Der öffentliche Sektor

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1 Ewald Nowotny Martin Zagler Der öffentliche Sektor Einführung in die Finanzwissenschaft Fünfte, neubarbeitete Auflage Springer

2 ERSTERTEIL: EINFÜHRUNG 1 Bereiche und gesellschaftspolitische Grundlagen der Finanzwissenschaft Der öffentliche Sektor als Forschungsbereich der Wirtschaftswissenschaften Neoklassische Theorie und Finanzwissenschaften Institutionenökonomie und Finanzwissenschaften Die Finanzwissenschaft in der Lehre Funktionen des öffentlichen Sektors Allokationsfunktion Distributionsfunktion Stabilisierungsfunktion Zielkonflikte zwischen den einzelnen Funktionen Liberalismus und Staat Adam Smith und der Staat Friedrich A. v. Hayek und der Staat Milton Friedman und der Staat Interventionismus und Wohlfahrtsstaat Merkantilismus Historische Schule Der Wohlfahrtsstaat Zukunftsperspektiven des öffentlichen Sektors 24 Literatur 27 2 Umfang und Entwicklung des öffentlichen Sektors Was zählt zum öffentlichen Sektor? Gebietskörperschaften Parafisci ( intermediäre Finanzgewalten") Öffentliche Unternehmen Der öffentliche Sektor in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) Staatsquoten" - Begriffe und Verwendung Staatsausgabenquote (q a ) Realausgabenquote (q R ) Steuerquote (q T ) Abgabenquote (Einnahmenquote) (q E ) Strukturquoten 42

3 x Inhaltsverzeichnis 2.4 Staatsquoten im internationalen Vergleich Entwicklungstendenzen von Niveau und Struktur des öffentlichen Sektors Das Wagner'sehe Gesetz steigender Staatsquoten" - öffentliche Leistungen als superiores Gut Gesellschaftspolitische Bestimmungsfaktoren der Entwicklung der Staatsquoten Staatsquoten-Entwicklung als Kostenphänomen 50 Literatur 53 ZWEITERTEIL: ÖFFENTLICHE AUSGABEN 3 Funktionen des öffentlichen Sektors - Analytische Grundlagen Begründungen staatlicher Aktivitäten Marktversagen Dritter Sektor" Fehlen von Eigentumsrechten Öffentliche Güter Reine öffentliche Güter Ökonomische Zustände als öffentliche Güter Unvollkommen öffentliche und Mischgüter Meritorische Güter Angebot und Erstellung öffentlicher Güter Unvollkommener Wettbewerb und natürliche Monopole Externe Effekte Marktversagen und individualisierte Entscheidungsverhältnisse: Ansätze der Spieltheorie Das Gefangenen-Dilemma Öffentliche Güter Unsicherheit und Informationsprobleme Principal-Agent-Probleme Adverse Selektion Moralisches Risiko (moral hazard) Weitere Informationsprobleme 78 Literatur 79 4 Entscheidungstheoretische Grundlagen - Wohlfahrtsökonomie und Public Choice Theorie Wohlfahrtsökonomische Ansätze Wohlfahrtsfunktionen Verfassungstheoretische Ansätze: zwischen Anarchie und Leviathan" 93

4 xi 4.4 Formendes Staatsversagens Der öffentliche Sektor als Monopolist Entscheidungsstrukturen Informations-, Überwachungs- und Sanktionsprobleme Der Ansatz der ökonomischen Theorie der Politik" Akteure Politische Ökonomie und Allokation Politische Ökonomie und (De-)Stabilisierung Politische Ökonomie und Verteilung Bürokratie Gemeinsame Elemente 111 Literatur Art und Ausmaß Öffentlicher Ausgaben Erfassung und Systematik öffentlicher Ausgaben Öffentliche Sachausgaben Personalausgaben Transferausgaben Infrastrukturausgaben 129 Literatur Föderale Systeme öffentlicher Finanzen und die Europäische Union Zur ökonomischen Theorie des Föderalismus Begründung föderativer Staatsformen Kriterien für die Aufgabenverteilung im föderativen Staat Erfüllung öffentlicher Funktionen in einem Bundesstaat Klubtheorie und überlappende Jurisdiktionen Aufgabenfinanzierung im Bundesstaat Föderale Finanzwirtschaft und Finanzausgleich in Deutschland Aufgaben- und Ausgabenverteilung Einnahmenverteilung - Finanzausgleich Horizontaler Finanzausgleich Kommunaler Finanzausgleich Föderale Finanzwirtschaft in Österreich Die Finanzwirtschaft der Europäischen Union Wirtschaftliche Probleme der föderalen Finanzwirtschaft Der Zielkonflikt zwischen regionaler Autonomie und regionalem Ausgleich der Lebensverhältnisse Allokative Aspekte der föderalen Finanzwirtschaft Probleme der konjunkturpolitischen Koordination Zur Dynamik föderativer Finanzwirtschaften 165

