Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs

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1 Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs Rechtsgrundlagen Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG), SR Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 1, AsylV 1), SR Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 2, AsylV 2), SR Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (Ausländergesetz, AuG), SR Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern vom 24. Oktober 2007 (VIntA), SR Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE), SR Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG), LS Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV), LS Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV), LS Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht vom 24. Oktober 2007 (Nothilfeverordnung), LS Erläuterungen 1. Allgemeines Der Asylbereich ist weitgehend durch Bundesrecht geregelt. Auf Bundesebene obliegt der Vollzug dem Staatssekretariat für Migration (SEM; vormals Bundesamt für Migration). Auf kantonaler Stufe ist die Sicherheitsdirektion zuständig, und zwar für den verfahrensmässigen Teil das Migrationsamt und für den fürsorgerischen Bereich das Kantonale Sozialamt. Das Asylgesetz regelt die Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und deren Rückkehr. Flüchtlinge sind Personen, die in ihrem Heimatstaat oder im Land, in dem sie zuletzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen (insbesondere Gefährdung von Leib und Leben sowie der Freiheit) ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden. Wer ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat, darf sich normalerweise bis zum Abschluss des Verfahrens hier aufhalten. Mindestens während der ersten drei Monate (im Kanton Zürich während der ersten sechs Monate) besteht dann aber ein Beschäftigungsverbot Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 1

2 Personen, denen Asyl gewährt wurde, haben Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich ordnungsgemäss aufhalten. Flüchtlingen mit Aufenthaltsbewilligung B kann unter den gleichen Voraussetzungen wie anderen Ausländerinnen und Ausländern nach zehn Jahren eine Niederlassungsbewilligung erteilt werden (Art. 60 Abs. 2 AsylG i.v.m. Art. 34 AuG). Mit Erteilung der Niederlassungsbewilligung entfällt die Notwendigkeit einer Arbeitsbewilligung. Wird über ein Asylgesuch negativ entschieden, so erfolgt in der Regel die Wegweisung. Sofern deren Vollzug nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich ist, kann es zu einer vorläufigen Aufnahme kommen. Bei (vorübergehend) Schutzbedürftigen liegt eine schwere allgemeine Gefährdung vor, vor allem aufgrund von Kriegen oder Bürgerkriegen. Wem in der Schweiz ein solcher Schutz gewährt wird, entscheidet ebenfalls das SEM. Schutzbedürftige erhalten den Auswei S, welcher zum vorübergehenden Aufenthalt in der Schweiz berechtigt. Auch Schutzbedürftige unterliegen einem mindestens dreimonatigen Arbeitsverbot. Ist der vorübergehende Schutz nach fünf Jahren noch nicht aufgehoben, so besteht Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung. Die Aufhebung des vorübergehenden Schutzes erfolgt durch den Bundesrat. Bislang wurde in der Schweiz noch nie ein Ausweis S ausgestellt, weshalb auf weitere Ausführungen zu diesem Status verzichtet wird. Die vorläufige Aufnahme wird ebenfalls durch den Bund entschieden. Sie wird dann gewährt, wenn keine ordentliche Aufenthaltsbewilligung erteilt werden kann, eine Rückkehr in den Wohn- oder Heimatstaat aber nicht möglich ist (vgl. unten Ziffer 5). Weiter erhalten Personen, welche zwar über Flüchtlingseigenschaften verfügen, jedoch nach Schweizer Recht kein Asyl erhalten, eine vorläufige Aufnahme. Es wird bei dieser Personengruppe von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen gesprochen (vgl unten Ziffer 4). 