Lärmschutz und Ortsbildschutz als Hindernisse der Verdichtung?

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1 Lärmschutz und Ortsbildschutz als Hindernisse der Verdichtung? Beirat VLP-ASPAN, 17. Juni 2016, Bern Lukas Bühlmann, lic.iur., Direktor Vereinigung für Landesplanung VLP-ASPAN

2 Verdichtung ist kein Sonntagsspaziergang Raumbedürfnisse Verkehr, Umwelt (Lärmschutz) Ortsbild-, Denkmal schutz Kosten Dauer Belebung der Erdgeschosse, Detailhandel Eigentümerinteressen Rechtsschutz Interessen der Bevölkerung Interessenabwägung

3 Raumplanung ist Interessenabwägung Art. 3 RPV Interessenabwägung 1 Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen sie die Interessen gegeneinander ab, indem sie: a. die betroffenen Interessen ermitteln; b. diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigen; c. diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen. 2 Sie legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse dar. Art. 2 RPG Planungspflicht 1 ( ) 2 ( ) 3 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen.

4 Der Gartenzaun. und die Käseglocke. ISOS Ortsbildschutz Kein Ermessen? Keine Interessenabwägung? Klärungsbedarf!

5 Beginnen wir mit dem Lärmschutz!

6 Eingeschränkte Interessenabwägung beim Lärmschutz

7 Der Grundkonflikt raumplanerisch fragwürdig zum Teil städtebaulich fragwürdig

8 LSV-konforme, aber schlechte Lösungen! Bild: Thomas Gastberger, Fachstelle für Lärmschutz, Kanton ZH

9 Besondere Bestimmungen bei Grossflughäfen, Art. 31a LSV Lärmschutz ist nicht absolut Es gibt Spielräume für Interessenabwägungen: Planerische, gestalterische und bauliche Massnahmen zur Einhaltung der Planungs- und Immissionsgrenzwerte Art. 29 ff LSV Zuweisung von Empfindlichkeitsstufen und Möglichkeit von Aufstufungen Art. 43 LSV Ausnahmsweise Überschreitung der Planungswerte bei der Erschliessung kleiner Teile von Bauzonen Art. 30 LSV Ausnahmsweise Überschreitung der Immissionsgrenzwerte aufgrund überwiegender Interessen bei Neubauten und wesentlichen Änderungen vom Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen Art. 31 Abs. 2 LSV

10 Lärmschutz ist nicht absolut Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten Ausnahme gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV Können die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen nach Absatz 1 (Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der Lärm abgewandten Seite oder bauliche und gestalterische Massnahmen) nicht eingehalten werden, darf die Baubewilligung nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt. Gesetzliche Grundlage für Art. 31 Abs. 2 LSV? Das Umweltschutzgesetz sieht keine Ausnahme vor.

11 Lärmschutz ist nicht absolut Art. 22 USG und das Verhältnismässigkeitsprinzip Erwägungen des Bundesgerichts E. 6.4: «Die Anwendung von Art. 22 USG muss, wie die Rechtsanwendung allgemein, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Dieser Grundsatz muss zum Tragen kommen, wenn sich in Bezug auf einen konkreten Sachverhalt ergibt, dass eine starre Rechtsanwendung zur Missachtung von anderen gewichtigen rechtlich geschützten Interessen führen würde» Urteil 1C_704/2013 / 1C-742/2013 vom 17. Sept (Asylbewerberunterkunft in Zürich Seebach)

12 Lärmschutz und Verhältnismässigkeit «.. Art. 22 USG sieht zwar nach seinem Wortlaut keine Ausnahmen von der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte vor und enthält insoweit auch keine ausdrückliche Delegationsnorm an den Bundesrat zur Schaffung einer Ausnahmeregelung. Indessen war sich der Gesetzgeber bewusst, dass eine strikte Rechtsanwendung in bestimmten Fällen zu unerwünschten Ergebnissen führen kann ( ). Art. 22 USG schliesst somit die Anwendung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes im Einzelfall nicht aus.» Urteil 1C_704/2013 / 1C-742/2013 vom 17. Sept (Asylbewerberunterkunft in Zürich/Seebach)

13 Raumplanerische Massnahmen zur Einhaltung der Lärmschutzvorschriften Umzonungen von Wohnzonen (in der Regel ES II) in Mischzonen (ES III) oder unter Umständen in reine Gewerbe- und Industriezonen (ES IV). Beschränkter Bedarf für solche Umzonungen. Grosser Bedarf nach Wohnraum, beschränkter Bedarf nach Flächen für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungen.