5 6.7 Wirtschaftliche Aspekte der Finanzwirtschaft der EU Allokative Aspekte der EU-Finanzwirtschaft Distributionsaspekte Aspekte der Stabilisierungsfunktion 174 Literatur 176 Sozialversicherung Organisationsprinzipien der Sozialversicherung Versicherungs-, Versorgungs-und Fürsorgeprinzip Ökonomische Organisationsform Kriterien der Leistungsgewährung Finanzierung Institutionen der Sozialversicherung in Deutschland Gesetzliche Rentenversicherung Gesetzliche Krankenversicherung und Gesetzliche Pflegeversicherung Gesetzliche Unfallversicherung Arbeitslosenversicherung Finanzierung Die Organisation des Sozialversicherungssystems Institutionen der Sozialversicherung in Österreich Mitgliedschaft Leistungen Finanzierung Organisation Ökonomische Aspekte der Sozialversicherung Aspekte des Marktversagens Auswirkungen auf Sparen und Kapitalbildung Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt Verteilungseffekte Konjunkturelle Effekte Finanzierungsprobleme Entwicklungstendenzen und Lösungsansätze Privatisierung der Sozialversicherung? 207 Literatur 209 Öffentliche Unternehmen und Regulierung Grundlagen und Formen der Regulierung Regulierung privater Unternehmen Neoklassische Theorie der Regulierung und öffentlicher Unternehmen Verbundvorteile und Spitzenlast-Preisbildung (Peak-load pricing) Zweiteilige bzw. nichtlineare Tarife 225

6 xiii Mehrproduktunternehmen: Interne Subventionierung und Ramsey-Preise Rosinenpicken" Nulltarif als Spezialfall der Grenzkostenpreisregel Gemeinwirtschaft und Instrumentaltheorie öffentlicher Unternehmen Effizienzprobleme öffentlicher Unternehmen Property-Rights-Ansätze Principal-Agent-Probleme Capturing Deregulierung und Privatisierung 237 Literatur 240 DRITTER TEIL: ÖFFENTLICHE EINNAHMEN 9 Öffentliche Einnahmen und Steuersysteme Formen öffentlicher Einnahmen Formen und Entwicklung von Steuersystemen Ziele der Besteuerung Grundsätze der Besteuerung Fiskalisch-budgetäre Grundsätze: Ethisch-sozialpolitische Grundsätze: Wirtschaftspolitische Grundsätze: Steuerrechtliche und steuertechnische Grundsätze: Äquivalenzprinzip und Leistungsfähigkeitsprinzip Grundbegriffe und Ansatzpunkte der Besteuerung Steuerliche Tariflehre Einnahmenstruktur und Steuersystem in Deutschland Das Abgabensystem in Österreich 269 Literatur Wirkungsanalysen finanzpolitischer Instrumente - Inzidenztheorie Wirkungssystematik finanzpolitischer Instrumente Steuer-und Ausgabenneutralität Steuereinholung und Ausgabenkompensation Steuervermeidung und Ausgabenanpassung Steuerhinterziehung und Ausgabenerschieichung Überwälzung Inzidenzanalyse - Inzidenzbegriffe und -konzepte Inzidenzbegriffe und-konzepte Steuerinzidenz 288

7 xiv Inhaltsverzeichnis Ausgabeninzidenz Budgetinzidenz (Nettoinzidenz) Methoden der theoretischen und empirischen Analyse der Inzidenz von Steuern und Abgaben Steuerinzidenzanalyse Formale Inzidenzanalyse Inzidenz bei Gewinnsteuern Steuerinzidenz im allgemeinen Gleichgewicht Ausgabeninzidenzanalyse Das Problem der Vergleichsbasis für die Ermittlung des Umverteilungseffektes 305 Literatur Steuersysteme: Probleme, Grenzen, Alternativen Einkommens- versus konsumorientierte Steuersysteme Einkommensorientierte Steuersysteme Konsumorientierte Steuersysteme Zinsbereinigte Einkommens-und Gewinnsteuer Bemessungsgrundlagen Allokative Effekte Verteilungseffekte Theorie der optimalen Besteuerung Grenzen der Besteuerung Preisentwicklung und Besteuerung Wirkungen auf die Steuerstruktur Wirkungen auf die Bemessungsgrundlage Wirkungen auf den Progressionsgrad der Besteuerung Administrative Effekte irkungenaufdie Steuerquote Wirkungen auf die personelle Einkommensverteilung Wirkungen auf die funktionale Einkommensverteilung Literatur Einkommensteuer Grundzüge Die Steuerbemessungsgrundlage Steuerlich relevante Bezüge Abzug der Aufwendungen der Einkunftserzielung Abzüge zur Ermittlung des individuellen Leistungsfähigkeitseinkommens" Abzüge bei der Ermittlung der Steuerbemessungsgrundlage oder Abzüge von der Steuerschuld? 343