2. Zuweisung und Unterbringung von Asylsuchenden und Schutzbedürftigen 2.1. Empfang und Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone a. Empfang der Asylsuchenden In den Empfangs- und Verfahrenszentren (EVZ) des Staatssekretariats für Migration findet zunächst der Empfang der Asylsuchenden statt. Dieser beinhaltet die Registrierung der Personalien inkl. Aufnahme eines Passfotos, Abnahme der Fingerabdrücke und die grenzsanitarischen Massnahmen (z.b. detaillierter Fragebogen zur Gesundheit der asylsuchenden Person und gegebenenfalls weitergehende medizinische Massnahmen). Bei offensichtlich unbegründeten oder missbräuchlichen Asylgesuchen, aber auch bei klar positiven Fällen, wird ein beschleunigtes Verfahren angewandt. Vermehrt wird das erstinstanzliche Asylverfahren bereits im EVZ abgeschlossen und gegebenenfalls der Vollzug der Wegweisung durchgeführt. Mit allen angrenzenden Ländern bestehen zudem Rückübernahmeabkommen. Die maximale Aufenthaltsdauer im EVZ beträgt 90 Tage (vgl. dazu Exkurs: Am 5. Juni 2016 hat das Stimmvolk die Vorlage zur Neustrukturierung des Asylbereichs angenommen. Ziel der Neustrukturierung des Asylbereichs ist, die Asylverfahren rascher und gleichzeitig fair abzuwickeln. Künftig sollen 60% aller Asylverfahren innerhalb von maximal 140 Tagen rechtskräftig entschieden und vollzogen werden. Diese Verfahren wer Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 2

3 den in regionalen Zentren des Bundes durchgeführt. Als flankierende Massnahme zur Beschleunigung wird der Rechtsschutz ausgebaut: Mittellose Asylsuchende haben Anspruch auf kostenlose Beratung und Rechtsvertretung. Sind weitere Abklärungen notwendig, wird ein Asylgesuch im erweiterten Verfahren behandelt und die Betroffenen werden wie bisher den Kantonen zugewiesen. Da die Neustrukturierung des Asylbereichs mit umfangreichen Umsetzungsarbeiten verbunden ist (namentlich Standortplanung der neuen Bundesasylzentren, Ausarbeitung der notwendigen Verordnungen, organisatorische Anpassungen zwischen Bund und Kantonen etc.), wurde die Vorlage in drei Pakete aufgeteilt. Die ersten beiden Pakete wurden am 1. Oktober 2016 bzw. am 1. Januar 2018 in Kraft gesetzt. Die Umsetzung der Vorlage zur Beschleunigung der Asylverfahren wird voraussichtlich im Frühjahr 2019 in Kraft gesetzt werden. b. Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone Die Asylsuchenden werden dem Kanton von den Empfangsstellen des Bundes zugewiesen. Der Kanton Zürich hat 17% aller Asylsuchenden zu übernehmen. Eine analoge Verteilung erfolgt auch bei den Schutzbedürftigen. Die Zuweisungskantone sind für die Gewährleistung von Sozialhilfe zuständig (Art. 80a Abs. 1 AsylG) Das Zweiphasensystem im Kanton Zürich a. Aufgabenübertragung Kanton und Gemeinden können die Erfüllung ihrer Aufgaben im Asylwesen ganz oder teilweise Dritten überlassen (vgl. dazu Kapitel ). Erfüllt der Kanton Aufgaben aus dem Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, kann er von ihnen Beiträge erheben ( 14 AfV). b. Phase 1: Zuständigkeit des Kantons Die dem Kanton zugewiesenen Personen werden durch die Abteilung Asylkoordination gestützt auf 6 Abs. 1 AfV normalerweise in einer ersten Phase in kantonalen Durchgangszentren untergebracht. Dort verbleiben sie in der Regel für vier bis sechs Monate und erhalten neben Kost und Logis auch die erforderliche materielle Unterstützung sowie persönliche Betreuung. c. Phase 2: Zuständigkeit der Gemeinden In einer zweiten Phase werden die Asylsuchenden in Anwendung von 6 Abs. 2 AfV auf die einzelnen Gemeinden verteilt. Mit der Zuweisung geht die Zuständigkeit für die Erbingung der Asylfürsorgeleistungen (mit Ausnahme der Gesundheitsversorgung für Personen im laufenden Asylverfahren, vgl. nachfolgend Ziff. 2.3) auf die Zuweisungsgemeinde über. Asylsuchende haben keine freie Wohnsitzwahl ( 7 Abs. 2 AfV). Ein Umzug in eine andere Gemeinde setzt daher voraus, dass die vorgesehene neue Wohngemeinde mit der Wohnsitzverlegung einverstanden ist und diese interkommunale Umplatzierung vom Kantonalen Sozialamt gebilligt wird. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, wird die neue Wohngemeinde zur Zuweisungsgemeinde. Für ganz oder teileweise sozialhilfeabhängige Asylsuchende legt die Sicherheitsdirektion eine Aufnahmequote für die Gemeinden in Prozenten ihrer Bevölkerungszahl fest ( 8 AfV) Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 3

