Freiheit von Schulden Freiheit zum Gestalten? Haushaltsüberschüsse im internationalen Vergleich Lukas Haffert 2014 erzielte die Bundesregierung den ersten ausgeglichenen Bundeshaushalt seit 1969. Mit dieser schwarzen Null verbinden sich große Hoffnungen: Endlich wieder seien Investitionen in die öffentliche Infrastruktur, in Bildung, Forschung und Familien möglich, die lange Zeit ausgeblieben sind. Doch wie berechtigt ist dieser Optimismus? Eine Untersuchung von Ländern, die dauerhaft Haushaltsüberschüsse erwirtschaften, bietet Anlass zu Skepsis. Der Rückgang staatlicher Handlungsfähigkeit und die Suche nach politischen Antworten In fast allen entwickelten Demokratien geht die Handlungsfähigkeit des Staates seit Jahren zurück. Es festigt sich der Eindruck, politische Entscheidungen seien immer öfter das Ergebnis unverrückbarer Sachzwänge. Solche Zwänge untergraben die fundamentale Voraussetzung der Demokratie, nämlich die Möglichkeit, eine Wahl zwischen verschiedenen Alternativen zu haben. Wo der Sachzwang herrscht, ist keine Wahl mehr zu treffen. Vor diesem Hintergrund ist es ein enorm wichtiges Ziel, den Spielraum für politische Optio nen wiederherzustellen. Wie aber ist dies zu bewerkstelligen? Eine insbesondere in Deutschland sehr populäre Strategie sieht die Lösung hierfür in einer nachhaltigen Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und dem Erwirtschaften dauerhafter Überschüsse. Ihre Logik basiert auf einem einfachen Umkehrschluss: Wenn eine Freiheit von Schulden Freiheit zum Gestalten? 43
steigende Verschuldung zu einer sinkenden Handlungsfähigkeit führt, muss eine sinken de Verschuldung einen Wiederanstieg derselben nach sich ziehen. Gelingt es also, fiskalische Manövriermasse zurückzugewinnen, kann auch wieder zwischen politischen Alternativen entschieden werden. Diese Strategie kann man als progressive Kon solidierungsthese bezeichnen. Ein Abbau der Staatsverschuldung ist demnach kein Zweck an sich, fundamentale Voraussetzung der Sachzwänge untergraben eine sondern ein Mittel zum Zweck, nämlich zur Wieder gewinnung staatlicher Gestaltungsfähigkeit. Demokratie: die Wahl zwischen Konsolidierungen sind also nur ein erster Schritt verschiedenen Alternativen. und sollen es ermöglichen, die nötigen finanziellen Ressourcen für die eigentlichen Politikziele aufzubringen. Diese eigentlichen Ziele sind dann vor allem Programme, die Zukunftschancen schaffen, statt für die Lasten der Vergangenheit aufzukommen. Konkret dienen diesem Zweck vor allem harte und weiche Investitionen: einerseits in die öffentliche Infrastruktur, andererseits in die Bürger innen und Bürger eines Landes, also in Bildung, Forschung und Familien. Erlauben Überschüsse die Wiedergewinnung staatlicher Handlungsfähigkeit? Besonders gute Voraussetzungen für das Gelingen einer progressiven Konsolidierung scheinen Län der mit dauerhaften Haushaltsüberschüssen zu haben. Solchen Ländern gelingt es nämlich nicht nur, ihre Einnahmen und Ausgaben auszugleichen und das Wachstum der Staatsverschuldung zu stoppen. Vielmehr können sie die Verschuldung sogar deutlich senken. Damit nimmt auch ihre Zinslast erheblich ab, wodurch sich neue, substanzielle fiskalische Spielräume eröffnen. Zudem sind Überschussländer we ni ger auf das Wohlwollen der Finanzmärkte angewiesen. Die Voraussetzungen für eine Be frei ung vom Diktat des politischen Sachzwangs sind dort also sehr günstig. Darüber hinaus sind Haushaltsüberschüsse ein empirisch weitaus relevanteres Phänomen, als man intuitiv vermuten mag. So erzielten die meisten entwickelten Demokratien in den vergangenen drei Jahrzehnten zwar gelegentlich eine schwarze Null. In der Regel verloren sie diese aber auch rasch wieder. Das bekannteste Beispiel dafür dürfte der in den Jahren 1998 bis 2000 erwirtschaftete und verlorene Haushaltsüberschuss der Regierung Clinton sein. Sechs Ländern jedoch gelang es, ihre Haus hal te für mehr als ein Jahrzehnt fast permanent in den Sechs Staaten erzielten für mehr als schwarzen Zahlen zu halten, näm lich Australien, ein Jahrzehnt Überschüsse. Dänemark, Finnland, Ka na da, Neuseeland und Schweden. All diese Länder wiesen noch zu Beginn der 1990er-Jah re erhebliche De fi zite aus. Sie reagierten darauf mit umfassenden fiskalischen Konso li die rungs anstrengungen, glichen ihre Haushalte aus und bewahrten die Über schüs se bis zum Ausbruch der Weltfinanzkrise im Jahr 2008 (Abb. 1). 44 Aus der Forschung
