Emissionszertifikatehandel. Vorlesung Allgemeines Umweltrecht Im WS 2012/ 2013

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1 Emissionszertifikatehandel Vorlesung Allgemeines Umweltrecht Im WS 2012/ 2013

2 2 Aktuelle Zahlen

3 3 Klimaszenarien Quelle: Dieter Kasang nach IPCC 2007

4 4 I. Das Prinzip Emissionszertifkatehandel - Berechtigung zur Umweltbeeinträchtigung (Zertifikate) (gegen Geld oder kostenfrei), die Umfang der zulässigen Beeinträchtigung festlegen - Einführung eines cap & trade-systems Staat begrenzt Gesamtvolumen der Umweltbeeinträchtigung und kann sie so steuern Prinzip der Mengenfixierung <-> Preisfixierung beim Abgabenmodell - Durch Handelsmöglichkeit entsteht ein Marktpreis, der als Anreiz zur Anlagenmodernisierung dienen kann, wenn er ÜBER den Vermeidungskosten liegt

5 5 Quelle: DEHSt

6 6 Erstzuteilung von Zertifikaten Entgeltlich unentgeltlich Versteigerung Festpreis Problem: Dient kostenlose Zuteilung dem Umweltschutz? BVerwG, NVwZ 2010, 189

7 7 Grundsätzliche Vor- und Nachteile 1. Vorteile - Entscheidungsspielräume der Unternehmen - Den Regeln der Marktwirtschaft wird Rechnung getragen 2. Nachteile - Modalitäten staatlicher Marktintervention - Gefahr der Hortung von Zertifikaten durch kapitalkräftige Unternehmen - Kostenbelastung der Unternehmen

8 8 Hauptprobleme der ersten beiden Handelsperioden 1. Festlegung der Gesamtmenge (cap) 2. Aufteilung der Emissionsgesamtmenge auf die einzelnen Anlagen bzw. Emittenten 3. Emissionshandel und ökologisches Vorsorgeprinzip

9 9 II. Rechtsgrundlagen zugleich eine Geschichte des Emissionszertifikatehandels 1. Völkerrechtliche Rechtsgrundlagen a) Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (KRK) vom und deutsches Zustimmungsgesetz vom (BGBl. II 1993 S. 1783) b) Protokoll von Kyoto vom zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (Kyoto-Protokoll) und nationales Zustimmungsgesetz vom

10 10 II. Rechtsgrundlagen zugleich eine Geschichte des Emissionszertifikatehandels 2. Europarechtliche Rechtsgrundlagen a) Entscheidung des Rates vom (2002/358/EG) über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto b) Richtlinie 2003/87/EG vom über den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten von (Abl. EU Nr. L 275, S. 32) c) Richtlinie 2004/101/EG vom zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen (Abl. EU Nr. L 338, S. 18)

11 11 II. Rechtsgrundlagen zugleich eine Geschichte des Emissionszertifikatehandels d) Richtlinie 2008/101/EG vom 19. November 2008 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Einbeziehung des Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (Abl. EU Nr. L 8, S. 3) e) Richtlinie 2009/29/EG vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (Abl. EU Nr. L 163 S. 63

12 12 II. Rechtsgrundlagen zugleich eine Geschichte des Emissionszertifikatehandels e) Sonstige europäische Rechtsgrundlagen - Auktionierungsverordnung Nr. 1031/2010 (zeitlicher, administrativer Abkauf der Versteigerung ab ) - EG-Register-Verordnung (standardisiertes Registersystem in der EU) - KOM Monitoring und Reporting Guidelines

13 13 II. Rechtsgrundlagen zugleich eine Geschichte des Emissionszertifikatehandels 3. Nationale Rechtsgrundlagen Einteilung des Emissionszertifikatesystems in Handelsperioden a) Periodenübergreifende Rechtsgrundlagen (1) Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz TEHG vom (BGBl. S. 1475), ursprünglich vom (BGBl. I S. 1578) (2) Projekt-Mechanismen-Gesetz ProMechG vom (BGBl. I S. 2826)