4 2.3. Weitere kantonale Zuständigkeiten Unbegleitete minderjährige Asylsuchende werden vom Amt für Jugend und Berufsbera- tung (AJB), Zentralstelle MNA, umfassend betreut. Diese Aufgabe wird finanziert durch die Erhebung eines nach der Bevölkerungszahl abgestuften Beitrags von den Gemeinden ( 13 AfV). b. Der Kanton sorgt für die Kranken- und Unfallversicherung der ganz oder teilweise sozi- alhilfeabhängigen Asylsuchenden. Er kann die Wahl des Versicherers und der Leistungserbringer einschränken ( 11 Abs. 1 und 3 AfV). a. 3. Flüchtlinge mit Asyl und vorläufig aufgenommene Flüchtlinge Die Flüchtlinge mit Asyl und die vorläufig aufgenommenen Flüchtlinge werden unter dem Begriff "anerkannte Flüchtlinge" erfasst. Die Rechtsstellung der Flüchtlinge mit Asyl in der Schweiz richtet sich grundsätzlich nach dem für Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht: Sie haben Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in dem Kanton, in welchem sie sich rechtmässig aufhalten, und werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer sozialhilferechtlich unterstützt (Art. 58 AsylG, Art. 59 AsylG, Art. 60 AsylG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tragen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG). In Bezug auf die Sozialhilfestandards gelten für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge die gleichen Regeln wie für Flüchtlinge mit Asyl (Art. 86 Abs. 1 AuG i.v.m. 11 ff. SHG). Sie haben daher ebenfalls Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe. Es gilt die gleiche Zuständigkeitsordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung (vgl. Kapitel ). 4. Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer 4.1. Gewährung der vorläufigen Aufnahme Erweist sich aufgrund der Anhörung zu den Asylgründen, dass der asylsuchenden Person zwar kein Asyl gewährt werden kann, weil sie über keine Flüchtlingseigenschaften verfügt, der Vollzug, d.h. die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, wird ein Asyl- und Wegweisungsentscheid getroffen. Anstelle einer Ausreisefrist wird vom Bundesamt für Migration aber eine individuelle vorläufige Aufnahme angeordnet. Ausnahmsweise erhalten auch Personen, die nie in einem Asylverfahren waren, eine vorläufige Aufnahme. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht oder nicht mehr gegeben sind, die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist. Der Entscheid über die Anordnung einer individuellen vorläufigen Aufnahme liegt auch in diesen Fällen in der Kompetenz des SEM Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 4

5 4.2. Unterstützungszuständigkeit Am 24. September 2017 hat die Zürcher Stimmbevölkerung die Teilrevision des Sozialhilfegesetzes angenommen, wonach vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer (nachfolgend vorläufig Aufgenommene) wieder nach den gleichen Ansätzen wie Asylsuchende unterstützt werden. Die Änderung des Sozialhilfegesetzes und die zur Umsetzung notwendigen Änderungen der Asylfürsorgeverordnung sind am 1. März 2018 in Kraft getreten. Vorläufig aufgenommene Flüchtlinge sind von dieser Gesetzesanpassung nicht betroffen. Sie haben weiterhin Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe (siehe vorstehend Ziffer 3). Für vorläufig Aufgenommene gelten damit seit dem 1. März 2018 (wieder) die Zuständigkeitsbestimmungen der AfV. Wie Asylsuchende im laufenden Verfahren werden vorläufig Aufgenommene den Gemeinden zugewiesen ( 7 Abs. 1 AfV). Mit der Zuweisung wird die Zuweisungsgemeinde für die Ausrichtung der Asylfürsorgeleistungen zuständig. Ganz oder teilweise auf wirtschaftliche