PHILIPPS - UNIVERSITÄT MARBURG

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1 PHILIPPS - UNIVERSITÄT MARBURG Fachbereich Gesellschaftswissenschaften und Philosophie Institut für Politikwissenschaft Prof. Dr. Theo Schiller Philipps-Universität, D Marburg Institut für Politikwissenschaft Marburg, den 2. Januar 2001 Telefon: /24389 (Sekr.) Fax: Schiller@mailer.uni-marburg.de Prof. Dr. Theo Schiller Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie Stellungnahme zur Anhörung des Hessischen Landtags Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für ein Gesetz zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung Hessischer Landtag, Drucksache 15/1472 vom Der vorliegende Gesetzentwurf verfolgt das Ziel, durch eine Modifikation des 8 b der HGO das Bürgerengagement in Hessen zu stärken und die Bürger für die lokalen Institutionen und kommunalen Aufgaben zu interessieren. Der Vorschlag ist darauf zu prüfen, ob auf dem Hintergrund der bisherigen Erfahrungen mit Bürgerbegehren/Bürgerentscheiden in Hessen und in anderen Bundesländern Verbesserungen der Beteiligungsmöglichkeiten zu erwarten sind. Vorbemerkung Der bestehende 8 b HGO wurde am 1. April 1993 im Zuge der Revision der Hessischen Gemeindeordnung zusammen mit der Direktwahl der Bürgermeister und anderen Innovationen in Kraft gesetzt. Nach Baden-Württemberg (1956) und Schleswig-Holstein (1990) war Hessen das dritte Bundesland, das dieses neue Verfahren demokratischer Willensbildung und Entscheidungsfindung einführte. Dem folgten inzwischen weitere Gemeindeordnungsrevisionen, sodass mittlerweile alle Bundesländer (außer Berlin) ihre Gemeinde- bzw. Stadtbezirksverfassungen um dieses direktdemokratische Element ergänzt haben.

2 Abb. 1 Übersicht über die vorhandenen Instrumente 2 Land Jahr Gemeinden Stadtbezirke Landkreise Ratsbegehren / Quoren Baden X X / 2/3 Württemberg Bayern 1995 X X X X Berlin Brandenburg 1993 X X (X) Bremen a) Stadt Bremen 1994 X X / einfach b) Bremerhaven 1996 X X / einfach Hamburg (Bezirke) 1998 (X) X Hessen 1993 X X Mecklenburg X X X / einfach Vorpommern Niedersachsen 1996 X X Nordrhein X X X Westfalen Rheinland-Pfalz 1994 X X Saarland 1997 X X Sachsen 1993 X X X / 2/3 Sachsen-Anhalt 1993 X X X / 2/3 Schleswig-Holstein 1990 X X X / 2/3 Thüringen 1993 X (Quelle: Schiller 2000, S. 86) Das Verfahren bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Deutschland ist im Grundmuster in den Bundesländern ähnlich. Unterschiede sind v.a. in folgenden Bereichen hervorzuheben: Geltung für Landkreise und Stadtbezirke/Ortsteile, Einleitungsmöglichkeit durch die Gemeindevertretung, Themenausschlüsse, Unterschriftenquorum für ein Bürgerbegehren, Zustimmungsquorum beim Bürgerentscheid sowie eine Reihe von Fristen. 1 Sehr unterschiedlich verhält sich die Verfahrensausgestaltung jedoch zu den entsprechenden direktdemokratischen Verfahren auf Landesebene oder den vergleichbaren Verfahren in anderen Ländern Vergleichsländer, bei denen die Kommunalebene klassischerweise über direktdemokratische Verfahren verfügt, sind vor allem die Schweiz sowie die Staaten der USA. 2 Nach mittlerweile siebenjähriger Praxis lassen sich für Hessen einige Aussagen über Nutzungsmuster und Problempunkte treffen, aus denen auch Überlegungen für Verfahrensverbesserungen abgeleitet werden können. In Hessen wurden von April 1993 bis Mitte dieses Jahres insgesamt mindestens 123 Bürgerbegehren eingereicht, 3 von denen 26 (= 21,1 %) für unzulässig erklärt wurden, 9 scheiterten bereits in der Phase der Unterschriftensammlung. 17 wurden von der Gemeindevertretung übernommen, in 56 Fällen kam es zum Bürgerentscheid, der in etwas mehr als der Hälfte der Fälle erfolgreich war. In den 426 Gemeinden Hessens kam es also in knapp jeder dritten Gemeinde zu einem Bürgerbegehren (davon in wenigen Fällen zu mehr als einem Begehren). 1 Vgl. Knemeyer, Franz-Ludwig : Bürgerbeteiligung und Kommunalpolitik. Mitwirkungsrechte von Bürgern auf kommunaler Ebene, Landsberg a. Lech; Schliesky, Utz 1999: Die Weiterentwicklung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, H. 2/1999, S ; Paust, Andreas 1999: Direkte Demokratie in der Kommune. Zur Theorie und Empirie von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, Reihe: Beiträge zur Demokratieentwicklung von unten, Bd. 14., Bonn: Stiftung Mitarbeit, (zugl. Diss. Hagen 1999), S. 51; Schiller, Theo, Hg. 2000: Direkte Demokratie in Theorie und kommunaler Praxis, Frankfurt/M.-New York; Schiller, Theo 2000: Die Praxis der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene, in: H.H. von Arnim, Hg.: Direkte Demokratie. Beiträge auf dem 3. Speyerer Demokratieforum vom 27. Bis 29. Okt an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin, S Sowohl die USA als auch die Schweiz verfügen über ein wesentlich stärker differenziertes Angebot direktdemokratischer Verfahren. Zu nennen sind v.a. obligatorische Volksabstimmungen zu Gemeindeordnungen, Satzungen sowie weitreichenderen Investitionen und wiederkehrenden Ausgaben. 3 Da in Hessen keine amtliche Statistik geführt wird, beruht diese Zahl auf Studien der Lokalpresse sowie Umfragen bei den Regierungspräsidien. Da dort ebenfalls keine systematischen Auswertungen erfolgen, kann die tatsächliche Zahl leicht über diesen 123 Bürgerbegehren liegen.