14 14 II. Rechtsgrundlagen zugleich eine Geschichte des Emissionszertifikatehandels b) Handelsperiode 2005 bis 2007 (1) Zuteilungsplan I (Nationaler Allokationsplan für die BRD (2) Zuteilungsgesetz 2007 vom (BGBl. I S. 22) (3) Zuteilungsverordnung 2007 vom (BGBl. I S. 2255) c) Handelsperiode 2008 bis 2012 (1) Zuteilungsplan II (Nationaler Allokationsplan für die BRD ) (2) Zuteilungsgesetz vom (BGBl. I 1788) (3) Zuteilungsverordnung 2012 vom (BGBl. I S. 1941)

15 15 II. Rechtsgrundlagen zugleich eine Geschichte des Emissionszertifikatehandels (4) Verordnung über die Versteigerung von Emissionsberechtigungen nach dem Zuteilungsgesetz 2012 (Emissionshandels-Versteigerungsverordnung 2012 EHVV 2012) vom (BGBl. I S. 2048) c) Zuteilungsperiode 2013 bis 2020 Zuteilungsverordnung 2020 vom (BGBl. I S. 1921)

16 , Verhältnis der Normen 16 (Zuteilungsperiode ) RL 2003/ 87/ EG (umsetzungsbedürftig) Vorgabe in Art. 9 I 1 EHRL Europäische Kommission: (1) Entwicklung der NAP-Guidance als Konkretisierung der EHRL, Art. 9 I 3 EHRL (Selbstbindung) (2) Kontrolle des NAP, Art. 9 III EHRL NAP 2 durch Bundesregierung vorgeschlagen (unverbindlich) gilt für Zuteilungsperiode 2012 TEHG (verbindlich) periodenübergreifend ZuG 2012 (verbindlich) ZuV 2012 (verbindlich)

17 wiss. Mit. Jessica Schröter Verhältnis der Normen (Zuteilungsperiode ) 17 Richtlinie 2009/29/EG TEHG (verbindlich) periodenübergreifend ZuV 2012 (verbindlich)

18 18 III. Das Problem in Deutschland Problem der ersten Handelsperiode: Fehlende Knappheit am Markt führte zur Funktionslosigkeit des Systems. Mögliche Mechanismen zur Begrenzung: Abwertung Befristung Staatlicher Ankauf Lösung für die zweite Handelsperiode: Absenkung des caps Folge: Unterausstattung bestimmter Unternehmensgruppen mit Zertifikaten

19 19 Preise für Emissionszertifikate an der EEX vom bis zum in Euro pro Tonne CO 2 Quelle:

20 20 Preise für Emissionszertifikate an der EEX 2012 Monat Kontrakt Geboten Versteigert Preis April Spot ,64 Future ,82 Mai Spot ,55 Future ,72 Juni Spot ,05 Future ,12 Juli Spot ,49 Future ,52 August Spot ,64 Future ,46 September Spot ,61 Future ,67 Gesamt Spot ,31 Future ,42 Quelle: Quelle: EEX, DEHSt

21 21 IV. Zuteilungsperiode Europarechtliche Rechtsgrundlagen Rechtlicher Regelungsrahmen: RL 2003/ 87/ EG Grenze: beschränkt auf Ausstoß von CO 2 durch bestimmte Tätigkeitsbereiche Zwingend: Freisetzung von Genehmigung abhängig, Abgabepflicht, Überwachung, Sanktionen Unabdingbarer Rahmen für Zuteilungsregeln ergibt sich aus Art. 9 bis 11 und Anhang III der EHRL Bedeutung für die zweite Handelsperiode: Kostenlose Zuteilung von 90 % der Zertifikate Konkretisierung durch die NAP- Guidance Rechtsnatur: unverbindliche Mitteilungen der Kommission als Anleitung für die Erstellung nationaler Zuteilungspläne auf Grundlage von Anhang III EHRL, durch die eine Selbstbindung der Kommission bewirkt wird.

