Wohnbauförderung und Wohnversorgung im internationalen Vergleich

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1 Wohnbauförderung und Wohnversorgung im internationalen Vergleich Kurzfassung im Auftrag der oberösterreichischen Landesregierung, Ressort Wohnbau Wolfgang Stagel Linz, 2004 Institut für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften Weingartshofstraße 10, A-4020 Linz / Austria, Tel. 0043/732/ Fax 0043/732/ , isw@ak-ooe.at, Internet:

2 1. Zielsetzungen der Studie Aufgabe dieser Studie ist es, die Qualität der Wohnversorgung Österreichs im internationalen Vergleich zu bewerten, den Beitrag der Wohnungspolitik zur Sicherung der Wohnversorgung der Bevölkerung zu untersuchen, die Rolle der Wohnbauförderung als wesentlicher Bestandteil der Wohnungspolitik herauszuarbeiten. Im Mittelpunkt der Studie steht die Fragestellung, in welchem Maße es der Wohnbauförderung gelingt zu einer qualitativ hochwertigen Wohnversorgung der Bevölkerung beizutragen. Insbesondere geht es dabei darum, eine bedürfnisgerechte und leistbare Wohnversorgung jener Haushalte sicher zu stellen, die nur über begrenzte finanzielle Mittel verfügen. Im Rahmen der Untersuchung wird Österreich mit den EU-Ländern Deutschland, Frankreich, den Niederlanden, Schweden und dem Vereinigten Königreich verglichen. Auch die Schweiz ist in diese Analyse einbezogen. Die Ergebnisse des Vergleichs zeigen, dass Österreich eine gute Qualität der Wohnversorgung aufweist. 2. Wohnversorgung Österreichs im internationalen Vergleich Was die Zahl der Wohnungen pro Einwohner betrifft, liegt Österreich mit einem Wert von 475 Wohnungen an vierter Stelle der untersuchten Länder. Eine bessere Versorgung weisen Frankreich und die Schweiz mit 490 Wohnungen pro Einwohner auf; auch Schweden (484) liegt noch vor Österreich. Ein Spitzenplatz Österreichs ergibt sich, was die Neubauleistung wiederum bezogen auf Einwohner in den 1990er Jahren betrifft. Der prozentuelle Zuwachs ist in Österreich mit 9,2 % am höchsten; mit Abstand folgen die Schweiz, Niederlande, Deutschland und Frankreich. Das Schlusslicht bilden das Vereinigte Königreich und Schweden. In beiden Ländern ging die Neubautätigkeit in den 1990er Jahren massiv zurück. Der Spitzenplatz Österreichs ist Resultat der hohen Neubauleistung in den 1990er Jahren. Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 2

3 Was die Struktur des Wohnungsbestandes betrifft, ist ein hoher Stellenwert des Sektors der sozialen Mietwohnungen für Österreich kennzeichnend. Unter Sozialwohnungen werden dabei jene Wohnungen verstanden, die sich im öffentlichen Eigentum (z. B. von Gemeinden) befinden oder im Eigentum von nicht auf Gewinn orientierten Wohnbauvereinigungen. Abbildung 1: Anteil der Sozialwohnungen am Wohnungsbestand, 2000/ 2001, in Prozent Deutschland Frankreich Niederlande Österreich Schweden Schweiz Vereinigtes Königreich Den höchsten Anteil an Sozialwohnungen am Wohnungsbestand weisen die Niederlande mit 36 % auf. Österreich folgt an zweiter Stelle mit einem Anteil von 22 %. In etwa auf derselben Höhe liegen die Anteile im Vereinigten Königreich und in Schweden (21 %). In Frankreich beträgt der Anteil an Sozialwohnungen 16 %. In der Schweiz ist der Anteil der Sozialwohnungen gering (7 % des Wohnungsbestands). In Deutschland sind nach aktuellen Schätzungen nur mehr ca. 6 % der Wohnungen als Sozialwohnungen zu bezeichnen. Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 3