14 Raumplanerische Massnahmen zur Einhaltung der Lärmschutzvorschriften Raumplanerisch und städtebaulich erstrebenswert sind gemischte Zonen, die sowohl Wohnen als auch (ruhiges) Arbeiten zulassen. Belebte, durchmischte Siedlungen mit hoher Lebens- und Wohnqualität, Zuweisung solcher Zonen zur ES II; allenfalls mit einer Aufstufung entlang von Verkehrsachsen oder anderen Lärmquellen.

15 Organisatorische, gestalterische und bauliche Massnahmen Anordnung lärmempfindlicher Räume wie Wohn- und Schlafzimmer auf der dem Lärm abwandten Seite der Gebäude Art. 31 Abs. 1 Bst. a LSV Grafik: Thomas Gastberger, Fachstelle für Lärmschutz, Kanton Zürich Orientierung von Räumen, die nicht dem dauernden Aufenthalt dienen Treppenhäuser, WC, Badezimmer und Nebenräume zur Strasse oder Bahn hin.

16 Anordnung lärmempfindlicher Räume auf der dem Lärm abwandten Seite Nicht unproblematisch, weil unter Umständen der Wohnqualität abträglich, wegen Besonnung, Aussicht... Strassenschluchten und unwirtliche Strassenräume mit geringer Aufenthaltsqualität entstehen können.

17 Anonyme Aussenräume und Strassenschluchten Bilder: Thomas Gastberger, Lärmschutzfachstelle Kanton Zürich

18 Anordnung lärmempfindlicher Räume auf der dem Lärm abwandten Seite Wohnungsgrundrisse orientieren sich an temporären Lärmsituationen. Fällt die starke Lärmbelastung später weg, können die Grundrisse kaum mehr korrigiert werden. Ersatzneubauten und Neubaugebiete sollten sich daher nicht zu einseitig am Lärmschutz orientieren und andere Anliegen ausblenden.

19 Organisatorische, gestalterische und bauliche Massnahmen Entschärfen lässt sich diese Problematik mit der Praxis der Lüftungsfenster für Wohnungen und mit Komfortlüftungen für Betriebsräume. Lüftungsfenster an lärmabgewandter Seite Quelle: Thomas Gastberger, Fachstelle für Lärmschutz, Kanton Zürich

20 Praxis der Lüftungsfenster Nicht nur eine Zürcher Praxis: Rund die Hälfte der Kantone erachtet - gemäss einer Evaluation im Auftrag des BAFU - die Einhaltung des Grenzwerts an einem Lüftungsfenster als ausreichend. Ist diese Praxis bundesrechtskonform?

21 Lüftungsfensterpraxis Das Bundesgericht hält fest Die Immissionsgrenzwerte müssen bei Neubauten grundsätzlich an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten werden. Die von rund der Hälfte der Kantone angewandte Praxis, wonach die Immissionsgrenzwerte nur an einem zur Lüftung geeigneten Fenster eingehalten werden müssen (Lüftungsfensterpraxis), führt zu einer unzulässigen Aushöhlung des Gesundheitsschutzes. Dem Anliegen der Siedlungsverdichtung ist auf dem Wege der Ausnahmebewilligung Rechnung zu tragen. Urteil vom 16. März 2016,1C_139/2015, 1C_140/2015, 1C_141/2015, Gemeinde Niederlenz AG

22 Lüftungsfensterpraxis auf dem Ausnahmeweg Schon bisher wurden bei der gebotenen Interessenabwägung raumplanerische Gründe berücksichtigt und eine Ausnahmebewilligung erteilt, wenn sich das Bauvorhaben im weitgehend überbauten Gebiet befand ( ). In Zukunft wird dem Anliegen einer hochwertigen Siedlungsentwicklung nach innen verstärkt Rechnung zu tragen sein und Bauvorhaben, die aus dieser Sicht wünschenswert erscheinen wird eine Ausnahmebewilligung erteilt werden können, auch wenn die Immissionsgrenzwerte wesentlich überschritten sind, sofern deren Einhaltung nicht in städtebaulich befriedigender Wiese erreicht und mittels Lüftungsfenster an der lärmabgewandten Seiten und allfälligen weiteren Massnahmen ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt werden kann. Urteil vom 16. März 2016,1C_139/2015, 1C_140/2015, 1C_141/2015, Gemeinde Niederlenz AG

23 Keine Ausnahme im Fall Niederlenz Es ging um die Erstellung von Einfamilienhäusern im Umfeld einer lärmigen Fabrik und nicht um eine raumplanerisch erwünschte hochwertige Innenentwicklung! Entscheid wird in der Praxis falsch verstanden!