3 3 Gesetzesänderungen im Einzelnen Art. 1 Nr. 1: Verpflichtung zur Hilfestellung Die vorgeschlagene Regelung verpflichtet den Gemeindevorstand in allgemeiner Form zur Hilfestellung bei der Einleitung eines Bürgerbegehrens. Diese Zielsetzung ist grundsätzlich zu begrüßen, zumal dadurch insgesamt unnötiger Verwaltungsaufwand in späteren Phasen vermieden werden kann. Einige Verfahrensprobleme werden durch die vorgelegte Fassung jedoch nicht konkret genug angegangen. a) Regelungen Die vorgeschlagene Regelung findet sich in keiner der Gemeindeordnungen der Länder. Ausführungsverordnungen oder Verwaltungsrichtlinien zu Bürgerbehren/Bürgerentscheid enthalten zum Teil förderliche Verfahrenshinweise. b) Praxis Grundlage für die vorgeschlagene Regelung bilden Hemmnisse und Erfahrungen mit unzulässigen Begehren. Auffällig ist insbesondere eine unterschiedlich hohe Zahl unzulässiger Begehren in unterschiedlichen Ländern. Abb. 2 Anteil unzulässiger Bürgerbegehren in verschiedenen Untersuchungsräumen 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Baden-Württemberg 36,2 Bayern 18,0 21,1 32,2 Hessen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz 36,4 36,8 Schleswig-Holstein Zürich (CH) 9,0 Winterthur (CH) 7,0 Quelle: nach Schiller 2000, S. 98, Hessen: aktualisierte Werte.

4 4 Im Vergleich der verschiedenen Bundesländer werden zwar in Hessen vergleichsweise wenige Bürgerbegehren unzulässig erklärt. Dennoch ist im Vergleich zu den Schweizer Städten die Quote der unzulässigen Begehren in Deutschland deutlich höher. Unter die unzulässigen Begehren fällt ein erheblicher Teil mit kleineren Formfehlern: fehlende Angabe von Vertrauenspersonen auf den Unterschriftenbögen, fehlende Wiederholung des Begehrenstextes auf allen Seiten des Bogens, mangelnden Datumsangaben u.ä. Eine weitere Unzulässigkeitsursache sind Mängel des Kostendeckungsvorschlags ( 8 b Abs. 3 HGO). Es bestehen erhebliche Unklarheiten über den erforderlichen Detaillierungsgrad des Kostendeckungsvorschlags. Daran kann sich auch ein zu großer Ermessensspielraum der Gemeindevertretung bei Frage einer Unzulässigkeitserklärung, 4 zumindest aber Intransparenz für die Initiatoren des Bürgerbegehrens knüpfen. Probleme dieser Art sind mit der vorgeschlagenen Nr. 2 des Gesetzentwurfs nicht hinreichend lösbar. Hierzu sollte vielmehr eine Vereinfachung und Konkretisierung zum Kostendeckungsvorschlag erfolgen. So könnte z. B. vom Erfordernis des Kostendeckungsvorschlags abgesehen werden, wenn ein Begehren sich nur gegen einen aktuellen Beschluss der Gemeindevertretung richtet (Korrekturbegehren). In diesem Fall müssten anfallende bzw. entfallende Kosten im Zuge der parlamentarischen Beschlussfassung hinreichend geklärt sein. Auch bei einem Initiativbegehren, das nur einen Grundsatzbeschluss zum Eintritt in eine Projektplanung erstrebt, kann auf einen Deckungsvorschlag verzichtet werden. Für die Prüfung der Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens stellt sich im übrigen die Frage, ob die Gemeindevertretung weiterhin die zuständige Instanz sein sollte. Da sich die Begehren häufig gegen die Mehrheitsbeschlüsse der Gemeindevertretung richten, kann es bei der Zulässigkeitsprüfung durchaus zu einem Interessenkonflikt kommen. Als neutralere Instanz kommt, wie z. B. in Schleswig-Holstein, die Kommunalaufsicht in Frage. Die im Entwurf vorgeschlagene allgemeine Hilfestellung durch denn Gemeindevorstand kann nur ein erster Schritt sein. Die Hilfe der Gemeindeverwaltung kann sicher offensichtliche Formfehler wie mangelhafte Begehrensbögen im Vorfeld vermeiden. 