Entwicklung des Haushaltssaldos in sechs Überschussländern Abb. 1 Prozent des BIP 6 4 2 0 2 4 6 8 10 12 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Finnland Schweden Dänemark Australien Neuseeland Kanada Quelle: OECD Economic Outlook No. 92; eigene Berechnung. Wie aber haben diese Länder ihre neu gewonnenen fiskalischen Spielräume genutzt? Haben sie Steuern gesenkt? Staatsausgaben erhöht? Wenn ja, in welchen Bereichen? Bei der Beantwortung dieser Fragen liegt ein besonderes Augenmerk auf der staatlichen Gestal t ungs tätigkeit: Wenn sich die Hoffnungen der Konsolidierungsbefürworter erfüllen, dann sollte in diesen Ländern ein deutlicher Wiederanstieg der öffentlichen Investitionen in die öffentliche Infrastruktur und die Bürgerinnen und Bürger zu beobachten sein. Ein Anstieg der Gestaltungsausgaben bleibt aus Die Ergebnisse der empirischen Untersuchung können jedoch nur als ernüchternd be zeich net werden. Dies zeigt insbesondere die Entwicklung der Nettokernausgaben, also die Entwicklung der gesamten Staatsausgaben abzüglich sämtlicher Zinskosten und der Ausgaben des Wohlfahrtsstaates. Sie erlauben damit einen Einblick in die Entwicklung der staatlichen Gestaltungsfähigkeit, verstanden als die Fähigkeit, zukunftsorientierte Ausgaben zu tätigen. Abbildung 2 zeigt die Entwicklung dieser Ausgaben in den ersten zehn Überschussjahren und den vorausgehenden Konsolidierungen. Dabei steht das mit der Zahl 1 bezeichnete Jahr für das jeweils erste Jahr im Überschuss. Der für dieses Jahr abgebildete Wert ent Freiheit von Schulden Freiheit zum Gestalten? 45
Durchschnittliche Entwicklung der Nettokernausgaben der Überschussländer Abb. 2 Prozent des BIP 30 28 26 24 22 20 Jahre vor und nach erzieltem Überschuss 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Quelle: OECD Economic Outlook No. 92; eigene Berechnung. spricht also dem Durchschnitt dessen, was die einzelnen Länder in ihrem jeweils ersten Überschussjahr, in Kanada zum Beispiel im Jahr 1997 und in Schweden im Jahr 1998, an Nettokernausgaben tätigten. Sowohl in Dänemark, Finnland und Schweden als auch in Australien, Kanada und Neuseeland war Den sechs Ländern gelang es die Haushaltskonsolidierung, die dem Überschuss nicht, ihre Zusatzeinnahmen vorausgegangen war, mit erheblichen Kürzungen für eine spürbare Erhöhung der der Nettokernausgaben verbunden. Damit erfolgte der Abbau des Defizits also fast ausschließlich Nettokernausgaben zu nutzen. auf der Ausgabenseite des Haushalts. So kürzte beispielsweise der kanadische Bundesstaat seine Ausgaben in nur vier Jahren von 120,0 auf 108,8 Milliarden Kanadische Dollar. Nach Überwindung der Defizite kehrte sich dieser Trend dann aber nicht etwa um, sondern setzte sich sogar weiter fort: Statt wieder anzusteigen, gingen die Nettokernausgaben weiterhin leicht zurück. Hinter diesem grafischen Eindruck (Abb. 2) verbirgt sich ein Zusammenhang, der auch statistisch abgesichert werden kann. Selbst wenn man die Überschussländer mit anderen Ländern vergleicht und dabei den Einfluss zusätzlicher Faktoren wie Globalisierung und Demografie berücksichtigt, bleibt die Entwicklung der Investitionsausgaben enttäuschend. Trotz häufig wiederholter Absichtserklärungen gelang es den sechs Ländern nicht, ihre Zusatzeinnahmen für eine spürbare Erhöhung der Nettokernausgaben zu nutzen. Ganz Ähnliches gilt auch für die harten Infrastrukturinvestitionen und die weichen Investitionen in Bildung, Forschung und Familien: All diese Ausgaben wurden während der Konsolidierungsphase deutlich gekürzt, im Überschuss aber nicht wieder erhöht. 46 Aus der Forschung