22 ANHANG III EHRL KRITERIEN FÜR DIE NATIONALEN ZUTEILUNGSPLÄNE GEMÄSS DEN ARTIKELN 9, 22 UND Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung 2002/358/EG und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung 2002/358/EG und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist. 2. Die Gesamtmenge der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, muss vereinbar sein mit Bewertungen der tatsächlichen und der erwarteten Fortschritte bei der Erbringung des Beitrags der Mitgliedstaaten zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft gemäß der Entscheidung 93/389/EWG. 3. Die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, müssen mit dem Potenzial auch dem technischen Potenzial der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Mitgliedstaaten können bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen. 4. Der Plan muss mit den übrigen rechtlichen und politischen Instrumenten der Gemeinschaft in Einklang stehen. Ein als Ergebnis von neuen rechtlichen Anforderungen unvermeidbarer Emissionsanstieg sollte berücksichtigt werden. 5. Gemäß den Anforderungen des Vertrags, insbesondere der Artikel 87 und 88, darf der Plan Unternehmen oder Sektoren nicht in einer Weise unterschiedlich behandeln, dass bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden. 6. Der Plan muss Angaben darüber enthalten, wie neue Marktteilnehmer sich am Gemeinschaftssystem in dem betreffenden Mitgliedstaat beteiligen können. 7. Der Plan kann Vorleistungen berücksichtigen, und er muss Angaben darüber enthalten, wie Vorleistungen Rechnung getragen wird. Aus Referenzdokumenten zu den besten verfügbaren Technologien resultierende Benchmarks dürfen von den Mitgliedstaaten bei der Aufstellung ihrer nationalen Zuteilungspläne verwendet werden, und diese Benchmarks können ein Element der Ermöglichung frühzeitiger Maßnahmen enthalten. 8. Der Plan muss Angaben darüber enthalten, wie saubere Technologien einschließlich energieeffizienter Technologien berücksichtigt werden. 9. Der Plan muss Vorschriften für die Möglichkeit von Bemerkungen der Öffentlichkeit sowie Angaben darüber enthalten, wie diese Bemerkungen angemessen berücksichtigt werden, bevor eine Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate getroffen wird. 10. Der Plan muss eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen. 11. Der Plan kann Angaben darüber enthalten, wie dem Wettbewerb aus Ländern bzw. Anlagen außerhalb der Europäischen Union Rechnung getragen wird.

23 23 2. Innerstaatliche Umsetzung Umsetzung für die zweite Periode durch das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 TEHG als rechtlicher Rahmen des Emissionshandels in Deutschland Umsetzung der Pflicht aus Art. 9 EHRL durch Aufstellung des NAP II (Makroplan und Mikroplan) Ablehnung des ursprünglichen NAP-E durch die Kommission Folge: weitreichendere Absenkung des caps, Zuteilungsregeln knüpfen nicht mehr ausschließlich an unterschiedlichen Zeitpunkt der Inbetriebnahme an ZuG 2012 Verbindliche Umsetzung des NAP II und Kernstück des Emissionshandels in Deutschland für die zweite Handelsperiode

24 24 Vorlesung allgemeines Umweltrecht (Professor Dr. Hendler) der Universität Trier im WS 2012/13, wiss. Mit. Jessica Schröter

25 25 3. Inhalt des des ZuG 2012 Vorab: Mengenplanung: 4 II 1 ZuG 2012: 442,07 Mio. Zertifikate dürfen pro Jahr zugeteilt werden Zuteilungsregeln in den 6 ff. ZuG 2012 Sonderregelungen für besonders effiziente Technologien wie KWK-Anlagen; Privilegierung von Kleinanlagen Abgabepflicht kann gemäß 18 ZuG 2012 in Höhe von maximal 22 % auch durch Abgabe von CERs und ERUs erfüllt werden (Umsetzung der Linking Directive) Handel in den 19 ff. ZuG 2012