4 Ein wesentlicher Aspekt der Wohnversorgung sind die Wohnungskosten. Als ein Indikator dafür wird der Anteil der Wohnungskosten an allen privaten Konsumausgaben herangezogen. Hausbetriebskosten sowie Reparatur- und Erhaltungsaufwand sind berücksichtigt. Weiters ist in der Datenquelle (Housing Statistics in the European Union 2002) der Anteil der individuellen Energiekosten genannt, sodass auch ein Gesamtanteil inklusive Energiekosten angegeben wird (für die Schweiz ist nur dieser Gesamtanteil verfügbar). Abbildung 2: Anteil der Wohnungskosten an den privaten Konsumausgaben in Prozent 2000/ ,8 28, ,3 22,8 22,7 23, ,4 20,5 16, Frankreich Niederlande Österreich Schweden Schweiz Anteil Wohnungsaufwand an privaten Konsumausgaben (2000/2001) Wohnungsaufwand+Energie Quelle: Housing Statistics in the EU Schweiz: Eigene Berechnungen nach Daten des Bundesamts für Statistik, Volkszählung In Österreich beträgt der Anteil der Wohnungskosten (ohne Energieaufwand) an den privaten Konsumausgaben 17 %, in Frankreich 20 %, in den Niederlanden und Schweden 23 %. Zählt man die Ausgaben für Energie hinzu, weist wiederum Österreich mit einem Anteil von 21 % den niedrigsten Wert auf. In der Schweiz beträgt dieser Anteil 23 %, in Frankreich 24 %, in den Niederlanden 27 %, in Schweden bereits 29 %. Österreich schneidet somit mit einem Anteil der Wohnungskosten (inklusive Energieaufwand) an den privaten Konsumausgaben von rund einem Fünftel am günstigsten ab. Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 4

5 Einen anderen Zugang zu den Wohnungskosten bietet eine 2003 abgeschlossene Studie der Stadt- und Regionalforschungs-GmbH, die sich mit einem Vergleich der Wohnungskosten in Mietwohnungen und der Belastung der Haushalte mit den Wohnungskosten beschäftigt. Diese Studie stützt sich auf Daten des Europäischen Haushaltspanels. Im Vergleich mit weiteren fünf EU-Staaten (Deutschland, Frankreich, Niederlande, Schweden, Vereinigtes Königreich) zeigt sich, dass die Haushalte in Österreich im Durchschnitt 17 % ihres Einkommens für Mietkosten ausgeben. Das ist der niedrigste Wert in diesem Vergleich mit weiteren 5 EU- Ländern. In Frankreich und dem Vereinigten Königreich liegt der Anteil bei 21 %, in den Niederlanden bei 24 % und in Deutschland bei 26 %. In Schweden müssen die Haushalte bereits 30 % des Einkommens für Mietkosten aufwenden. Die Wirkung der Wohnbeihilfen auf die Wohnungskosten ist dabei schon berücksichtigt. In Ländern mit einem hohen Stellenwert der Förderung über Wohnbeihilfen wie Frankreich, dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden und Schweden ist die Belastung der Haushalte mit Mietkosten somit höher als in Österreich. Maßgeblichen Anteil an diesem positiven Resultat hat die Wohnbauförderung in Österreich mit dem hohen Stellenwert der Objektförderung. Sie trägt dazu bei, die Wohnungskosten niedrig zu halten. Zu der günstigen Relation von Wohnungskosten und Einkommen im Mietwohnungsbereich trägt auch die Regelung der Mietpreise im gemeinnützigen Sektor (Kostenmiete) bei. Damit wird gewährleistet, dass der Vorteil relativ niedriger Wohnungkosten für die Nutzer sozialer Mietwohnungen zum Tragen kommt. 2. Die österreichische Wohnbauförderung im internationalen Vergleich Zum Vergleich der Kosten der Wohnbauförderung wurde der Anteil der öffentlichen Ausgaben für Wohnbauförderung am Bruttoinlandsprodukt (BIP) berechnet. Die Summe der öffentlichen Ausgaben für Wohnbauförderung setzt sich zusammen aus der direkten Förderung der Baukosten (Objektförderung), der direkten Förderung der Haushalte über Wohnbeihilfen (Subjektförderung), der indirekten Förderung über Steuererleichterungen. Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 5

