Fallrepetitorium an der Universität Tübingen

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1 Fallrepetitorium an der Universität Tübingen Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen Sommersemester 2005 Lösungsskizze zu Fall 3: Feuerbrand am Bodensee Richter Michael Hauser Vorüberlegung: Das Verwaltungsgericht ist zwar nicht an die gestellten Anträge, aber an das Klagebegehren von Frau A. gebunden ( 88 VwGO). Nach ihrem Vorbringen wendet sie sich gegen - Allgemeinverfügung des Regierungspräsidiums vom Festsetzung der Ersatzvornahme durch Bescheid vom Gegen beides ist einstweiliger Rechtsschutz und Klage möglich. I. Klage gegen Allgemeinverfügung 1. Zulässigkeit a). Verwaltungsrechtsweg, 40 VwGO Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, weil die Allgemeinverfügung den Inhabern vom Feuerbrand befallener Pflanzen einseitig Handlungspflichten auferlegt und damit ein Überbzw. Unterordnungsverhältnis besteht (Subordinationstheorie). b) Statthafte Klageart Situation der Anfechtungsklage, 42 Abs. 1 VwGO: Frau A wendet sich gegen einen belastenden Rechtsakt, der als Allgemeinverfügung bezeichnet ist. Eine Allgemeinverfügung ist eine Sonderform des Verwaltungsakts, die eine rechtliche Regelung für eine nach einen allgemeinen Merkmalen bestimmten Personenkreis trifft ( 35 Satz 2 LVwVfG). Abgrenzung zur Rechtsnorm: Konkret-generelle statt abstrakt-generelle Regelung. Hier: Besitzer und Verfügungsberechtigte von Pflanzen im Bodenseekreis, die von der Feuerbrandkrankheit befallen sind. Mit bloßem Auge erkennbare Kennzeichen der Krankheit sind aufgezählt, also jedenfalls bestimmbar. Da sie auch als Allgemeinverfügung bezeichnet ist, liegt jedenfalls formell ein belastender Verwaltungsakt vor. c) Klagebefugnis, 42 Abs. 2 VwGO

2 Frau A ist Adressatin der Allgemeinverfügung, weil sie Besitzerin/Verfügungsberechtigte über Bäume ist, die sich im Bodenseekreis befinden und von der Feuerbrandkrankheit befallen sind. d) Widerspruchsverfahren, 68 VwGO ist nach Landesrecht in Baden-Württemberg bei Verwaltungsakten der Regierungspräsidien entbehrlich ( 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, 6a AGVwGO). e) Klagefrist, 74 VwGO aa) Die Klagefrist gem. 74 VwGO beträgt eine Monat nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts. Hier keine individuelle mündliche oder schriftliche Bekanntgabe im Sinne von 41 Abs. 1 LVwVfG gegenüber Frau A. Nach 41 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG darf eine Allgemeinverfügung aber auch öffentlich bekannt gegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an jeden Beteiligten untunlich ist. Bei ca befallenen Bäumen im Bodenseekreis ist dies zu bejahen, zumal die Eigentums- und Pachtverhältnisse bei vielen Baumwiesen nur zeitaufwendig zu klären sind. Die Voraussetzungen der öffentlichen Bekanntmachung richten sich nach dem Organisationsrecht der Behörde; vgl. für das Land 15 Abs. 4 LVwZG. Die Anforderungen des 41 Abs. 3 LVwVfG gelten nur für den Sonderfall, dass lediglich der verfügende Teil der Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gemacht und die eigentliche schriftliche Verfügung mit Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung bei einer Behörde eingesehen werden kann. Wenn aber wie hier die gesamte Allgemeinverfügung mit Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung veröffentlicht wird, dann ist die Veröffentlichung selbst die Allgemeinverfügung. Die Allgemeinverfügung gilt zwei Wochen nach der öffentlichen Bekanntmachung als bekannt gegeben, 41 Abs. 3 Satz 3 LVwVfG. Abweichend davon ist hier in Nr. 4 der Verfügung der Tag nach der Veröffentlichung als Tag der Bekanntgabe bestimmt (vgl. 41 Abs. 3 Satz 4 LVwVfG). Die Verfügung ist also am bekannt gegeben, die Monatsfrist des 74 VwGO am abgelaufen. bb) Jahresfrist gem. 58 Abs. 2 VwGO greift hier nicht ein, da Rechtsbehelfsbelehrung zutreffend. cc) Wiedereinsetzung in den vorigen Stand, 60 VwGO bei Nachholung der versäumten Rechtshandlung auch ohne ausdrücklichen Antrag. Wiedereinsetzung setzt voraus, dass Frist ohne Verschulden versäumt wurde. Das Vorbringen der Klägerin, sie lese keine Zeitung, schließt ein Verschulden nur aus, wenn

3 keine Informationsobliegenheit besteht. Die Lektüre der Veröffentlichungen der Verwaltung im Amtsblatt ist grundsätzlich eine zumutbare Obliegenheit (vgl. BVerwGE 104, 337, 340). Andernfalls würde die öffentliche Bekanntmachung als Instrument der Bekanntgabe weitgehend wertlos. Hier also auch keine Wiedereinsetzung möglich. 2. Ergebnis: Die Klage wird abgewiesen. II. Vorläufiger Rechtsschutz gegen Allgemeinverfügung 1. Zulässigkeit a) Verwaltungsrechtsweg, 40 VwGO vgl. oben. b) Statthafter Antrag, 123 / 80 Abs. 5 VwGO Einstweiliger Rechtsschutz kann in Form einer einstweiligen Anordnung ( 123 Abs. 1 VwGO) oder durch einen Antrag nach 80 Abs. 5 VwGO gewährt werden. In den Fällen des 80 ist eine einstweilige Anordnung nicht möglich ( 123 Abs. 5 VwGO). Hier liegt ein Fall des 80 Abs. 5 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO vor, da in der Hauptsache eine Anfechtungsklage gegen einen belastenden Verwaltungsakt statthaft ist und die Behörde die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Der statthafte Antrag muss deshalb auf Wiederherstellung der aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung des Regierungspräsidiums T. gerichtet sein. c) Antragsbefugnis, 42 Abs. 2 VwGO analog vgl. oben 2. Begründetheit a) Entscheidungsmaßstab Das Verwaltungsgericht kann im Verfahren nach 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in den Fällen wiederherstellen, in denen die Behörde den Sofortvollzug ihrer Verfügung nach 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Das Gericht ist dabei nicht darauf beschränkt, die Begründung zu überprüfen, welche die Behörde für den Sofortvollzug gegeben hat, sondern trifft seine Entscheidung aufgrund einer eigenen Interessenabwägung, die sich an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientiert. Sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Begründetheit des Aussetzungsantrags danach zu beurteilen, ob das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das private Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung überwiegt.

4 b) Begründung des Sofortvollzugs, 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO Die Anordnung des Sofortvollzugs muss zunächst den formellen Anforderungen des 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügen. Sie muss die Gründe erkennen lassen, welche die Antragsgegnerin im konkreten Fall dazu bewogen haben, den Suspensiveffekt des Widerspruchs auszuschließen. Das ist hier der Fall. Die Behörde hat ausgeführt, dass für eine effektive Bekämpfung der Feuerbrandkrankheit befallene Bäume erkannt, gerodet und verbrannt werden müssen, solange sie sich noch anhand der Blattfärbung von nicht befallenen Bäumen unterscheiden lassen. Im Herbst ist das nicht mehr möglich. c) Erfolgsaussichten in der Hauptsache Die Klage hat aller Voraussicht nach keine Aussicht auf Erfolg, da sie verfristet und die Allgemeinverfügung bestandskräftig sein dürfte (vgl. oben). Damit besteht auch kein Aussetzungsinteresse der Frau A mehr, dass eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bis zur Rechtskraft der Entscheidung in der Hauptsache rechtfertigen könnte. 3. Ergebnis: Der Antrag wird abgelehnt. III. Klage gegen Festsetzung der Ersatzvornahme 1. Zulässigkeit a) Verwaltungsrechtsweg, vgl. oben b) statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage. Androhung und Festsetzung eines Zwangsmittels sind eigenständige und gesondert anfechtbare Verwaltungsakte, die über die Grundverfügung hinaus den Rahmen für die Zwangsvollstreckung stecken und Voraussetzung für die tatsächliche Anwendung des Zwangsmittels sind. c) Klagebefugnis, 42 Abs. 2 VwGO ist gegeben, da Frau A Adressatin eines belastenden Verwaltungsakts ist. d) Widerspruchsverfahren entbehrlich, vgl. oben 2. Begründetheit

5 Die Klage ist begründet, wenn der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt ( 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). a) Zuständigkeit Vollstreckungsbehörde ist die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat ( 4 Abs. 1 LVwVG). b) Vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt, 1 LVwVG Vollstreckungsfähig nach dem LVwV sind - Verwaltungsakte, also auch Allgemeinverfügungen ( 35 Satz 2 LVwVfG). Eine namentliche Bezeichnung der Person, gegen die vollstreckt wird, ist dabei nicht zwingend erforderlich. Im vorliegenden Fall findet die Konkretisierung auf Frau A erst durch die Kennzeichnung der Bäume und die hier angefochtene Festsetzung des Zwangsmittels statt. Gegenansicht bei Stelkens/Bonk/Sachs VwVfG 35 Rn. 202a (insbesondere für sog. normersetzende Allgemeinverfügungen wie Anstalts- und Benutzungsordnungen): Ermessen der Behörde ist dahingehend reduziert, dass sie nicht unmittelbar aus der Allgemeinverfügung vollstrecken darf, sondern erst die Handlungspflicht in einer Einzelverfügung nochmals konkret festsetzen muss und dann daraus vollstrecken kann. Dann wäre die Handlungsform der Allgemeinverfügung aber nur noch sinnvoll, soweit ihr freiwillig Folge geleistet wird. - von einer öffentlichen Stelle des Landes (Behörde des Landes oder Körperschaften, Anstalten, Stiftungen des öffentlichen Rechts unter Aufsicht des Landes) erlassen wurden, hier Regierungspräsidium T. - zu einer Geldleistung, sonstigen Handlung, Duldung oder Unterlassung verpflichten, hier: Roden und Verbrennen vom Feuerbrand befallener Bäume, also vertretbare Handlung - wirksam sind. Wirksamkeit setzt nach 43 LVwVfG wirksame Bekanntgabe voraus, vgl. dazu oben I.1.e) zur Bekanntgabe der Allgemeinverfügung durch öffentliche Bekanntmachung. c) Vollstreckbarkeit des Verwaltungsakts, 2 LVwVG - hier Nr. 1 gegeben, da Klagefrist verstrichen und Allgemeinverfügung unanfechtbar. In dieser Variante grundsätzlich keine inhaltliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Vollstreckungstitels mehr, da nur Wirksamkeit Vollstreckungsvoraussetzung ist. - Aber auch schon vorher nach Nr. 2 vollstreckbar, weil aufschiebende Wirkung der Klage entfällt, wenn Behörde Sofortvollzug angeordnet hat. Inhaltliche Überprüfung in diesem

6 Fall str., jedenfalls nur dann, wenn Betroffener vorher keine Rechtsschutzmöglichkeit durch Klage oder Antrag nach 80 VwGO gegen den zu vollstreckenden Verwaltungsakt hatte. d) Auswahl des Zwangsmittels Welches Zwangsmittel gewählt wird, steht im Auswahlermessen der Behörde. Wenn mehrere Zwangsmittel in Betracht kommen, ist dasjenige Zwangsmittel auswählen, das den Betroffenen am wenigsten beeinträchtigt, 19 Abs. 2 LVwVG. Hier: Um Ausbreitung der Feuerbrandkrankheit im kommenden Frühjahr effektiv zu verhindern, müssen betroffene Bäume und Pflanzenteile möglichst vollständig vernichtet werden. Identifizierung befallener Pflanzen nur vor der Herbstverfärbung der Blätter möglich, also Durchsetzung möglichst schnell. Damit scheidet Zwangsgeld als Zwangsmittel aus, es bleiben Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang, der Betroffene mehr belasten würde als Ersatzvornahme. e) Androhung, 20 LVwVG kann mit dem zu vollstreckenden Verwaltungsakt verbunden werden, 20 Abs. 3 LVwVG. Vgl. Nr. 6 der Allgemeinverfügung. Kosten der Ersatzvornahme pro Baum, also jdf. bestimmbar, in der Androhung bereits angegeben, 20 Abs. 6 LVwVG. Problem: Kennzeichnung der befallenen Bäume mit weißen Kreuzen erst im September, also einen Monat nach Bekanntgabe der Androhung. Aber unschädlich, weil Befall der Bäume mit bloßem Auge erkennbar ist. Die äußerlich erkennbaren Kennzeichen der Feuerbrandkrankheit sind in der Allgemeinverfügung bereits aufgeführt. Unterschied zum Bundesrecht: Androhung muss nicht zugestellt werden, vgl. 13 Abs. 7 VwVG. f) Festsetzung Eine Festsetzung ist nur für das Zwangsmittel Zwangsgeld gesetzlich vorgeschrieben, 23 LVwVG. Bei allen anderen Zwangsmitteln steht eine gesonderte Festsetzung im Ermessen der Behörde (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss v , - 3 S 2320/80 -. VBlBW 1981, 325, 326). Hier erscheint sie zumindest nicht ermessensfehlerhaft, sondern geboten, weil direkt aus der Allgemeinverfügung vollstreckt wird und Frau A ohne gesonderte Festsetzung erst von der Zwangsvollstreckung erfahren würde, wenn die Behörde die Bäume roden lässt. g) Vollstreckungshindernisse

7 - Klägerin selbst ist aus gesundheitlichen Gründen nicht imstande die Allgemeinverfügung zu befolgen unerheblich, da vertretbare Handlung - Einsatz von Pflanzenschutzmitteln wird schon durch Allgemeinverfügung ausgeschlossen, bestandskräftig entschieden. - Keine Ansteckungsgefahr, da abseits gelegen Allgemeinverfügung gilt für alle Bäume in der Region, bestandskräftig entscheiden. Ausnahme für abseits Gelegene deshalb nicht mehr möglich. - Kennzeichnung der Bäume möglicherweise falsch: Ursprüngliche Kennzeichnung im September 30 Bäume, später nur noch 28 gekennzeichnet. Dies dürfte daran liegen, dass im Oktober Laub bereits verfärbt und Befall mit Feuerbrand nicht mehr an jedem befallenen Baum erkennbar war. Da Frau A. die ursprüngliche Kennzeichnung entfernt hat, dürfte eine Beweisvereitelung vorliegen, so dass Zweifel an der Richtigkeit der zweiten Kennzeichnung zu ihren Lasten gehen können (vgl. Thomas/Putzo, ZPO 286 Rn. 17ff m.w.n.). Außerdem hat sie überhaupt nicht geltend gemacht, dass gesunde Bäume fälschlicherweise als befallen gekennzeichnet wurden und jetzt gefällt werden müssen, sondern nur, dass befallene Bäume nicht mehr gekennzeichnet seien. - Gleichbehandlung mit anderem Betrieb: Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 GG gilt auch in der Vollstreckung; gegen Frau A dürfte nicht vollstreckt werden, wenn die Behörde gegen vergleichbaren Feuerbrandbefall bei anderen Obstbauern nicht in gleicher Weise vorgeht. Hier aber schon deshalb nicht vergleichbar, weil der andere Obstbaubetrieb Apfelbäume mit Pflanzenschutzmitteln behandeln und bei leichtem Befall mit Feuerbrand noch zurückschneiden darf (vgl. Nr. 2 der Allgemeinverfügung) und nicht die als besonders anfällig und als besonderer Infektionsherd anzusehende Oberösterreichische Weinbirne. 3. Ergebnis: Die Klage wird abgewiesen. IV. Vorläufiger Rechtsschutz gegen Festsetzung der Ersatzvornahme 1. Zulässigkeit a) Statthafter Antrag, 123 / 80 Abs. 5 VwGO

8 Widerspruch und Klage gegen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung haben keine aufschiebende Wirkung, 12 LVwVG. Statthafter Antrag für den einstweiligen Rechtschutz ist deshalb ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gem. 80 Abs. 5, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO. b) sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen wie oben unter II Begründetheit a) Entscheidungsmaßstab Bei gesetzlich angeordnetem Sofortvollzug nimmt das Gericht ebenfalls eine eigene Interessenabwägung vor, in die auch die Erfolgsaussichten der Hauptsache einzubeziehen sind. Aufgrund der gesetzlichen Anordnung hat das Vollziehungsinteresse aber grundsätzlich Vorrang. Es bedarf deswegen besonderer Umstände, um davon abweichend eine Aussetzung der Vollziehung zu rechtfertigen. Die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs ist deshalb regelmäßig nur dann wiederherstellen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der behördlichen Verfügung bestehen oder die Vollziehung für den Betroffenen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte ( 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO in entsprechender Anwendung). b) Erfolgsaussichten in der Hauptsache Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Festsetzung der Ersatzvornahme (vgl. oben III.2.). 3. Ergebnis: Der Antrag wird abgelehnt. V. Mögliche Reaktionen auf Vollzug Nachdem die Bäume gefällt und das Schnittholz verbrannt wurde, kommt in Betracht: 1. Umstellung auf Beseitigung der Vollzugsfolgen, 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 (Eilantrag: 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO) hier nicht möglich, weil Vollstreckung nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. 2. Umstellung auf Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) setzt Erledigung der Hauptsache und besonderes Rechtsschutzinteresse voraus, Hauptfälle: - Rehabilitationsinteresse - Wiederholungsgefahr

9 - präjudizial für Amtshaftung (wenn nach Klageerhebung erledigt und Verfahren schon in relevantem Umfang gefördert wurde, vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v , 3 S 1/93, NVwZ 1997, 199, 200) Hier liegt aber gerade keine Erledigung vor, weil die Allgemeinverfügung zwar vollstreckt ist, aber noch Grundlage für Heranziehung zu Kosten der Ersatzvornahme sein kann und wird (vgl. 31 LVwVG). 3. beiderseitige Erledigungserklärung dann Einstellung des Verfahrens durch Beschluss analog 92 Abs. 2 VwGO mit Kostenentscheidung, 161 VwGO 4. Klagerücknahme dann Einstellung des Verfahrens durch Beschluss gem. 92 Abs. 2 VwGO mit Kostenentscheidung gem. 155 Abs. 2 VwGO.