ZAR Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 7/2011 31. Jahrgang Seiten 201 240 Herausgeber Marion Eckertz-Höfer, Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts, Leipzig Prof. Dr. Andreas Fischer-Lescano, Universität Bremen Jürgen Haberland, Ministerialrat a.d., Berlin Prof. Dr. Kay Hailbronner, Universität Konstanz Prof. Barbara John, Ausländerbeauftragte a.d., Berlin Prof. Dr. Winfried Kluth, Universität Halle Dr. Otto Mallmann, Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht a. D., Leipzig Victor Pfaff, Rechtsanwalt, Frankfurt a.m. Cornelia Rogall-Grothe, Staatssekretärin, Bundesministerium des Innern, Berlin Wissenschaftlicher Beirat Vorsitzender: Prof. Dr. Andreas Voßkuhle, Präsident des Bundesverfassungsgerichts Karlsruhe Nele Allenberg, Evangelische Kirche in Deutschland, Berlin Prof. em. Dr. Klaus J. Bade, Berlin Klaus Barwig, Akademie der Diözese Rottenburg- Stuttgart, Stuttgart Dr. Roland Bell, Regierungsdirektor, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg Prof. Dr. Maria Böhmer, Staatsministerin, Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration, Berlin Dr. Wolfgang Breidenbach, Rechtsanwalt, Halle Dr. Gisbert Brinkmann, Ministerialrat, Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Bonn Dipl.-Volksw. Peter Clever, Ministerialdirektor a.d., Mitglied der Hauptgeschäftsführung der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, Berlin Prof. Dr. Hans-Joachim Cremer, Universität Mannheim Dr. Klaus Dienelt Richter am Verwaltungsgericht, Darmstadt Katrin Gerdsmeier, Kommissariat der Deutschen Bischöfe, Berlin Prof. Dr. Thomas Groß, Universität Frankfurt a. M. Prof. Dr. Peter Knösel, Fachhochschule Potsdam Prof. Dr. Christine Langenfeld, Universität Göttingen Prof. Dr. Gertrude Lübbe-Wolf, Richterin des Bundesverfassungsgerichts, Karlsruhe Dr. Hans-Georg Maaßen, Ministerialdirigent, Bundesministerium des Innern, Berlin Dr. Ursula Mehrländer, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn Dr. Hans-Ingo von Pollern, Regierungsdirektor, Regierungspräsidium Tübingen Volker Roßocha, DGB-Bundesvorstand, Berlin Dr. Albert Schmid, Präsident des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge a. D., Nürnberg Prof. Dr. Albrecht Weber, Universität Osnabrück Prof. Dr. Andreas Zimmermann, Universität Potsdam ABHANDLUNGEN Ralf W. Maier und Bernd Rupprecht, LL.M., Berlin* Der Regierungsentwurf des Anerkennungsgesetzes Der Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen (Anerkennungsgesetz), der am 23.3.2011 vom Bundeskabinett beschlossen wurde und derzeit im Bundestag beraten wird, dient der besseren Verwertung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen im deutschen Arbeitsmarkt und fördert qualifikationsnahe Beschäftigung. Das Gesetz soll damit zur Sicherung des Fachkräfteangebots sowie zur besseren Integration in Deutschland lebender Migrantinnen und Migranten beitragen. Zudem soll es die Eingliederung von neu Zuwandernden in den deutschen Arbeitsmarkt verbessern und so die Attraktivität Deutschlands für qualifizierte Fachkräfte aus dem Ausland steigern. 1. Einleitung In vielen Bereichen zeichnet sich ein Fachkräftebedarf ab. Aktuelle Prognosen gehen davon aus, dass sich bis zum Jahr 2025 das Erwerbspersonenpotential ohne eine Zuwanderung um rund sieben Millionen Personen verringern wird, also im Durchschnitt um 390.000 Personen pro Jahr. 1 Schon jetzt wird ein teilweiser Mangel an qualifizierten Fachkräften vor allem in den Gesundheitsberufen, im sogenannten MINT-Bereich 2 und in den Erziehungsberufen ausgemacht. Will man Fachkräfte mit Auslandsqualifikationen gezielt in die Wirtschaft einbinden, müssen effektive Strukturen und Verfahren zur Bewertung beruflicher Qualifikationen bereitstehen. Ergänzend zu den Maßnahmen zur Erhöhung der Mobilität von Studierenden und Wissenschaftlern im Rahmen des Lissabon- und des Bologna-Prozesses müssen gerade auch im Bereich der Anerkennung von Berufsabschlüssen geeignete Maßnahmen in Bezug auf die zunehmende und erwünschte Mobilität von Fachkräften zur Verfügung stehen. Viele der nach Deutschland Zugewanderten und auch viele Deutsche erwerben in anderen Ländern gute berufliche Qualifikationen und Abschlüsse, die auf dem deutschen Arbeitsmarkt dringend gebraucht werden. Bislang können sie diese Qualifikationen in Deutschland oft nicht optimal verwerten, weil Bewertungsverfahren und -maßstäbe fehlen. Schätzungen gehen hier von * Ralf W. Maier ist Regierungsdirektor und Bernd Rupprecht Oberregierungsrat im Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), Berlin. Die Verfasser sind Referenten in dem für das Anerkennungsgesetz zuständigen Referat im BMBF. Der Beitrag gibt die persönliche Auffassung der Verfasser wieder. 