26 26 4. Handelssystem In der ersten Handelsperiode Sekundärmarkt auf Grundlage von 16 TEHG 2007 In der zweiten Periode daneben Primärmarkt: Gesetzgeber hat von der durch Art. 10 EHRL gegeben Möglichkeit der entgeltlichen Allokation Gebrauch gemacht, 19 ff. ZuG 2012 Versteigerung ab : Börsennaher Ansatz durch EHVV 2012 Nur geringe Preisunterschiede auf den beiden Märkten

27 27 5. System der Zuteilungsregeln im ZuG 2012 Schritt 1: Zuteilungsmethode Grandfathering- Methode Anlagenart: ältere Industrieanlagen Methode basiert auf tatsächlichen historischen Emissionen unabhängig von der Effizienz der Anlage Benchmark- Methode Anlagenart: neuere Industrieanlagen, alle Energieanlagen Methode orientiert sich an den besten verfügbaren Techniken (BAT) Die der Benchmark- Methode unterliegenden Anlagen werden relativ schlechter gestellt

28 28 Schritt 2: Kürzung der Ausgangsmenge Erfüllungsfaktor Ältere Industrieanlagen Gemäß 6 ZuG 2012 ist der Erfüllungsfaktor 0,985, mit dem die Ausgangsmenge zu multiplizieren ist Anteilige Kürzung Alle Energieanlagen, junge Industrieanlagen; für Neuanlagen ist keine anteilige Kürzung vorgesehen Die anteilige Kürzung gemäß 4 III ZuG 2012 kann erst nach Durchführung des Zuteilungsverfahrens vorgenommen werden und ist wiederum abhängig von der Effizienz der Anlage

29 29 Schritt 3: weitere Kürzung der Zuteilungsmenge für Energieanlagen die für für die Versteigerung gemäß 19 ff. ZuG 2012 zurückgehaltenen Zertifikate in Höhe von 8, 8 % der Zertifikate stammen aus dem Kontingent der Energieanlagen Ältere Industrieanlagen werden vom Emissionshandel kaum belastet; dagegen tragen Energieanlagen die Hauptlast des Emissionshandels (Unterausstattung von 30 %)

30 30 6. Rechtmäßigkeit der nationalen Umsetzung Vorab: Prüfungsmaßstab Solange-Rechtsprechung des BVerfGs: Solange die Rechtsprechung des EuGHs einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleistet, der dem vom GG jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, wird sekundäres Gemeinschaftsrecht sowie die innerstaatliche Umsetzung solcher Richtlinienvorschriften, die den Mitgliedsstaaten keinen Umsetzungsspielraum belassen, nicht am Maßstab des Grundgesetzes geprüft.

31 31 6. Rechtmäßigkeit der nationalen Umsetzung Wird in einem solchen Fall die Verletzung nationaler Grundrechte gerügt, so muss dargelegt werden, dass der in der Gemeinschaft bestehende Grundrechtsstandard unter den erforderlichen gesunken ist. Ist dies nicht der Fall, so sind zwingende gemeinschaftliche Richtlinienvorschriften sowie diesebzügliche nationale Umsetzungsnormen am Maßsstab des Gemeinschaftsrechts zu prüfen (Art. 6 EUV) Kommt das deutsche Gericht zu dem Ergebnis, dass ein Widerspruch zu höherrangigem Gemeinschaftsrecht besteht, so ist die Regelung zum Vorabentscheidungsverfahren zu beachten (Art. 267 AEUV)

32 , wiss. Mit. Jessica Schröter Rechtmäßigkeit der nationalen Umsetzung Am Maßstab des deutschen Rechts werden nur solche Regelungen geprüft, die durch die Richtlinie nicht zwingend vorgegeben sind. BVerfGE 118, 79 = NVwZ 2007, 937: Systementscheidung beruht auf EU-Recht; soweit die EHRL den Mitgliedsstaaten einen Umsetzungsspielraum lässt (etwa hinsichtlich der Zuteilungsregeln) sind auch nationale Grundrecht zu beachten

33 33 Sonderproblem Schlechterstellung der Energieanlagen a) Vereinbarkeit mit nationalem Recht Art. 3 GG Rechtfertigung der Ungleichbehandlung: Der Energiesektor unterliegt nicht so stark dem außereuropäischen Wettbewerb Hier bestehen größere technische Minderungspotentiale Abschöpfung der windfall profits

