Mit Wohnbeihilfen und BMS zu leistbarem Wohnen?

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1 Mit Wohnbeihilfen und BMS zu leistbarem Wohnen? Alexis Mundt IIBW- Institut für Immobilien, Bauen und Wohnen GmbH, Wien, PF 2, 1020 Wien, Österreich 1. Einleitung Österreich verfolgt seit vielen Jahrzehnten ein wohnungspolitisches System, dass sich international bewährt hat: Mittels Gemeindewohnungen und gefördertem Wohnbau wird ein volumsmäßig bedeutendes soziales Mietwohnsegment aufgebaut, das Mietpreise verrechnet, die vom zyklischen Verhalten zwischen Angebot und Nachfrage am Wohnungsmarkt entkoppelt sind. Die Mietpreise basieren vielmehr auf Kostenfaktoren oder soziale Kriterien. Das Profitmotiv tritt in den Hintergrund, vielmehr wird auf niedrige allgemeine Mietkosten und Stabilität gesetzt. Das soziale Wohnungssegment kann so auch einen dämpfenden Einfluss auf die Mietpreisentwicklung am privaten Markt nehmen (Mundt & Amann, 2010). Diese Strategie hat sich in der Vergangenheit bewährt und genießt auch international hohes Ansehen (s. Lugger & Amann, 2006; Lugger & Holoubek, 2008; Amann & Mundt, 2014). Gerade die hohe Stabilität des heimischen Wohnungsmarktes im Vergleich zu anderen, mehr auf Wohnungs- und Hauseigentum setzende Staaten, wird zusehends positiv hervorgestrichen (Wieser, 2011). Trotz dieser starken Vorteile des heimischen Systems, haben sich in letzter Zeit mancherorts starke Mietpreissteigerungen ergeben, die sich nicht durch die Einkommensentwicklung der Haushalte ausgleichen ließen und zu einer Überbelastung durch Wohnkosten beigetragen haben. Besonders betroffen sind Außenseiter am Wohnungsmarkt, die keine günstige Mietwohnung im Altbestand haben (Schoibl & Stöger, 2014). Am privaten Markt sind leistbare Wohnungen ein rares Gut geworden, nicht nur weil die Preise von Neubauwohnungen angezogen haben, sondern weil sich auch Bestandswohnungen bei Neuvermietung meist auf Kategorie A verbessert dem Preisniveau des Neubaus annähern. Der Anteil von Substandardwohnungen an allen Hauptwohnsitzwohnungen ist zwischen 1981 und 2012 von 14% auf 1,5% zurückgegangen (Lugger & Amann, 2013, S. 31). Gleichzeitig hat sich der Anteil der bestausgestatteten Kategorie A Wohnungen von 44% auf 92% erhöht. Minderwertigere und damit eher günstige Wohnungen sind nahezu vom Markt verschwunden. Auch im übrigen Altbestand haben Investitionen die Qualitäten und damit auch Mieten bei Neuvergaben erhöht. Hinzu kommt, dass die Fluktuation im sozialen Wohnungsbestand, also bei Gemeindewohnungen und GBV-Wohnungen wesentlich geringer ist als im Bereich anderer Mietwohnungen (Kunnert & Baumgartner, 2013). Deutlich überdurchschnittlich steigen seit Mitte der 2000er Jahre die privaten Mieten und insbesondere jene in Wien und einzelnen Landeshauptstädten. Es bestehen große Unterschiede zwischen Bestandsmieten und Marktmieten, was die Insider-Outsider -Problematik verschärft: Wohnversorgte Haushalte leben überwiegend günstig. Neu auf den Wohnungsmarkt tretende Haushalte haben 1

2 demgegenüber teilweise erhebliche Leistbarkeitsprobleme, insbesondere bei von Armut bedrohten Personen und Personengruppen. Armutsgefährdete Haushalte (<60% des Medianeinkommens) haben ähnlich hohe Wohn- und Energiekosten wie der Bevölkerungsdurchschnitt. Angesichts der sehr viel niedrigeren Einkommen ergibt sich ein bedenklich höherer Anteil von Personen, die durch ihre Wohnkosten überbelastet sind, nämlich 68%, im Vergleich zu 20% im Bevölkerungsdurchschnitt (EU-SILC 2012). Überbelastung liegt dann vor, wenn Wohnkosten inklusive Energie mehr als 25% der Äquivalenzeinkommen ausmachen. Die Wohnkostenbelastung steigt mit höherer Siedlungsdichte mit besonders hohen Werten für Wien. Um die steigenden Wohnkosten auszugleichen und bedürftigen Haushalten eine leistbare Wohnung zu sichern, haben die neun österreichischen Bundesländer ergänzend zum geförderten Wohnbau (Objektförderung) immer mehr ihre Wohnbeihilfesysteme (Subjektförderung) ausgebaut. Die Wohnbeihilfen (WBH) decken zielgerichtet und effektiv einen Teil der Wohnkosten von Haushalten mit niedrigen Einkommen (Knittler, 2009). Für