8 xv 12.3 Die Ermittlung der Steuerbemessungsgrundlage nach dem Einkommenssteuergesetz Der Einkommensteuertarif Steuerermittlung und Steuererhebung Die Einkommensbesteuerung von Ehegatten Individualbesteuerung ( getrennte Veranlagung") Einfache Zusammenveranlagung (ohne Splitting) Zusammenveranlagung mit Splitting (Splittingfaktor 2) Steuerlicher Kinderlastenausgleich Einkommensbesteuerung in Österreich 365 Literatur Unternehmensbesteuerung (Körperschaftssteuer und Gewerbesteuer) Abgrenzung Zur Frage der Rechtfertigung einer selbstständigen Körperschaftsteuer Wünschenswerte Eigenschaften guter" Unternehmensbesteuerung Das Problem der Abstimmung von Körperschaftssteuer und Einkommensteuer Probleme einer separaten, nicht mit der Einkommensbesteuerung abgestimmten Körperschaftsteuer Technische Möglichkeiten der Abstimmung von Körperschaftssteuer und Einkommensteuer Grundzüge der Körperschaftsbesteuerung Ertragsteuern: Allgemeine Charakterisierung und theoretische Grundlagen Grundzüge der geltenden Gewerbesteuer Zur Diskussion der Gewerbesteuer Finanzwissenschaftliche Kritik Kritik der Gewerbesteuer als Kommunalsteuer Reformperspektiven der Unternehmensbesteuerung 393 Literatur Umsatzsteuer Formen Die Mehrwertsteuer in Deutschland und Österreich Steuerobjekt Steuersubjekt Steuerbemessungsgrundlage Steuersätze Vorsteuerabzug 411

9 xvi Inhaltsverzeichnis 14.3 Spezielle Verbrauchsteuern 418 Literatur Vermögens-, Vermögenszuwachs- und Vermögensverkehrsteuern Vermögenssteuern Allgemeine Charakterisierung und theoretische Grundlagen Denkbare Begründungen einer Vermögensteuer neben der Einkommensteuer Allgemeine persönliche Vermögenssteuern im internationalen Vergleich Grundsteuer Vermögenszuwachssteuern Erbschaft-und Schenkungsteuern Formen Begründungen Internationaler Vergleich Vermögensverkehrsteuern 440 Literatur Internationale und supranationale Aspekte der Besteuerung Internationale Besteuerungsprinzipien Steuerwettbewerb - Steuerharmonisierung Harmonisierung der indirekten Steuern in der EU System des Vorumsatzsteuerabzuges System mit Zahlungsaufschub Binnenmarktprinzip Harmonisierung der direkten Steuern in der EU 458 Literatur 462 VIERTER TEIL: BUDGET UND ÖFFENTLICHE VERSCHULDUNG 17 Budgeterstellung und Finanzplanung Grundsätze der Budgeterstellung Der Grundsatz der Vollständigkeit Der Grundsatz der Einheit Der Grundsatz der Klarheit Der Grundsatz der Vorherigkeit Der Grundsatz der Spezialität Der Grundsatz der Öffentlichkeit Das Non-Affektationsprinzip Kein Grundsatz der Ausgeglichenheit 471

10 xvii 17.2 Budgetkreislauf und Finanzplanung Erstellung des Haushaltsplans durch die Exekutive Parlamentarische Beratung und Verabschiedung des Haushaltsgesetzes Vollzug Kontrolle Finanzplanung Erstellung des Finanzplans Planungsinstrumente im öffentlichen Sektor Neue Anforderungen an die Finanzplanung Planning-Programming-Budgeting-System(PPBS) Zero-Base-Budgeting (ZBB) und Sunset Legislation Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) New Public Management Finanzpolitische Koordinierung in der WWU - Der Wachstums- und Stabilitätspakt 482 Literatur Öffentliche Verschuldung Formen und Entwicklung der öffentlichen Verschuldung Die Dynamik von Budgetdefiziten und öffentlicher Verschuldung Definitionen und empirische Evidenz Der Zusammenhang zwischen Zins, Wachstum und öffentlicher Verschuldung Die Budgetbeschränkung des öffentlichen Sektors Volkswirtschaftliche Grenzen der öffentlichen Verschuldung Institutionelle Grenzen der öffentlichen Verschuldung Haushaltspolitische Grenzen der öffentlichen Verschuldung Langfristige ökonomische Effekte von Budgetdefiziten Kurzfristige Wirkungen der öffentlichen Verschuldung Ricardianische Äquivalenz Das Problem mit der Ricardianischen Äquivalenz Keynesianische Alternativen Unterschiedliche Zeithorizonte Unvollkommene Kreditmärkte Intertemporale Besteuerung 511 Literatur 513