1 Vgl. statt vieler Fuchs/Zika,»Demographie gibt die Richtung vor«, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, IAB-Kurzbericht 12/2010. 2 Anger/Erdmann/Plünnecke, MINT-Trendreport 2011 des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln. ZAR 7/2011 201
ABHANDLUNGEN Maier/Rupprecht, Der Regierungsentwurf des Anerkennungsgesetzes 3 Die Schätzungen beruhen auf einer vom BMBF in Auftrag gegebenen Sonderauswertung des Mikrozensus 2008. Bei der Potentialschätzung wird zum einen von rund 2,9 Mio. Personen mit Migrationshintergrund ausgegangen, die ihren höchsten beruflichen Abschluss im Ausland erworben haben. Zum anderen wurden gewisse Annahmen zugrunde gelegt. So wurde die Auswertung beispielsweise nur auf Personenkreise gerichtet, die nicht bereits nach der derzeit geltenden Rechtslage über einen Anspruch auf ein Anerkennungsverfahren verfügen. Nicht berücksichtigt werden daher Spätaussiedler sowie Bürger aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union und gleichgestellten Staaten, die über einen Abschluss im Bereich der reglementierten Berufe verfügen. Schließlich wurde unterstellt, dass die Arbeitsmarktsituation der Personen mit einem im Ausland erworbenen Berufsabschluss einen wesentlichen Einfluss auf ihr Interesse an der Anerkennung ihres Abschlusses hat. Demnach wurden Personen berücksichtigt, die von Erwerbslosigkeit betroffen sind oder unterhalb ihrer Qualifikation arbeiten. 4 Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP für die 17. Legislaturperiode, Abschnitt III. 5.; siehe auch Hauschild, Die integrationspolitischen Ziele im Koalitionsvertrag 2009, ZAR 2010, 161 ff. 5 Eckpunkte der Bundesregierung zur»verbesserung der Feststellung und Anerkennung von im Ausland erworbenen beruflichen Qualifikationen und Berufsabschlüssen«vom 9.12.2009. Erhältlich unter: http://www.bmbf.de/_media/press/pm1209-294eckpunkte-papier.pdf. 6 http://www.bmbf.de/pubrd/anerkennungsgesetz.pdf. 7 Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.9.2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, ABl. L 255 vom 30.9.2005, S. 22; L 271 vom 16.10.2007, S. 18; L 93 vom 4.4.2008, S. 28; L 33 vom 3.2.2009, S. 49, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 279/2009, ABl. L 93 vom 7.4.2009, S. 11. 8 Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge Bundesvertriebenengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 10.8.2007 (BGBl. I S. 1902), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 6.7.2009 (BGBl. I S. 1694). 9 Übereinkommen über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region vom 11.4.1997, das in Deutschland am 1.8.2007 in Kraft getreten ist, BGBl. 2007 II S. 712. 10 Vgl. zum einen Art. 3 I lit. a) RL 2005/36/EG und zum anderen 3 V BQFG- E. 11 Siehe zur ZAB im Allgemeinen: http://www.kmk.org/zab.html. 12 Die Prüfungen und Befähigungsnachweise müssen in den in den Aussiedlungsgebieten abgelegt oder erworben worden sein. Anspruchsberechtigt sind des Weiteren die berechtigten Familienangehörigen des Spätaussiedlers gemäß 7 II 1 BVFG. 13 Ziel der Berufsanerkennungsrichtlinie ist es, die gegenseitige Anerkennung der Berufsqualifikationen durch die Mitgliedstaaten zu erleichtern, um die Mobilität innerhalb der Europäischen Union zu erhöhen. Auf diese Weise wurde ermöglicht, dass die europäischen Bürger ihren erlernten Beruf auch in anderen Mitgliedstaaten ausüben und die Vorteile des Binnenmarktes nutzen können. Die Richtlinie hat ein einheitlicheres und transparenteres System der Berufsanerkennung geschaffen. In der Richtlinie wurden die bis dahin bestehenden 15 verschiedenen sektoralen, allgemeinen und koordinierenden Richtlinien zur Berufsanerkennung zusammengeführt. Zur Berufsanerkenrund 285.000 Menschen aus, die von dem Gesetz profitieren können. 