besonders bedürftige Haushalte erfüllt darüber hinaus die bedarfsorientierte Mindestsicherung (BMS) eine wichtige einkommensstützende Funktion, die auch die Wohnkosten betrifft. Seit der Harmonisierung der Sozialhilfesysteme der Länder in ein stärker vereinheitlichtes System der BMS (s. Otter & Pfeil, 2011; Dimmel & Pratscher, 2014) wird allen Haushalten, die bedürftig und mittellos sind, ein bundesweit einheitlicher Mindeststandard für den Lebensbedarf garantiert. Unterschiedlich bleibt allerdings, wie die Bundesländer Wohnkosten innerhalb ihrer BMS-Systeme behandeln und in welcher Weise Wohnbeihilfe zusätzliche, nicht abgedeckte Wohnungsaufwände ausgleichen können. Daraus ergibt sich eine Frage von übergeordneter Bedeutung: Gelingt es den bundesländerspezifischen Systemen, einer steigenden Wohnkostenproblematik durch geeignete haushaltsbezogenen Unterstützungen so entgegenzuwirken, dass trotz steigender Wohnkosten ein ausreichendes Einkommen für den täglichen Bedarf verbleibt? Um sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen hat das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (BMASK) beim Institut für Immobilien, Bauen und Wohnen GmbH (IIBW) eine Studie in Auftrag gegeben, die nun als Endbericht vorliegt (Mundt & Amann, 2015) und deren Hauptergebnisse auf den folgenden Seiten kurz wiedergeben werden sollen. Die Studie beschäftigt sich mit dem Zusammenwirken von Wohnbeihilfen in den Bundesländern und der Wohnkostenabdeckung innerhalb der BMS. Es wird der Frage nachgegangen, ob BezieherInnen von BMS aufgrund gesetzlicher und faktischer Umstände ausreichend in den Genuss von Wohnbeihilfeleistungen der Bundesländer kommen. In den Bereichen, in denen eine solche Existenzsicherung nicht gelingt, werden gefährdete Bevölkerungsgruppen identifiziert und die Gründe für Lücken in der Absicherungsfunktion von WBH und BMS erörtert. Neben statistischen Daten wurden vor allem die gesetzlichen Bestimmungen zu WBH und BMS in den Bundesländern untersucht. Eine angemessene Einschätzung der tatsächliche Praxis in den Bundesländer konnte jedoch erst durch rund 30 persönliche Gespräche mit ExpertInnen in den jeweiligen Bundesländerabteilungen und bei sozialen Dienstleistern im Wohnungswesen gewonnen werden (s. im Detail: Mundt & Amann, 2015). Hauptaugenmerk der Studie war die Berechnung von Förderungsbeträgen für einzelne Haushaltstypen (Einpersonenhaushalt, Alleinerziehend, 2 Erwachsene 1 Kind, 2 Erwachsene 3 Kinder) für unterschiedliche Einkommensklassen über alle neun Bundesländer 2

3 hinweg. Die Ergebnisse dieser umfangreichen Berechnungen finden sich in der Gesamtstudie. Im Folgenden werde ich versuchen, die wichtigsten Erkenntnisse zusammenfassend darzustellen. 2. Wohnbeihilfen und Wohnkostenabdeckung in der BMS Die Wohnbeihilfen der Bundesländer haben sich im Laufe von fast 50 Jahren entwickelt und länderweise sehr stark differenziert. Das führte dazu, dass die Systeme heute zwar maßgeschneidert zahlreichen Anforderungen gerecht werden, dass sie aber in ihrer Komplexität kaum mehr zusammenfassend darstellbar sind. Bei den Wohnbeihilfen handelt es sich im Grunde handelt um Geldleistungen, die für Wohnkosten, meistens Mietkosten, geleistet werden, wenn sie einen Haushalt übermäßig belasten. Die Wohnkosten, die ein Haushalt gelten machen kann ( anrechenbarer Wohnungsaufwand ) hängen vor allem von der Haushaltsgröße und dem Mietsegment ab. Welchen Teil der Wohnkosten ein Haushalt selbst zu tragen hat ( zumutbarer Wohnungsaufwand ), bemisst sich vor allem aufgrund des Einkommens. Große Unterschiede bestehen hinsichtlich des Rechtsanspruchs, des begünstigten Personenkreises, den Ansprüchen von Drittstaatsangehörigen, der Zugänglichkeit für Studierende, den im Rahmen des Einkommens erfassten Komponenten, der Vorschreibung eines Mindesteinkommens und schließlich der Koppelung mit den Geldleistungen der BMS. Die Definitionen des zumutbaren und anrechenbaren Wohnungsaufwands unterscheiden sich ebenso stark wie die Einkommensgrenzen und die Berücksichtigung von Vermögen. Ebenso groß sind die Unterschiede bei den wohnungsbezogenen Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe z.b. für Miete, Eigentum oder in der Sanierung, qualitative Vorgaben, die Förderung von Betriebs- und Heizkosten, Nutzflächen, Obergrenzen, Sonderbestimmungen für die allgemeine Wohnbeihilfe und schließlich auch Verfahrensabläufe. Die großen länderweisen Unterschiede in der Anspruchsberechtigung sind nicht irrelevant. Ganz im Gegenteil führen sie zu Intransparenz und einer bedenklichen Ungleichbehandlung zwischen den Ländern. Die Wohnbeihilfen der Länder waren seit Anbeginn meistens für den geförderten Wohnbau (i.d.r. Gemeindewohnungen und Wohnungen von gemeinnützigen Bauvereinigungen inklusive Genossenschaften) reserviert. Die WBH-Ausgaben erfuhren in den 2000er Jahre mit der Einführung der allgemeinen Wohnbeihilfe, also der Ausweitung der Wohnbeihilfe auf das private Mietsegment, eine stark dynamische Entwicklung. Seit 2009 sind die Ausgaben jedoch wieder rückläufig, mit insgesamt rund 350 Mio. (2013). Die Zahl der WBH-BezieherInnen ist in den meisten Bundesländern konstant mit insgesamt rund Haushalten (5,5% aller Haushalte). Wohnbeihilfen machen rund 13% der Wohnbauförderungsausgaben aus. Die unterschiedlichen Berechnungsmethoden und Begrenzungen der Wohnbeihilfen führen zu Unterschieden bei durchschnittlichen Auszahlungen pro Haushalt und Monat. Sie reichen von nur ca. 110 in Burgenland und Salzburg bis zu 220 in Vorarlberg Weniger komplex als die WBH-Bestimmungen, aber durchaus auch bundesländerweise unterschiedlich, sind die wohnungsbezogenen Leistungen in der BMS. Während manche Bundesländer nur fixe Sätze für die Abgeltung der Wohnkosten von bedürftigen Haushalten vorsehen (z.b. rund 203 monatlich für einen Single-Haushalte, das sind 25% des Mindeststandards von rund 813), orientiert sich die Abdeckung in Tirol, Vorarlberg und teilweise Steiermark und Salzburg viel stärker an den tatsächlichen Wohnkosten, mit denen bedürftige Haushalte konfrontiert sind. Trotz Vereinheitlichungsbestrebungen 3

4 sind in der BMS gerade in der Abdeckung von Wohnkosten massive Unterschiede im Leistungsniveau verblieben. Tabelle 1: Abdeckung von Wohnkosten in der BMS der Bundesländer ABDECKUNG VON WOHNKOSTEN ANMERKUNG B K NÖ OÖ S ST T V W 25% der Mindeststandards, keine zusätzliche Wohnkostenabdeckung. 25% der Mindeststandards, in Einzelfällen wird zusätzliche Wohnkostenabdeckung bewilligt. 25% der Mindeststandards, keine zusätzliche Wohnkostenabdeckung. In den Mindeststandards enthalten, keine zusätzliche Wohnkostenabdeckung 25% der Mindeststandards. Auf privatrechtlicher Basis: Ergänzende Wohnbedarfshilfe mit regional unterschiedlichen Maximalgrenzen. 25% der Mindeststandards. Auf privatrechtlicher Basis: Ergänzende Hilfeleistung für den Wohnungsaufwand mit regional unterschiedlichen Maximalgrenzen. Mindeststandards gelten nur für den Lebensunterhalt (inkl. Stromkosten und Bekleidung). Für Wohnkosten: Hilfe zur Sicherung des Wohnungsbedarfes Mindeststandards gelten nur für den Lebensunterhalt. Für Wohnkosten: Abgeltung des Wohnbedarf (d.h. der Wohnbedarf ist anders definiert, dafür ist der Lebensunterhalt geringer). keine keine keine OÖ hat im Bundesländervergleich geringfügig höhere Mindeststandards. Aufgrund der hohen Wohnkosten in Salzburg ist ergänzende Wohnbedarfshilfe oft nötig Zum Vorteil der Haushalte, sind Strom- und Heizungskosten in der Wohnungsaufwanddefinition enthalten. Die Hilfe zur Sicherung des Wohnbedarfes besteht in der Übernahme der tatsächlich nachgewiesenen Mietkosten, Betriebskosten, Heizkosten und Abgaben (bis zu ortsüblichen Wohnkosten). Der Wohnbedarf (Aufwand für Miete, allgemeine Betriebskosten und Abgaben) wird in der Regel voll abgegolten. 