11 xviii Inhaltsverzeichnis FÜNFTER TEIL: ÖFFENTLICHER SEKTOR UND MAKROPOLITIK 19 Ziele der Wirtschaftspolitik Ziele, Zwischenziele, Targets, Instrumente Öffentlicher Sektor und Theorie der Wirtschaftspolitik Der öffentliche Sektor und das magische Vieleck Stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum Hohe Beschäftigung Gerechte Einkommensverteilung Saubere Umwelt Ausgeglichenes außenwirtschaftliches Gleichgewicht Stabilität der Preise 530 Literatur Allokation, Wirtschaftswachstum und Konjunkturstabilisierung Formen öffentlicher Allokationspolitik Öffentlicher Sektor und Ersparnisbildung Öffentlicher Sektor und Investitionstätigkeit Ansatzpunkte öffentlicher Eingriffe Investitionsförderung durch den öffentlichen Sektor Steuerliche Förderung der Investitionstätigkeit Nichtsteuerliche Förderungen Umfang und Wirkung der Investitionsforderung Öffentlicher Sektor und Wirtschaftsstruktur Technologiepolitik Sektorale Strukturpolitik Regionale Strukturpolitik Wirtschaftsförderung und EU EU und nationale Wirtschaftsförderung EU-Strukturfonds Europäische Investitionsbank (EIB) Aktionsprogramme und Netzwerke Forschungs- und Technologieförderung Ansatzpunkte der fiskalischen Stabilisierungspolitik (Fiscal Policy) Probleme der Implementierung stabilisierungspolitischer Interventionen Verzögerungen (Lags) Politische Verzerrungen" des Einsatzes Politik-Unwirksamkeits-Hypothese Probleme der Implementierung auf instrumenteller Ebene Diskretionäre" versus regelgebundene" Fiskalpolitik Literatur 572

12 xix 21 Arbeitsmarkt und Verteilung Öffentlicher Sektor und Arbeitsmarkt Öffentlicher Sektor und Nachfrage nach Arbeitsleistungen Öffentlicher Sektor und Arbeitskraftangebot Öffentlicher Sektor und Verteilung Verteilungswirkungen von Transferzahlungen an private Haushalte Verteilungspolitische Effizienz freier und gebundener Transfers Verteilungspolitische Probleme des herkömmlichen Transfersystems Probleme der kumulativen Marginaleffekte von Transfer- und Steuerregelungen Das Konzept der negativen Einkommensteuer Verteilungswirkungen der Einkommensbesteuerung Steuerlich nicht relevante Einkommensteile" Unterschiedliche Verfahren der Quantifizierung steuerlich relevanter Einkommensteile Abzüge von der Bemessungsgrundlage, Abzüge von der Steuerschuld Progression des Steuertarifs Tarifliche Differenzierungen nach der Art der Bezüge (Qualitative Differenzierung) Unterschiede in der tatsächlichen Inanspruchnahme von Steuervergünstigungen Unterschiede im Ausmaß der Steuerhinterziehung Verteilungswirkungen der Umsatzbesteuerung Die traditionelle Sicht Alternative Thesen zur Verteilungswirkung der Umsatzbesteuerung Analysen der Umverteilungswirkung des öffentlichen Sektors 618 Literatur Öffentlicher Sektor und Umweltpolitik Theoretische Grundlagen und Zielsetzungen Durchführungsprinzipien der Umweltpolitik Instrumente der Umweltpolitik Schaffung von Eigentumsrechten und Haftungsregelungen Ordnungsrecht Umweltabgaben Festlegung handelbarer Emissionsmengen Ausgabenseitige Maßnahmen 643

13 xx Inhaltsverzeichnis 22.4 Wirkungen umweltpolitischer Instrumente Wohlfahrtseffekte Ökologische Wirksamkeit Erfordernisse und Möglichkeiten der internationalen Koordinierung Wachstums- und Beschäftigungseffekte Umweltsteuern: Aufkommen und Aufkommensverwendung Inzidenz und Verteilungswirkungen 652 Literatur 655 Sachverzeichnis 657