3 Es ist das erklärte Ziel der Bundesregierung, alle Qualifikationspotentiale im Inland stärker zu aktivieren und gezielter zu nutzen. Im Koalitionsvertrag für die 17. Legislaturperiode wurde entsprechend vereinbart, dass in Abstimmung mit den Ländern ein gesetzlicher Anspruch auf ein Anerkennungsverfahren geschaffen werden solle, der feststellt, inwieweit im Ausland erworbene Qualifikationen deutschen Ausbildungen entsprechen. 4 Am 9.12.2009 hat die Bundesregierung entsprechende Eckpunkte verabschiedet, die die Grundlage für die Erarbeitung des nun vorliegenden Regierungsentwurfs waren. 5 2. Das Anerkennungsgesetz im Überblick Der am 23.3.2011 vom Bundeskabinett beschlossene Entwurf des Anerkennungsgesetzes ist ein umfangreiches Artikelgesetz mit 62 Artikeln. Der Text des Gesetzentwurfs kann auf der Homepage des BMBF heruntergeladen werden. 6 Zentral ist der in Artikel 1 geregelte Entwurf eines neuen Bundesgesetzes über die Feststellung der Gleichwertigkeit von Berufsqualifikationen (Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz), der für die sogenannten nicht reglementierten Berufe, also die rund 350 Ausbildungsberufe im dualen System, einen allgemeinen Anspruch auf ein Verfahren zur Bewertung der mitgebrachten Qualifikationen einführt. In den nachfolgenden Artikeln (Artikel 2 bis 61) finden sich die Änderungen in den spezifischen Berufsgesetzen, insbesondere der sogenannten reglementierten Berufe. Die Struktur eines Artikelgesetzes wurde gewählt, da bereits bestehende Regelungen beachtet werden mussten. Hier sind insbesondere die Vorgaben des Rechts der Europäischen Union, vor allem der sogenannten Berufsanerkennungsrichtlinie (im Folgenden: RL 2005/36/EG) 7, Sonderregelungen des Bundesvertriebenengesetzes 8 sowie völkerrechtliche Abkommen, vor allem das Lissaboner Anerkennungsübereinkommen 9 als auch die bereits bestehenden berufsrechtlichen Regelungen zu nennen. 2.1. Welche Berufe sind erfasst? Das Gesetz erfasst die bundesrechtlich geregelten Berufe. Dies sind zum einen die nicht reglementierten Berufe, also die Ausbildungsberufe im dualen System und zum anderen die auf Bundesebene reglementierten Berufe. Unter reglementierten Berufen werden solche berufliche Tätigkeiten verstanden, deren Aufnahme oder Ausübung durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen gebunden ist. Hierzu zählt insbesondere auch die Führung einer Berufsbezeichnung, die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften auf Personen beschränkt ist, die über bestimmte Berufsqualifikationen verfügen. 10 Vom Entwurf des Anerkennungsgesetzes nicht umfasst sind Hochschulabschlüsse, die nicht zu reglementierten Berufen hinführen, wie zum Beispiel ein Bachelor oder Master in Physik. Diese Abschlüsse bescheinigen keine berufsspezifischen Handlungskompetenzen, sondern den Erwerb von fachbezogenen Kenntnissen. Hier ist ein eindeutiger Referenzberuf und damit ein berufsbezogener Bewertungsmaßstab regelmäßig nicht gegeben. Für diese Abschlüsse kommt weiterhin das bei der Zentralstelle für das ausländische Bildungswesen der Kultusministerkonferenz (ZAB) 11 angesiedelte Verfahren nach dem Lissabonner Anerkennungsübereinkommen (Lissabon-Bescheinigungen zu Erwerbszwecken) zur Anwendung. Die ZAB nimmt seit Anfang 2010 individuelle Zeugnisbewertungen für Hochschulabschlüsse vor. Der nun vorgelegte Regierungsentwurf bezieht sich naturgemäß nur auf die Berufsgesetze im Zuständigkeitsbereich des Bundes. Das Anerkennungsgesetz umfasst daher keine Regelungen zu Berufen, die in der Zuständigkeit der Länder liegen also beispielsweise Lehrer, Erzieher, Ingenieure. Die Länder haben jedoch angekündigt, ihre Berufsgesetze anzupassen. Sie wollen sich dabei an den Regelungen des Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes orientieren. 2.2. Was bringt das Gesetz Neues? Für die rund 350 Ausbildungsberufe schafft das Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz (Artikel 1) erstmals einen allgemeinen Anspruch auf ein Verfahren, mit dem überprüft wird, ob die im Ausland erworbene Berufsausbildung der deutschen Ausbildung entspricht. Für diese Berufe wird die Frage, ob die mitgebrachte Qualifikation gleichwertig ist, nach einheitlichen Kriterien und Verfahren beurteilt. Einen Anspruch auf Anerkennung von Prüfungen und Befähigungsnachweisen gab es bisher nur in 10 Bundesvertriebenengesetz für Spätaussiedler. 12 Auch im Bereich der reglementierten Berufe wird der Rechtsanspruch auf eine Bewertung der Gleichwertigkeit über den bereits in Umsetzung der RL 2005/36/EG geschaffenen Rahmen hinaus erweitert. 13 In einer ganzen Reihe von Berufen in Deutsch- 202 ZAR 7/2011
