Gerhard A. Ritter. Das britische Regierungssystem Quellenbuch

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1 Gerhard A. Ritter Das britische Regierungssystem Quellenbuch

2 Vorwort zum Quellenbuch Die ungeschriebene englische Verfassung unterscheidet sich von allen anderen Verfassungen der Gegenwart dadurch, daß ihre Entstehung nicht in eine bestimmte Periode fällt, sondern sich über einen Zeitraum von mehreren Jahrhunderten erstreckt. Diese Tatsadle hat zur Folge, daß man vergeblich nach einem konstanten Grundprinzip der Verfassung suchen wird. Die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit der Institutionen, die man als hervorstechende Merkmale des englischen Regierungssystems ansehen kann, sind Kennzeichen für eine GrundeinsteIlung, die Veränderungen im Rahmen der bisherigen Institutionen und ohne völligen Bruch mit der Vergangenheit für möglich hält, sagen aber noch nichts über den konkreten Inhalt der Verfasung aus. Die englische Verfassung ist ein Rahmenwerk von Institutionen, deren Arbeitsweise durch ein komplexes System von Gesetzen, juristischen Entscheidungen und Konventionen, die aus historischen Präzedenzfällen entstanden, geregelt wird. Es konnte daher nicht die Aufgabe des Quellenbuches sein, historisch bedingte Kußerungen uber Grundideen der englischen Verfassung zu sammeln, sondern die Betrachtung mußte von den einzelnen Komplexen der Verfassung ausgehen und zeigen, wie die Institutionen heute konstituiert und die Regeln beschaffen sind, die ihre Funktionen bestimmen. In der Arbeitsweise der Institutionen selbst wird man dann den Reflex der Kräfte und der Zeitideen suchen mussen, die die gegenwärtige Verfassung bestimmen. Die Frage nach den Grundideen der Verfassung wäre zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet worden. Im 18. Jahrhundert und noch zu Beginn des 19. Jahrhunderts hätte die Mehrzahl der Theoretiker und Politiker ohne Zögern geantwortet, daß der Schutz der Rechte des einzelnen, vor allem der Schutz des Eigentums, der property, der eigentliche Inhalt der Verfassung sei. Die Idee des Rechtsstaates, die Rule 0/ Law, die diese Einstellung kennzeichnete und deren Wurzeln in das Mittelalter zurück reichen, ist auch noch heute eines der Elemente der Verfassung, man wird ihr aber keinesfalls die Zentralstellung einräumen können, die sie noch vor 200 Jahren hatte. Sie ist jetzt ein Schutz gegen willkürliche übergriffe der Staatsorgane, aber keine Garantie gegen gesetzlich sanktionierte Eingriffe in die Sphäre des einzelnen zur Durchsetzung der weitergesteckten Ziele und Aufgaben des modernen Staates. Der Grundsatz der Suprematie des Parlamentes, ein Ergebnis der Kämpfe des 17. Jahrhunderts, kennzeichnet den Träger der Souveränität im Staate und unterscheidet die englische Verfassung von allen absolutistischen Regierungsformen, läßt aber einen weiten Bereich von Möglichkeiten für die Art der Verwirklichung des Grundsatzes, angefangen von einer Demokratie bis zur Herrschaft bestimmter bevorzugter Interessengruppen in einer Oligarchie, offen. Daneben hat sich der Grundsatz selbst insofern gewandelt, als durch die Entwicklung eines Systems von Konventionen über das Verhält-

3 Vorwort zum Quellenbuch 115 nis des Mutterlandes zu den Dominienstaaten, die im Westminster Statute von 1931 ihre gesetzliche Sanktionierung fanden, die Dominienstaaten aus dem Bereich der rechtlichen Souveränität des englischen Parlamentes ausgeklammert wurden. Ein weiterer Grundsatz, der die heutige englische Verfassung kennzeichnet, die politische Verantwortung der einzelnen Minister und des Kabinetts als Gesamtheit gegenüber dem Parlament, hat den gesamten Bereich der Exekutivfunktionen in die Kontrollsphäre des Parlamentes einbezogen und ist der wohl originellste Beitrag der englischen Verfassung zur Entwicklung politischer Institutionen. Dieses parlamentarische Regierungssystem, das sich in einem allmählichen und immer wieder