24 Ordentliche Bewilligung oder Ausnahme? Worin liegt der Unterschied? Ausnahmebewilligung Zuständigkeit: Erteilung einer Ausnahmebewilligung bedarf der Genehmigung einer kantonalen Behörde Sorgfältige Prüfung, Genehmigung mit Bedingungen und Auflagen Gewähr für rechtskonforme Praxis und einheitlichen Vollzug Hingegen: im Zuge zunehmender Verdichtung kann die Ausnahme zur Regel werden, was nicht im Sinne des Gesetzgebers ist!

25 Bericht des Rates für Raumordnung ROR und der Eidg. Kommission für Lärmbekämpfung EKLB Stossrichtung 2

26 Weitere Stossrichtung des Berichts ROR -EKLB Die Lärmverminderung an der Quelle liegt im zentralen Interesse der Raumplanung und der Lärmbekämpfung und geniesst daher höchste Priorität. Lärmarme Strassenbeläge Geschwindigkeitsreduktionen Leise Autoreifen Lärmbewusstes Fahrverhalten

27 Temporeduktionen auf verkehrsreichen Strassen prüfen Immissionsgrenzwerte an der Grabenstrasse in Zug werden überschritten. Bevor eine Sanierungserleichterung erteilt wird, ist selbst auf kantonalen Durchgangsstrassen zu prüfen, ob eine Temporeduktion eine verhältnismässige Lösung wäre, um die Immissionsgrenzwerte einzuhalten (Anordnung eines zeitlich begrenzten Versuchs). Urteil Bundesgericht 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, Stadt Zug

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29 Ortsbild- und Denkmalschutz als Verhinderer der Verdichtung?

30 Inventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung ISOS Fachinventar ISOS beurteilt Ortsbilder in ihrer Gesamtheit, nach dem Verhältnis der Bauten untereinander sowie der Qualität der Räume zwischen den Bauten, Jedem Ortsteil wird ein Erhaltungsziel zugeschrieben und es werden Vorschläge zur Bewahrung und Gestaltung formuliert.

31 Rechtsnatur des ISOS Grundlage nach Art. 6 Abs. Bst. b RPG Keine Planung nach RPG, auch wenn das Bundesgericht von Sachplan- bzw. Konzeptähnlichkeit spricht «.ihrer Natur nach kommen die Inventare nach Art. 5 NHG Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleich» ISOS ist Grundlage für die Interessenabwägung in Planungsprozessen und nicht bereits das Ergebnis der Interessenabwägung. Die Schutzziele müssen von der planenden Behörde im Hinblick auf bestimmte Fragestellungen präzisiert, aktualisiert und übersetzt werden.

32 Rechtsnatur des ISOS Interessenabwägung und Mitwirkung ISOS unterliegt nicht der Information und Mitwirkung nach Art. 4 RPG blosse Anhörung der Kantone bei der Erstellung oder Änderung des ISOS (Art. 5 NHG) Interessenabwägung und damit Mitwirkung erfolgen im Planungsverfahren Richt- und (Sonder-) Nutzungsplanung Der Rechtschutz wird in der Nutzungsplanung und im Baubewilligungsverfahren sichergestellt Die Interessenabwägung muss im Planungsbericht (Art. 47 RPV) ausgewiesen werden. Abweichungen vom ISOS müssen nachvollziehbar begründet werden.

33 Rechtlicher Stellenwert? Hoher rechtlicher Stellenwert des ISOS bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe Ungeschmälerte Erhaltung oder grösstmögliche Schonung (Art. 5 NHG) Gutachten der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission

34 Rechtsprechung Art. 2 Abs. 1 NHG Was sind Bundesaufgaben? Planung, Errichtung und Veränderung von Bauten und Anlagen des Bundes Bauten der Bundesverwaltung, Nationalstrassen, Eisenbahnbauten Erteilung von Konzessionen und (Spezial-) Bewilligungen touristische Transportanlagen, Energieund Gasleitungen, Rodungsbewilligungen Gewährung von Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen Meliorationen, Gewässerschutzmassnahmen, Verkehrsanlagen Bewilligungen, die von den Kantonen erteilt werden, deren Voraussetzungen im Bundesrecht geregelt sind und die einen engen Bezug zum Natur- und Heimatschutz haben Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen, Bewilligungen für Mobilfunkantennen, Zweitwohnungen

35 Bedeutung für die Kantone? Raumplanung und insbesondere die Nutzungsplanung sind kantonale Aufgaben Dürfen die Kantone und Gemeinden zerstören, was der Bund unter besonderen Schutz stellt? BGE 135 II 209, Gemeinde Rüti ZH Bundesinventare sind in der Richt-, Nutzungs- und Sondernutzungsplanung «zu berücksichtigen». keine Käseglocke!