Maier/Rupprecht, Der Regierungsentwurf des Anerkennungsgesetzes ABHANDLUNGEN land ist der Berufszugang bisher an die deutsche Staatsangehörigkeit bzw. die Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaates geknüpft. In einigen Berufen z.b. bei der Approbation von Ärzten gilt dieses sogenannte»staatsangehörigkeitsprivileg«selbst dann, wenn eine Ausbildung in Deutschland absolviert wurde. Durch das Anerkennungsgesetz werden nun auch im Bereich der reglementierten Berufe Verfahrensansprüche für Drittstaatsangehörige oder für außerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums erworbene Qualifikationen geschaffen. Die Verfahren zur Bewertung von Auslandsqualifikationen werden soweit möglich und erforderlich für Menschen bzw. Qualifikationen aus Ländern außerhalb der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums geöffnet. Ausschlaggebend ist zukünftig nur noch der Inhalt und die Qualität der Berufsqualifikationen der Antragsteller, nicht mehr aber ihre Staatsangehörigkeit oder Herkunft. Die Gleichwertigkeit der mitgebrachten Qualifikationen wird nach einheitlichen Kriterien und in einem möglichst einheitlich geregelten Verfahren beurteilt. Dies schafft größtmögliche Transparenz für Antragsteller, Arbeitgeber und zuständige Stellen. Zentrales Bewertungskriterium soll künftig allein das Vorliegen»wesentlicher Unterschiede«zwischen der ausländischen Qualifikation und der inländischen Referenzausbildung sein. Unterschiede, die nicht gravierend oder für die Ausübung des Berufs nicht entscheidend sind, werden nicht berücksichtigt. 3. Das neue Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz Artikel 1 Im Folgenden sollen einige Kernpunkte des Entwurfs des neuen Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes näher dargelegt werden. 3.1. Geltungsbereich Der Entwurf des Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes (BQFG-E) ist der Kern des Artikelgesetzes. Es regelt das Verfahren und die Kriterien für die Prüfung der Gleichwertigkeit. 2 I 1 BQFG-E sieht zudem die subsidiäre Geltung auch für die reglementierten Berufe vor, sofern die jeweiligen Fachgesetze keine Regelungen für Gleichwertigkeitsverfahren enthalten. Das bedeutet, dass die speziellen Regelungen in den Berufsgesetzen (z.b. für Ärzte, Kranken- und Altenpfleger usw.) grundsätzlich Vorrang haben. 3.2. Antragsberechtigung Grundsätzlich ist nur antragsberechtigt, wer einen Ausbildungsnachweis vorlegen kann. Das bedeutet, dass im Ausland eine Berufsbildung erfolgreich abgeschlossen sein muss. Das bedeutet auch, dass Ungelernte oder Angelernte nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen. In 2 II BQFG-E ist vorgesehen, dass antragsberechtigt nicht nur bereits in Deutschland Lebende, sondern auch Personen sein sollen, die vom Ausland aus eine Erwerbstätigkeit in Deutschland anstreben. Diese Regelung ist erforderlich, weil die Erteilung eines Einreisevisums und/oder einer Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis in bestimmten Fällen die Anerkennung eines im Ausland erworbenen Berufsabschlusses zwingend voraussetzt. 3.3. Feststellung der Gleichwertigkeit 4 BQFG-E ist die zentrale Vorschrift des Entwurfs. Er legt die Voraussetzungen für eine Feststellung der Gleichwertigkeit im Ausland erworbener Ausbildungsnachweise und sonstiger Berufsqualifikationen für die nicht reglementierten Berufe fest. Die Regelung orientiert sich an den allgemeinen Vorgaben in Art. 10 ff. der RL 2005/36/EG und dem Lissabonner Anerkennungsübereinkommen. Dieses Vorgehen ist für nicht reglementierte Berufe zwar nicht zwingend. Allerdings wurden im Interesse einer möglichst weitgehenden Vereinheitlichung die Kriterien für eine Feststellung der Gleichwertigkeit im Ausland erworbener Berufsqualifikationen entsprechend auch auf nicht reglementierte Berufe und auf Personen übertragen, die nicht in den Anwendungsbereich der RL 2005/36/EG oder des Lissabonner Anerkennungsübereinkommens fallen. Zentrales Kriterium für die Gleichwertigkeit ist das Fehlen wesentlicher Unterschiede zwischen den von dem Antragsteller nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden inländischen Berufsbildung. Dabei bedeutet»gleichwertigkeit«nicht»gleichartigkeit«oder»gleichheit«. Beide Abschlüsse müssen vielmehr von»gleichem Wert«sein. Entscheidend für die Gleichwertigkeit soll sein, ob der Antragsteller aufgrund der im Ausland durchlaufenen Ausbildung und Prüfung in der Lage ist, den Anforderungen zu genügen, die nach deutschem Recht an die Ausübung des jeweiligen Berufs gestellt werden. 4 BQFG-E lautet wie folgt:» 4 Feststellung der Gleichwertigkeit (1) Die zuständige Stelle stellt auf Antrag die Gleichwertigkeit fest, sofern 1. der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis die Befähigung zu vergleichbaren beruflichen Tätigkeiten wie der entsprechende inländische Ausbildungsnachweis belegt und 2. zwischen den nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden inländischen Berufsbildung keine wesentlichen Unterschiede bestehen. (2) Wesentliche Unterschiede zwischen den nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden inländischen Berufsbildung liegen vor, sofern 1. sich der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis auf Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten bezieht, die sich hinsichtlich der vermittelten Inhalte oder auf Grund der Ausbildungsdauer wesentlich von den Fertigkeiten, Kenntnissen und Fähigkeiten unterscheiden, auf die sich der entsprechende inländische Ausbildungsnachweis bezieht, 2. die nach Nummer 1 abweichenden Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten für die Ausübung des jeweiligen Berufs wesentlich sind und 3. die Antragstellerin oder der Antragsteller diese Unterschiede nicht durch sonstige Befähigungsnachweise oder nachgewiesene einschlägige Berufserfahrung ausgeglichen hat.«absatz 1 regelt den Anspruch auf Feststellung der Gleichwertigkeit, wenn die aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind. Der gestellte Antrag hat nicht zur Folge, dass die Gleichwertigkeit immer festzustellen ist. Die Prüfung, ob eine Gleichwertigkeit vorliegt, ist gerade Gegenstand des Verfahrens. Nach Absatz 1 Nummer 1 muss sich die Feststellung der Gleichwertigkeit auf vergleichbare Berufe und Niveaus der Qualifizierung beziehen. nungsrichtlinie im Allgemeinen siehe http://www.bmwi.de/bmwi/redak- tion/pdf/publikationen/monatsbericht/schlaglichter-der-wirtschaftspolitik- 12-2008,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf; siehe ferner: Kluth/Rieger, Die neue EU-Berufsanerkennungsrichtlinie Regelungsgehalt und Auswirkungen für Berufsangehörige und Berufsorganisationen, EuZW 2005, 486 ff. ZAR 7/2011 203
ABHANDLUNGEN Maier/Rupprecht, Der Regierungsentwurf des Anerkennungsgesetzes So soll die Feststellung der Gleichwertigkeit von vorneherein ausgeschlossen sein, wenn die entsprechenden Berufsbilder offensichtlich voneinander abweichen. 14 Bezugspunkt ist immer die aktuell geltende inländische Berufsbildung (Referenzberuf), mit der die im Ausland absolvierte Berufsbildung unter ergänzender Berücksichtigung sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen der Antragsteller verglichen wird. Im Rahmen der Prüfung werden die Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten, auf die sich der ausländische Ausbildungsnachweis und die sonstigen Berufsqualifikationen beziehen, mit den in der Abschlussprüfung für einen anerkannten Ausbildungsberuf oder eine anerkannte berufliche Fortbildung im Inland nachzuweisenden beruflichen Fertigkeiten, Kenntnissen und Fähigkeiten verglichen. Dabei ist neben dem Berufsbild und dem Tätigkeitsprofil auch das Niveau der beruflichen Handlungsfähigkeit zu berücksichtigen, das durch den Ausbildungsnachweis belegt wird. Dabei ist auch zu beachten, dass nachgewiesene Berufserfahrung ergänzend Unterschiede in den Qualifikationsniveaus ausgleichen kann. 15 Durch die nur ergänzend heranzuziehende Berufserfahrung bleibt es bei der Anspruchsvoraussetzung einer abgeschlossenen Ausbildung im Ausland, so dass lediglich für angelernte Personen kein Verfahren offen steht. Die weitere Voraussetzung in Absatz 1 Nummer 2 soll gewährleisten, dass die Feststellung der Gleichwertigkeit nur im Falle einer hinreichenden Übereinstimmung der Berufsqualifikationen erfolgt, gleichzeitig aber auch nicht aufgrund nur geringfügiger Unterschiede verwehrt werden kann. In Absatz 2 wird der Begriff der»wesentlichen Unterschiede«unter Berücksichtigung der Vorgaben in Art. 14 I, IV und V RL 2005/36/EG und der Rechtsprechung des EuGH näher definiert. In der deutschen Gesetzgebung sind»unbestimmte Rechtsbegriffe«durchaus üblich. Der Begriff ist auslegungsbedürftig, aber auch auslegungsfähig. Nach Absatz 2 Nummer 1 liegt ein wesentlicher Unterschied vor, wenn sich die im Ausland erworbenen Fertigkeiten, Fähigkeiten und Kenntnisse in Bezug auf Inhalt und Dauer erheblich unterscheiden. 16 Absatz 2 Nummer 2 legt fest, dass nur die wesentlichen Unterschiede relevant sind, die auch für die Ausübung des jeweiligen Berufs notwendig sind. Im Falle festgestellter wesentlicher Unterschiede stellt Absatz 2 Nummer 3 klar, dass sonstige Befähigungsnachweise oder Berufserfahrung ergänzend zu berücksichtigen sind. Ein Ausgleich entsprechender Unterschiede durch den Nachweis einschlägiger Berufserfahrung ist insbesondere bei Defiziten hinsichtlich praktischer Ausbildungsbestandteile im Rahmen der dualen Berufsausbildung relevant. 17 Es soll also möglich sein, dass die Unterschiede auch kumulativ durch sonstige Befähigungsnachweise und Berufserfahrung ausgeglichen werden können. Soweit für den Erwerb inländischer Ausbildungsnachweise im Regelfall das Absolvieren einer bestimmten Ausbildungszeit vorausgesetzt ist, können Defizite im Hinblick auf die Ausbildungsdauer in der Regel durch eine angemessen lange Berufserfahrung ausgeglichen werden. 18 Der Nachweis der Berufserfahrung soll über die vorzulegenden Unterlagen nach 5 I BQFG-E oder die gegebenenfalls nachzufordernden Unterlagen nach 5 IV und V BQFG-E erfolgen. 19 3.4. Das Verfahren Bei den neuen Verfahren nach dem Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz wird auf die bereits bestehenden und funktionierenden Strukturen im Bereich der beruflichen Bildung zurückgegriffen statt neue bürokratische Strukturen zu schaffen. Zuständige Stellen sollen in den Ausbildungsberufen vor allem die IHKs und Handwerkskammern vor Ort sein ( 8 BQFG-E). Dies hat den Vorteil, dass diese nicht nur»nah an den Menschen«sind, sondern ihr Urteil auch das Vertrauen von Arbeitgebern und Unternehmen genießt. Diese beiden Aspekte werden sehr wichtig für den Erfolg der neuen Verfahren in der Praxis sein. Das Verfahren wird durch die Stellung eines Antrags samt der vorzulegenden Unterlagen nach 5 I BQFG-E 20 bei der zuständigen Stelle eingeleitet ( 4 I BQFG-E). Diese prüft innerhalb eines Monats, ob eine Antragsberechtigung vorliegt ( 6 I BQFG-E) und bestätigt dem Antragsteller den Eingang der Unterlagen ( 6 II BQFG- E). In der Eingangsbestätigung hat die zuständige Stelle gegebenenfalls mitzuteilen, welche der nach 5 I BQFG-E erforderlichen Unterlagen noch fehlen und nachzureichen sind. Eine inhaltliche Prüfung, ob die vorgelegten Unterlagen ausreichend sind, ist in diesem Verfahrensstadium noch nicht vorgesehen. Dann erfolgt entsprechend der oben dargelegten Kriterien 21 die Prüfung, ob eine Gleichwertigkeit vorliegt. Entscheidend ist, ob in Bezug auf Inhalt und Dauer der Ausbildung ein wesentlicher Unterschied besteht. Die Gleichwertigkeit ist z.b. von vorneherein auszuschließen, wenn die entsprechenden Berufsbilder gravierend voneinander abweichen (z.b. Werkzeugmechaniker und Elektroniker). Diese Prüfung muss innerhalb von drei Monaten erfolgen ( 6 III BQFG-E). Die Frist beginnt mit Eingang der vollständigen Unterlagen. Soweit Unterlagen nachgefordert werden müssen oder sonstige geeignete Verfahren durchgeführt werden müssen, ist der Lauf der Frist gehemmt ( 6 IV BQFG-E). An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass Artikel 62 II des Anerkennungsgesetzes vorsieht, dass diese Frist erst ein Jahr nach Verkündung des Gesetzes in Kraft treten soll. Denn allgemein wird kurz nach Inkrafttreten des Gesetzes mit einer gehäuften Antragstellung gerechnet. Das spätere Inkrafttreten soll den zuständigen Stellen genügend Zeit einräumen, die Anträge ordnungsgemäß erledigen zu können. Am Ende der Prüfung steht entweder eine Gleichwertigkeit oder nicht. Ist die ausländische Qualifikation gleichwertig, dann entspricht das einer bestandenen Aus- oder Fortbildungsprüfung nach dem Berufsbildungsgesetz (neuer 50a BBiG-E) 22 oder der Gesellenprüfung (neuer 40a HwO-E) 23. Auch für den Fall, dass die Gleichwertigkeit nicht gegeben ist, sieht das Gesetz einen Vorteil für die Antragsteller vor. In der Begründung des Bescheids soll gemäß 7 II BQFG-E dargestellt werden, welche Qualifikationen vorhanden sind. Damit können sich die Antrag- 14 Die Begründung nennt als Beispiele: Elektroniker/Kraftfahrzeugmechatroniker, berufsbezogene schulische Sekundarausbildung/Meisterqualifikationen und ähnliches. Vgl. Gesetzentwurf aao, S. 125. 15 Vgl. Gesetzentwurf aao, S. 125. 16 Als wesentlichen Unterschied hinsichtlich der Ausbildungsdauer nennt die Begründung das Beispiel, dass sich die Dauer der ausländischen Regelausbildungszeit um mehr als ein Drittel unter der entsprechenden inländischen Regelausbildungszeit liegt. Vgl. Gesetzentwurf aao, S. 126. 17 Die Regelung orientiert sich an den Vorgaben in Art. 14 V der RL 2005/36/EG und berücksichtigt dabei die Rechtsprechung des EuGH, wonach bei Entscheidungen über die Zulassung zur Ausübung eines Berufs grundsätzlich alle im In- oder Ausland absolvierten Ausbildungsgänge zu berücksichtigen sind (vgl. EuGH, Urt. v. 14.9.2000 L 238/99, Hocsman, Rn. 35). 18 Vgl. Gesetzentwurf aao, S. 126. 19 Die Begründung stellt klar, dass der Nachweis bei Vorliegen der Voraussetzungen auch durch sonstige geeignete Verfahren zur Ermittlung der Fähigkeiten, Kenntnisse oder Fertigkeiten (also zum Beispiel durch Arbeitsproben) nach 14 BQFG-E erbracht werden kann. Dies gilt zum Beispiel bei Zweifeln an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit der Nachweise. Vgl. Gesetzentwurf aao, S. 126. 20 Dies sind: (1) eine tabellarische Aufstellung der absolvierten Ausbildungsgänge und der ausgeübten Erwerbstätigkeiten, (2) ein Identitätsnachweis, (3) im Ausland erworbene Ausbildungsnachweise und (4) Nachweise über einschlägige Berufserfahrung oder sonstige Befähigungsnachweise, sofern diese zur Feststellung der Gleichwertigkeit erforderlich sind. 21 Siehe Unterpunkt 3.3. 22 Vgl. Gesetzentwurf aao, Artikel 2 Änderung des Berufsbildungsgesetzes, Ziffer 4. 23 Vgl. Gesetzentwurf aao, Artikel 3 Änderung der Handwerksordnung, Ziffer 5. 204 ZAR 7/2011
Maier/Rupprecht, Der Regierungsentwurf des Anerkennungsgesetzes ABHANDLUNGEN steller gezielt um eine Nachqualifizierung kümmern. Ebenso können sie dies bei Bewerbungen oder Ähnlichem nutzen. 4. Die weiteren Änderungen im Überblick Im Folgenden soll kurz auf die wesentlichen Änderungen in einigen berufsrechtlichen Fachgesetzen eingegangen werden. Eine der zentralen Verbesserungen liegt in der Entkopplung des Zugangs zum Beruf von der Staatsangehörigkeit. Dieser soll künftig nur noch von Inhalt und Qualität der hierfür erforderlichen Qualifikation und nicht mehr von einer EU-Staatsangehörigkeit des Bewerbers abhängen. 4.1. Berufsbildungsgesetz Artikel 2 Im Berufsbildungsgesetz wird klargestellt, dass eine Gleichwertigkeitsfeststellung nach dem Entwurf des Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes einer bestandenen Aus- und Fortbildungsprüfung nach dem Berufsbildungsgesetz gleichgestellt ist. 4.2. Handwerksordnung Artikel 3 In der Handwerksordnung werden neue Regelungen eingeführt, die bestimmen, dass im Falle der Feststellung der Gleichwertigkeit sich daraus die gleichen Rechtsfolgen wie bei einer bestandenen Gesellen- oder Meisterprüfung ergeben. Dies bedeutet, dass die Gleichwertigkeitsfeststellung nach dem Entwurf des Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes der bestandenen Gesellenprüfung gleichgestellt wird bzw. zur Eintragung in die Handwerksrolle als Meister berechtigt. 