Unterstützung angewiesene vorläufig Aufgenommene haben keine freie Wohnsitzwahl (Art. 85 Abs. 5 AuG in Verbindung mit 7 AfV). Es gelten hier die gleichen Regeln wie bei Asylsuchenden im laufenden Verfahren (vgl. vorstehend Ziff. 2.2 lit. c). Demgegenüber haben vorläufig Aufgenommene, die keine Asylfürsorgeleistungen beziehen, die Möglichkeit, ihren Wohnort innerhalb des Kantons Zürich ohne Einwilligung zu wechseln. Dies unter der Voraussetzung, dass sie ihren Lebensunterhalt auch am neuen Wohnort selbständig finanzieren können. Werden sie dann zu einem späteren Zeitpunkt wieder unterstützungsbedürftig (z.b. wegen eines Verlusts der Arbeitsstelle), dann gilt diejenige Gemeinde als Zuweisungsgemeinde, in welcher sie im Zeitpunkt des Gesuchs um Ausrichtung von Asylfürsorgeleistungen wohnen. Für vorläufig Aufgenommene, welche unter dem bis zum 28. Februar 2018 geltenden Recht ihren Wohnsitz trotz Sozialhilfeabhängigkeit wechseln konnten, gilt ebenfalls die neue Wohngemeinde als Zuweisungsgemeinde und damit als die für die Ausrichtung der Asylfürsorge zuständige Gemeinde ( 7 Abs. 3 AfV). Sozialhilfebeziehende vorläufig Aufgenommene werden an die Aufnahmequote der Wohngemeinde angerechnet ( 8 AfV). Deshalb muss neben den in die Unterstützungszuständigkeit der jeweiligen Gemeinde fallenden Asylsuchenden (vgl. vorstehend Ziffer 2.2) auch diese Personengruppe von der Wohngemeinde in der monatlichen Bestandesmeldung zu Handen der Abteilung Asylkoordination des Kantonalen Sozialamts aufgeführt werden. Auch Mutationsgründe (z.b. Sozialhilfeunabhängigkeit, Tod, Ausreise, Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung) müssen mittels Formular Mutationsmeldung mitgeteilt werden Unterstützungsgrundsätze Mit Inkrafttreten der vorstehend erwähnten Revision des SHG und der AfV unterstehen die vorläufig Aufgenommenen (wieder) der Asylfürsorge. Dabei ist für die Bemessung der Unterstützungsleistungen eine Übergangsfrist von vier Monaten vorgesehen. Die Gemeinden können die vorläufig Aufgenommenen also noch bis längstens 30. Juni 2018 nach den bisherigen Grundsätzen unterstützen (Sozialhilfe nach SKOS-Richtlinien). Danach sind vorläufig Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 5

6 Aufgenommene grundsätzlich nach den gleichen Regeln zu unterstützen wie Asylsuchende im laufenden Verfahren. Dabei geltend folgende Abweichungen: a. Gesundheitsversorgung Bei ganz oder teilweise sozialhilfeabhängigen vorläufig Aufgenommenen sorgen die Gemeinden für die Gesundheitsversorgung, d.h. sie sind für den Abschluss einer Kranken- und Unfallversicherung besorgt und übernehmen Selbstbehalte, Franchisen, Zahnbehandlungskosten etc ( 11 Abs. 2 AfV). Die Gemeinden können die Wahl der Versicherer und der Leistungserbringer gemäss Art. 82a AsylG einschränken ( 11 Abs. 3 AfV). Von den Gemeinden übernommene Krankenkassenprämien ( 18 EG KVG) können nach dem gleichen Verfahren wie für die übrigen Sozialhilfebeziehenden mit der Gesundheitsdirektion abgerechnet werden. Diese erhält dafür von der Sicherheitsdirektion einen Anteil an der Globalpauschale des Bundes. b. Integrationsmassnahmen Vorläufig Aufgenommene sind gemäss Bundesrecht zu integrieren und sie können verpflichtet werden, an Integrationsmassnahmen teilzunehmen (Art. 6 Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern, VIntA; SR ). Im Gegensatz zu Asylsuchenden im laufenden Verfahren ist bei vorläufig Aufgenommenen daher auf eine soziale und berufliche Integration hinzuwirken. Dafür stehen den Gemeinde die von der Fachstelle für Integrationsfragen aus der Integrationspauschale finanzierten Programme zur Verfügung. Die Kosten für weiterführende notwendige Integrationsmassnahmen müssen von den Gemeinden getragen werden Abgeltung der Gemeinden Wie für die Bemessung der Unterstützungsleistungen gilt auch für die Abgeltung der Gemeinden durch den Kanton eine Übergangsfrist von vier Monaten. Die Abgeltung des Kantons an die Gemeinden erfolgt noch bis zum 30. Juni 