25% der Mindeststandards. Ergänzend: Mietbeihilfe. Mietbeihilfen erhöhen die Wohnkostenabgeltung nur geringfügig. Quelle: BMS Gesetze und Verordnungen; Homepages der Bundesländer, Stand Mai Es ist jedoch ein Trend erkennbar, dass gerade jene Länder mit hohen Wohnkosten vorteilhaftere Regelungen für die anspruchsberechtigten Haushalte eingeführt haben (Vorarlberg, Tirol, Salzburg, Wien). In einzelnen dieser Länder werden die angemessenen Wohnkosten zur Gänze abgedeckt. Demgegenüber bieten einige Bundesländer mit tendenziell niedrigeren Wohnkosten eine nur rudimentäre Abdeckung der Wohnkosten innerhalb der BMS (s. Tabelle 1). Die Ausgaben zur Abdeckung des Wohnbedarfs innerhalb der BMS ist nicht präzis dokumentiert. Bei Gesamtausgaben der BMS von 540 Mio. (2012) entfielen in Wien 37% auf die Abdeckung des Wohnbedarfs, in einzelnen Ländern bis über 50% (Tirol). Insgesamt können die wohnungsbezogenen Ausgaben in der BMS in Österreich auf rund 200 Mio. geschätzt werden. Sie entwickeln sich seit Einführung der BMS 2008 stark dynamisch. Die länderweise Entwicklung ist stark unterschiedlich, mit zuletzt maßgeblich steigenden Ausgaben v.a. in Wien. Wien leistet zwei Drittel der österreichweiten Geldleistungen im Rahmen der BMS. 4

5 Gleichzeitig steigt die Zahl der BMS-BezieherInnen stark und erreichte 2012 über Personen. Das Übergewicht von Wien bei den BeihilfenbezieherInnen ist bei der BMS mit fast 60% aller österreichweiten Fälle deutlich höher als bei der WBH mit nur 25%. 3. Problemlagen 3.1 Sehr unterschiedliche Behandlung von Wohnkosten in WBH und BMS Die Wohnbeihilfesysteme der Bundesländer sind einerseits gewachsene Systeme, die auf die Unterschiedlichkeit von Wohnkosten, Wohnformen, demografische Aspekte und Wohnbedürfnisse eingehen können. Andererseits haben sie sich zu dermaßen komplexen Regelungssystemen entwickelt, dass ein Bundesländervergleich nur schwer möglich ist. Das führt zu Intransparenz und bedenklicher Ungleichbehandlung über Bundesländergrenzen hinweg. Sowohl bei der Wohnbeihilfe, als auch bei der BMS werden häufig nicht die tatsächlichen Wohnkosten angerechnet. Bei der WBH entspricht der maximal anrechenbare Wohnungsaufwand regelmäßig nicht dem tatsächlichen Wohnungsaufwand. Dadurch werden einem Haushalt in der Regel nur Teile der tatsächlichen Wohnkosten ersetzt, selbst dann, wenn ihm aufgrund des Einkommens eigentlich kein Wohnungsaufwand zumutbar ist. In der BMS sind es gerade jene Bundesländer, die hohe Wohnkosten aufweisen, die auch für BMS- BezieherInnen günstigere Bestimmungen zur Wohnkostenabdeckung eingeführt haben (Vorarlberg, Tirol, Salzburg, Wien). Jene Bundesländer mit tendenziell niedrigeren Wohnkosten sehen hingegen auch keine zusätzliche Abdeckung der Wohnkosten vor. Die zusätzliche Abdeckung ist jedoch nicht in allen Bundesländern verwirklicht, wo es nötig wäre. In manchen Bundesländern fällt sie nicht bedarfsdeckend aus. Für beziehende Haushalte am günstigsten sind die Regelungen in Tirol (vor allem weil auch Warmwasser und Heizung abgedeckt werden), Vorarlberg, der Steiermark und bedingt auch in Salzburg. Gerade im Bundesland Wien sind die Wohnkosten mittlerweile so hoch, dass durch die relativ geringe Abdeckung von über dem Mindeststand liegenden Wohnkosten in vielen Fällen keine Abdeckung eines angemessenen Wohnbedarfs möglich ist. In diesen Bereichen müssen zusätzliche Wohnkosten aus dem Lebensunterhalt bezahlt werden, der dadurch auf ein bedenkliches Niveau verkürzt wird. Das bestehende System kann nicht als armutsfest eingestuft werden. Wien ist im Bundesländervergleich am stärksten durch eine hohe Anzahl bedürftiger Haushalte und durch eine dynamische Bevölkerungsentwicklung mit Herausforderungen konfrontiert und trägt die Hauptlast der BMS-Ausgaben. Wien hat aber auch im Ländervergleich das mit Abstand komplexeste Regelwerk für Wohnkostenunterstützungen. Versuche der Vereinheitlichung in ein einheitliches Wohngeld sind bislang nicht geglückt, wären aber sehr notwendig. Im Bundesland Oberösterreich führt die niedrigere generelle Wohnkostenabdeckung in der BMS kombiniert mit der Wohnbeihilfe und der Berechnungsmethode dazu, dass die WBH die entstandene Lücke zwischen tatsächlichen Wohnkosten und BMS gut abdecken kann. Daher sind die Wohnkosten trotz fehlender BMS Zusatzleistung für das Wohnen gut abgedeckt, jedoch nur in den Fällen wo auch WBH bezogen wird. Niederösterreich hat regional besonders stark unterschiedliche Wohnkosten. Zwischen dem Waldviertel (eines der niedrigsten Wohnkostenniveaus Österreichs) und dem Wiener Umland (eines der höchsten Wohnkostenniveaus Österreichs) liegen extreme Unterschiede. Dementsprechend ist die allgemeine 5