retardierten Prozeß im Laufe des 18. und zu Beginn des 19. Jahrhunderts herauskristallisierte, hatte ein ganzes System neuer Konventionen zur Folge und führte im Laufe des 19. Jahrhunderts zur Ausbildung der Konzeption von der parteipolitischen Neutralität des Monarchen. Zu diesen grundlegenden Elementen der Verfassung wird man die Herausbildung von sich über das ganze Land erstreckenden Organisationen von rivalisierenden politischen Parteien als den modernsten demokratischen Bestandteil der Verfassung hinzufügen müssen. Erst in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts als Folge der Ausdehnung des Wahlrechts entstanden, organisieren diese Massenparteien die Stimmabgabe der Bevölkerung und ermöglichen es damit der öffentlichen Meinung des Landes, einen Einfluß auf Zusammensetzung und Politik der Regierung auszuüben. Es gibt somit gewisse Ideen und Grundbedingungen, die für die Arbeitsweise der Verfassungsinstitutionen in einer bestimmten Zeit maßgebend sind und die die Machtverhältnisse zwischen den auf die Verfassung wirkenden Kräften, nicht aber, wie etwa die Grundrechte einer fixierten Verfassung, den Inhalt und die Ziele der Staatspolitik deutlich werden lassen. Diese Ideen und Grundbedingungen werden zudem ständig modifiziert, und da sie weitgehend ohne Niederschlag in der Gesetzgebung bleiben, ist ihre Durchsetzung im Gegensatz zu den Bestimmungen einer in Gesetzen und durch ein Verfassungsdokument fixierten Verfassung nicht mit rechtlichen Mitteln erzwingbar. Aufgabe jeder eindringlicheren Verfassungsanalyse muß es sein, die stillen Prämissen aufzuzeigen, auf denen die Arbeitsweise des Regierungssystems zu einer bestimmten Zeit beruht. Es ist mit vollem Recht bemerkt worden, daß die Verfassungstheorie in England nie mit dem Wechsel der Verfassungswirklichkeit Schritt halten konnte und daß selten Verfassungstheorie und Verfassungspraxis so weit auseinanderklafften wie gerade jetzt 1. Der Herausgeber dieses Quellenbuches war beeindruckt von der Fülle des Materials, das die ungemeine Anspannung der wichtigsten Verfassungsinstitutionen unter dem Einfluß der enormen Ausdehnung der Funktionen des modernen Staates erkennen ließ. Der Wandel der Konzeption von den Aufgaben des Staates in den letzten 50 Jahren wurde zum Hebel für wesentliche Veränderungen in den Funktionen und der Arbeitsweise der politischen Institutionen 2, von denen die Verfassungstheorie nur so zögernd Notiz nimmt, daß sie damit die Ausbildung neuer Konventionen retardiert. I G. H. L. Le May, British Government Seleet Doeuments, 1964, S. IX f. 2 Vgl. dazu meinen Aufsatz: Probleme und Tendenzen der englischen Verfassungsentwicklung seit 1914; in: Zur Geschichte und Problematik der Demokratie, Festgabe für Hans Herzfeld, 1958, S

4 116 Vorwort zum Quellenbuch Die Wechselbeziehung von Theorie und Praxis in der englischen Verfassung ist eines der faszinierendsten und gleichzeitig kompliziertesten Probleme des englischen Regierungssystems. Gerade die Tatsache, daß die Verfassung ungeschrieben ist und weitgehend durch die Verfassungspraxis und das Verfassungsverständnis einer jeden Epoche neu geformt wird, gibt dem Versuch der Fixierung der Verfassung in einer natürlich zeitbedingten Interpretation ein besonderes Gewicht. Selbst wenn die Interpretation nur die tatsächlichen Verhältnisse spiegeln will, so enthält sie doch zweifellos den Stempel der Ansichten des Interpreten. Die Verfassungspraxis ist zwar das Modell der Darstellung, aber die Interpretation selbst, soweit sie von den Zeitgenossen akzeptiert wird, wird gleichzeitig zum Leitbild, das die Weiterentwicklung der Verfassung beeinflußt. Die Art dieser wechselseitigen Beziehung läßt sich wohl am deutlichsten an der Entstehung der für das englische Regierungssystem so bedeutsamen Verfassungskonventionen zeigen. Nicht alle historischen Begebenheiten von verfassungspolitischer Bedeutung werden als Präzedenzfälle angesehen, die