5 Wird die vorgeschlagene Gesetzesänderung im Sinne eines (formalrechtlich redundanten) Hinweises auf Auskunftsmöglichkeiten durch die Gemeindeverwaltung in die HGO eingefügt, könnte dies für engagierte Bürger konfliktmäßigend wirken und Missverständnisse zwischen den Initiatoren eines Bürgerbegehrens und der Verwaltung reduzieren. Jedoch sollte darauf geachtet werden, 4 In mindestens einem Fall wurden zwei bis auf den Ortsnamen identisch formulierte Begehren in einem Fall für zulässig erklärt im anderen nicht. 5 An dieser Stelle soll auf den hessischen FDP-Landesparteitagsbeschluss vom 21. Oktober 2000 hingewiesen werden. Dieser sieht vor, die Gemeinden stärker in die Pflicht zu nehmen. Dazu soll eine vorläufige Zulässigkeitsprüfung durch den Gemeindevorstand die Einhaltung der formalen Voraussetzungen sicherstellen und eine zweite Zulässigkeitsprüfung durch die Kommunalaufsicht das Zustandekommen des Bürgerbegehrens bestätigen.

5 5 dass eine Beratung durch das Verwaltungspersonal nicht verpflichtend wird und somit als Verfahrenshürde wirkt. Art. 1 Nr. 2: Differenzierung beim Unterschriftenquorum Der Regelungsvorschlag erscheint grundsätzlich geeignet, die Einleitung von Bürgerbegehren auch in größeren Gemeinden zu erleichtern. Der Grundsatz eines nach Gemeindegröße gestaffelten Unterschriftenquorums entspricht den Regelungen der Hälfte der deutschen Bundesländer sowie in den USA und in der Schweiz. a) Regelungen Die meisten Größendifferenzierungen in anderen Bundesländern liegen zwischen 5 und 10 Prozent. Die vorgeschlagene Regelung entspricht der Bayerns; einige Länder legen eine absolute Unterschriftenzahl fest (NRW bis März 2000: Unterschriften, d. i. für Köln ca. 6,7 Prozent; Sachsen-Anhalt: , d. i. für Magdeburg ca. 5 Prozent). Abb. 3: Vergleich der Quoren nach Bundesländern Bundesland (Jahr der Einführung / Reform) Bürgerbegehren Bürgerentscheid Einleitungs- Frist bei quorum Korrekturbegehren Zustimmungsquorum ~5-10% 4 Wochen 30% Baden-Württ. (1956;1976,1999) Bayern (1995,1997, 1999) 3-10% Keine 10-20% Brandenburg (1993) 10% 6 Wochen 25% Stadt Bremen (1994) 10% 3 Monate 50%-Beteil. Bremerhaven (1996) 10% 6 Wochen 30% Hamburg (1998) 2-3% 6 Monate Keines Hessen (1993) 10% 6 Wochen 25% Mecklenburg-Vorpommern 7,5-10% 6 Wochen 25% (1994,1999) Niedersachsen (1996, 1999) ~8-10% 3 Monate 6 Monate 25% Nordrhein-Westfalen (1994, 3-10% 6 Wochen - 20% 2000) * 3 Monate Rheinland-Pfalz (1994) ~6-15% 2 Monate 30% Saarland (1997) ~5-15% 2 Monate 30%

6 6 Bundesland (Jahr der Einführung Bürgerbegehren Bürgerentscheid / Reform) Einleitungs- Frist bei quorum Korrekturbegehren Zustimmungsquorum Sachsen (1993, 1999) 15 % 2 Monate 25%** Sachsen-Anhalt (1993) ~5-15% 6 Wochen 30% Schleswig-Holstein (1990) 10% 4 Wochen 25% Thüringen (1993) 20% 1 Monat 25% Z..T. Absolutzahlen, hier in Prozentzahlen umgerechnet; * das Einleitungsquorum wurde am an die Bayerischen Regelung angepasst. Zuvor entsprach das Quorum der Regelung in Rheinland-Pfalz. Das Zustimmungsquorum wurde von 25 % auf 20 % gesenkt; ** das Quorum per Hauptsatzung auf bis zu 5% gesenkt werden. In den USA existiert in 22 Bundesstaaten für die einfache Gesetzgebung das Recht auf Referendum und Volksinitiative. Die Unterschriftenquoren liegen hier in der Regel bei 5-10, jedoch nicht bezogen auf alle Stimmberechtigten, sondern meist auf die bei der letzten Gouverneurswahl abgegebene Stimmenzahl (so dass sich ein Stimmberechtigtenquorum von 2-4 Prozent errechnen würde 6 ). Kommunale Quoren liegen in der Regel darunter. Für die Kommunalebene der Schweiz liegen die Unterschriftenquoren im allgemeinen wesentlich niedriger als in deutschen Gemeindeordnungen 7, z.t. bis zu 1 % der Abstimmungsberechtigten. 