6 Regelung in Niederösterreich zur maximalen Abdeckung von Wohnkosten in der BMS in manchen Regionen ausreichend, näher zu Wien jedoch keinesfalls. Gerade Haushalte, die auf das private Mietsegment angewiesen sind, haben mit Wohnkostenproblemen zu kämpfen, da in diesem Segment kein Anspruch auf Wohnbeihilfe bzw. Wohnzuschuss besteht. In den meisten Bundesländern hilft die Wohnbeihilfe nicht, die Lücke zwischen Abdeckung in der BMS und tatsächlichen Wohnkosten zu schließen. Vielmehr ersetzt sie die Wohnkostenabdeckung in der BMS. In Salzburg und Oberösterreich, und beschränkt auch in Wien, kann die Wohnbeihilfe jedoch aufgrund der günstigen Berechnungsmethode zu einer zusätzlichen Wohnkostenabdeckung beitragen. Dies ist jedoch nur für Haushalte relevant, die beide Leistungen beziehen können. 3.2 Niedriger Anteil von BMS-BezieherInnen mit Wohnbeihilfe Bezug Obwohl die Wohnbeihilfe einkommensabhängig und auf Bedürftigkeit ausgerichtet ist und die BMS als subsidiäre Leistung darauf angewiesen ist, dass zuerst alle anderen möglichen Förderungen und Leistungen ausgeschöpft werden, finden sich nur überraschend wenige BMS-BezieherInnen, die auch WBH in Anspruch nehmen. Die Datenlage ist in den meisten Bundesländern unzureichend für eine detaillierte Analyse. Aber dort, wo Daten verfügbar sind, zeigt sich, dass nur ca. 20% aller BMS- BezieherInnen auch WBH beziehen. Lediglich in der Steiermark dürfte der Anteil bei ca. 80% liegen. Die Gründe hierfür variieren über die Bundesländer. Insgesamt lassen sich vor allem folgende Gründe identifizieren (s. auch Tabelle 2): Bezug beider Leistungen ist gesetzlich ausgeschlossen (Burgenland); Vollzeiterwerbsbedingung (Vorarlberg); Mindesteinkommensbedingung nicht erfüllt (Wien); Wohnen nicht in einer Wohnung (sondern, z.b. Obdachlosenheime, Zimmermiete etc.); Wohnen im Eigentum (in jenen Bundesländern, wo keine WBH im Eigentumsbereich existiert); Wohnen nicht im geförderten Sektor (Niederösterreich, wo es keine WBH im Privatsegment gibt); Wohnung oder Mietvertrag erfüllt nicht Qualitätsanfordernisse (Salzburg); Auflagen für Drittstaatsangehörige (Ansässigkeit, Erwerbstätigkeit) sind nicht erfüllt. Tabelle 2: Einkommensgrenzen für den Bezug von Wohnbeihilfe, Einpersonenhaushalt 2013 BUNDES- LAND EINKOMMENSGRENZEN (SINGLE-HAUSHALT) KOMMENTAR B Mindesteinkommensbedingung, keine WBH für BMS-BezieherInnen K NÖ Keine WBH im ungeförderten Wohnungsbestand OÖ Mindesteinkommensbedingung durch BMS erfüllt S Strenge Anfordernisse an die Mietwohnung, die durch WBH gestützt werden soll (unbefristet, Kategorie A) ST Maximale Wohnbeihilfe ist relative gering. T Unterschiedliche Regelungen im privaten Mietbereich nach Gemeinden V Vollzeit Vollzeit-Erwerbseinkommen bei den meisten Haushalten Voraussetzung W Mindesteinkommensbedinung durch BMS nicht erfüllt. Quelle: Wohnbauförderungsbestimmungen der Bundesländer, ExpertInnengespräche, eigene Berechnung. 6

7 Leider ist die Dokumentation in den Bundesländern zur Ursachenfindung sehr beschränkt. Jedenfalls ist der geringe Anteil von BMS-BezieherInnen mit Wohnbeihilfe-Bezug aus armutspolitischen Überlegungen negativ zu beurteilen. Manche Bundesländer argumentieren, dass die Wohnbauförderung und die Wohnbeihilfen insgesamt nicht als sozialpolitische Leistung, als Einkommensersatz und letztes soziales Sicherungssystem zu sehen sind, sondern vor allem wohnungspolitische Aufgaben zu erfüllen haben. Andererseits wird durch die zahlreichen Einschränkungen gerade der treffsichere und einkommensabhängige Charakter der Wohnbeihilfe konterkariert, wenn BMS-BezieherInnen nicht von ihr profitieren können. Wichtiger als die unterschiedliche Zurechnung der WBH in der BMS-Berechnung ist somit die Problematik, dass viele BMS-BezieherInnen gar keinen Zugang zur Wohnbeihilfe finden. 