4.3. Gewerbeordnung Artikel 4-6 In die Gewerbeordnung wird eine neue Regelung zur Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen (als Nachweis der nach der Gewerbeordnung erforderlichen Sachkundeprüfung oder Unterrichtung) eingefügt. Die Gleichwertigkeitsprüfung wird auf Drittstaatsqualifikationen ausgedehnt. 4.4. Bundesbeamtengesetz Artikel 7 Im Bundesbeamtengesetz wird eine Öffnung des Beamtenrechts für Drittstaatsqualifikationen geschaffen. Es werden künftig Berufsqualifikationen, die außerhalb Deutschlands oder der EU/EWR erworben wurden, bei der Laufbahnbefähigung berücksichtigt. Dies gilt vor allem für den Vorbereitungsdienst der Bundespolizei und des technischen Verwaltungsdienstes. Damit werden auch Möglichkeiten eröffnet, mehr Migranten und Migrantinnen für den öffentlichen Dienst zu gewinnen. 4.5. Rechtsberufe Artikel 8-18 Für Rechtsanwälte, Patentanwälte und den juristischen Vorbereitungsdienst wird das Staatsangehörigkeitserfordernis gestrichen. Damit können auch Drittstaatsangehörige, die Inhaber europäischer rechtswissenschaftlicher Universitätsdiplome sind, zum juristischen Vorbereitungsdienst zugelassen werden. Angehörige der europäischen Anwaltsberufe können eine Tätigkeit als niedergelassener europäischer Rechtsanwalt aufnehmen, wenn sie Staatsangehörige eines Drittstaates sind. Entsprechendes gilt für Patentanwälte. 4.6. Steuerberater und Wirtschaftsprüfer Artikel 19-21 Beim Zugang zur Eignungsprüfung zum Steuerberater und für Wirtschaftsprüfer wird das Staatsangehörigkeitserfordernis aufgehoben. Entscheidend ist damit nur noch die Art der Qualifikation. 4.7. Tierärzte Artikel 22 Die Approbation zum Tierarzt wird von der Staatsangehörigkeit entkoppelt. Auch Drittstaatsangehörige können jetzt approbiert werden. Entscheidendes Kriterium der Gleichwertigkeitsprüfung ist die Frage, ob wesentliche Unterschiede vorliegen. 4.8. Akademische Heilberufe (Ärzte, Zahnärzte, Apotheker) Artikel 29-34 Die Approbation wird von der Staatsangehörigkeit entkoppelt. Auch Drittstaatsangehörige können jetzt approbiert werden. Unterschieden wird nur noch nach der Herkunft der Abschlüsse (EU/EWR/Schweiz oder Drittstaat). In allen Fällen wird jetzt nur noch geprüft, ob wesentliche Unterschiede in der Ausbildung vorliegen und ob diese nicht durch Berufserfahrung ausgeglichen werden können. 4.9. Nichtakademische Heilberufe (z. B. Altenpfleger; Logopäden, etc.) Artikel 35-57 Auch bei den nichtakademischen Heilberufen wird nur noch auf wesentliche Unterschiede untersucht und auch Berufserfahrung als möglicher Ausgleich herangezogen. Festgestellte wesentliche Unterschiede können bei allen Abschlüssen (EU und Drittstaaten) durch eine Prüfung oder einen Anpassungslehrgang ausgeglichen werden. 4.10. Fahrlehrer Artikel 58-59 Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrlehrerlaubnis beziehungsweise einer Fahrschulerlaubnis werden auf alle Inhaber eines in einem EU/EWR-Staat oder der Schweiz erteilten Befähigungsnachweises ausgedehnt. Die Beschränkung auf Unionsbürger entfällt. 5. Ausblick Der Gesetzentwurf wurde am 27.5.2011 im Bundesrat beraten. 24 Das Kabinett hat die Gegenäußerung am 22.6.2011 beschlossen. Der Bundestag hat in 1. Lesung am 1.7.2011 den Gesetzentwurf an die Ausschüsse für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung (federführend), Innen, Arbeit und Soziales und Familie, Senioren, Frauen und Jugend überwiesen, die im Herbst den Gesetzentwurf beraten werden. 25 Bis Ende des Jahres kann nach derzeitiger Einschätzung eine Verkündung im Bundesgesetzblatt erfolgen. Das neue Anerkennungsgesetz schafft grundlegende Verbesserungen in der Bewertungspraxis in Deutschland. Es ist auch ein wichtiges Zeichen des Willkommens: Ein Signal an die hier lebenden Menschen mit Migrationshintergrund und an Neuzuwandernde, dass ihre Qualifikationen wert geschätzt und gebraucht werden. 24 Die Stellungnahme des Bundesrates, BR-Drs. 2011/11 (Beschluss) ist unter http://www.bundesrat.de/cln_179/shareddocs/drucksachen/2011/0201-300/ 211-11_288_29,templateld=raw,property=publicationFile.pdf/211-11(B).pdf erhältlich. 25 Die entsprechende BT-Drs. 17/6260 ist unter http://dipbt.bundestag.de/ dip21/btd/17/062/1706260.pdf erhältlich. ZAR 7/2011 205