36 Was bedeutet «berücksichtigen»? Orientierung am Schutzauftrag: Schutzobjekte sind ungeschmälert zu erhalten oder grösstmöglich zu schonen Art. 5 NHG Umfassende Interessenabwägung Fundierte und transparente Auseinandersetzung mit den im ISOS enthaltenen Aussagen, Hinweisen und Empfehlungen Nationales Interesse für den Eingriff - anders als bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe - nicht erforderlich.

37 Ermessen als Voraussetzung für die Anwendung des ISOS Berücksichtigung des ISOS neben dem Erlass von Richt-, Nutzungs- und Sondernutzungsplänen bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen Abweichung von der Regelbauweise, von Strassen- und Waldabständen nicht aber bei ordentlichen Baubewilligungen, es sei denn, es kann geltend gemacht werden: der Nutzungsplan müsse aufgrund «veränderter Verhältnisse» angepasst werden (Art. 21 Abs. 2 RPG). das Vorhaben passe sich nicht in die Umgebung ein (Anwendung der Ästhetikklausel).

38 Richtplan Kanton Aargau Frühzeitiger und stufengerechter Einbezug des ISOS Kantonale Richtplanung Im Unterschied zum Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung BLN beschränkte Steuerungsmöglichkeiten in der Richtplanung Ausnahmen: Bezeichnung von Verdichtungsgebieten, ESPs, Infrastrukturprojekte des Kantons

39 Frühzeitiger und stufengerechter Einbezug des ISOS Kommunale Planung Einbezug des ISOS und Auseinandersetzung mit den Erhaltungszielen und Empfehlungen des ISOS in der Nutzungs- und Sondernutzungsplanung. und noch besser in den vorgelagerten Planungsprozessen (Leitbilder, Entwicklungskonzepte)!

40 Lachen SZ Nutzungsplanung (Kernzonen) Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) Abstimmung Verkehr und Kernentwicklung Städtebauliche Qualität Nutzung, v.a. Erdgeschosse Architektur

41 Sondernutzungsplanung Bundesgerichtsentscheid Steig, Stadt Schaffhausen Bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben wozu die Nutzungsplanung zählt ist bezüglich Ortsbildschutz entscheidend, ob die unterschiedlichen Aspekte des Natur- und Heimatschutzes (ISOS) durch den Nutzungs- bzw. Quartierplan hinreichend berücksichtigt werden. Urteil BGer 1C_130/2014, 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015

42 Auseinandersetzung mit dem ISOS im Fall Steig / Schaffhausen Der Quartierplan "Steig" bezweckt im Sinne der inneren Verdichtung eine architektonisch hochstehende Bebauung des südwestlichen Quartierplangebiets unter Wahrung der Qualitäten des schutzwürdigen Ensembles, insbesondere der erhaltenswerten Villa "Steig", eine harmonische Integration der neuen Überbauung in den Park der Villa und die weiteren, quartierprägenden Bauten und Aussenräume. Die im Quartierplan vorgesehene Konzentration der Bausubstanz in den Randbereichen stellt die Freihaltung von Umgebungsbereichen schutzwürdiger Bauten sicher. Urteil BGer 1C_130/2014, 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015

43 Bundesgerichtsentscheid Steig Ermessensspielraum der Stadt respektieren Stellungnahmen von Stadtbildkommission und Denkmalpflege erachteten Eingriff in Schutzobjekt als vertretbar. Die Vorinstanz (Veraltungsgericht Schaffhausen) hat ihre eigene Lösung an die Stelle der vertretbaren Würdigung der kommunalen Baubehörde gesetzt und somit die Gemeindeautonomie verletzt.

44 Mehr zum Thema ISOS und Verdichtung.

45 Schlussbemerkung Schutz und Erhaltung des baukulturellen Erbes und der Schutz der Bevölkerung vor Lärm sind zentrale raumplanerische Anliegen Es war ein Fehler, alle identitätsstiftenden Gebäude abzureissen, auch aus Investorensicht. Matthias Meier, Allreal Immobilien zur Überbauung Neu- Oerlikon in Zürich, NZZ Quelle: NFP 54, nachhaltigen Siedlungsund Infrastrukturentwicklung, 2010

46 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit