Amt für Raumentwicklung ARE Vernehmlassung Mehrwertausgleich Stampfenbachstrasse 12 Postfach 8090 Zürich FSU Sektion Zürich Schaffhausen sandra.andreossi@skw.ch Zürich, 5. Juli 2016 Vernehmlassung zum Mehrwertausgleichsgesetz des Kantons Zürich Sehr geehrte Damen und Herren Nach Vorliegen des Entwurfs des Regierungsrates für ein Mehrwertausgleichsgesetz (MAG) im Kanton Zürich nehmen wir gerne die Möglichkeit wahr, dazu Stellung zu nehmen. Als Fachverband der Schweizerischen Raumplaner (FSU), Sektion Zürich Schaffhausen, nehmen wir eine fachliche Perspektive ein und prüfen die Vorlage anhand unserer praktischen Tätigkeiten in der Raumplanung auf kantonaler, regionaler und kommunaler Ebene. A. Unterstützung der Vorlage Die FSU Sektion Zürich Schaffhausen unterstützt die generellen Stossrichtungen und die gelungene Konzeption der Gesetzesvorlage. Die komplexe Vorlage unterstützt grundsätzlich die angestrebte räumliche Entwicklung im Kanton Zürich gemäss dem kantonalen Richtplan und der langfristigen Raumentwicklungsstrategie (LaRES) und ist weitgehend praktikabel in der Anwendung. Wir möchten die folgenden, den Gesetzesentwurf besonders auszeichnenden Punkte hervorheben: Abgabe für Auf- und Umzonungen notwendig: Eine Abgabe auf die wertvermehrenden Auf- und Umzonungen ist angesichts der anstehenden Aufgaben der Innenentwicklung im Kanton Zürich sinnvoll. Die Städte und Gemeinden werden damit in ihren stets komplexer werdenden Aufgaben unterstützt. Die Siedlungs- und Freiraumqualität kann im Rahmen von Verdichtungsprozessen mit den Mitteln des Mehrwertausgleichs gefördert werden. FSU Sektion Zürich Schaffhausen c/o Suter von Känel Wild AG, Förrlibuckstrasse 30, CH-8005 Zürich T +41 (0)44 315 13 90 sandra.andreossi@skw.ch, www.f-s-u.ch
2/6 Gesetzliche Grundlage für städtebauliche Verträge: Es ist begrüssenswert, dass mit der Vorlage im Sinne der Rechtssicherheit eine klare gesetzliche Grundlage für den Einsatz städtebaulicher Verträge in Planungsprozessen eingeführt wird. Keine Verknüpfung mit Enteignungstitel und Bauverpflichtung: Die Verknüpfung des Mehrwertausgleichs mit einem Enteignungstitel oder einem Artikel zur Bauverpflichtung, wie dies in anderen Kantonen diskutiert wird, betrachten wir als wenig zielführend. Mit der Zürcher Vorlage wird gewährleistet, dass sich die Öffentlichkeit fokussiert mit dem Thema des Mehrwertausgleichs befasst und unterschiedliche planerische Fragestellungen nicht vermischt werden. Die gemäss Gesetz vorgesehenen städtebaulichen Verträge können mit Massnahmen gegen die Baulandhortung die Baulandmobilisierung unterstützen. Es wird Aufgabe einer künftigen PBG-Revision sein, zusätzliche Instrumente zur Durchsetzung der Innenentwicklung bereitzustellen. Technisch praktikable Regelungen: In der praktischen Anwendung des Gesetzes sind Behörden, Bauherren und Planer auf praktikable Lösungen angewiesen. Der Gesetzesentwurf weist in vielen Punkten sinnvolle Regelungen auf. Dazu gehören beispielsweise die Schätzung des Mehrwerts durch die zuständige Direktion des Kantons Zürich (Aufwand für Städte und Gemeinden, Vergleichbarkeit etc.) oder der Umgang mit der Teuerung. Sinnvoll ist auch der Bezug des Mehrwertausgleichs auf ein Grundstück mit entsprechender Sicherung im Grundbuch. Damit ist gewährleistet, dass bei Eigentumsveränderungen die Situation bezüglich der zu entrichtenden Mehrwertabgabe nachvollziehbar und eindeutig bleibt. B. Anträge Nachfolgend beleuchten wir verschiedene Regelungen des Gesetzesentwurfs, die aus Sicht unseres Fachverbandes der spezifischen Situation im Kanton Zürich noch nicht genügend Rechnung tragen und die in der täglichen planerischen Arbeit wenig praktikabel sind. Handlungsspielräume für Städte und Gemeinden / Maximaler Abgabesatz Der Kanton Zürich zeichnet sich dadurch aus, dass er den Städten und Gemeinden Handlungsfreiheiten und Autonomie in ihren kommunalen Planungsprozessen gewährt, um auf lokale Situationen Rücksicht zu nehmen. Die Situation der Städte und Gemeinden im Kanton Zürich präsentiert sich unterschiedlich. Entsprechend sind Handlungsspielräume zu gewähren und grosszügig zu wählen. In Städten und Gemeinden, die durch Auf- und Umzonungen stark wachsen, sind Planungsprozesse und eine Erneuerung des Siedlungsbestandes, der Infrastruktur und des Freiraums notwendig, die substanzielle Kostenfolgen nach sich ziehen. Einzonungen je nach
3/6 Lage durchaus im Sinne des kantonalen Raumordnungskonzeptes verursachen ebenfalls Planungs- und Infrastrukturkosten für die Gemeinden. Praktische Erfahrungen in anderen Kantonen und im Rahmen von getroffenen Lösungen in Sondernutzungsplanungen zeigen, dass auch bei einem Mehrwertausgleich von 40% bei einer hohen Nachfrage und guter Lage des Grundstücks die Umsetzung des gewährten Ausnutzungspotenzials weiterhin stattfindet. Die Städte und Gemeinden sind in der Lage zu beurteilen, ob ein höherer kommunaler Ausgleich lokal tragfähig ist. a Antrag 1: Den Städten und Gemeinden ist ein grösserer Handlungsspielraum zur freiwilligen Einführung eines Mehrwertausgleichs auf kommunaler Ebene zu gewähren. Ein Ausgleich von 40% für Einzonungen (inkl. dem kantonalen Anteil von 20%) und für Auf-/Umzonungen (inkl. einem allfälligen kantonalen Anteil von 5%) kann eine sinnvolle Obergrenze darstellen, die vertieft zu prüfen ist. Minimaler Abgabesatz bei Auf- und Umzonungen Der verwendete Abgabesatz von verpflichtenden 5% (kantonaler Mehrwertausgleich) und freiwilligen maximal 15% auf kommunaler Ebene ist tief. Mit der planerischen Massnahme entsteht - zumeist ohne wesentliches Zutun des Eigentümers - ein Mehrwert auf seinem Grundstück. Die Befürchtung, dass aufgrund eines höheren Satzes auf Auf- und Umzonungen die Innenentwicklung gebremst wird, ist unbegründet: Die Nachfrage im Kanton Zürich ist hoch und auch die Ausweichmöglichkeit über Einzonungen an unerwünschten Lagen ist aufgrund des kantonalen Richtplans nicht zu befürchten. Marktübliche Renditen sind auch mit einer höheren Abgabe auf Auf- und Umzonungen erreichbar. Weiter ist zu beachten, dass die Innenentwicklung die Städte und Gemeinden vor grosse Herausforderungen stellt: Planungsprozesse werden komplexer und der Umbau des Bestandes ist kostspielig. Kommunale Infrastrukturen und Freiräume müssen erneuert und auf die neuen Erfordernisse der verdichteten Siedlungen ausgerichtet werden. Bei Auf- und Umzonungen werden in gleicher Weise wie bei Einzonungen Mehrwerte geschaffen entsprechend ist die Abgabehöhe identisch zu wählen. a Antrag 2: Die Einführung eines Mehrwertausgleichs auf Auf- und Umzonungen von minimal 20% (inklusive einer allfälligen Abgabe in den kantonalen Mehrwertausgleichsfonds) ist in allen Städten und Gemeinden im Kanton Zürich vorzusehen. Unter Berücksichtigung von Antrag 1 ist eine für Einzonungen und Auf-/Umzonungen identische Bandbreite von minimal 20% bis maximal 40% Mehrwertausgleich im Gesetz zu ermöglichen. Verwendung des kantonalen Mehrwertausgleichs / Ausgleich von Planungsminderwerten Die Verwendung der eingenommenen Mittel ist klar von allgemeinen kantonalen und kommunalen Aufgaben abzugrenzen und auf Massnahmen nach Art. 3 RPG auszurichten. Hier lässt der Gesetzesentwurf gewisse Interpretationsspielräume offen. Eine generelle Förderung des öffentlichen Verkehrs oder andere übergeordnete Staatsaufgaben sind nicht durch den Mehrwertausgleich zu alimentieren. Ebenso wenig dürfen
4/6 gebührenfinanzierte Infrastrukturaufgaben mitfinanziert werden. Der kantonale Mehrwertausgleichsfonds soll primär dazu verwendet werden, bei Auszonungen die entstehenden Planungsminderwerte zu finanzieren, sofern diese entschädigungspflichtig sind. In der gleichen Logik ist vertieft zu prüfen, ob und wie andere entstehende planerische Minderwerte ausgeglichen werden. Dazu gehören auch planungsbedingte Eigentumsbeschränkungen, wie z.b. Einschränkungen der Nutzungsart (z.b. Reduktion Dienstleistungsanteil in Arbeitsgebieten über regionale Richtplanung). Ein potenzieller Ausgleich von planungsbezogenen Minderwerten beinhaltet offene Fragen, die zu klären sind (Schwellenwerte, Zeitpunkt einer Entschädigung etc.). a Antrag 3: Der kantonale Mehrwertausgleichsfonds ist für Auszonungen zu verwenden, sofern diese entschädigungspflichtigen Enteignungen gleichkommen. Eine kantonale Abgabe von 5% auf Auf- und Umzonungen soll nur dann eingeführt werden, wenn diese in Ergänzung zur Finanzierung von Auszonungen - zur Abgeltung von weiteren planerischen Minderwerten verwendet wird. Die Ausgestaltung eines potenziellen Ausgleichs von planerischen Minderwerten ist zu konkretisieren. Städtebauliche Verträge als Alternative Städtebauliche Verträge sind eine sinnvolle Alternative zur Anwendung eines kommunal eingeführten Mehrwertausgleichs. Die Formulierungen im Gesetz und Erläuterungstext sind nicht eindeutig. Der Gesetzestext muss deutlich machen, dass eine Gemeinde beide Instrumente auf dem Gemeindegebiet anwenden und je nach Situation der passende Weg gewählt werden kann. Werden Grundeigentümer in der Aushandlung eines städtebaulichen Vertrags nicht einig mit der Gemeinde, können sie im Sinne einer Rückfallebene die Entrichtung einer Mehrwertabgabe verlangen. Die Kostenbeteiligung von Grundeigentümern für öffentliche Einrichtungen in Form von Geld oder Sachleistungen darf die Höhe des kommunal eingeführten Abgabesatzes nicht überschreiten. Zudem ist die Schaffung von preisgünstigem Wohnraum mit 49b PBG zu regeln (keine Vermischung von Rechtstiteln). a Antrag 4: Städtebauliche Verträge sollen in der Gemeinde als Alternative zu einer Mehrwertabgabe angewendet werden können. Eine Gemeinde kann beide Formen in ihrer Bau- und Zonenordnung verankern. Die Kostenbeteiligung im Rahmen eines städtebaulichen Vertrags darf die Höhe des kommunal eingeführten Abgabesatzes nicht überschreiten. Die Schaffung von preisgünstigem Wohnraum ist in einem separaten Rechtstitel zu regeln. Verwendung des kommunalen Mehrwertausgleichs Die Verwendung der eingenommenen Mittel ist klar von allgemeinen kommunalen Aufgaben abzugrenzen und auf Massnahmen nach Art. 3 RPG auszurichten. Gebührenfinanzierte Werke (Ver-/Entsorgungsinfrastrukturen) können nicht durch den Mehrwertausgleich finanziert werden. a Antrag 5: Der kommunale Mehrwertausgleich ist auf Massnahmen nach Art. 3 RPG auszurichten. Gebührenfinanzierte Werke sind nicht über den Mehrwertausgleich zu finanzieren.
5/6 Entstehungszeitpunkt des Mehrwerts bei Sondernutzungsplanungspflicht Es ist sinnvoll, den Mehrwert bei Ein-, Auf- oder Umzonungen eines Grundstücks zu dem Zeitpunkt festzustellen, zu dem das Planungsmittel Rechtskraft hat. Besteht im Zusammenhang mit Auf- oder Umzonungen eine Sondernutzungsplanungspflicht, ist die Feststellung erst bei der Festsetzung der Sondernutzungsplanung (z.b. Gestaltungsplan) sinnvoll, da die Mehrwerte erst zu diesem Zeitpunkt entstehen, weitgehend bekannt sind und genutzt werden können. a Antrag 6: Die Entstehung des Mehrwerts bei Auf- und Umzonungen mit Sondernutzungsplanungspflicht ist erst bei Festsetzung des Planungsinstrumentes (z.b. Gestaltungsplan) festzustellen. Fälligkeit: Abminderung aufgrund des maximal realisierbaren Mehrwerts Die Feststellung der Mehrwerte nach dem theoretischen Potenzial durchzuführen ist sinnvoll. Damit entsteht ein Anreiz, das gesamte Nutzungspotenzial auszuschöpfen. Oft wird allerdings erst im Prozess der Projektentwicklung deutlich, dass nicht das gesamte Nutzungspotenzial sinnvoll realisiert werden kann, beispielsweise aufgrund öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkungen (die in der Feststellung nicht berücksichtigt wurden) oder bezüglich Siedlungsqualität sehr ungünstigen Lösungen. Da diese Werte im öffentlichen Interesse sind, soll der effektiv zu zahlende Betrag in begründeten Ausnahmefällen von dem bei der Entstehung festgestellten Wert abweichen können. Die Kriterien und Berechnungsweise (z.b. mit Abminderungsfaktor) sind zu definieren. a Antrag 7: Der bei der Entstehung festgestellte Mehrwert ist bei der Fälligkeit in begründeten Fällen aufgrund der maximal realisierbaren Nutzung (Nutzungsart und -mass) abzumindern. Fälligkeit bei Baufreigabe und Etappierung Die Fälligkeit des Mehrwertausgleichs bei Bauvollendung kann zu Verzögerungen der Entrichtung der Abgabe oder gar zur Verzögerung der Bauvollendung führen. Die Entrichtung bei Baufreigabe (Erfüllung der gestellten Bedingungen der Baubewilligung) ist zweckmässig. Die Abgabe soll jeweils nur auf den Teil eines Planungsgebiets erfolgen, der mit der entsprechenden Baufreigabe umgesetzt wird (Berücksichtigung der Etappierung). a Antrag 8: Die Mehrwertabgabe wird bei Baufreigabe fällig. Die Abgabe folgt der Etappierung. Ausnahme von Sanierungsmassnahmen Mit der Auf- oder Umzonung in einem Gebiet werden alle Grundeigentümer abgabepflichtig. Führt ein Eigentümer eine kleinere Sanierungsmassnahme aus, die eine Baubewilligung erfordert (z.b. Balkonanbau, Veränderung Eingang etc.), ist ein Mehrwertausgleich bei Baufreigabe bzw. Bauvollendung auszuschliessen. Der Gesetzesentwurf bzw. die zugehörige Erläuterung ist nicht vollständig klar bezüglich diesem Sachverhalt (siehe 10, Abs. 2: Bei Überbauung tritt die Fälligkeit der Mehrwert-
6/6 abgabe mit der Bauvollendung ein., Erläuterung: Die Überbauung eines Grundstücks, welche die Fälligkeit der Mehrwertabgabe auslöst, ist mit der Bauvollendung der Baute abgeschlossen. Der Überbauung gleichzustellen ist auch die Realisierung zusätzlicher Geschossflächen, die durch eine Aufzonung ermöglicht werden, oder die Realisierung verbesserter Nutzungsmöglichkeiten, die sich durch eine Umzonung ergeben. ). Sanierungsmassnahmen, die materiell nicht in Zusammenhang mit der Planungsmassnahme stehen, sind von der Mehrwertabgabe auszunehmen. Die Fälligkeit ist nur bei einer substanziellen Ausweitung der Nutzfläche auszulösen. a Antrag 9: Sanierungen ohne eine substanzielle Ausweitung der Nutzfläche sind von der Mehrwertabgabe auszunehmen. Das Gesetz ist diesbezüglich eindeutig zu formulieren. Einführungszeitpunkt und Übergangsbestimmung Nach Rechtskraft des Gesetzes könnten sich einige Städte und Gemeinden veranlasst fühlen, eine notwendige Revision aufzuschieben, damit die Mehrwertabgabe nicht eingeführt werden muss. Mit einer Übergangsbestimmung kann dies verhindert werden. a Antrag 10: Eine Übergangsbestimmung regelt die Zeit ab Inkraftsetzung des Gesetzes bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bau- und Zonenordnung einer Gemeinde. Die Grundsätze des in Kraft gesetzten Gesetzes sind für diese Übergangsbestimmung zu verwenden. C. Schlussbemerkungen Wir freuen uns über die Berücksichtigung dieser Anträge bei der Überarbeitung des Gesetzesentwurfs und stehen Ihnen für Ihre Fragen und Anliegen gerne zur Verfügung. Freundliche Grüsse FSU Sektion Zürich Schaffhausen Bernadette Breitenmoser Vice-Obfrau Urs Meier Vice-Obmann Kopie an: - Mitglieder FSU Sektion Zürich Schaffhausen - E-Mail an: mehrwertausgleich@bd.zh.ch