zur Etablierung einer neuen Konvention (convention) oder zur Veränderung einer alten Konvention führen. Es ist vielmehr die übereinstimmung dieser historischen Ereignisse mit dem Verfassungsverständnis einer Zeit, die ihnen den Charakter von Präzedenzfällen gibt. Wenn es auch keine rechtlichen Mittel gibt, um die Berücksichtigung einer Konvention zu erzwingen, so wird doch jede Regierung zögern, in ihrem Interesse mit einer Konvention zu brechen, die von den Zeitgenossen akzeptiert wird. Die allgemeine Anerkennung der Existenz einer Konvention durch die Politiker und Verfassungstheoretiker erschwert die Abweichung von dieser Konvention und ist daher von großer praktischer Bedeutung. Eine Illustration dazu bietet die Herausbildung einer neuen Konvention, auf Grund derer die Entscheidung darüber, ob dem König eine Parlamentsauflösung zu empfehlen sei, also eine Frage von zentraler politischer Bedeutung, allein beim Premierminister liegt. Diese Verstärkung der Machtstellung des Regierungschefs beruhte auf einem Mißverständnis Bonar Laws, der im Gegensatz zur tatsächlichen Verfassungspraxis, in der diese Frage in den letzten Jahrzehnten immer Gegenstand eines Kabinettsbeschlusses gewesen war, irrtümlich annahm, daß der Premierminister das Recht allein ausgeübt habe. Die tatsächliche Verfassungspraxis war außerhalb eines kleinen Zirkels unbekannt geblieben, und so wurde auf Grund eines Irrtums und des Fehlens einer Untersuchung über die Verfassungspraxis in dieser Frage eine neue Regel von großer Bedeutung geschaffen. Zwei Prinzipien der Quellenauswahl waren denkbar. Einmal die Auswahl nach historischen Gesichtspunkten, die Sammlung der geschichtlich bedeutsamsten Dokumente in der chronologischen Reihenfolge als Zeugnisse für Enmehung und Entwicklung der Verfassung. Da dieses Buch die dokumentarische Belegung der Arbeitsweise der gegenwärtigen Verfassung zur Aufgabe hat, konnte dieser Weg nicht beschritten werden. Statt dessen wurde der Ausgangspunkt von den einzelnen Sachgebieten genommen und versucht, Quellen zu finden, die die gegenwärtige Bedeutung, Struktur und Arbeitsweise der Institutionen sowie die auf die Verfassung wirkenden Kräfte möglichst knapp und klar schildern. So wurde beispielsweise die Liberale Partei, die natürlich in einem historischen Quellenwerk nicht fehlen dürfte, nicht behandelt, da sie trotz ihrer geschichtlichen Bedeutung im gegenwärtigen Regierungssystem keine wesentliche Rolle

5 Vorwort zum Quellenbuch 117 spielt. Da sich die maßgeblichen Konventionen vor allem in Detailfragen rasch ändern, stammen die meisten der Quellenstücke aus den letzten Jahrzehnten. Andererseits sind historische Grunddokumente wie die Magna Carta, die Petition 01 Rights, die Bill 01 Rights und der Act 0/ Settlement noch heute in einem Teil ihrer Bestimmungen geltendes Recht. Zudem sind die historischen Reminiszenzen, die diese Dokumente wachrufen, seit Generationen so stark in das Bewußtsein der Zeitgenossen eingedrungen, daß sie immer wieder als Maßstab zur Lösung von Gegenwartsfragen herangezogen werden. Ist es doch ein Kennzeichen der englischen Verfassung, daß die Berufung auf die Erfahrungen der Geschichte immer wieder die Entwicklung der Verfassung beeinflußte und die Geschichte selbst somit ein Bestandteil der Verfassung geworden ist. Vor allem in den Abschnitten über die Herrschaft des Rechts, die Monarchie, das Parlament und die Finanzkontrolle sind daher ältere Dokumente berücksichtigt worden. Die Komplexität des englischen Regierungssystems und die Knappheit des zur Verfügung stehenden Raumes zwang zu einer natürlich immer unbefriedigenden Kürzung der Quellen auf die unmittelbare Aussage zu einem bestimmten Komplex. Der Herausgeber hat sich bemüht, in kurzen Einleitungen und Anmerkungen die Quellen in den Gesamtrahmen der behandelten Frage einzuordnen und diejenigen historischen Details zu geben, die für das Verständnis der Quellen unerläßlich