Konsolidierungen verändern den politischen Entscheidungskontext Der Befund, dass selbst lang anhaltende Überschüs se nicht mit einem spürbaren Wieder anstieg Die Weichenstellungen in der Konsolidierungsphase prägten der öffentlichen Investitionstätigkeit verbunden waren, wirft unmittelbar die Frage nach den auch die Fiskalpolitik der Überschussperiode. genauere Unter suchung der einzelnen Länder Grün den für diese Entwicklung auf. Wie die zeigt, blieb die Fiskalpolitik der Überschuss länder stark von Weichenstellungen geprägt, die im Konsolidierungszeitraum getroffen worden waren. Entscheidungen der Konsolidierung setzten sich folglich in der Fiskalpolitik der Überschussperiode fort und bedingten diese. Sie stärkten bestimmte Interessengruppen und deren politischen Ziele und schwächten deren Konkurrenten. Die Art und Weise, wie ein Überschuss entstand, hatte also Auswirkungen darauf, wie er verwendet wurde. Das lag in erster Linie an der konkreten Ausge stal tung der Konsolidierungsmaßnahmen. Diese erreichten nicht nur ein enormes Ausmaß, vielmehr kam es daneben auch zu grundlegenden poli tischen und institutionellen Reformen, die ein dauerhaftes Regime sparsamer und risikoscheuer Fiskalpolitik etablierten. Vor allem aber vollzogen sich die einzelnen politischen Veränderungen nicht unabhängig voneinander, sondern verstärkten sich gegenseitig: Neue Vorstellungen von guter Fiskalpolitik lösten institutionelle Reformen aus, diese veränderten die politischen Maßnahmen, die sich wiederum auf die Struktur der politischen Interessen auswirkten. Veränderte politische Interessen beeinflussten sodann das strategische Kalkül der Parteien, die neue institutionelle Reformen auf den Weg brachten. Letztlich blieben diese Reformen auch nach dem erfolgreichen Abschluss der Konsolidierung wirksam. Die Haushaltskonsolidierung wurde damit zu der entscheidenden Weggabelung: Die Reformen beschränkten den politischen Spielraum bei der Verwendung der Überschüsse, indem sie ein neues Überschussregime etablierten, das der Bewahrung ausgeglichener Haushalte durch fortgesetzte Sparsamkeit einen klaren Vorrang vor größeren Investitionen einräumte. Die schwarze Null ist kein Zeichen zurückkehrenden Überflusses Eine schwarze Null ist demnach nicht mit wachsender fiskalpolitischer Handlungsfähigkeit gleich Mit Überschüssen allein lässt sich die zunehmende Erosion staatlicher zusetzen. Die Verteilung der Überschüsse erfolgt unter nicht weniger großen politischen Zwängen Gestaltungsfähigkeit weder stoppen als die Verteilung von Konsolidierungslasten. Und noch umkehren. die Interessengruppen und Politikfelder, die besonders umfangreiche Sparmaßnahmen verkraften müssen, haben eine sehr schlechte Ausgangsposition, um vom Haushaltsplus zu profitieren. Mit Überschüssen allein ist die zunehmende Erosion staatlicher Gestaltungsfähigkeit also weder gestoppt noch gar umgekehrt. Freiheit von Schulden Freiheit zum Gestalten? 47
Vor diesem Hintergrund sind zukünftige deutsche Haushaltsüberschüsse zurückhaltend zu bewerten. Denn angesichts der Tatsache, dass keinem der untersuchten Länder ein Wie der ausbau der Gestaltungsausgaben gelang, ist es unwahrscheinlich, dass ausgerechnet Deutschland seine Investitionstätigkeit bei gleichzeitigem Schuldenabbau spürbar wird erhöhen können. Dies wäre wohl nur möglich, wenn die dafür nötigen Mittel durch Steuererhöhungen oder eine Kürzung anderer Staatsausgaben generiert werden können und mit beidem ist bis auf Weiteres nicht zu rechnen. Vielmehr macht die Existenz eines Überschusses solche Schritte sogar zunehmend unwahrscheinlich. Lukas Haffert Lukas Haffert ist seit Juli 2015 Oberassistent am Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich. Von 2010 bis 2014 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter am MPIfG. Danach arbei tete er ein Jahr am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz. Haffert studierte Volkswirtschaftslehre in Münster und St. Gallen und wurde im Juli 2014 an der Universität zu Köln promoviert. Für seine Doktorarbeit erhielt er 2015 die Otto-Hahn-Medaille der Max-Planck-Gesellschaft. Forschungsinteressen: Politische Ökonomie; Fiskalpolitik; Staatstätigkeitsforschung; Institutionentheorie. Zum Weiterlesen HAFFERT, L.: Freiheit von Schulden Freiheit zum Gestalten? Die Politische Ökonomie von Haushaltsüberschüssen. Schriften aus dem Max-Planck-Institut für Gesell schaftsforschung, Bd. 84. Campus, Frankfurt a.m. 2015. HAFFERT, L. & MEHRTENS, P.: From Austerity to Expansion? Consolidation, Budget Surpluses, and the Decline of Fiscal Capacity. Politics & Society 43(1), 119 148 (2015). HAFFERT, L. & MEHRTENS, P.: Haushaltsüberschüsse, konservative Parteien und das Trilemma der Fiskalpolitik. Politische Vierteljahresschrift 55(4), 699 724 (2014). 48 Aus der Forschung