3.3 Bestimmte Wohnformen von der WBH ausgeschlossen Jedes Bundesland definiert Ansprüche an Wohnungen und Nutzungsverträge, die erfüllt sein müssen. um sich für den Wohnbeihilfe-Bezug zu qualifizieren. Diese sind besonderes in Niederösterreich (nur geförderte Wohnungen) und in Salzburg besonders anspruchsvoll. Mehrere Bundesländer fördern zu teure private Mietwohnungen gar nicht (Oberösterreich. Salzburg. Steiermark. Vorarlberg). Diese Bestimmungen sollen gegen kostentreibenden Effekte wirken. Oft erfüllen private Marktmieten diese Kriterien jedoch nicht. 3.4 Ungleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen in der WBH Hinsichtlich des Zugangs von Drittstaatsangehörigen zur BMS hat die Art. 15a B-VG-Vereinbarung für relative Klarheit gesorgt. Bei der Wohnbeihilfe sollte jedenfalls die EU-Richtlinie über die Gleichstellung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (RL 2003/109/EG) als absoluter Mindeststandard gelten. Diese stellt auf fünf Jahren ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines EU-Landes ab. Tatsächlich haben die Bundesländer aber sehr unterschiedliche Regelungen eingeführt. Vor allem Bedingungen einer aktuellen Erwerbstätigkeit oder eine längere Erwerbstätigkeit in der Vergangenheit können viele Drittstaatsangehörige nicht erfüllen. Auch die langjährige Ortsansässigkeit in Tirol, die in manchen Gemeinden bis zu 15 Jahre betragen muss, ist für viele Bedürftige eine unüberwindbare Hürde. Problematisch ist die Anforderung einer früheren Arbeitstätigkeit in manchen Bundesländern vor allem für Personen, die einen positiven Asylbescheid bekommen und somit Asylberechtigte werden, gleichzeitig aber auch aus der Bundesversorgung beim Wohnen hinausfallen. Während der Wartezeit auf den Asylbescheid durften sie nicht erwerbstätig sein und haben somit in den betroffenen Bundesländern keinen Anspruch auf Wohnbeihilfe. Nach wie vor herrschen bei der WBH in Bezug auf Drittstaatsangehörige enorme und in Bezug auf Gleichbehandlungsgrundsätze kaum haltbare Unterschiede zwischen den Bundesländern. 3.5 Zugangsprobleme zum geförderten Wohnbau Es besteht keine systematische Dokumentation über die Vergabepraxis von geförderten und Gemeindewohnungen im Bundesländer- und Gemeindevergleich. In vielen Gemeinden haben politische Entscheidungsträger (Gemeinderat, BürgermeisterInnen) ein Vorschlagsrecht und können eine gewisse Anzahl von Personen mit niedrigen Einkommen für geförderte Wohnungen empfehlen. Nach welchen Kriterien die Wohnungen in den einzelnen Gemeinden vergeben werden, ob es z.b. Wartelisten mit Präferenzierung speziell bedürftiger Haushalte gibt, ist unzureichend dokumentiert und intransparent (s. Oberhuber u.a., 2012). 7

8 Angesichts anwachsender Eigenmittelerfordernisse an Wohnungswerber (Finanzierungsbeiträge der zukünftigen Mieter bei geförderten Miet- und Kaufoptionswohnungen) stellen Eigenmittelersatzdarlehen eine entscheidende Hilfe für die Bewältigung der Eintrittsbarrieren im geförderten (sozialen) Wohnungssektor für Personen mit niedrigen Einkommen dar. Der Stellenwert der Eigenmittel von Wohnungswerbern bei der Finanzierung geförderter Mietwohnungen ist jedoch bundesländerweise sehr unterschiedlich. Sehr hoch ist ihre Bedeutung in Wien. In anderen Bundesländern. beispielsweise in Salzburg und Kärnten wird durch die Objektförderung ein größerer Teil der Grund- und Baukosten abgedeckt, wodurch die erforderlichen Eigenmittel der Wohnungswerber geringer ausfallen. Dort wo Eigenmittelersatzdarlehen an sich verfügbar sind, müssen Mindesteinkommen eine zukünftige Rückzahlungsfähigkeit belegen, was sich wiederum negativ auf Personen mit sehr niedrigen Einkommen (z.b. BMS-BezieherInnen) auswirkt (z.b. Wien). Andererseits wird mit speziellen Förderungsschienen im geförderten Wohnbau versucht. gerade Einkommensschwache stärker anzusprechen (z.b. Superförderung oder Smart Wohnungen in Wien). Oft passen Wohnungsgrößen im geförderten Wohnbau nicht zur Zahlungsfähigkeit von Personen mit sehr niedrigen Einkommen, auch dann nicht, wenn sie subjektseitige Unterstützungen erhalten. Gerade Kleinstwohnungen und Wohnungsgrößen für armutsgefährdete Familien mit überdurchschnittlich vielen Kindern sind in vielen Bundesländern nicht ausreichend verfügbar. 