sind. Sofern mehrere Quellen mit einem ähnlichen Aussagegehalt zu einer bestimmten Frage vorlagen, ist das historisch bedeutsamste Dokument ausgewählt worden. Während für die meisten Komplexe eine erdrückende Fülle von Material vorlag, war es schwer, für einzelne Fragen, wie z. B. die Stellung des Premierministers, ein wirklich bezeichnendes Quellenstück zu finden. Andere Problemkreise mußten bei der Knappheit des Raumes bewußt ausgeschlossen werden. So wurde kein Versuch gemacht, die Sonderregelungen für Schottland und Wales darzustellen oder das Commonwealthproblem im Rahmen dieses Quellenbuches zu behandeln. Ebenso mußte darauf verzichtet werden, die verschiedenen Formen des staatsrechtlichen Status und der Verwaltung der von Großbritannien abhängigen Gebiete des britischen Empire aufzuzeigen. Die Gerichtsverfassung, die Geschäftsordnung des House of Lords, die von der des Unterhauses abweicht, und die Frage der Ausnahmegesetzgebung im Kriege sind weitere Probleme, die hier notgedrungen unberücksichtigt bleiben mußten. Die für die englische Verfassungsentwicklung so bedeutsame englische Selbstverwaltung, das Kabinettssystem, die Beamtenschaft, die Verwaltung der nationalisierten Industrien, die Parteien, das Wahl system und die Interessenverbände sind dagegen wegen ihrer Bedeutung für das gegenwärtige Regierungssystem verhältnismäßig ausführlich behandelt worden. Dem Herausgeber war besonders daran gelegen, auch die Gegenwartsprobleme der Verfassung anzudeuten, um damit klarzumachen, daß die englische Verfassung kein statisches Gebilde ist, sondern einem ständigen Wandel unterworfen ist. Viele der Quellen sind daher gewählt worden, um die Institutionen der englischen Verfassung gleichsam in einer Momentaufnahme bei der Arbeit zu zeigen. Nur für vier der hier abgedruckten Quellenstücke (die M agna Carta, zwei Auszüge aus einem Buch von Herbert Morrison und eine Churchillrede) gab es gute übersetzungen, die übernommen werden konnten. Während für die gesamten übrigen Dokumente keine übertragungen ins Deutsche gefunden werden konnten, erwiesen sich die vor-

6 118 Vorwort zum Quellenbuch liegenden übersetzungen der Petition 01 Rights, des Habeas Corpus-Act, der Bill 01 Rights und des Act 01 Settlement als nicht verwertbar, da sie in wesentlichen Punkten den Sinn der Quellen völlig verfälschten. übersetzer und Herausgeber, die gemeinsam die Verantwortung für die übersetzung tragen, haben sich bemüht, sich möglichst genau an die englischen Texte zu halten. Es ist bewußt darauf verzichtet worden, alle englischen Spezialausdrücke ins Deutsche zu übertragen, da sonst die Gefahr bestanden hätte, daß die notwendige übertragung von Begriffen aus dem deutschen Verfassungsleben auf die englische Verfassung gerade die Eigenart des englischen Regierungssystems und ihre grundsätzliche Verschiedenheit von den Verfassungen des Kontinents verwischt hätte. Die wichtigsten englischen Spezialausdrücke sind daher beibehalten und durch Fußnoten bei ihrem ersten Auftreten erklärt worden. In einigen Ausnahmefällen wird der Ausdruck erst in einem späteren Quellenstück erklärt und auf diese Stelle verwiesen. Andere, nur bedingt übertragbare englische Bezeichnungen sind in Klammern hinter der deutschen übersetzung angeführt. Die Punktierungen im Text deuten Auslassungen aus der abgedruckten Quelle an. Wenn aus der Numerierung der Paragraphen eine Auslassung ersichtlich wird, wurde auf die Punktierung verzichtet. Zur Verdeutlichung sind alle Vorbemerkungen und Anmerkungen des Herausgebers durch eine kleinere Schrift gekennzeichnet worden. Kurze Einfügungen des Herausgebers in den Text einer Quelle sind in eckige Klammern gesetzt und durch Kursivschrift kenntlich gemacht worden 3. Im Februar 1958 Gerhard A. Ritter 3 In der zweiten Auflage sind Anmerkungen im Text der Quelle im Gegensatz zu den numerierten Anmerkungen des Herausgebers mit Sternen * bzw. Kreuzen + gekennzeichnet.