8 In der Schweiz besteht auf kommunaler und kantonaler Ebene zudem die Möglichkeit einer Einzelinitiative: Der Antrag von Einzelpersonen wird den Parlamentariern zugeleitet. Durch Unterstützung einer qualifizierten Minderheit eines Antrages kann diese Einzelinitiative durch ein (im Vergleich zur Volksinitiative vereinfachtes) fakultatives Referendum zur Abstimmung gelangen. b) Praxis Die Zahl der eingeleiteten Bürgerbegehren variiert mit der Gemeindegröße. In Hessen gab es 1993 bis August 2000 * in Gemeinden kleiner als Einwohner 7 Bürgerbegehren * in Gemeinden mit Einwohnern 101 BB. * in Gemeinden größer als Einwohner 15 BB. Allerdings ist die Anzahl der Gemeinden in der jeweiligen Größenklasse und die der jeweiligen Gemeindekategorie zugehörige Einwohnerzahl zu berücksichtigen. 6 Vgl. von Arnim, Hans-Herbert 2000: Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung am Volk vorbei, München, S. 318/19;Heußner, Hermann K. 1998: Ein Jahrhundert Volksgesetzgebung in den USA, in: H. K Heußner und O. Jung, Hg.: Mehr Direkte Demokratie wagen, München, S Vgl. von Arnim 2000, S Vgl. Mittendorf, Volker 1998: Direktdemokratische Verfahren in der schweizerischen Stadt Winterthur im kommunalpolitischen Politikprozeß am Beispiel der schweizerischen Stadt Winterthur, Dipl. Arbeit, Marburg, S. 21.

7 Abb. 3: Anzahl Bürgerbegehren nach Gemeindegrößenklassen in Hessen Gemeindegrößenklasse Anzahl Gemeinden Anzahl Einwohner 7 Anzahl BB BB pro 100 Gem. BB pro 100tsd. Einw. jährl. BB pro 100tsd Einw. 0 bis unter ,48 1,89 0, bis unter ,73 2,80 0, bis ,86 3,20 0,53 unter bis ,89 1,78 0,30 unter bis ,57 1,94 0,32 unter über ,00 0,44 0,07 Insgesamt ,87 2,04 0,34 Ein Vergleich mit den Bundesländern Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen (vgl. Tabellen im Anhang) zeigt, dass auch dort Bürgerbegehren in kleineren Gemeinden (unter bzw Einw.) absolut und relativ seltener vorkommen und dass insgesamt die Zahl der Bürgerbegehren pro Gemeinde mit der Gemeindegröße steigt. In der Größenordnung Einwohner wurden in NRW in ca. einem Drittel der Gemeinden, in Hessen in ca. der Hälfte und in Baden-Württemberg (seit 1976) in ca. 60 Prozent der Gemeinden ein Bürgerbegehren eingereicht. In Großstädten (mehr als Einw.) kam es in Hessen und NRW zu etwa einem Bürgerbegehren pro Gemeinde, in Baden- Württemberg (seit 1976) zu knapp zwei. In beiden Größenkategorien liegen die Werte Bayerns (seit 1995!!) allerdings um ein Mehrfaches über den anderen Ländern: bei sechsmal höher als in NRW und viermal höher als in Hessen, in den Großstädten kam es sogar zehnmal so häufig zu Bürgerbegehren. Da Hessen nur über fünf Großstädte verfügt, ist die statistische Vergleichsbasis hier ziemlich schmal. Der Großstädtevergleich zwischen Bayern und NRW deutet darauf hin, dass in diesen beiden Ländern die jeweils vorhandene Differenzierung des Unterschriftenquorums nach Gemeindegröße nicht allein die Häufigkeit von Bürgerentscheiden determiniert (starke Unterschiede bestehen hier auch in den Gemeindegrößen von bis Einwohnern). Eine interessante Entwicklung in Großstädten zeigt Baden-Württembergs, wo seit einer Neuordnung des Bürgerentscheids im Jahre 1975 in allen Städten über Einwohner einschließlich Stuttgarts mit knapp unter Einwohnern Bürgerbegehren mit der notwendigen Unterschriftenzahl eingereicht wurden. In Nordrhein-Westfalen (Einleitungsquorum minimal 3%), dessen Städte durchschnittlich die größte Einwohnerzahl aufweisen wurden ebenfalls in Städten aller Größen Bürgerbegehren mit der nötigen Unterschriftenzahl eingereicht, einschließlich Kölns mit knapp unter 1 Mio. Einwohner.