3.6 Negative Arbeitsanreize? Durch die Abgeltung der tatsächlichen Wohnkosten in Vorarlberg und Tirol können BMS-Leistungen häufig ein Niveau erreichen, das in den Bereich von Vollzeitnettolöhnen vordringt, bzw. dieses Niveau überschreitet. Theoretisch kann dieser Umstand auch kritisch gesehen werden, denn es können sich dadurch negative Arbeitsanreize für Unterstützte ergeben und Effekte wie die Armutsfalle verstärkt werden. Dadurch kann es schwieriger werden, Betroffene rasch wieder in den Arbeitsmarkt zu inkludieren, was das übergeordnete Ziel der sozialpolitischen Ausrichtung der BMS ist. Andererseits gelten für den BMS-Bezug strenge Verpflichtungen zum Einsatz der eigenen Arbeitskraft, deren Nichteinhaltung auch kontrolliert und sanktioniert wird. Empirisch lassen sich bisher keine negativen Arbeitsanreize aus der BMS belegen. Gerade in Tirol und Vorarlberg, die eine günstige und hohe Leistungen haben, sind derartige Befürchtungen nicht das Hauptaugenmerk der Verwaltungsstellen. Vielmehr dürften es zu niedrige Annahmeraten bei bestimmten Gruppen bedürftiger Haushalte sein (Fuchs, 2009), die nach wie vor ein Hauptproblem der BMS sind. Obwohl sich der Zugang zu BMS- Leistungen im Vergleich zur früheren Sozialhilfe maßgeblich verbessert hat, nehmen nach wie vor manche bedürftige Haushalte Leistungen nicht in Anspruch, auf die sie eigentlich Anspruch hätten. Schlussfolgerungen Die starke Dynamik der Wohnbeihilfeausgaben der Bundesländer in den 2000er Jahren war vor allem durch die Einführung der Wohnbeihilfe auch im nicht-objektgeförderten Mietbereich in den meisten Bundesländern zustande gekommen (allgemeine Wohnbeihilfe). Die Ausgaben für Subjektförderungen stiegen sehr dynamisch auf 417 Mio. (2010). Viele Bundesländer waren über diese Entwicklung besorgt, denn sie vermuteten für die Zukunft, dass Wohnbeihilfen einen Hauptteil der Wohnbauförderungsmittel einnehmen könnten, wodurch nicht genügend Gelder für den dringend benötigten geförderten Wohnbau vorhanden wären. In mehreren Gesetzesänderungen haben die Bundesländer seitdem die Anspruchsberechtigung auf Wohnbeihilfen reduziert und den Zugang wieder restriktiver gestaltet. Durch häufig nicht 8

9 indexangepasste Einkommensgrenzen fallen kontinuierlich Haushalte aus dem Einkommensbereich der Wohnbeihilfe heraus. Daraus ergibt sich ein Effekt, der mit der kalten Progression bei Steuertarifen verglichen werden kann: Trotz real stagnierender Einkommen führen die fehlenden Anpassungen dazu, dass höhere Wohnkosten zumutbar werden, bzw. Einkommensgruppen ganz aus dem WBH-Bezug hinausfallen. Gleichzeitig wird die durchschnittliche Wohnbeihilfe pro Haushalt durch diesen Mechanismus geringer. Nur so lassen sich die seit 2010 wieder rückläufigen Wohnbeihilfeausgaben trotz sehr dynamischer Wohnkostensteigungen und stagnierender Einkommen erklären. Die Einführung der den Sozialressorts zugehörigen BMS hat in einigen Bundesländern, vor allem in Wien, die Wohnbeihilfe entlastet. Gleichzeitig sind die Ausgaben der bedarfsorientierten Mindestsicherung in Wien stark angewachsen. Aber auch in anderen Bundesländern gab es eine Verschiebung hin vom WBH-Budget ins Budget der BMS. Dies ist negativ zu beurteilen, denn es wäre besser, bedürftige Haushalte im ersten Sicherungsnetz, nämlich der wohnungspolitischen Leistung der Wohnbeihilfe aufzufangen, bevor das zweite, residuale Sicherungsnetz eder BMS, das Armutslagen auch verfestigen kann, einspringen muss. Folgende Empfehlungen einer Systemanpassung sind meines Erachtens aufgrund der Studienergebnisse die dringlichsten: Die Wohnbeihilfesysteme der Länder sollten ähnlich der Harmonisierung der BMS wieder stärker vereinheitlicht werden. Vor allem Mindestansprüche und einheitliche Definitionen sollten vorangetrieben werden (Einkommensbestandteile, inkludierte Wohnungsbestände, Ansprüche von Drittstaatsangehörigen und anerkannten Flüchtlingen, etc.). Der Wohnbeihilfebezug unter BMS-EmpfängerInnen sollte erhöht werden. Mindesteinkommens- Bedingungen und der Ausschluss von bestimmten Wohnungssektoren von der Wohnbeihilfe sollten überdacht werden. Sie konterkarieren eine zielgerechte, auf bedürftige Haushalte ausgerichtete Leistungserbringung. Die Armutsfestigkeit der BMS könnte