2018 nach den bisherigen Regelungen des Sozialhilfegesetzes (vgl. Kapitel 18.3), unabhängig davon, ob die Gemeinde die Unterstützungsleistungen bereits nach Asylfürsorge oder noch nach den SKOS-Richtlinien bemisst. Für Leistungen zugunsten von vorläufig Aufgenommenen, welche bis zum 30. Juni 2018 ausgerichtet werden, können die Gemeinden also noch einen Kostenersatzanspruch nach 44 SHG geltend machen. Ab dem 1. Juli 2018 richtet sich die Abgeltung der Gemeinden nach 10 AfV. Gemäss 10 Abs. 2 AfV legt der Regierungsrat die Beiträge an die Gemeinden auf der Grundlage der Leistungen des Bundes fest. Für vorläufig Aufgenommene erhält der Kanton vom Bund die gleiche Globalpauschale wie für Asylsuchende, jedoch längstens während sieben Jahren ab Einreise (Art. 20 lit. d Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen, AsylV 2, SR ). Entsprechend wird die Dauer der Beitragszahlung des Kantons an die Gemeinden auf sieben Jahre seit Einreise begrenzt. 5. Familiennachzug Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 6

7 5.1. Flüchtlinge mit Asyl (Status B und C) Flüchtlinge mit Asyl dürfen ihre Familienangehörigen sofort in die Schweiz nachkommen lassen. Die Familienangehörigen werden ebenfalls als Flüchtlinge anerkannt und erhalten Asyl. Als Familienangehörige gelten die Ehepartnerin bzw. der Ehepartner, eingetragene Partnerinnen und Partner und Kinder unter 18 Jahren. Auch andere Angehörige wie z.b. Eltern o- der Geschwister können in das Familienasyl eingeschlossen werden. Dies beispielsweise dann, wenn sie aus gesundheitlichen Gründen auf Hilfe einer bereits in der Schweiz anwesenden Person angewiesen sind. Wenn sich die Familienangehörgigen noch im Ausland befinden, muss beim SEM ein Gesuch um Bewilligung der Einreise gestellt werden. Kinder anerkannter Flüchtlinge, die in der Schweiz geboren werden, erhalten nicht automatisch die Flüchtlingseigenschaft. Die Eltern müssen für sie unter Beilage des Geburtsscheins ein Gesuch um Einbezug in die Flüchtlingseigeneschaften beim SEM einreichen (zur Meldepflicht der Gemeinden vgl. Kapitel , Ziff. 3). Die Reisekosten für den Familiennachzug können nicht aus Mitteln der Sozialhilfe finanziert werden. Jedoch ist die für die bereits anwesende Person sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde ab Einreise in den Kanton Zürich auch für die Unterstützung der Familienangehörigen zuständig Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer sowie vorläufig aufgenommene Flüchtlinge (Status F) Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer sowie vorläufig aufgenommene Flüchtlinge dürfen Familienangehörige (vgl. oben Ziffer 5.1) frühestens drei Jahre nach der vorläufigen Aufnahme nachziehen. Voraussetzung ist, dass die Familienmitglieder zusammenwohnen, dass sie eine bedarfsgerechte Wohnung haben und dass die Familie nicht auf Sozialhilfe angewiesen ist. Der Familiennachzug muss innerhalb von fünf Jahren geltend gemacht werden. Bei Kindern, die älter als zwölf Jahre alt sind, muss das Gesuch für den Nachzug innerhalb von zwölf Monaten eingereicht werden (Art. 74 Abs. 3 VZAE). Später wird der Familiennachzug nur bewilligt, wenn wichtige Gründe vorliegen. Ziel dieser Regelung ist, dass sich die Kinder möglichst jung in der Schweiz integrieren können. Gesuche um Einbezug in die vorläufige Aufnahme müssen beim Migrationsamt eingereicht werden. Dieses leitet das Gesuch mit seiner Stellungnahme an das SEM weiter. Vgl. dazu auch Staatssekretariat für Migration, Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F8, Familiennachzug von vorläufig aufgenommenen Personen und vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen (Familienvereinigung). Rechtsprechung 2A.55/2000 Urteil vom 27. Oktober 2000: Anwendbarkeit des ZUG im Fall eines vorläufig aufgenommenen Flüchtlings Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 7

8 Praxishilfen SKOS-Papier betreffend Unterstützung von Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs 8