8 Länder mit hohen, konstanten Unterschriftenquoren zeigen ein heterogenes Bild: 8 In Thüringen (20% Unterschriftsquorum) kam es in 1053 Gemeinden zwischen 1993 und Ende 1999 zu nur 14 Begehren, davon 12 in Gemeinden unter Einwohner, zwei in Jena, von denen eines das 20-%-Quorum nicht erreichte. In Sachsen (15%) fanden 102 Begehren zwischen 1993 und 1999 statt. Hier besteht die Möglichkeit, das Quorum per Hauptsatzung auf bis zu 5% zu senken. Außer Dresden ( EW) ist uns kein Fall bekannt, wo dies geschehen ist Insgesamt nimmt zwar die Zahl der Bürgerbegehren mit der Größe der Gemeinden etwas zu, doch im Verhältnis zur Gesamtzahl der zugehörigen Einwohner nimmt die Anzahl der Bürgerbegehren ab (vgl. Tabellen im Anhang). Die Chance, sich an einem Bürgerbegehren beteiligen zu können, ist in allen Bundesländern für die Einwohner von Großstädten deutlich geringer. Mit der Gemeindegröße steigt offenbar die Relevanz von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als demokratischem Beteiligungsverfahren. - In kleineren Gemeinden ist die Dichte der Sozialkontakte größer, so dass es wahrscheinlicher ist, mit konventionellen politischen Instrumentarien (Ansprechen von Parteien/Gemeindevorstand) Probleme zu bearbeiten. - Mit der Stadtgröße nimmt der Aufgabenbereich, der den Kommunen übertragen ist und der Behandlung mit dem BB offen steht, zu. - Die Problemdichte steigt ebenfalls mit der Stadtgröße: Während Gemeindevertretungen in kleineren Gemeinden regelmäßig ca. monatlich mit einer überschaubaren Anzahl an Tagesordnungspunkten tagen, finden Sitzungen in größeren Städten wesentlich häufiger mit einer wesentlich größeren Anzahl an Tagesordnungspunkten statt. - Die Anzahl unterschiedlicher Vereine, Verbände und Initiativen ist in Städten wesentlich größer, die kommunalpolitische Öffentlichkeit ist stark medienvermittelt. Mit diesen Strukturen wachsen jedoch nicht gleichermaßen die politischen Akteurspotentiale: - Die Anzahl der Personen im Initiatorenkreis nimmt nicht proportional mit der Einwohnerzahl zu, für Unterschriften usw. müssen relativ mehr Einwohner angesprochen werden. - Die Problembereiche differenzieren sich räumlich (Wohnviertel, Stadtteile) weiter aus, so dass die Betroffenheit und Aktivitätsbereitschaft je nach Thema ungleich verteilt sind. - Durch die in größeren Städten geringere Anzahl an sozialen Kontakten zu anderen sozialen Milieus verringert sich die Wahrscheinlichkeit, den gleichen Anteil an möglichen Unterstützern anzusprechen, wie in kleineren Gemeinden.

9 9 Für unterschiedliche Häufigkeit von Bürgerbegehren sind jedoch nicht allein Gemeindegröße und Differenzierung des Unterschriftenquorums ursächlich. Ein restriktiver Themenausschluss (insbes. bei Bauleitplanung und anderen förmlichen Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung) beschränkt Initiativen von vornherein oder führt zu Unzulässigkeitserklärungen. Dies ist für NRW zu beachten. Zweitens ist anzunehmen, dass die Erfolgsaussicht für das gesamte Bürgerentscheidsverfahren die Initiative für ein Bürgerbegehren beeinflusst. Insbesondere wird sich die Antizipation potentieller Initiatoren, dass ein hohes Zustimmungsquorum im abschließenden Bürgerentscheid in größeren Städten schwerer zu erreichen ist, bereits zu Anfang auswirken (und evtl. andere Einflussmittel attraktiv machen, z.b. Klagen). Die Erfolgsaussichten werden auch durch die Wahrnehmung der eigenen Organisationskraft und die örtlichen Bündnismöglichkeiten mitbestimmt. Insgesamt wird das Beteiligungsverfahren Bürgerbegehren/Bürgerentscheid zwar rege genutzt, doch die mitunter befürchtete Flut von Bürgerbegehren ist ausgeblieben (vgl. Vermutung des Hess. Städte- und Gemeindebundes 9, Stellungnahme 1991). Auch bei sehr niedrigen Verfahrenshürden würden Bürgerbegehren nicht zum Regelfall der kommunalen Selbstverwaltung werden. Auch in der Schweiz: kommt es trotz des geringen Quorums z. T. über mehrere Jahre hinweg nicht zu einer Volksinitiative. Die vorgeschlagene Differenzierung des Unterschriftenquorums kann jedoch zu einer Erleichterung des Verfahrenszugangs beitragen. Art. 1. Nr. 4: Differenzierung des Zustimmungsquorums Die vorgeschlagene Regelung in 7 HGO differenziert das Zustimmungsquorum als zusätzliches Erfolgskriterium eines Bürgerentscheids nach der Gemeindegröße. Damit würde eine Regelung übernommen, wie sie seit 1999 in Bayern existiert. Das bisherige generelle Zustimmungsquorum von 25 Prozent aller Stimmberechtigten einer Gemeinde sollte eine möglichst hohe Legitimation eines Bürgerentscheids sichern. Die Differenzierung nach Gemeindegröße berücksichtigt, dass in Großstädten dieses Erfolgskriterium wesentlich schwerer zu erfüllen ist als in kleineren Gemeinden. Der Vorschlag greift nicht die Möglichkeit auf, von einem Zustimmungsquorum grundsätzlich abzusehen. 9 Hessischer Städte- und Gemeindebund 1991: Stellungnahme des Hessischen Städte- und Gemeindebundes zu dem Entwurf des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften, in: Hessische Städte- und Gemeinde-Zeitung, H. 11/91, S

10 10 a) Regelungen: (1) Kommunale Ebene: Zustimmungsquorumsregelungen bestehen für kommunale Bürgerentscheide in allen Bundesländern außer Hamburg (Bezirksebene), vgl. oben Abb. 1. In Bayern wurde das Quorum 1998 aufgrund eines Urteils des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom nachträglich in der hier vorgeschlagenen Form eingefügt (gültig ab ). (2) Volksentscheide auf Landesebene: Die Hessische Verfassung kennt über das Erfordernis der Mehrheit der abgegebenen Stimmen hinaus kein zusätzliches Quorum beim Volksentscheid (Art. 124 Abs. 3 HessV), ebenso wie die Verfassungen von Bayern, NRW und Rheinland-Pfalz. Auch für Volksentscheide über Verfassungsänderungen kennt Hessen kein Zustimmungsquorum. Auf Landesebene waren Zustimmungsquorumsregelungen in den Nachkriegsverfassungen unbekannt. Lediglich Bremen und Brandenburg sahen in den Verfassungen von 1947 ein 50%iges Beteiligungsquorum vor. Erst die Neuregelungen seit 1990 übernahmen das Kieler Modell eines 25%igen Zustimmungsquorums (Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Niedersachsen und Hamburg) bzw. eines 33%igen Zustimmungsquorums (Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Berlin). 10 Der Freistaat Sachsen bildet eine Ausnahme: Obwohl die Verfassung von 1992 in den Zeitraum der übrigen Verfassungsprozesse fällt, wurde hier auf ein Zustimmungsquorum verzichtet (auch mit Blick auf die bayerische Verfassung). Im internationalen Vergleich erscheint die deutsche Präferenz für Quorumsregelungen bei Volksabstimmungen eher als Ausnahme. In der Schweiz und den USA sind Quorumsregelungen auf allen Ebenen nahezu unbekannt. 11 b) Praxis Abb. 5: Ergebnisse von Bürgerentscheiden in Hessen, Bayern und Schleswig-Holstein GEMEINDE- GRÖßE ANZAHL HESSEN BÜRGERENTSCHEIDE HESSEN ERFOLGS- QUOTE ERFOLGS- QUOTE ERFOLGS- QUOTE (EINWOH- NERZAHL) Erfolg Schei Unecht tern HESSEN SCHLES- WIG- HOLSTEIN BAYERN < ,0 % 55,6 % 53,2 % ,7 % 46,4 % 54,4 % ,0 % 54,5 % ,0 % > ,0 % 35,7 % Gesamt ,9 % 50,6 % 45,7 % 10 Vgl. Jung, Otmar 1999: Das Quorenproblem beim Volksentscheid. Legitimität und Effizienz beim Abschluß des Verfahrens der Volksgesetzgebung, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, H. 3/99, S Vgl. v. Arnim 2000, S. 277, 318 f.

11 11 Zeiträume: Hessen bis 08/2000, Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, Bayern10/95-3/99, Schleswig Holstein 4/90-10/97. In Schleswig-Holstein (n = 85) sind ratsinitiierte Bürgerentscheide enthalten. In Bayern (n = 311) sind ratsinitiierte sowie landkreisweite Bürgerentscheide nicht enthalten. Abb. 6: Ergebnisse von Bürgerentscheiden in Nordrhein-Westfalen GEMEINDE- GRÖßE ANZAHL NRW BÜRGERENTSCHEIDE NRW (EINWOH- NERZAHL) Erfolg Schei Unecht tern < > Gesamt Quelle: Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen 1999: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Nordrhein-Westfalen. Bericht Oktober 1994 August 1999, Düsseldorf. In der Größenklasse über EW ist ein Fall positiver Entscheide enthalten, bei dem zwar das Zustimmungsquorum nicht erreicht wurde, der Stadtrat aber der Entscheidung beitrat. Die Daten zeigen, dass eine nennenswerte Zahl von Bürgerentscheiden am Zustimmungsquorum scheitert, in Hessen ca. ein Fünftel, in NRW sogar die Hälfte. Dabei wurden häufig markante Zustimmungsmehrheiten erzielt. In Hessen hatten bei 8 von 9 unecht gescheiterten Bürgerentscheiden mehr als 20 Prozent der Stimmberechtigten im Sinne des Begehrens abgestimmt. In NRW konnten vor der Neuregelung im Frühjahr diesen Jahres in der mittleren Größenkategorie die Hürden des 25%-Zustimmungsquorums mehrheitlich nicht überwunden werden. (In Bayern galt bis April 1999 kein Quorum, somit war hier nur echtes Scheitern wegen mangelnder Mehrheit möglich). c) Abstimmungsbeteiligung Die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden erweist sich als eindeutig abhängig von der Gemeindegröße. Dementsprechend wirkt sich ein absolutes Quorum (z. B. 25 Prozent aller Stimmberechtigten) in größeren Gemeinden, besonders in Großstädten, wesentlich stärker als Hindernis gegenüber dem möglichen Erfolg eines Bürgerentscheids aus.

12 12 EINWOHNER- HESSEN BAYERN BADEN-WÜRTTEMBERG ZAHL Anzahl Beteiligung Anzahl Beteiligung Anzahl Beteiligung der BE % der BE % der BE % < , ,1 < , , , , , ,4 9 41, > , ,8 8 40,55 Gesamt 56 47, , ,68 Zeiträume: Bayern: 10/95-3/99, Hessen: 4/93-8/00, Baden-Württ.: In Bayern lagen 383 von 389, in Hessen 48 von 49 Ergebnissen der Bürgerentscheide vor. Anmerkung: In Bayern und Baden- Württemberg sind Ratsbegehren sowie Bürgerbegehren auf Landkreisebene enthalten. Die Auswirkungen sinkender Stimmbeteiligung auf die notwendige relative Mehrheit lässt sich an folgender Übersicht ablesen: Zusammenhang von Abstimmungsbeteiligung und notwendigen Mehrheiten / Q=25% Beteiligung Quorum 50% 25% 50% 40% 25% 62,5% 30% 25% 83,3% 25% 25% 100% Notwendige relative Mehrheiten Empirisch zeigt sich eindeutig eine Tendenz zu niedrigerer Stimmbeteiligung in größeren Städten. Die Erfolgschancen für Bürgerentscheide sind damit eingeschränkt, obwohl angesichts der strukturellen Problemverdichtung für Bewohner größerer Städte ein besonderes Interesse an diesem Beteiligungsverfahren besteht. Diese strukturelle Benachteiligung kann durch eine Differenzierung des Zustimmungsquorums (Absenkung bei steigender Gemeindegröße) zumindest gemildert werden.

13 13 d) Grundsätzliche Aspekte zu Zustimmungsquoren Eine Staffelung des Zustimmungsquorums kann die Beeinträchtigung der Erfolgschancen in größeren Städten zugunsten der Chancengleichheit zum Teil ausgleichen. Über eine solche Staffelung hinaus könnte man auch die gänzliche Streichung des Quorums erwägen. Dass die meisten anderen Bundesländer ein Quorum kennen, muss solche Überlegungen nicht hindern. Die Legitimität von Entscheidungen in diesem Entscheidungsverfahren ist nicht zwingend an das Erreichen eines absoluten Anteils an allen Stimmberechtigten gebunden. (1) In Hessen spricht der verfassungsrechtliche Verzicht auf ein Zustimmungsquorum beim Volksentscheid auf Landesebene (Art. 124 Abs. 3 HessV) dafür, auch beim kommunalen Bürgerentscheid kein oder ein niedriges Zustimmungsquorum anzusetzen. (2) In einem Bürgerentscheid können nur abgegebene Stimmen als explizite Voten zur Sache aufgefaßt werden, nicht abgegebene Stimmen hingegen stellen Enthaltungen dar. Die Wahlmotivforschung kennt mehrere Ursachen für Wahlenthaltungen. Dazu gehört zum ersten das unfreiwillige Fernbleiben von der Urne (z. B. durch plötzliche Verhinderung), zum zweiten eine uninteressierte bis ablehnende Einstellung gegenüber dem politischen System, zum dritten das Fernbleiben aus Protest (z.b. weil keine passende Alternative zur Auswahl steht), viertens geringe Betroffenheit beim konkreten Thema (rationale Nichtwähler), und fünftens Informationsdefizite von Stimmbürger, die sich nicht in der Lage fühlen, sich für eine der angebotenen Alternativen zu entscheiden. Nichtteilnahme muss daher noch keine negative Entscheidung bedeuten. Bei einem Zustimmungsquorum, das sich auf die Gesamtheit der Stimmberechtigten bezieht (absolutes Quorum), werden jedoch Enthaltungen stets als negative Voten behandelt. (3) Bei allgemeinen Wahlen werden ebenfalls im Normalfall keine absoluten Quoren gefordert. Selbst die auf der Kommunalebene mittlerweile zurückgenommene 5%- Klausel bezieht sich auf die Zahl der abgegebenen Stimmen und stellt kein absolutes Quorum im oben genannten Sinne dar. Bei Kommunalwahlbeteiligungen von mittlerweile regelmäßig um oder unter 50% der Stimmberechtigten häufen sich Fälle, in denen Parteien oder Amtsträger absolut weniger als 25% der Stimmen aller Stimmberechtigten auf sich vereinigen. Selbst Stichwahlen bei Bürgermeisterdirektwahlen zeigen häufig das Phänomen, dass die Wahlbeteiligung der Stichwahl geringer ist, als in dem vorangegangenen ersten Wahlgang. (4) Will man ein Quorum zur Sicherung der Entscheidungslegitimität, kommt statt der Gesamtzahl der Stimmberechtigten als Bezugspunkt auch die Größe der Wahlbeteiligung bei der letzten Kommunalwahl in Frage (vgl. Regelungen in USA für das Unterschriftenquorum). (5) Soweit Bedenken gegen einen Quorumsverzicht in Verbindung mit der Bindungswirkung eines Bürgerentscheids (Hessen: 3 Jahre) bestehen, könnte eine Lösung bei einer Neuregelung der Bindungswirkung ansetzen. Denkbar ist z. B., dass die Bindungswir-

14 14 kung dann entfällt, wenn die Gemeindevertretung wegen Vorliegens neuer Tatsachen einen neuen, ratsinitiierten Bürgerentscheid auslöst. 12 Fazit Die Staffelung des Quorums ist als Mindestmaßnahme anzuraten. Da selbst das Urteil des BayVerfGH eine Staffelung für unbedenklich hält, eine verzerrende Wirkung jedoch bei größeren Städten feststellbar ist, ist die vorgeschlagene Staffelung stark anzuraten. Im Hinblick auf das angestrebte Ziel eines verstärkten Bürgerengagements wäre der vollständige Verzicht auf ein Quorum bei gleichzeitiger ständiger Möglichkeit zur Revision durch ratsinitiiertes Bürgerbegehren die bessere Alternative. Anhang Anzahl Bürgerbegehren nach Gemeindegrößenklassen Bayern Gemeindegrößenklasse Anzahl Gemeinden Anzahl Einwohner Anzahl BB BB pro 100 Gem. BB pro 100tsd. Einw. jährl. pro 100tsd EW 0 bis unter ,37 13,30 2, bis unter ,76 10,65 2, bis unter ,39 8,12 1, bis unter ,56 6,65 1, bis unter ,78 9,55 1,91 über ,00 3,35 0,67 Insgesamt ,77 8,98 1,80 Nordrhein-Westfalen Gemeindegrößenklasse Anzahl Gemeinden Anzahl Einwohner Anzahl BB BB pro 100 Gem. BB pro 100tsd. Einw. jährl. pro 100tsd EW 0 bis unter ,33 7,35 1, bis unter ,09 3,56 0, bis unter ,05 1,50 0, bis unter ,58 1,07 0, bis unter ,73 0,69 0,14 über ,33 0,37 0,07 Insgesamt ,11 0,80 0,16 Baden-Württemberg Gemeindegrößenklasse Anzahl Gemeinden Anzahl Einwohner Anzahl BB BB pro 100 Gem. BB pro 100tsd. Einw. jährl. pro 100tsd EW 0 bis unter ,43 3,19 0, bis unter ,67 2,12 0, bis unter ,32 2,03 0, bis unter ,43 1,83 0,08 über ,89 0,86 0,04 Insgesamt ,44 1,11 0,05 12 Zu diesem Vorschlag vgl. u.a. Schliesky, Utz 1999, S. 121.