6 Der Vergleich Österreichs mit 5 EU-Staaten für das Jahr 2001 zeigt folgendes Resultat: Tabelle 1: Summe der Ausgaben für Wohnbauförderung und Anteil dieser Ausgaben am BIP im internationalen Vergleich für das Jahr 2001 BIP Ausgaben für Wohnbauförderung Mrd. Mrd. In % des BIP Deutschland 2.073,7 23,3 1,1 Österreich 212,5 2,9 1,3 Schweden 244,9 3,1 1,3 Vereinigtes Königreich 1.598,5 22,1 1,4 Frankreich 1.475,6 25,0 1,7 Niederlande 429,1 7,7 1,8 Quelle: Die Berechnung der Daten zur Wohnbauförderung basiert auf Berichten und Mitteilungen der Regierungen (D, F, NL, S), auf Daten statistischer Ämter (F) und statistischen Veröffentlichungen (UK) sowie auf Mitteilungen von ExpertInnen der betreffenden Länder (F, NL, UK). Österreich liegt mit einem Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP von 1,3 % an zweiter Stelle nach Deutschland (1,1 %), gleichauf mit Schweden (1,3 %). Der Wert für das Vereinigte Königreich liegt mit 1,4 % knapp darüber. Höhere Anteile der Ausgaben für Wohnbauförderung am BIP ergeben sich für Frankreich (1,7 %) und für die Niederlande (1,8 %). Es zeigt sich somit, dass das österreichische System der Wohnbauförderung keine höheren Kosten verursacht als das für vergleichbare EU-Staaten der Fall ist. Von besonderem Interesse ist nun dieser Kostenvergleich, wenn man die unterschiedliche Struktur der Ausgaben für Wohnbauförderung für die untersuchten Länder in Betracht zieht. Was die Struktur der Ausgaben für Wohnbauförderung betrifft, wurde zwischen Förderung der Baukosten (Objektförderung), Förderung über Wohnbeihilfen (Subjektförderung) und Förderung über Steuererleichterung (indirekte Förderung) unterschieden. Der Vergleich der Anteile dieser Förderarten an der Summe der öffentlichen Ausgaben für Wohnbauförderung für das Jahr 2001 ergibt folgendes Bild: Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 6

7 Abbildung 3: Struktur der öffentlichen Ausgaben für Wohnbauförderung im internationalen Vergleich (Angaben in Prozent), 2001 Schweden Niederlande Vereinigtes Königreich Frankreich Deutschland Österreich Objekt Subjekt indir. Förderung Quelle: Eigene Berechnungen auf der Basis der bei Tabelle 1 angegebenen Datenquellen Österreich weist den weitaus höchsten Anteil der Objektförderung mit einem Wert von 78 % auf. Der Anteil der Subjektförderung ist dagegen in Österreich mit einem Anteil von 7 % geringer als in den anderen untersuchten Ländern. Relativ gering ist in Österreich auch der Anteil der indirekten Förderung mit einem Wert von 15 %. Österreich mit einem Schwerpunkt auf Objektförderung steht Ländern wie dem Vereinigten Königreich, Frankreich und Schweden gegenüber, die den Schwerpunkt auf Subjektförderung legen. Betrachten wir die Struktur der Wohnbauförderung im Zusammenhang mit den Kosten dieser Ausgaben (Anteil am BIP) erweist sich, dass das österreichische System der Wohnbauförderung mit der Betonung der Objektförderung gleich hohe bzw. geringere Kosten verursacht als jene Systeme, die den Schwerpunkt auf die Förderung mittels Beihilfen legen. Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 7

8 Neben dem Aspekt der Kosten ist der Vergleich der Resultate unterschiedlicher Systeme der Wohnbauförderung von wesentlicher Bedeutung. Das österreichische System der Wohnbauförderung mit einem Schwerpunkt auf der Förderung der Baukosten (Objektförderung) hat beträchtliche Vorteile. Die Objektförderung senkt die Kosten im Wohnungsneubau. Auf die im internationalen Vergleich sehr günstigen Wohnungskosten Österreichs wurde bereits hingewiesen. Die Objektförderung hat aber noch weitere Vorzüge: Sie regt die Neubautätigkeit an und kann auf diesem Weg zu einem Ausgleich von Angebot und Nachfrage am Wohnungsmarkt beitragen. Dieser Ausgleich von Angebot und Nachfrage wirkt wiederum kostendämpfend auf die Preise am Wohnungsmarkt. Weiters werden durch die öffentliche Förderung der Wohnbautätigkeit beträchtliche Beschäftigungseffekte initiiert. Die Entwicklung der Konjunktur wird positiv beeinflusst. Damit ist die Wohnbauförderung auch ein wichtiges Instrument der Wirtschaftsförderung. Die Förderung mittels Wohnbeihilfen (Subjektförderung) ist in Österreich eine wichtiger Bestandteil der Wohnbaupolitik, der zum sozialen Ausgleich beiträgt. Ein allein auf Förderung über Beihilfen konzentriertes System führt allerdings dazu, dass Wohnungspolitik nicht mehr Teil einer allgemeinen Wohlfahrtspolitik darstellt, sondern nur mehr eine Hilfe für Bedürftige. Weiters entsteht beim Empfänger eine Abhängigkeit von diesen Zuwendungen. Das zeigt sich am Beispiel des Vereinigten Königreichs, wo die Beihilfe für die Empfänger im Sozialwohnungssektor im Durchschnitt 90 % der Miete abdeckt. Diese Abhängigkeit bedeutet auch, dass die Empfänger z. B. Verschlechterungen der Bezugsbedingungen ausgesetzt sind oder eine schleichende Entwertung durch eine fehlende Anpassung der Richtwerte für den Bezug hinnehmen müssen, wie das beispielsweise in Deutschland in den 1990er Jahren der Fall war. Ein wesentlicher Bestandteil des österreichischen Systems der Wohnbauförderung sind die gemeinnützigen Wohnbauträger. Die derzeitige Regelung des gemeinnützigen Wohnbaus garantiert, dass gemeinnützige Mietwohnungen nach dem Kostendeckungsprinzip errichtet und vermietet werden. Die Höhe der Mietpreise ist auf Dauer gesetzlich geregelt. Erträge gemeinnütziger Wohnbaugesellschaften müssen wiederum zur Wohnbaufinanzierung verwendet werden. Die relativ preisgünstigen Genossenschaftswohnungen aus dem Altbestand stehen bei Freiwerden für die Vergabe an jüngere einkommensschwächere Haushalte zur Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 8

9 Verfügung. Ein Erhalt des Systems des gemeinnützigen Wohnens ist unbedingt im Interesse der Sicherung einer hochwertigen und kostengünstigen Wohnversorgung der Bevölkerung. Im Gegensatz dazu zeigt das Beispiel Deutschland, welche negativen Folgen eine Abschaffung der Gemeinnützigkeit (1990) nach sich zieht. Mit einem Schlag wurde damit die Sozialbindung (Miethöhe und Belegungsrechte der Gemeinden) von rund 2,3 Millionen Sozialwohnungen aufgehoben. Nach dem Auslaufen der Förderung können die ehemaligen Sozialwohnungen zu Marktpreisen vermietet werden. Für die Zukunft ist absehbar, dass sich aus dem rapiden Schwund von Sozialwohnungen Schwierigkeiten für die Gemeinden ergeben werden, Wohnungen für Haushalte mit niedrigem Einkommen zur Verfügung zu stellen. Von Kritikern des österreichischen Systems der Wohnbauförderung wird deren mangelnde soziale Treffsicherheit behauptet und argumentiert, dass damit Personen mit mittlerem und höherem Einkommen begünstigt werden. Diesen Kritiken sind eine Reihe von Argumenten entgegen zu halten: Bei den Mietwohnungen ist die stärkere Förderung der höheren Einkommensgruppen nicht so ausgeprägt. Haushalte in den geförderten Wohnungen setzen sich häufiger aus Familien mit Kindern zusammen. Die höhere Kinderzahl dieser Haushalte wäre zu berücksichtigen, sodass sich Einkommensvergleiche von Haushalten in geförderten und nicht geförderten Haushalten auf das Pro-Kopf-Einkommen beziehen sollten. Höhere Einkommensschichten tragen in höherem Maße zum Steueraufkommen bei, aus dem die Wohnbauförderung finanziert wird. Mittlere und höhere Einkommensschichten verlassen zum Teil den Bestand an geförderten Genossenschafts- und Mietwohnungen. Damit werden kostengünstige Wohnungen aus dem Altbestand frei, in die jüngere Haushalte mit niedrigerem Einkommen einziehen können. Schließlich zeigt sich, dass die soziale Durchmischung der Haushalte im geförderten Wohnungsbestand in Österreich dazu geführt hat, dass Probleme sozialer Segregation wie die Bildung sozialer Gettos und die Massierung sozialer Probleme in Wohngebieten mit hohem Sozialwohnungsbestand vermieden werden konnten. Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 9

10 Die Ergebnisse der Studie zeigen somit: Österreich weist eine gute Qualität der Wohnversorgung auf. An diesem Ergebnis haben die Wohnungspolitik und das österreichische System der Wohnbauförderung maßgeblichen Anteil. Die Gemeinnützigen Bauträger sind ein wichtiger Bestandteil dieses Systems, der zum Erhalt des Bestandes an Sozialwohnungen und zur Stabilisierung der Wohnungskosten beiträgt. Files\OLK5\wohnbauförderung kurzfassung doc Seite 10