34 34 Bewertung: Erfordernis stärkerer Emissionsreduktionspflichten aufgrund der Entscheidung der Kommission zum NAP II Systemwechsel hin zur EHRL 2009 (Zuteilungsperiode ab 2013) möglichst schonend Gesetzgeber kann problematischen Wettbewerbssituationen durch Belastungen Rechnung tragen Gefahr des carbon leakage im Fall der Industrieanlagen Nur Energieanlagen hatten Vorteil der Einpreisungsmöglichkeit Die Differenzierung verstößt nicht gegen nationales Recht

35 35 b) Vereinbarkeit mit der EHRL Wortlaut des Art. 10 EHRL Meint möglicherweise, dass jeder Anlage mindestens 90 % ihrer Zertifikate kostenlos zugeteilt werden müssen Gegenargument: Sinn und Zweck der RL Emissionen sollen dort eingespart werden, wo es am kostengünstigsten möglich ist Wortlaut des Art. 10 EHRL ist so zu verstehen, dass von der im Mitgliedsstaat zur Verfügung stehenden Gesamtmenge 90 % der Zertifikate kostenlos zugeteilt werden müssen

36 wiss. Mit. Jessica Schröter 36 Benchmark System nur für Bestandsanlagen der Energiewirtschaft Änderung erfolgte erst aufgrund der Entscheidung der Kommission zum NAP II; allerdings lässt dies keinen Schluss darauf zu, ob die Richtlinie tatsächlich eine solche Vorgabe enthält Differenzierung aber in der EHRL angelegt Anhang III, Ziffer 3 EHRL Die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, müssen mit dem Potenzial auch dem technischen Potenzial der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Mitgliedstaaten können bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen.

37 wiss. Mit. Jessica Schröter 37 Erwägungsgrund 8 EHRL Die Mitgliedstaaten sollten bei der Zuteilung von Zertifikaten das Potenzial bei Tätigkeiten industrieller Verfahren berücksichtigen, die Emissionen zu verringern. Erwägungsgrund 5 EHRL Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sind übereingekommen, ihre Verpflichtungen zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto Protokolls gemäß der Entscheidung 2002/358/EG gemeinsam zu erfüllen. Diese Richtlinie soll dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate effektiver und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden. Beachtung des Systemwechsels der EHRL 2009 Die Differenzierung verstößt nicht gegen die EHRL

38 38 V. Zuteilungsperiode Änderungen im Vergleich zur Zuteilungsperiode a) Weitgehende Harmonisierung und Vereinheitlichung auf europäischer Ebene - EU-einheitliches CAP, das sich am Ziel der EU orienitiert, ihre Emissionen bis 2020 um 20 % zu reduzieren. - EU-einheitliche Allokationsmethode - Kein NAP, kein ZUG; Grund: keine Wettbewerbsverzerrung

39 Verhältnis der Normen (Zuteilungsperiode ) 39 Richtlinie 2009/29/EG TEHG (verbindlich) periodenübergreifend ZuV 2012 (verbindlich)

40 40 V. Zuteilungsperiode b) Allokationsmethode - Für Energieanlagen: 100 % Versteigerung - Für Industrieanlagen: Auktionsanteil steigt von 20 % in 2013 auf 70 % in 2020 c) Kostenlose Zuteilung - Industrie- und Wärmeproduktion: Auf Basis von Produkt- Emissionswerten (keine Benchmarks, sondern Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen) - Anteil sinkt (siehe oben) - Ausnahme: Carbon Leakage: 100 % kostenlose Zuteilung

41 41 V. Zuteilungsperiode Sonderfrage: Was ist mit Industriekraftwerken? Kostenfreie Zuteilung? 3. Kontrollmöglichkeiten nationaler Gerichte? Aufgrund der weitreichenden Harmonisierung kann insbesondere die Ungleichbehandlung von Energie- und Industriesektor nicht mehr am Maßstab der Grundrechte gemessen werden.