verbessert werden, wenn die Geldleistungen für den Lebensunterhalt nicht von den wohnungsbezogenen Leistungen abhängen, sondern, wie in Vorarlberg und Tirol fixiert sind, mit gesonderten Regelungen für die Geldleistungen für den Wohnungsaufwand. Jedenfalls sollte die Abdeckung des Wohnbedarfs in der BMS stärker mit der Realität und tatsächlichen Wohnkosten in regionalen, z.b. urbanen, Teilmärkten im Einklang stehen. Das ist vor allem im niederösterreichischen Umland Wiens, in Wien und den meisten Landeshauptstädten notwendig. Ist dies nicht der Fall, dann verkürzen zusätzlich notwendige Wohnausgaben die Mittel für den Lebensbedarf auf ein bedenkliches Niveau. Dort wo in der BMS-Berechnung nicht tatsächliche Wohnkosten abgedeckt werden, kommt es zu einer Verlagerung der Problematik in die Zukunft: Irgendwann wird um die Abdeckung der Mietenrückstände angesucht bzw. entsteht die Notwendigkeit für die Sozialämter, gegen drohende Delogierungen aktiv zu werden. Oft müssen dann Schulden über Hilfen in besonderen Lebenslagen übernommen werden. In der Regel werden jedoch Mietrückstände nicht übernommen, wenn es sich um eine Wohnung handelt, die größer oder teurer war als angemessen. Delogierungen und Verfestigung von Armutslagen, auch Wohnungslosigkeit, sind dann oft die Folge. Diesen Entwicklungen ist rechtzeitig entgegenzuwirken. 9

10 Literatur Dimmel, N. & Pratscher, K. (2014): Bedarfsorientierte Mindestsicherung (BMS) eine Zwischenbilanz. In: Dimmel, N.; Schenk, M. & Stelzer-Orthofer, C. (Hg.): Handbuch Armut in Österreich. Zweite, vollständige überarbeitete und erweiterte Auflage (Innsbruck, Wien, Bozen: Studienverlag), Fuchs, M. (2009): Nicht-Inanspruchnahme von Sozialleistungen am Beispiel der Sozialhilfe. In: Dimmel, N.; Heitzmann, K. & Schenk, M. (Hg.): Handbuch Armut in Österreich. Innsbruck: Studienverlag, Knittler, K. (2009): Wohnbauförderung. In: Guger, A. (ed.): Umverteilung durch den Staat in Österreich. Vienna: WIFO, Kunnert, A. & Baumgartner, J. (2012): Instrumente und Wirkungen der österreichischen Wohnungspolitik. Wissenschaftliche Assistenz: Ursula Glauninger, Michael Weingärtler, Studie im Auftrag der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Wien, Wien: WIFO. Lugger, K., Amann, W. (Hg.) (2006): Der soziale Wohnbau in Europa. Österreich als Vorbild. Mit Beiträgen von Amann, W., Ball, M., Birgersson, B., Ghekiere, L., Lux, M., Mundt, A., Turner, B. (Wien, IIBW). Lugger, K.; Holoubek, M. (2008): Die österreichische Wohnungsgemeinnützigkeit ein europäisches Erfolgsmodell. Festschrift für KR Helmut Puchebner zum 65.Geburtstag, Wien: Manz. Lugger, K., Amann, W. (2013): Österreichisches Wohnhandbuch 2013 (Innsbruck, Wien, Bozen: Studienverlag). Mundt, A. & Amann, W. (2010): Indicators of an Integrated Rental Market in Austria, in: Housing Finance International, Winter 2010, S Mundt, A. & Amann, W. (2015): Leistbares Wohnen Bestandsaufnahme von monetären Leistungen für untere Einkommensgruppen zur Deckung des Wohnbedarfs. Studie im Auftrag des bmask Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz. Wien: IIBW. Online: ohnen.pdf [ ]. Oberhuber, A., Schuster, B. & Krampf P., (2012): Besiedlungsrechte der Gemeinden 2012 (Wien, FGW). Otter, A. & Pfeil, W. (2011): Chronologie der Entwicklung der Bedarfsorientierten Mindestsicherung (BMS), in: Pfeil, W. & Wöss, J. (Hg.): Handbuch Bedarfsorientierte Mindestsicherung (Wien, ÖGB Verlag), Schoibl. H. & Stöger, H. (2014): Armutsfalle Wohnen. Wohnpolitik und Armutsrisiken. In: Dimmel, N.; Schenk, M. & Stelzer-Orthofer, C. (ed.): Handbuch Armut in Österreich. Zweite, vollständige überarbeitete und erweiterte Auflage. Innsbruck, Vienna, Bozen: Studienverlag, Wieser, R. (2011): Stabilisierende und destabilisierende Faktoren auf den Wohnungsmärkten der EU-14. Studie des Instituts für Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik der TU Wien im Auftrag des Verbandes Gemeinnütziger Bauvereinigungen, Wien. Wieser, R., Mundt, A. & Amann, W. (2013): Staatsausgaben für Wohnen und deren Wirkung im internationalen Vergleich (Wien: IIBW, im Auftrag des Landes Niederösterreich, F-2214). 10