2012 Nowak: European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) als Chance für eine Harmonisierung der europäischen öffentlichen Rechnungslegung, in: Wallmann / Nowak / Mühlhausen / Steingässer, Denkschrift für Prof. Dr. Manfred Eibelshäuser, Köln, 2013, S